勢在必行_招投標(biāo)體制創(chuàng)新勢在必行
發(fā)布時間:2020-03-22 來源: 日記大全 點擊:
長期以來,我國招投標(biāo)領(lǐng)域的不公平競爭現(xiàn)象普遍,由此滋生的貪污腐敗行為嚴(yán)重,成為我國市場經(jīng)濟(jì)生活中的一大熱點和難題。2000年1月1日《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實施后,由于法律的漏洞和現(xiàn)行招投標(biāo)行政監(jiān)督管理體制的不適應(yīng),問題仍然頗多!芭まD(zhuǎn)這一局面,必須從體制創(chuàng)新著手”,《招標(biāo)投標(biāo)法》起草人之一、武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授余杭表示。
現(xiàn)有法律漏洞亟需彌補(bǔ)
《招標(biāo)投標(biāo)法》的出臺,在程序上遏止了各種不正當(dāng)?shù)母偁,阻斷了不少違規(guī)交易行為,但這個法律的起草過多地借鑒歐美和國際上一些通行的做法,與中國國情的結(jié)合不夠,在法律條款方面存在不少的問題。隨著社會不斷發(fā)展,缺失之處就更加明顯了。
這首先表現(xiàn)在監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置不合理。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的選擇問題是法律留下的最大空間。
除了由統(tǒng)一的管理部門對招標(biāo)程序進(jìn)行審查之外,世界上許多國家還指定一個獨立于行政部門之外的機(jī)構(gòu)實施監(jiān)督檢查工作。如美國、英國由審計部門核查招標(biāo)采購管理部門和執(zhí)行部門。根據(jù)現(xiàn)行制度的安排,我國是由“國家發(fā)改委負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國招投標(biāo)工作,會同有關(guān)行政主管部門擬定《招標(biāo)投標(biāo)法》配套法規(guī)。有關(guān)行政主管部門根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》和國家有關(guān)法規(guī)、政策,可聯(lián)合或分別制定具體實施辦法!睂嵺`證明,這種制度安排在我國是行不通的。余杭認(rèn)為,一是缺乏一個領(lǐng)導(dǎo)全國的綜合監(jiān)管執(zhí)法主體;二是考慮關(guān)聯(lián)交易不夠。因為除了國家發(fā)改委及其基層機(jī)構(gòu)與從事生產(chǎn)經(jīng)營活動為主的企業(yè)(公司)不具有經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián),比較客觀,其他部門與企業(yè)(公司)都存在行政隸屬和經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)兩層關(guān)系。這對招投標(biāo)的殺傷力很大,現(xiàn)在表現(xiàn)得越來越明顯了。
招投標(biāo)過程中,招標(biāo)方式的設(shè)計也不合理。《招標(biāo)投標(biāo)法》第十條規(guī)定:招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo),并對這兩種招標(biāo)作了簡要解釋。六年來的實踐表明:只有兩種招標(biāo)方式過于簡單,自己把自己限制了。世界銀行都有四種方式:國際競爭性招標(biāo)、國內(nèi)競爭性招標(biāo)、國際有限招標(biāo)、其他采購方式等。
另外,招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的專家?guī)觳缓侠恚彩欠梢?guī)定的漏洞之一!墩袠(biāo)投標(biāo)法》第十三條規(guī)定:招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是依法設(shè)定,從事招標(biāo)代理業(yè)務(wù)并提供相關(guān)服務(wù)的社會中介組織,并要求招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)要有作為評標(biāo)委員會成員人選的專家?guī)。從目前的實踐來看,專家?guī)斓脑O(shè)立存在部門擴(kuò)大自己地盤的嫌疑,沒有存在的必要。
分散無序的法規(guī)亟須集中
我國只有一部《招標(biāo)投標(biāo)法》來規(guī)范招投標(biāo)領(lǐng)域,非常集中。但是,相關(guān)的法規(guī)卻是十分分散,各個行政主管部門都制定了一些規(guī)章、命令及細(xì)則等文件,而且還有地方法規(guī)、規(guī)范化文件等。據(jù)有關(guān)部門匯總統(tǒng)計,各地區(qū)、各部門已經(jīng)修改和廢止招標(biāo)規(guī)章和規(guī)范化文件217件,保留510件;此外,擬修改招投標(biāo)規(guī)章和規(guī)范性文件422件,擬廢止570件。這就是說,相關(guān)文件多達(dá)近千件。法律集中,法規(guī)分散,導(dǎo)致了有法可依,無法執(zhí)行。幾百個文件管不住一個市場,世界少見。余杭認(rèn)為,其癥結(jié)在于各個行政主管部門為了經(jīng)營自己的“自留地”,把本部門利益塞進(jìn)各自的文件中。由于政出多門,內(nèi)容重復(fù)、互相交叉,條文矛盾,造成規(guī)則不統(tǒng)一,導(dǎo)致了有法可依、無法執(zhí)行的局面。
由于各行業(yè)主管部門既有監(jiān)督又有制定規(guī)則的權(quán)力,利益的驅(qū)動使得一些地方和行業(yè)出臺一些與《招標(biāo)投標(biāo)法》相違背的法規(guī)、管理辦法和實施細(xì)則等文件。這些文件增加了有利于本行業(yè)本地區(qū)的條款,如通過注冊、許可證制度,或在資信、業(yè)績上加以限制,提高市場準(zhǔn)入的門檻;制定“抑外先安內(nèi),好處給自己”的評標(biāo)文件;壟斷行業(yè)招標(biāo)實行壟斷等。這些做法的后果是,用法律的形式使不合法東西合法化,也強(qiáng)化了行業(yè)與地方的保護(hù)主義。因此,必須打破條塊分割與地方保護(hù),促進(jìn)統(tǒng)一的招標(biāo)大市場的形成。
體制創(chuàng)新應(yīng)從監(jiān)管機(jī)制突破
法律留下的最大空間是監(jiān)督機(jī)構(gòu)問題,而這給招投標(biāo)市場產(chǎn)生的負(fù)面影響是極其深遠(yuǎn)的。余杭認(rèn)為,把監(jiān)督機(jī)構(gòu)的問題解決好了,規(guī)范中國的招投標(biāo)市場便指日可待。
現(xiàn)行的招投標(biāo)監(jiān)督體制為各部門分散的管理體制,招標(biāo)監(jiān)管與執(zhí)法分別為發(fā)改委、建設(shè)、水利、交通、民航、鐵道、信息產(chǎn)業(yè)等各主管部門負(fù)責(zé)。各有關(guān)部門既對本行業(yè)招投標(biāo)活動進(jìn)行管理,又對招投標(biāo)活動實施具體監(jiān)督。有的還是招標(biāo)項目的實施人,有的是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的上級,等等,F(xiàn)行監(jiān)督體制下,監(jiān)督機(jī)構(gòu)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評標(biāo)委員會和執(zhí)法機(jī)構(gòu)是一條龍捆在一起,這種錯綜復(fù)雜、層次不清、經(jīng)濟(jì)關(guān)系不明的監(jiān)督體制,必然帶來監(jiān)督部門的缺失與監(jiān)管工作的缺位。有的投訴材料卻轉(zhuǎn)到被投訴者手中,這種同體監(jiān)督致使招投標(biāo)所包含的公平正義無以最終實現(xiàn)。因此,健全體制設(shè)計,建立綜合監(jiān)管部門和執(zhí)法主體就極為迫切了。余杭就呼吁盡快出臺實施條例,彌補(bǔ)監(jiān)管工作的缺位!墩袠(biāo)投標(biāo)法實施條例》在《招標(biāo)投標(biāo)法》實施六年后,至今仍未出臺,導(dǎo)致有關(guān)行政主管部門在監(jiān)督過程中有時缺位,有時相當(dāng)?shù)轿弧H蔽坏氖怯龅酵对V就繞道走,到位的是對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理甚感興趣。而且,由于條塊分割,行業(yè)資質(zhì)管理壁壘森嚴(yán)。目前,全國招標(biāo)代理有好幾千家,其批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)、程序無依無據(jù),處于無序狀態(tài)。一個招標(biāo)代理要向多個管資質(zhì)的行業(yè)主管機(jī)構(gòu)交費,而且費用名目繁多,不繳費就沒有這方面的市場準(zhǔn)入。
為了解決面臨的一些突出問題,11個部委建立了一個“招投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機(jī)制”。其目是促進(jìn)規(guī)范規(guī)則的統(tǒng)一,解決突出矛盾。但這一機(jī)制的出臺如同是“病急亂投醫(yī)”,只能是權(quán)宜之計,也可能變成議而不決的“清談俱樂部”。因此,余杭認(rèn)為,我國應(yīng)成立一個統(tǒng)一、獨立、權(quán)威的綜合監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),由國家發(fā)改委、監(jiān)察部、人事部、國家審計署、國家工商總局、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國家統(tǒng)計局、國務(wù)院法制辦等單位組成。這個機(jī)構(gòu)直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo),由中央編辦配備干部,行使獨立的、綜合的監(jiān)管職能。只有這樣才有利于加強(qiáng)對招投標(biāo)行為的監(jiān)管,規(guī)范招投標(biāo)市場行為,從源頭上預(yù)防和治理招投標(biāo)領(lǐng)域的腐敗問題,建立一個具有中國特色的健全的招投標(biāo)制度。
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