【善款管理的臺灣經(jīng)驗】 善款管理
發(fā)布時間:2020-03-16 來源: 日記大全 點擊:
若要對過去有所批評,或許只能說當(dāng)時實在是太理想化,畫了太多大餅。若要說遺憾,那就是當(dāng)年過于理想化的現(xiàn)象到了民進黨執(zhí)政階段仍沒有太多改變,照畫大餅不誤。因此,我建議四川災(zāi)后重建,還是以務(wù)實為要,太漂亮的話不需要講太多。
救災(zāi)總動員
1999年9月21日凌晨,臺灣南投縣集集鎮(zhèn)發(fā)生7.3級大地震,死亡2455人,失蹤50人,重傷755人,受災(zāi)損失約占臺灣GDP的5%。此時,臺灣的政黨輪替還未發(fā)生,“總統(tǒng)”李登輝在上午9時坐直升機去災(zāi)區(qū),正式拉開了長達兩周的救災(zāi)總動員的序幕。
當(dāng)天下午5時,“行政院”在院長蕭萬長凌晨發(fā)出的9項指示基礎(chǔ)上,召開緊急會議宣布了15項措施,包括向每名死者家屬發(fā)放50萬元撫恤金;“中央銀行”提撥1000億元,供銀行辦理災(zāi)民重建緊急融資;受災(zāi)戶原有房屋擔(dān)保借款部分,本金展延5年。第二天,李登輝宣布成立“9?21地震救災(zāi)督導(dǎo)中心”,指定“副總統(tǒng)”連戰(zhàn)為召集人!靶姓恨r(nóng)委會”宣布提撥30億元供受災(zāi)單位低利貸款復(fù)建。第三天,“中央政府”撥交地方政府第一批慰問金及救災(zāi)款項50億元。第四天,陸軍總部開設(shè)16個營區(qū)收容所,提供災(zāi)區(qū)民眾食宿及醫(yī)療照顧,并協(xié)尋離散親人。以上可以說是以穩(wěn)定人心為訴求的救災(zāi)第一階段。
第六天起,“總統(tǒng)府”指示成立災(zāi)后重建推動委員會。由蕭萬長擔(dān)任主任委員,第七天又成立災(zāi)后重建民間咨詢團與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市災(zāi)后重建小組,將工作重點引向了災(zāi)后重建!靶姓簞谖瘯币沧鞒鰶Q議,凡受災(zāi)事業(yè)單位或勞工,即日起勞保保費等5項勞工基金可在6個月內(nèi)緩繳,并不計算滯納金利息。第九天,“勞委會”又表示,凡是受災(zāi)勞工,每月均得請領(lǐng)相當(dāng)于基本工資的臨時工作津貼,每戶最多得領(lǐng)4名最長得補助6個月!稗r(nóng)委會”則宣布,受災(zāi)農(nóng)漁民可申請年利率3%的低利貸款從事復(fù)建+最高貸款金額為300萬元。
第十天起,恢復(fù)正常生活和教學(xué)秩序被提上了議事日程!敖逃块L”宣布,將斥資2億多元,在災(zāi)區(qū)興建1260間簡易教室。次日“央行”同意提撥500億元,以年息3%的低利融資出助受災(zāi)的中小企業(yè),貸款期限7年。第12天,蕭萬長宣布政府興建的組合屋坪數(shù)由原設(shè)計之8坪增為12坪(1坪=3.3058平方米),增加建筑面積是為了讓住的人能覺得溫馨、受到尊重,讓他們以簡易屋為出發(fā)點,重新開始他們的人生旅程。
第14天,蕭萬長宣示,所有重建工作將分三個階段在災(zāi)后5年內(nèi)完成,并新成立了“9?21賑災(zāi)民間捐款基金管理委員會”,由“總統(tǒng)府”資政辜振甫擔(dān)任主任委員。我當(dāng)時在臺灣大學(xué)生物產(chǎn)業(yè)機電工程系任教,有幸被委任為該基金會執(zhí)行長。
丟開官方包袱
財團法人“9?21震災(zāi)重建基金會”(下稱基金會)是“行政院”為統(tǒng)臺運用民間捐款,在官自方“行政院,9?21震災(zāi)災(zāi)后重建推動委員會”(下稱“重建會”)外,邀請社會人士與相關(guān)單位組成的組織。由于基金會的組織章程是由“行政院”擬定,章程的大幅度變動也必須經(jīng)過“行政院”函文指示,加上董、監(jiān)事皆由行政院聘任,因此還是常常被認為是“半官方”單位,不過從重建計劃的內(nèi)容與推動方式來看,基金會應(yīng)該是一個沒有官方包袱的“半官方”單位。
在歷經(jīng)9年、參與設(shè)計并跟進10個重建方案的過程中,基金會的工作人員從來沒有超過10人。其中,我本人在臺灣大學(xué)上課并領(lǐng)取薪水,在基金會中,我僅領(lǐng)取車馬費,只有八九人呢靠基金會的薪水生活。事實上,在9?21基金會和“全國民間災(zāi)后重建聯(lián)盟”里有很多像我這樣的知識分子。在臺灣,知識分子參與及關(guān)懷社會公共事務(wù)的過程,幾乎就是臺灣地區(qū)民主化的過程。
至于基金會與“行政院重建會”的關(guān)系,兩者雖然規(guī)模不對等,卻保持著既競爭又合作的關(guān)系。而在地方政府部分,基金會與地方首長、政府官員通過電話直接溝通,也維持了良好的互動。如在補助弱勢災(zāi)戶重建方案中,為了避免地方政府直接面對審查補助資格的壓力,我們就把“決審”責(zé)任扛下來,但事實上是地方政府在“決審”。這樣一來,不僅尊重體制,還可讓地方政府樂于配合基金會所推動的重建方案。
相對而言,民間團體在運用民間捐款時比政府部門來得有彈性,但稽核制度卻無法像政府部門那么嚴謹,而必須靠主事者、理(董)事與監(jiān)事等的內(nèi)部約束與外聘會計師的查核機制,以及公開而透明的責(zé)信程序來累積社會公信力。一旦被外界質(zhì)疑,這個民間團體就只好從社會上消失。同理,民間團體既然擁有相對于政府部門的彈性優(yōu)勢,若無法在效率上有所表現(xiàn)的話,就無法取得捐款的繼續(xù)支持或政府部門的經(jīng)費幫助,自然無法在社會上生存。從這個游戲規(guī)則出發(fā),9?21基金會一直蹦“來自民間、資助民間、協(xié)助政府”、“議題導(dǎo)向,主動規(guī)劃”、“透明效率、落實重建”等原則為坐標(biāo),并透過網(wǎng)站對外公布業(yè)務(wù)內(nèi)容與捐款流向。而由許多民間團體發(fā)起,為監(jiān)督震災(zāi)捐款募集與流向而成立的“全國民問災(zāi)后重建聯(lián)盟”,所訴求的只是公開化與透明化,對于捐款的使用內(nèi)容則采取尊重的態(tài)度。
9年后,回顧當(dāng)時政府在震后的反應(yīng),包括發(fā)布緊急措施、執(zhí)行安置方案及研擬重建計劃等,是應(yīng)該給予掌聲的。雖然,大部分的工作是在民進黨執(zhí)政時期完成的,但國民黨執(zhí)政階段所制訂的重建架構(gòu)也有相當(dāng)程度的貢獻。若要對過去有所批評,或許只能說當(dāng)時實在是太理想化,畫了太多大餅。若要說遺憾,那就是當(dāng)年過于理想化的現(xiàn)象到了民進黨執(zhí)政階段仍沒有太多改變,照畫大餅不誤。因此,我建議四川災(zāi)后重建,還是以務(wù)實為要,太漂亮的話不需要講太多。
讓災(zāi)民的聲音可以充分表達,不僅是對人道的尊重,也能保證災(zāi)后安置與重建工作不會與災(zāi)民的期待背道而馳。不然,極少數(shù)災(zāi)民因?qū)φ呋蚍山庾x的落差而四處陳情的情形一旦發(fā)生,會給其他災(zāi)民與協(xié)助者帶來困擾,增加社會成本。聆聽災(zāi)民的聲音
9?21地震后,也有災(zāi)民對于民宅建筑質(zhì)量提出質(zhì)疑,政府于是透過“9?21震災(zāi)重建暫行條例”的立法,鼓勵受災(zāi)戶循司法程序討回公道。該條例規(guī)定,災(zāi)民就建物毀損對建商提出民事訴訟,可暫時免繳裁判費;若有申請假扣押時,可免提供擔(dān)保;若有申請強制執(zhí)行時,亦可免繳執(zhí)行費;因訴訟而必須對建物進行鑒定,所需費用由政府負擔(dān);各級政府應(yīng)協(xié)助災(zāi)民進行訴訟。
在“救災(zāi)效率”方面,不要說大災(zāi)難,就算是一場車禍,被救的人,永遠嫌救人的隊伍來得太慢,這是人之常情。在我看來,我從不認為有心參加救難團隊或救災(zāi)組織的人,會在聽到災(zāi)變時有絲毫松懈的想法,特別在媒體信息管道發(fā)達的今日,不會有人敢掉以輕心。因此,我常呼吁災(zāi)難發(fā)生后,任何人都應(yīng)該“多一點愛心,少一份口水”,只是人微言輕,有時看到口水多過雨水。還是挺痛心的。
不過,我們很注意聆聽災(zāi)民的聲音。為了確保災(zāi)民聲音充分表達,除由“9?21重建會”開辦“與民有約”,由“重建會”執(zhí)行長率官員直接面對災(zāi)民外“重建會”與基金會執(zhí)行長的電話更是24小時待機,隨時接聽電話。我們的電話號碼還在電視訪問中公布。唯有如此,才能確實了解災(zāi)民心聲,掌握災(zāi)區(qū)信息。
讓災(zāi)民的聲音可以充分表達,不僅是對人道的尊重,也能保證災(zāi)后安置與重建工作不會與災(zāi)民的期待背道而馳。不然,極少數(shù)災(zāi)民因?qū)φ呋蚍山庾x的落差而四處陳情的情形一旦發(fā)生,會給其他災(zāi)民與協(xié)助者帶來困擾,增加社會成本。臺灣就有因20萬元慰助金被承租戶領(lǐng)走后,實際房屋受損的房東因此而提起訴愿、再訴愿、行政訴訟,甚至在所提行政訴訟遭最高行政法院駁回后,再申請司法解釋的案例。
在臺灣,從解嚴走向民主,是一個過程,也是一個事實,我實在無法想象9?21地震發(fā)生在解嚴之前會是如何?但對從頭到尾走過9?21重建的我來看,災(zāi)后重建過程,講“民主”確實是得付出代價的。從“戒嚴”的角度來看,這個代價是一種“浪費”,但從“民主”的角度來看,這個代價會是一種學(xué)習(xí)。因此,我相信大陸政府處理四川震后重建的速度會比臺灣、比日本來得快,且來得有效率,但我還是會珍惜學(xué)習(xí)的過程,并建議在重建過程中融入討論的機制。因為這不僅是社會教育的一部分也是增強小區(qū)意識。改善鄰里關(guān)系的契機。
相對于日本在阪神大地震后面對災(zāi)難的積極態(tài)度,臺灣社會還是會感到“汗顏”。因此,在9?21基金會即將謝幕之余,我開始參考日本發(fā)展出來的一整套災(zāi)害對策關(guān)系法律,整理臺灣9?21的經(jīng)驗與政策演變,嘗試將它們法制化,為下一個災(zāi)難做好準(zhǔn)備。
(作者為臺灣“9?21震災(zāi)重建基金會”執(zhí)行長,“全國民間災(zāi)后重建聯(lián)盟”副執(zhí)行長,臺灣大學(xué)教授。本文由趙靈敏采訪整理。) 沒什么意見。
于是便有了上面所說的一紙協(xié)議。協(xié)議的核心內(nèi)容是所謂的“三不變兩變”。明基集團必須保證港口醫(yī)院的國有資產(chǎn)性質(zhì)不變,非營利的二級醫(yī)院性質(zhì)不變,所有職工仍隸屬港口集團的勞動關(guān)系不變;而港口集團一不再追加投資,二不再每年提供500多萬元的補貼。在這個基礎(chǔ)上,明基還要保證醫(yī)院員工的工資按照港口集團的平均水平每年實現(xiàn)增長,這個托管合作合同期限是20年。
明基接手港口醫(yī)院之后,在一年多的時間里。投入了5000萬元的資金對其進行改造。并專門從臺灣地區(qū)邀請醫(yī)院管理專家來醫(yī)院管理,2008年4月港口醫(yī)院獲準(zhǔn)增名為明基港口醫(yī)院,門診人數(shù)也開始有大幅度的上升。明基港口醫(yī)院管理中心主任李智峰在接受記者采訪時表示,盡管還比較艱難,但從3月份的經(jīng)營業(yè)績來看,醫(yī)院的運營基本上已經(jīng)接近收支平衡。
不過,由于是進入醫(yī)保并比照公立醫(yī)院的低標(biāo)準(zhǔn)收費,港口醫(yī)院每月動輒仍需要投入幾十萬的資金來維持運行。
改變管理方式,難!
作為南京第二家被明基托管的醫(yī)院。江北醫(yī)院的情況比港口醫(yī)院更要復(fù)雜一些。
2006年7月,江北醫(yī)院正式被明基集剛托管,后者投資350萬進行了硬件改造,甚至“奢侈”地為樓層不高的醫(yī)院新修了一座電梯。然而,在這家醫(yī)院工作了十多年的現(xiàn)任院長許燕,眼下卻為另外的一些事情煩惱著。
按照明基對下屬醫(yī)院的整體管理要求,改變最大的,一是將醫(yī)院藥品的采購權(quán)統(tǒng)一到總部,二是實施了“按病人數(shù)目計酬”的考核制度,這兩個方面已經(jīng)完全改變了江北醫(yī)院之前的生存邏輯。
1992年前,江北醫(yī)院只是南京港務(wù)局第二港務(wù)公司的一家門診部,1992年港務(wù)局投資100多萬將其擴建為一家社區(qū)醫(yī)院,在那個還未脫離計劃經(jīng)濟色彩的時代,這家醫(yī)院擔(dān)負著浦口地區(qū)1000多名港務(wù)局職工及其家屬的醫(yī)療服務(wù)。
“那時候醫(yī)院的病房都有空調(diào),有的職工甚至一年四季都住在病房里,反正是公費報銷。”許燕說,2003年國企醫(yī)院“上并下轉(zhuǎn)”之前,港務(wù)局每年要為江北醫(yī)院補貼50萬元的資金。
從2003年開始,江北醫(yī)院開始實施模擬改制,即在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和職工身份不變的情況下,將醫(yī)院“承包”給個人經(jīng)營,為將來的股份制改革打基礎(chǔ),許燕也在停薪留職人商海5年后被南京港領(lǐng)導(dǎo)召回出任醫(yī)院管委會主任。
依靠著條件優(yōu)越還能有所盈利的病房業(yè)務(wù),江北醫(yī)院在許燕承包的頭一年成功地實現(xiàn)了自負盈虧,職工的收入也有所增長。不過好景不長,2004年1月港務(wù)局職工全面改公費醫(yī)療為醫(yī)療保險,“報銷有了底線,長期住病房也就變得不那么劃算了,江北醫(yī)院的病房業(yè)務(wù)最終在激烈的競爭中垮掉了”。
2005年,許燕調(diào)整了江北醫(yī)院的定位,將“最末端的基層醫(yī)療”作為醫(yī)院生存的根本,并準(zhǔn)備多開幾個社區(qū)醫(yī)療服務(wù)點來擴充自己的“勢力范圍”。按照她的話來說,“沒有資金投入和技術(shù)支持,醫(yī)院維持生存還是可以的”。
就是這樣一家在激烈的競爭中勉強生存的小醫(yī)院,把以前按照“創(chuàng)收收入”來進行物質(zhì)考核的體系變成“收入不變。服務(wù)至上”的理念考核后,很多職工開始不太理解起來,以至于許燕不得不忙于平衡每個人的工作量以適應(yīng)收入分配的結(jié)構(gòu)。
“比如為了縮小護士之間工作量的差距,我們就設(shè)置很少人手讓她們身兼多職,而醫(yī)生的工作量我們用輪休的方式來調(diào)整!痹S燕說,明基方面的要求是“一個主治醫(yī)生負責(zé)一個病人到底”,照此標(biāo)準(zhǔn)患者有時連續(xù)幾天來醫(yī)院,碰不到給自己看病的醫(yī)生,肯定會有抱怨。
事實上,一直以來臺灣醫(yī)療產(chǎn)業(yè)也是競爭激烈,尤其在實施全面健保制度后,中小型醫(yī)院生存困難,許多醫(yī)院經(jīng)營不善而被其他醫(yī)院接管。在競爭中壯大起來的臺灣醫(yī)院,普遍重視品質(zhì)和管理,“以病患為中心”被落實在細微之處,以上說的“主診醫(yī)師責(zé)任制”只是其中之一。
不過許燕覺得,這條要求對于當(dāng)?shù)仄毡樯钯|(zhì)量并不高的患者來說,“顯得有些奢侈了”。
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