職能部門(mén)發(fā)布的土地供給與房屋建設(shè)數(shù)據(jù)尚屬粗線條，不足以反映保障性住房的實(shí)際操作現(xiàn)況。這一方面大大增加了人們獲知房屋真實(shí)產(chǎn)出的難度，另一方面也不利于控制與監(jiān)督，使得土地的實(shí)際利用效率可能因?yàn)槟撤N不為人知的隨意更動(dòng)而大大降低。
　　
　　某種程度上，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也許有助于安撫北京市廣大居民在住房問(wèn)題上抱有的焦慮情緒。
　　官方的一份中期土地規(guī)劃顯示，從2007年到2010年，北京市會(huì)供應(yīng)860公頃土地用于經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)。從年度土地供應(yīng)進(jìn)度來(lái)看，北京市有可能超額兌現(xiàn)上述承諾。不久前，國(guó)土資源局方面應(yīng)詢告訴本刊記者，2007年該市用于廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)的用地實(shí)際供應(yīng)451公頃。這一數(shù)量是原年度供地計(jì)劃指標(biāo)的兩倍之多――北京市去年計(jì)劃用于保障住房建設(shè)的土地供給為220公頃。
　　這令很多人找回信心。首位倡導(dǎo)合作建房的北京民間人士于凌罡較為肯定地告訴記者，據(jù)他所能預(yù)知，自今年始，保障性住房和政策性住房的供給比例會(huì)越來(lái)越大。他說(shuō)，以前都是被“忽悠”的那些決策，現(xiàn)在剛開(kāi)始落實(shí)，一切都需要時(shí)間。
　　
　　目前還不清楚這種信心能被維持多久，因?yàn)樵S多看起來(lái)極其抽象的書(shū)面數(shù)據(jù)仍需要做進(jìn)一步觀察。根據(jù)過(guò)去多數(shù)年份的經(jīng)驗(yàn)，一些擔(dān)憂隨時(shí)可能浮現(xiàn)，即這些土地供應(yīng)數(shù)據(jù)是否屬實(shí)?在進(jìn)入具體的房屋建設(shè)環(huán)節(jié)后，又能否全部形成有效供給，而不被明里暗里打上一些折扣?這都是值得深究的問(wèn)題。
　　
　　供地不少、房子不多
　　
　　事實(shí)上，考察官方提供的數(shù)據(jù)能夠發(fā)現(xiàn)，近3年北京市的保障住房用地都是實(shí)現(xiàn)年度超額供應(yīng)的。2005年開(kāi)始，北京市采取了向社會(huì)公開(kāi)年度供地計(jì)劃政策。當(dāng)年該市土地供應(yīng)計(jì)劃中經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地是200公頃，實(shí)際供應(yīng)近300公頃，與年初計(jì)劃數(shù)相比完成了148％；2006年，北京市全年經(jīng)濟(jì)適用房用地供給532公頃(含享受經(jīng)濟(jì)適用房政策保障性住房)，完成年初供地計(jì)劃300公頃的170％。
　　但是，想要弄清楚北京市保障住房用地的利用效率，無(wú)疑是一件困難的事情。記者通過(guò)不同渠道獲得的諸多信息，不同程度昭示，北京市歷年保障住房土地供應(yīng)與房屋實(shí)際產(chǎn)出是不成比例的。
　　北京市社會(huì)科學(xué)院編制的2007年度藍(lán)皮書(shū)報(bào)告顯示，自1998年保障住房政策被確定為住房市場(chǎng)化改革的基調(diào)伊始，北京市即著手經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)。1998年至2004年，北京市累計(jì)建成經(jīng)濟(jì)適用房約1411.8萬(wàn)平方米。此份小范圍公開(kāi)的數(shù)據(jù)由北京市房地產(chǎn)協(xié)會(huì)學(xué)術(shù)專業(yè)委員會(huì)課題組負(fù)責(zé)調(diào)研得出，課題組在報(bào)告中詳細(xì)列明了這些年份里經(jīng)濟(jì)適用房的具體施、竣工面積。
　　在未能提供北京市于最早年份里經(jīng)濟(jì)適用房的確切供地?cái)?shù)量這一前提下’報(bào)告披露，1998年北京市經(jīng)濟(jì)適用房施工面積為246.3萬(wàn)平方米，竣工面積為28.6萬(wàn)平方米，此后一直到2004年，歷年的施工和竣工面積分別為1999年的401.1萬(wàn)平方米、122.9萬(wàn)平方米；2000年的324.9萬(wàn)平方米、176萬(wàn)平方米；2001年的584.7萬(wàn)平方米、234.3萬(wàn)平方米；2002年的660.2萬(wàn)平方米、228.4萬(wàn)平方米；2003年的802.5萬(wàn)平方米、322.8萬(wàn)平方米；2004年的793.2萬(wàn)平方米、298.8萬(wàn)平方米。
　　藍(lán)皮書(shū)內(nèi)未提及2005年、2006年和2007年經(jīng)濟(jì)適用房的施、竣工面積，但北京市統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，這3年內(nèi)全市經(jīng)濟(jì)適用房施、竣工面積分別為783.4萬(wàn)平方米、325.6萬(wàn)平方米；806.5萬(wàn)平方米、323萬(wàn)平方米；710.5萬(wàn)平方米、237.2萬(wàn)平方米。統(tǒng)計(jì)提示，最近3年間，北京市經(jīng)濟(jì)適用房的竣工面積正逐年同比下降。從這些數(shù)據(jù)來(lái)看，北京市經(jīng)濟(jì)適用房的實(shí)際供應(yīng)增長(zhǎng)要遠(yuǎn)小于土地的供給增長(zhǎng)。
　　北京房地產(chǎn)業(yè)界人士楊少鋒對(duì)記者說(shuō)，房地產(chǎn)項(xiàng)目從拿地、立項(xiàng)到施工、建成，有一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。一般而言，一個(gè)項(xiàng)目由拿地到正式開(kāi)工需要10個(gè)月時(shí)間，施工過(guò)程平均也需10多個(gè)月，此外還涉及分期分批建設(shè)的問(wèn)題，項(xiàng)目耗時(shí)兩年時(shí)間是很普遍的。
　　負(fù)責(zé)北京市社科院藍(lán)皮書(shū)中房地產(chǎn)一章調(diào)研寫(xiě)作的北京市房協(xié)學(xué)術(shù)委員會(huì)委員蔡金水告訴記者，這種情況由多個(gè)“不積極性”因素導(dǎo)致。其一是向來(lái)以賣(mài)地生財(cái)?shù)牡胤秸�府撥地不積極；其二是追求利潤(rùn)最大化的開(kāi)發(fā)商建設(shè)不積極；其三是經(jīng)濟(jì)適用房一般都被建設(shè)在偏僻地帶，早年更多屬荒涼區(qū)域，購(gòu)買(mǎi)者也不甚積極；其四是項(xiàng)目規(guī)劃部門(mén)不積極，有些項(xiàng)目規(guī)劃總處于變更狀態(tài)，遲遲不能確定。
　　蔡金水曾任北京市房地系統(tǒng)的主管官員，他說(shuō)，這些不利因素致使經(jīng)濟(jì)適用房領(lǐng)域出現(xiàn)“供地不少、房子不多”的怪現(xiàn)象。
　　
　　被削弱的建設(shè)比例
　　
　　當(dāng)然，簡(jiǎn)單地將北京市歷年來(lái)經(jīng)濟(jì)適用房的施工面積與竣工面積作比較，并不能完全再現(xiàn)“供地不少、房子不多”的供給事實(shí)。一些分析師告訴記者，上一年度劃撥的土地不可能在當(dāng)年就被全部利用、建設(shè)完畢，一個(gè)年度內(nèi)劃撥出去的土地可能會(huì)由于種種原因被擱置到下一年度開(kāi)發(fā)，成為下一年度的新開(kāi)工面積進(jìn)入當(dāng)年統(tǒng)計(jì)。這樣逐年推移累進(jìn)，很難確知用于經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的土地存量究竟是多，少，實(shí)際又被利用了多少。
　　記者同樣無(wú)法確認(rèn)這一點(diǎn)。不過(guò)，北京市建設(shè)委員會(huì)方面應(yīng)詢告訴記者，經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目除建設(shè)用地通過(guò)劃撥取得、銷售價(jià)格由政府核定、行政事業(yè)性收費(fèi)享受政府優(yōu)惠，以及后期只能銷售或出租給符合條件的低收入家庭等與商品房有所不同外，保障性住房項(xiàng)目與商品房項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)流程基本相同，均需要辦理立項(xiàng)、規(guī)劃、土地、建設(shè)等方面的手續(xù)。據(jù)此分析，人們?nèi)匀豢梢詮暮罄m(xù)立項(xiàng)、規(guī)劃等環(huán)節(jié)了解土地供給與房屋實(shí)際產(chǎn)出的具體情況。
　　北京市規(guī)劃委員會(huì)的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，1998年到2008年的10年時(shí)間，北京一共撥出23幅土地用于經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，廉租房建設(shè)用地則只有2幅，這些地塊分別獲得了相應(yīng)的建設(shè)用地規(guī)劃許可證。在開(kāi)工建設(shè)之前，這些分期、分批和分階段開(kāi)發(fā)的地塊還需要分期、分批次獲得出自規(guī)劃委員會(huì)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證。
　　然而，具體到建設(shè)工程規(guī)劃許可層面，記者發(fā)現(xiàn)，從1998年至今10年間，北京市一共分153個(gè)批次發(fā)出總計(jì)44個(gè)建設(shè)項(xiàng)目工程規(guī)劃許可證(包括房屋本身、以及相應(yīng)的項(xiàng)目配套工程建設(shè)許可)，廉租房為6個(gè)批次4個(gè)建設(shè)項(xiàng)目工程許可證。值得注意的是，在這些建設(shè)項(xiàng)目工程許可中，需要剔除軍隊(duì)系統(tǒng)、中直機(jī)關(guān)單位、其他體制內(nèi)單位的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)項(xiàng)目總計(jì)27個(gè)(這些項(xiàng)目建成后均在單位內(nèi)部定向分配，不進(jìn)人市場(chǎng))，還需要剔除同一地塊中用于規(guī)劃學(xué)校、地下車庫(kù)這樣的單獨(dú)項(xiàng)目許可。最終真正獲得建設(shè)項(xiàng)目工程許可證、又可用于市場(chǎng)交易的經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目少于17個(gè)。
　　北京房地產(chǎn)從業(yè)人士楊少鋒說(shuō)，在2007年前，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)是一直被削弱的，比例非常之小。這位人士表示，關(guān)于這方面 的數(shù)據(jù)，沒(méi)有辦法用百分比來(lái)界定和衡量。
　　透過(guò)北京市規(guī)劃委員會(huì)的規(guī)劃信息以及北京市建委實(shí)時(shí)監(jiān)控的銷售信息來(lái)看，過(guò)去10年間，北京市的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)新開(kāi)工項(xiàng)目、新銷售房屋有很多是建立在多年以前的舊地塊基礎(chǔ)上的。有些舊地塊的房屋產(chǎn)出異常緩慢，比如回龍觀、定福家園、天通苑等經(jīng)濟(jì)適用房地塊，這一批分別自1998年、1999年和2004年取得規(guī)劃的地塊，直到最近兩年里仍有房屋被批準(zhǔn)銷售，建設(shè)周期之長(zhǎng)，可見(jiàn)一斑。
　　
　　土地的無(wú)效供應(yīng)
　　
　　國(guó)土部門(mén)每年度完成甚至超額完成的供地指標(biāo)，不―定都能夠如預(yù)期那樣快速轉(zhuǎn)化成房屋建設(shè)，這幾乎可以肯定。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，看看相關(guān)方面給出的解釋就清楚了。
　　北京市國(guó)土資源局方面告訴記者，該市年度土地供應(yīng)計(jì)劃由國(guó)土局和市發(fā)改委共同編制和實(shí)施。土地供應(yīng)計(jì)劃完成量是指各類土地實(shí)際供應(yīng)的面積，具體到住宅用地包含兩部分：一部分是通過(guò)劃撥方式供應(yīng)的廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)?nèi)用地，土地供應(yīng)是以核發(fā)劃撥決定為準(zhǔn)；另一部分是包括“兩限普通商品房”在內(nèi)的通過(guò)出讓方式供應(yīng)的商品房用地，土地供應(yīng)是以地塊實(shí)際成交為準(zhǔn)。
　　一位供職于國(guó)土資源系統(tǒng)的資深人士向記者解釋，國(guó)土部門(mén)通常所謂的完成供地指標(biāo)，在商品房用地方面，通常是指將全部計(jì)劃數(shù)量的商品房用地都拍給開(kāi)發(fā)商了，而不一定建成房屋；在保障住房用地方面，是指已將全部計(jì)劃中的保障住房用地都劃撥出去了，并不一定意味著已經(jīng)進(jìn)入項(xiàng)目立項(xiàng)規(guī)劃。據(jù)此分析，完成供地計(jì)劃指標(biāo)并不能夠與全部實(shí)現(xiàn)房屋供給劃等號(hào)。
　　那些由國(guó)土局劃出去又未能很快進(jìn)入立項(xiàng)和建設(shè)環(huán)節(jié)的土地(即存量經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地)，極有可能面臨無(wú)效供給的風(fēng)險(xiǎn)。如果僅僅只是由于一幅地塊分期、分割建設(shè)的緣故，以至出現(xiàn)長(zhǎng)周期性供給現(xiàn)象，這并非不可理解。但該位人士介紹說(shuō)，盡管在土地出讓合同或土地劃撥合同中對(duì)于何時(shí)動(dòng)工建設(shè)、何日竣工驗(yàn)收等期限一般有所要求，但是在實(shí)際操作中，許多地方往往執(zhí)行不力，從而導(dǎo)致閑置土地現(xiàn)象普遍存在。
　　專注于房地產(chǎn)研究的北京市房地產(chǎn)協(xié)會(huì)學(xué)者蔡金水說(shuō)，北京就遇到過(guò)這種問(wèn)題。包括商品房和經(jīng)濟(jì)適用房用地閑置情況在北京較為普遍，特別是2004年實(shí)行土地招、拍、掛政策之時(shí)，清查出來(lái)的閑置用地都在開(kāi)發(fā)商手中，“一壓就是多少年的，多極了”。
　　不過(guò)他認(rèn)為，土地閑置問(wèn)題除了由一些人為性的主觀因素，也存在很多客觀因素，除了規(guī)劃委的立項(xiàng)規(guī)劃工作效率不高，有些經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目的建設(shè)往往需要處理拆遷、征地等事務(wù)，每遇拆遷、征地，都如同一場(chǎng)“戰(zhàn)爭(zhēng)”，影響了土地實(shí)際利用進(jìn)度。
　　拆遷、征地拖延建設(shè)進(jìn)度只是諸種因素之一。根據(jù)記者了解，在土地實(shí)際利用環(huán)節(jié)，也存在移花接木式的變通、異化建設(shè)現(xiàn)象。國(guó)土資源部原地價(jià)所所長(zhǎng)、中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師鄒曉云告訴記者，當(dāng)政府向開(kāi)發(fā)商完成土地劃撥之后(北京是招標(biāo)建設(shè))，土地開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程實(shí)質(zhì)上是由開(kāi)發(fā)商主體操控的，此時(shí)就容易發(fā)生保障住房建設(shè)用地上蓋出商品房等偷梁換柱的事情。
　　“我知道有這種情況發(fā)生，頻率是很高的。”鄒曉云說(shuō)，一些拿到土地的開(kāi)發(fā)主體會(huì)展開(kāi)公關(guān)、游說(shuō)活動(dòng)，基于此類情形，保障住房用地在實(shí)際利用過(guò)程中存在很大的“挪移空間”。
　　這可能與中國(guó)的城市住房項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃?rùn)C(jī)制有著密不可分的關(guān)聯(lián)。在我國(guó)，住房項(xiàng)目規(guī)劃程序遵循報(bào)批制，具體而言，一幅土地“如何建設(shè)、建設(shè)什么”是由開(kāi)發(fā)主體事先聘請(qǐng)規(guī)劃院按照自己的意圖確定的，此后，開(kāi)發(fā)主體會(huì)將這些意圖繪制到圖紙上，報(bào)規(guī)劃委審批。規(guī)劃委通常不會(huì)實(shí)地調(diào)查研究，也不可能聽(tīng)取到未來(lái)居住者的意見(jiàn)。對(duì)于開(kāi)發(fā)商而言，這是極其有利的。
　　鄒曉云說(shuō)，開(kāi)發(fā)商做項(xiàng)目規(guī)劃的時(shí)候，一般會(huì)考慮怎樣規(guī)劃才能掙錢(qián)，能規(guī)避的就規(guī)避，一切依據(jù)“于我有利”的原則操作。更有甚者，在完成規(guī)劃之后，如果認(rèn)為某些部位還可以建設(shè)一些“附件”，開(kāi)發(fā)商又會(huì)重新做好規(guī)劃向規(guī)劃委報(bào)批，“這是很方便的”。
　　記者得悉，此種情況已經(jīng)蔓延到一些保障性住房和政策性住房領(lǐng)域。去年北京市曾出現(xiàn)過(guò)一例“兩限房”被改成商品房的事件。與此項(xiàng)目開(kāi)發(fā)方走得較近的知情人士介紹，項(xiàng)目最初的建設(shè)用地是按照“兩限房”政策出讓的，建設(shè)過(guò)程中由于開(kāi)發(fā)商對(duì)利潤(rùn)回報(bào)不滿意，經(jīng)多方協(xié)調(diào)，項(xiàng)目最終被改成普通商品房體例。
　　
　　兼顧透明與效率
　　
　　由于保障住房土地利用進(jìn)度以及項(xiàng)目的具體規(guī)劃、建設(shè)分布信息極不明晰，就目前來(lái)看，在土地供給與房屋建設(shè)層面，職能部門(mén)發(fā)布的數(shù)據(jù)都屬粗線條，不足以反映出保障住房的實(shí)際操作現(xiàn)況。這―方面大大增加了人們獲知房屋真實(shí)產(chǎn)出的難度，另一方面也不利于控制與監(jiān)督，使得土地的實(shí)際利用效率可能因?yàn)槟撤N不為人知的隨意更動(dòng)而大大降低。
　　人們通常無(wú)從知道保障住房用地超額供應(yīng)背后的實(shí)際運(yùn)行走勢(shì)，即使是近兩年來(lái)，除了大致的土地供應(yīng)公頃數(shù)量之外，實(shí)際的建設(shè)進(jìn)度始終模糊。職能部門(mén)常常是“坐以待問(wèn)”，對(duì)于此類數(shù)據(jù)，無(wú)人過(guò)問(wèn)則不披露。
　　盡管是調(diào)查數(shù)據(jù)，在此之前，記者依然無(wú)從知道北京市近兩年間保障住房土地利用的真實(shí)狀況。此后向北京市建設(shè)委員會(huì)提出質(zhì)詢，建委告訴記者，北京市2006年新立項(xiàng)保障性住房項(xiàng)目4個(gè)，規(guī)模為149萬(wàn)平方米，分布在豐臺(tái)區(qū)、海淀區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)。2006年保障性住房新開(kāi)工面積為118.8萬(wàn)平方米。
　　2007年，北京市新立項(xiàng)保障性住房項(xiàng)目22個(gè)(經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目13個(gè))，規(guī)模為309萬(wàn)平方米，分別位于朝陽(yáng)區(qū)、海淀區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、昌平區(qū)、石景山區(qū)、房山區(qū)、門(mén)頭溝區(qū)。2007年新開(kāi)工面積為278萬(wàn)平方米，其中經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目246萬(wàn)平方米(含續(xù)建項(xiàng)目的新開(kāi)工面積)，廉租房32萬(wàn)平方米。
　　除此之外，建委沒(méi)有透露更為詳盡的信息。在接受記者采訪時(shí)，一些人士公開(kāi)批評(píng)，在這―方面，“政府職能滯后、工作做得不夠”。
　　鄒曉云表示，信息公開(kāi)、透明是必要的，供地利用信息首當(dāng)其沖需要公開(kāi)、公示，這―方面有助于尊重社會(huì)知情權(quán)，另一方面也有助于吸納公眾意見(jiàn)。
　　鄒曉云提議，職能部門(mén)在供地信息上不需要一幅一幅地進(jìn)行公示，可以與土地供應(yīng)年度計(jì)劃相對(duì)應(yīng)，每年進(jìn)行土地利用進(jìn)度信息公示，且這種公示不宜粗線條，務(wù)求細(xì)致。
　　此外，土地供應(yīng)與利用進(jìn)度的公示應(yīng)該和土地規(guī)劃布局信息一并定期公開(kāi)。這位人士表示，僅僅公開(kāi)供地信息是不夠的，土地、項(xiàng)目的規(guī)劃信息以及后期實(shí)施進(jìn)度也必須適時(shí)予以公開(kāi)。這樣做的目的在于能使信息更加透明和易于監(jiān)控，不會(huì)因?yàn)橐恍┨厥馇闆r發(fā)生變化而改變土地的用途。
　　但是這些工作需要多部門(mén)聯(lián)動(dòng)，以目前的機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)狀來(lái)看，難免不互相牽絆，因而鄒曉云進(jìn)一步建議，政府應(yīng)該考慮設(shè)or-個(gè)專司決策管理工作的住房建設(shè)委員會(huì)，諸如建設(shè)委員會(huì)和規(guī)劃委員會(huì)等相關(guān)部門(mén)，以成員身份參與其中。在看來(lái)，目前的保障住房從供地到建設(shè)，其效率之所以令人不甚滿意，關(guān)鍵就在于缺少一個(gè)專門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)抓這一攤事兒。
　　在這個(gè)直接向當(dāng)?shù)卣�府核心層�?fù)責(zé)、級(jí)別明顯要高于建委、規(guī)劃委等職能部門(mén)的決策委員會(huì)下面，還需要成立一個(gè)專門(mén)負(fù)責(zé)執(zhí)行決策的服務(wù)機(jī)構(gòu)。當(dāng)委員會(huì)通過(guò)公示信息、邀請(qǐng)社會(huì)各界評(píng)議等方式制定出北京市每年的建房計(jì)劃，確定所需土地?cái)?shù)量后，該運(yùn)作機(jī)構(gòu)即迅速照此計(jì)劃辦理一應(yīng)事務(wù)，如協(xié)調(diào)、督促土地劃撥、立項(xiàng)規(guī)劃等事項(xiàng)。當(dāng)土地立項(xiàng)之后，這個(gè)機(jī)構(gòu)需要通過(guò)聘請(qǐng)、招標(biāo)專業(yè)公司來(lái)完成剩余的幾個(gè)環(huán)節(jié)，即向?qū)�業(yè)公司出售開(kāi)發(fā)權(quán)、向?qū)�業(yè)公司出售銷售權(quán)，向社會(huì)公示開(kāi)發(fā)、建設(shè)、銷售進(jìn)度。這樣做可以消除目前開(kāi)發(fā)商對(duì)于保障住房土地利用、房屋建設(shè)的壟斷與主導(dǎo)等副作用。
　　鄒曉云認(rèn)為，這種運(yùn)作機(jī)制與現(xiàn)有體制不相沖突，是可行的。
　　此項(xiàng)建議能否被采納尚屬未知。不過(guò)可以肯定的是，在一切信息皆不透明的情況下，北京市的保障住房供地與房屋建設(shè)仍屬霧里看花。

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