農(nóng)民工工資被大規(guī)模拖欠及由此引發(fā)的種種問題，一向是公眾關(guān)注的焦點。 　　前幾年，溫家寶總理親自出面為農(nóng)民工討工資被傳為佳話。2004年，全國累計拖欠工程款3660億元，其中約1/3為農(nóng)民工工資。國務(wù)院下發(fā)通知，限期清理拖欠工程款和工資，并陸續(xù)推出9部法律法規(guī)保障農(nóng)民工工資。2006年年底是國務(wù)院確定的3年清理建筑領(lǐng)域拖欠農(nóng)民工工資目標(biāo)完成的最后時限，但國家統(tǒng)計局當(dāng)年調(diào)查，仍有兩成農(nóng)民工工資被克扣報酬和拖欠工資。媒體上有關(guān)農(nóng)民工討薪事件的報道依舊層出不窮，有的地方甚至發(fā)生以命相爭的事件。
　　
　　邊清邊欠
　　
　　2006年11月10日《三秦都市報》報道“陜西省將從根本上杜絕拖欠農(nóng)民工工資”，話音未落，12月20日寶雞就發(fā)生了農(nóng)民工因討薪被打死打傷的事件�！缎氯A每日電訊》2006年12月30日發(fā)表的“新華時評”稱“寶雞有‘配套措施’近10種，農(nóng)民工仍要為討薪流血”，而且這并非孤立事件。該文同時指出，“這是今年以來安徽、山東、山西、天津等地相繼發(fā)生農(nóng)民工因討薪被包工頭打死、打傷后的最新一起惡性事件�！�
　　幾年來，從中央到地方，下發(fā)了許多文件，開了無數(shù)會議，采取了種種措施，也不能說沒有效果，但“邊清邊欠”仍是客觀現(xiàn)實�！缎氯A每日電訊》2007年1月30日刊登的“新華時評”――謹(jǐn)防“清欠”淪為“指標(biāo)游戲”――耐人尋味。這里不妨摘引幾段：
　　“圍繞‘3年清欠’的目標(biāo)，各地都做了大量工作，成果有目共睹。但是，‘邊清邊欠’的情況卻又普遍存在，拖欠農(nóng)民工工資問題并未得到根本解決。合肥市到去年底共‘清欠’4.1億元。但去年一年里，合肥市‘清欠辦’共受理農(nóng)民工對欠薪的投訴案件226起，涉及4600余人，安徽全省這一數(shù)字更大。
　　“就在各地紛紛公布‘清欠’成果之時，拖欠農(nóng)民工工資又出現(xiàn)了新動向。與過去欠薪90%集中在建筑施工領(lǐng)域不同，鐵路、高速公路建設(shè)正在成為欠薪的新重點。安徽省勞動保障部門最近接到農(nóng)民工對欠薪的投訴中，涉及道路建設(shè)的占80%以上。
　　“這些情況表明，要解決欠薪問題，政府不能只盯住已經(jīng)發(fā)生的欠薪事件，而是要把治標(biāo)與治本結(jié)合起來，不僅要算‘老賬’，還得時時翻‘新帳’，更要抓緊制度建設(shè)，從根本上保障農(nóng)民按時、足額拿到勞動報酬，防止‘邊清邊欠’�！�
　　在勞動保障領(lǐng)域中，工資拖欠、賴付是最嚴(yán)重的問題，也是勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)界認(rèn)識最為一致的問題。在最低工資、勞動合同、統(tǒng)一的社會保障制度建設(shè)等重大問題上，各方面均意見紛呈，甚至觀點對立，唯有在解決工資拖欠必要性的問題上，毫無爭議。因為拖欠工資在最野蠻的原始資本主義社會都是難以想象的，不信可看《資本論》，看看里面是否有拖欠工資的描寫？
　　欠薪問題的反彈壓力始終存在，既不是沒有管理部門和執(zhí)法部門，也不是沒有法律法規(guī)，而是政府和執(zhí)法部門沒有有效行使職能。新華社去年年底披露了幾個典型案例，如“‘實質(zhì)漠視’導(dǎo)致一道討薪題5年難解”，“勸農(nóng)民工‘棄權(quán)’，法官如此完成任務(wù)”，“株洲民工討薪案：法院默許開發(fā)商金蟬脫殼”等，這些案例都有一個共同特點：即在拖欠者、被拖欠者和法官三者的利益權(quán)衡中，執(zhí)法部門并非真正首先為被拖欠者利益著想，堅決維護(hù)其合法權(quán)益，而是偏袒拖欠者或只為自己打算，這種情況并非個別現(xiàn)象。因此，如何調(diào)整政府和執(zhí)法部門的行為偏好，使之有壓力和動力來真正維護(hù)農(nóng)民工的利益就成了問題的關(guān)鍵。
　　
　　浙江經(jīng)驗
　　
　　浙江省農(nóng)民工總數(shù)目前有1783萬人（本省農(nóng)民工約為1260萬人，外來農(nóng)民工約為523萬人）左右，大部分在非公企業(yè)和建筑行業(yè)中。2004年11月3日，因溫州市鹿城區(qū)龍仔鞋業(yè)有限公司拖欠工資業(yè)主逃匿，造成140名農(nóng)民工生活發(fā)生困難，引發(fā)大規(guī)模群體性事件，造成堵塞104國道和打砸燒毀3輛公務(wù)車的嚴(yán)重后果。
　　為了妥善解決欠薪引發(fā)的突發(fā)事件，浙江省政府辦公廳于2004年11月下文要求各地建立農(nóng)民工工資應(yīng)急周轉(zhuǎn)金，專用于企業(yè)拖欠工資造成農(nóng)民工失去生活來源時的應(yīng)急保障。隨后省勞動保障廳也下文要求本系統(tǒng)積極向當(dāng)?shù)卣�府申請落實�?yīng)急周轉(zhuǎn)金，市級50萬元以上，縣級30萬元以上。其主要用途，一是因企業(yè)主逃匿造成職工臨時生活困難，并有可能引發(fā)群體性突發(fā)事件的，墊付職工臨時的生活費或路途費；二是因企業(yè)確屬短時間內(nèi)資產(chǎn)一時難以變現(xiàn)支付職工工資造成職工臨時生活困難，并有可能引發(fā)群體性突發(fā)事件的，墊付職工臨時的生活費或路途費；三是經(jīng)批準(zhǔn)的其他應(yīng)急墊付費用。此周轉(zhuǎn)金是屬于墊付資金，墊付后由勞動保障部門通過執(zhí)法或者法院拍賣追回。到2006年底，浙江省已有92個市、縣（市、區(qū)）建立了該制度，并籌集資金達(dá)9235萬元，累計動用應(yīng)急周轉(zhuǎn)金797.89萬元。在部分經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也建立了應(yīng)急周轉(zhuǎn)金制度，籌集資金5036萬元。
　　浙江慈溪市政府從2005年下半年起就設(shè)定了430萬元的欠薪應(yīng)急周轉(zhuǎn)金，迄今為止已為民工墊付工資240萬元，其中最大的一筆發(fā)生在2006年1月，為宗漢華人電器廠167個員工墊付了逾50萬元的工資。“這里打工不必?fù)?dān)心欠薪，老板跑了照樣能拿到工資�！薄耙坏┌l(fā)生欠薪糾紛，工會、公安、檢察院、法院、工商、勞動等部門就會積極介入，凍結(jié)企業(yè)財產(chǎn)。即便應(yīng)急周轉(zhuǎn)金墊付了，這筆資金最后還是能返回來。”
　　需要強調(diào)說明的是，政府墊支欠薪，決非為企業(yè)攬責(zé)，更不是給拖欠企業(yè)補貼、為企業(yè)代發(fā)工資。而是作為農(nóng)民工工資支付保障的最后屏障，同時也是一種應(yīng)急措施，解決被欠薪民工的燃眉之急。并非所有欠薪不分青紅皂白都由政府支付，這一措施主要適用于以下情況：一是時間較久、情況復(fù)雜、一時難以決斷的歷年欠薪；二是企業(yè)主逃逸，職工工資無著，無處討薪；三是企業(yè)經(jīng)營不善，虧損嚴(yán)重或破產(chǎn)倒閉，確實無力支付工資，而清算處理又耗時過長的；四是連環(huán)拖欠導(dǎo)致企業(yè)資金鏈斷裂，暫時發(fā)不出工資的；五是勞資雙方嚴(yán)重對立，容易激化矛盾，引發(fā)沖突，導(dǎo)致惡性事件的。先由政府根據(jù)情況，墊付欠薪，解決農(nóng)民工實際困難，其他再作善后處理。
　　
　　制度比較
　　
　　國家勞動和社會保障部在2005年提出要積極建立工資支付保障制度。有條件的地區(qū)要積極探索建立工資支付保障制度；暫不具備條件的，可以先在農(nóng)民工比較集中的行業(yè)開展試點。2006年8月，勞動保障部副部長胡曉義又宣布，采取四大措施保障農(nóng)民工工資支付。其中第二大措施就是推行工資保證金制度，以作為農(nóng)民工的工資支付保障。
　　浙江省建立的欠薪應(yīng)急周轉(zhuǎn)金，實際上也是一種工資支付保障制度，與工資保證金制度相比，有自己的好處。工資保證金只能企業(yè)自繳自用，不能統(tǒng)籌調(diào)劑使用。如果已繳工資保證金的企業(yè)欠薪超過了自己繳的保證金數(shù)額，并不能“挪用”他人的保證金。如果所有企業(yè)都繳保證金，這對于老實守法、從不欠薪的企業(yè)無疑很不公平。另外，向廣大企業(yè)征收工資保證金，收繳管理成本很大，而且增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，還可能產(chǎn)生資金安全方面的問題。而應(yīng)急周轉(zhuǎn)金則具有普適性、預(yù)防性，不是只盯著有過“劣跡”的少數(shù)企業(yè)和少數(shù)行業(yè)，而是保障本地區(qū)所有農(nóng)民工，不管什么企業(yè)、什么情況下，一旦欠薪在企業(yè)層面解決不了，就由政府兜底。應(yīng)該說也是一種值得嘗試的機(jī)制設(shè)計。
　　這個制度，很關(guān)鍵的一個配套措施是對惡意欠薪逃匿實施懲罰的機(jī)制。在以往，勞動社會保障部門在發(fā)現(xiàn)惡意欠薪逃匿之后，一般只能向法院申請強制執(zhí)行，以便查封凍結(jié)財產(chǎn)，但對于早就轉(zhuǎn)移了財產(chǎn)的惡意欠薪者，即使知道了下落，也難以對其采取限制人身自由、停業(yè)、破產(chǎn)清算、直至追究刑事責(zé)任等手段。因此，需要勞動、公安、司法、工商、銀行等部門密切配合。
　　同樣是建立工資保障支付制度，一種由政府出錢，另一種是向企業(yè)征繳，由企業(yè)出錢。哪個更有合法性？政府的公共資金，從來源上看，是納稅人上繳的剩余，其中也有農(nóng)民工的貢獻(xiàn)，取之于民，用之于民，合乎情理；從用途來看，公共財政本就應(yīng)用于滿足最急需的公共需要，最大化地增進(jìn)公共利益。農(nóng)民工被欠薪，不僅影響其生計，也影響社會穩(wěn)定、和諧，是上至中央、下至老百姓都共同關(guān)注、焦慮的重大社會問題，拿出部分公共資金解決這一問題，應(yīng)該說是合理合法的。很多地方政府把大量財政資金用于造高檔辦公樓、買豪華汽車、公費旅游，或者拿來優(yōu)惠投資者、重獎企業(yè)家和納稅大戶，兩相比較，哪種做法更體現(xiàn)“公共服務(wù)型政府”的原則呢？
　　任何制度設(shè)計，追求的最終目標(biāo)就是：讓拖欠農(nóng)民工工資成為誰也不敢碰的高壓線，讓農(nóng)民工再也不怕欠薪。避免陳德軍們、王斌余們的討薪悲劇再次發(fā)生。
　　（作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授）

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