國(guó)資委在成立將近4年之后，轉(zhuǎn)型問(wèn)題已經(jīng)迫在眉睫。2007年1月11日，國(guó)資委主任李榮融會(huì)見(jiàn)美國(guó)高盛集團(tuán)董事長(zhǎng)兼首席執(zhí)行官貝蘭克梵一行時(shí)說(shuō)，完善中國(guó)國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是重中之重，國(guó)資委需要在這方面與包括高盛集團(tuán)在內(nèi)的國(guó)際知名機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作，以進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革與發(fā)展。
　　此前，關(guān)于央企的并購(gòu)重組、海外上市、國(guó)資控制領(lǐng)域等，國(guó)資委已做出了信心十足的表態(tài)。至此，外界看到了國(guó)資委有意轉(zhuǎn)身為國(guó)有投資控股公司的動(dòng)向。
　　2003年4月6日，國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院特設(shè)機(jī)構(gòu)掛牌成立。按國(guó)資委主任李榮融的說(shuō)法，特設(shè)機(jī)構(gòu)的目的是“為了維護(hù)所有者權(quán)益，維護(hù)企業(yè)作為市場(chǎng)主體依法享有的各項(xiàng)權(quán)利，督促企業(yè)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值，防止國(guó)有資產(chǎn)流失”，是全民資產(chǎn)的托管人，擁有“管資產(chǎn)、管人、管事”的“三管”之權(quán)。
　　在基本厘清管理職能，從數(shù)十個(gè)政府部門(mén)多頭管理央企的局面，轉(zhuǎn)由國(guó)資委一家管理之后，4年來(lái)，人們已經(jīng)看到了大型國(guó)企在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中縱橫馳騁的樣子。而作為國(guó)有企業(yè)出資人代表，國(guó)資委掌握著越來(lái)越少的央企數(shù)量和越來(lái)越龐大的資產(chǎn)：通過(guò)兼并重組，央企數(shù)量從2003年國(guó)資委成立之時(shí)的196家下降到目前的159家，國(guó)資委的目標(biāo)是2010年下降到80至100家；2003年以后，央企資產(chǎn)總額和銷(xiāo)售收入年均各增加1萬(wàn)多億元，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)和上繳稅金每年各增加1000多億元。
　　不過(guò)，“特設(shè)機(jī)構(gòu)”四個(gè)字使國(guó)資委從成立之初便身份尷尬，這個(gè)介于政府機(jī)關(guān)與企業(yè)之間的特殊性質(zhì)的單位，既不是一個(gè)名正言順的行政權(quán)力部門(mén)，也不是一個(gè)市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)，更不是履行出資人之職的股東。
　　也就是說(shuō)，由于身負(fù)特殊使命而走上歷史舞臺(tái)的國(guó)資委，既可以成為掌握巨大經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源、擁有極大權(quán)力的“特設(shè)機(jī)構(gòu)”，也可以變成中國(guó)改革過(guò)程中曇花一現(xiàn)的過(guò)渡性機(jī)構(gòu)，就像其它一些政策性機(jī)構(gòu)一樣――因?yàn)檎�策效用耗盡而退出歷史舞臺(tái)。
　　很顯然，國(guó)資委不但要領(lǐng)著央企巨頭面向未來(lái)，還必須想辦法將自身未來(lái)的故事講好。恰恰是為了講好后面的故事，國(guó)資委成立不久，就卷入了一場(chǎng)雙重暗戰(zhàn)。
　　
　　權(quán)利的本質(zhì)
　　
　　國(guó)資委成立以來(lái)，最為人詬病之處，是行政管理職能與市場(chǎng)行為不分。國(guó)資委明確以“維護(hù)所有者權(quán)益，防止國(guó)有資產(chǎn)流失”為己任，一方面作為國(guó)有資產(chǎn)的代理人履行管理國(guó)有資產(chǎn)之責(zé)，以出資股東身份管理企業(yè)運(yùn)作、主導(dǎo)企業(yè)管理重組；另一方面，以一個(gè)序列外的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)之身，履行政府機(jī)構(gòu)的行業(yè)市場(chǎng)調(diào)控之職。
　　央企的“遠(yuǎn)股東”身份與沿襲的行政管理方式，讓國(guó)資委看上去更像是傳統(tǒng)的行政機(jī)構(gòu)而不是大股東或者大股東代理者。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，成為一個(gè)市場(chǎng)化投資者，更符合社會(huì)整體價(jià)值觀，也有利于國(guó)資委的長(zhǎng)遠(yuǎn)生存，同時(shí)無(wú)損于國(guó)資委的行政管理權(quán)。
　　轉(zhuǎn)型由此開(kāi)始，并顯得十分順利。2006年是國(guó)資委春風(fēng)得意的一年。在年初的中央企業(yè)負(fù)責(zé)人工作會(huì)議上，國(guó)資委主要領(lǐng)導(dǎo)明確表示，國(guó)資委與財(cái)政部之間進(jìn)行的關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制權(quán)的爭(zhēng)議，歷經(jīng)數(shù)年已經(jīng)塵埃落定――從2006年開(kāi)始，國(guó)資委正式試編中央企業(yè)國(guó)有經(jīng)營(yíng)資本預(yù)算。
　　2007年年初，國(guó)資委進(jìn)一步表示，國(guó)有資本預(yù)算將在年內(nèi)推出。實(shí)際上，試行方案已醞釀研討數(shù)年，并在一些地區(qū)進(jìn)行了試驗(yàn)。
　　與國(guó)有資本預(yù)算編制權(quán)同時(shí)落實(shí)的還有央企的分紅權(quán)，包括紅利的管理權(quán)與支配權(quán)等。從1994年開(kāi)始，為了國(guó)有企業(yè)自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也因?yàn)閲?guó)企處于普遍經(jīng)營(yíng)困境的現(xiàn)實(shí)，國(guó)家允許國(guó)有企業(yè)停止向國(guó)家財(cái)政上繳利潤(rùn)和分紅。
　　此外，國(guó)資委還將通過(guò)另一份即將出臺(tái)的法律文件獲得合法性依據(jù)，如果擬議中的《國(guó)有資產(chǎn)法》順利通過(guò)，那么，國(guó)資委將對(duì)國(guó)企行使股東權(quán)而非管理權(quán)，或者說(shuō)，一切管理權(quán)將借由股東身份來(lái)行使，由此，國(guó)資委的目前角色定位與行為模式將發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，國(guó)資委將成為企業(yè)法人。
　　據(jù)報(bào)道，《國(guó)有資產(chǎn)法》將“調(diào)整經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理體制和監(jiān)管體制”，形成“中央、省級(jí)、地區(qū)級(jí)三級(jí)出資人代理制度。屆時(shí)，國(guó)資委作為出資人，將以特殊民商法主體的身份參與企業(yè)的監(jiān)管，行使股東權(quán)，以大股東甚至唯一股東的身份組建董事會(huì)進(jìn)行市場(chǎng)化管理，淡化以往的行政色彩。
　　上面的故事，個(gè)個(gè)指向一個(gè)核心，即國(guó)資委權(quán)利的落實(shí)，而這些權(quán)利的落實(shí)，又直接決定著這個(gè)“特設(shè)機(jī)構(gòu)”自身的歷史性演變。國(guó)資委在轉(zhuǎn)變身份的過(guò)程中，遇到兩個(gè)強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手：一是財(cái)政部，主要表現(xiàn)在央企預(yù)算編制權(quán)與紅利權(quán)的歸屬方面；另一個(gè)是匯金公司，主要表現(xiàn)在誰(shuí)將成為中國(guó)之“淡馬錫”的爭(zhēng)奪戰(zhàn)中。
　　由國(guó)資委還是由財(cái)政部主導(dǎo)央企預(yù)算編制，牽涉對(duì)于央企與央企收益性質(zhì)的基本判斷。如果由財(cái)政部主導(dǎo)，意味著央企資金與紅利將被納入公共財(cái)政預(yù)算體系，作為財(cái)政收入的重要組成部分由政府統(tǒng)籌使用；而由國(guó)資委主導(dǎo)央企預(yù)算編制，雖然紅利仍然可以成為公共財(cái)政的一部分，但由于編制與使用權(quán)掌握在國(guó)資委手中，國(guó)資委可以通過(guò)預(yù)算權(quán)、資本平臺(tái)、央企實(shí)體等構(gòu)筑較為完整、相對(duì)封閉的經(jīng)營(yíng)與監(jiān)管鏈條。
　　其實(shí)國(guó)資委早已開(kāi)始建立有效的資金池，通過(guò)內(nèi)部整合與資源的調(diào)配，實(shí)現(xiàn)央企整體收益最大化。除了推出國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司和誠(chéng)通集團(tuán)作為國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司試點(diǎn)投石問(wèn)路以外，最近傳出消息，國(guó)資委正在醞釀組建一家新的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，作為推進(jìn)中央企業(yè)股份制改革的操作主體和責(zé)任主體，公司有望根據(jù)授權(quán)，行使對(duì)部分央企的出資人權(quán)利，直接持有央企股權(quán)。據(jù)報(bào)道，2007年，國(guó)資委希望學(xué)習(xí)上海經(jīng)驗(yàn)，起碼直接持有一家公司的股份，以便更為直接地對(duì)央企與市場(chǎng)資源進(jìn)行干預(yù)。
　　從理論上說(shuō)，央企紅利由國(guó)資委掌握之后，央企將從公共財(cái)政體系中剝離出來(lái)，獨(dú)立運(yùn)作。一旦國(guó)資委如愿成為中國(guó)的淡馬錫，注冊(cè)為企業(yè)法人，國(guó)資委的國(guó)有資產(chǎn)收益預(yù)算也就成為企業(yè)的財(cái)務(wù)預(yù)算。國(guó)資委每年取得的國(guó)有資產(chǎn)收益按照《公司法》規(guī)定，根據(jù)股東會(huì)、董事會(huì)作出的決議，在國(guó)務(wù)院國(guó)資委和財(cái)政部之間進(jìn)行分配。如此，一個(gè)公共財(cái)政的問(wèn)題就被轉(zhuǎn)化為公司稅收、收益分配等問(wèn)題了。
　　
　　雙巨頭正在上演的大戲
　　
　　如果說(shuō)與財(cái)政部的預(yù)算權(quán)爭(zhēng)奪戰(zhàn)反映出對(duì)于公共財(cái)政的不同理解，那么，國(guó)資委與匯金公司關(guān)于誰(shuí)是中國(guó)淡馬錫的爭(zhēng)奪戰(zhàn)，則是對(duì)于國(guó)企經(jīng)營(yíng)之道的選擇。
　　央企改革途徑極多，目前來(lái)看，國(guó)資委比較青睞的路徑是新加坡淡馬錫之路。這不僅因?yàn)榈�馬錫模式在資本國(guó)有制下取得了不俗的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，讓人看到了國(guó)有資本與現(xiàn)代投資理念的完美結(jié)合；另一方面，淡馬錫公司資本歸屬于新加坡財(cái)政部，卻按民間法人身份注冊(cè)，資產(chǎn)從成立之時(shí)的3.5億新元，發(fā)展到今天擁有900多億、管轄新加坡20多家政聯(lián)企業(yè)、間接控制2000多家企業(yè)、囊括新加坡時(shí)報(bào)指數(shù)44%的上市公司，成為世界上最成功的政府企業(yè)。
　　這正是國(guó)資委一些人憧憬的目標(biāo)。不僅中央國(guó)資委，一些地方國(guó)資委也頻頻過(guò)訪新加坡，希望取得真經(jīng)。成為世界上最大新興市場(chǎng)最有實(shí)力的國(guó)有經(jīng)濟(jì)體的總股東，名正言順地成為紅利的掌管者和分配者，還無(wú)損于既有的“管資產(chǎn)、管人、管事”的監(jiān)管地位，一石三鳥(niǎo)，何樂(lè)而不為？
　　作為一家政府全資控股投資公司，國(guó)資委一旦被界定為中國(guó)淡馬錫，其觸角將無(wú)遠(yuǎn)弗屆，現(xiàn)在被視為央行與銀監(jiān)會(huì)禁臠的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)也將納入國(guó)資委囊中。而相反的意見(jiàn)是，匯金作為政府背景的國(guó)有控股投資公司，治理結(jié)構(gòu)清晰，本來(lái)就是企業(yè)法人，一直按市場(chǎng)化方式運(yùn)作，對(duì)入股公司而言屬于“近股東”，沒(méi)有管理越位或者虛置的嫌疑，顯然比國(guó)資委更應(yīng)該得到中國(guó)淡馬錫的身份。
　　雖然國(guó)資委也以建立董事會(huì)、業(yè)績(jī)考核等方式向“近股東”身份轉(zhuǎn)化，但只是遙遠(yuǎn)的愿景，目前還難看到成功的希望。目前，只有19家央企進(jìn)行了董事會(huì)試點(diǎn)，并且效果堪疑。國(guó)資委更熱衷于紅頭文件，即使在主導(dǎo)央企的并購(gòu)重組時(shí)也是如此。
　　在這種情況下，國(guó)資委與匯金公司似乎已經(jīng)暗自角力了。今年1月初，央行行長(zhǎng)周小川透露，將對(duì)中央?yún)R金公司進(jìn)行重組改造，確保對(duì)重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)的絕對(duì)控制。市場(chǎng)人士認(rèn)為這是周小川為匯金的轉(zhuǎn)型之爭(zhēng)定下基調(diào)，匯金不會(huì)成為金融國(guó)資委，而會(huì)轉(zhuǎn)型為中國(guó)的“淡馬錫”。2003年成立的匯金公司主要職能是代表國(guó)家行使作為重點(diǎn)金融企業(yè)出資人的權(quán)利和義務(wù)，至目前來(lái)看，匯金公司在中國(guó)金融機(jī)構(gòu)的改革中起到了舉足輕重的作用。
　　作為一個(gè)企業(yè)法人主體與投資控股公司，匯金與市場(chǎng)化運(yùn)作國(guó)有資本的淡馬錫更加接近，但范圍局限于金融領(lǐng)域；國(guó)資委這個(gè)遠(yuǎn)股東雖然權(quán)限較大，卻難以得到市場(chǎng)首肯。國(guó)資委與匯金的爭(zhēng)奪戰(zhàn)，事實(shí)上是對(duì)央企資源的爭(zhēng)奪戰(zhàn)，誰(shuí)在此役中獲勝，誰(shuí)就能成為中國(guó)所有中央層級(jí)的國(guó)有企業(yè)的實(shí)際操控者，換句話說(shuō)，是國(guó)有大中華公司的大股東，因此，一場(chǎng)曠日持久的爭(zhēng)奪在所難免。
　　有意思的是，為了得到大股東身份，雙方正在展示自己的市場(chǎng)化取向，國(guó)資委一直在推進(jìn)董事會(huì)、股權(quán)多元化試點(diǎn)，但是在絕對(duì)控股權(quán)方面卻從不松口，并以此為理由拒絕了央企上市公司劃撥社保的要求。
　　
　　等待壟斷自殺嗎？
　　
　　由于定義模糊，約束乏力，按照權(quán)力的自我膨脹邏輯，國(guó)資委在經(jīng)濟(jì)生活中逐漸溢出邊界，擁有了出資人與監(jiān)管者的雙重權(quán)利；也由于全民產(chǎn)權(quán)的長(zhǎng)期虛置狀態(tài)和路徑依賴(lài)，讓國(guó)資委看上去越來(lái)越像個(gè)強(qiáng)有力的行政機(jī)構(gòu)：從國(guó)企宏觀政策的制訂，到央企管理人員的招聘、董事會(huì)的構(gòu)成人員等等，均占據(jù)著主導(dǎo)權(quán)。國(guó)資委已經(jīng)無(wú)堅(jiān)不摧，其觸角深入中國(guó)經(jīng)濟(jì)生活的每個(gè)地帶。
　　加之本輪經(jīng)濟(jì)周期的重工業(yè)當(dāng)?shù)�，央企的�?cái)務(wù)報(bào)表如沐春風(fēng)，股市上也透出央企為王的大潮。但是，央企為王的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式有可能引發(fā)雙重質(zhì)疑：第一，是不是會(huì)固化目前靠壟斷為主的央企贏利模式？第二，是不是會(huì)造成以市場(chǎng)化面目出現(xiàn)實(shí)則以行政權(quán)力運(yùn)作的既得利益群體？
　　近3年來(lái)，央企利潤(rùn)排名前40強(qiáng)的企業(yè)，瓜分了央企95％的利潤(rùn)，這40強(qiáng)企業(yè)，主要分布在石油石化、冶金、通信、煤炭、交通運(yùn)輸和電力等壟斷行業(yè)。唯僅如此，人們更擔(dān)心以央企贏利獲得合法生存依據(jù)之后的國(guó)資委，對(duì)于壟斷采取越來(lái)越曖昧的態(tài)度。
　　國(guó)資委已經(jīng)表現(xiàn)出的態(tài)度，似乎已在證明他們對(duì)市場(chǎng)化的理解僅僅停留在不斷增長(zhǎng)的贏利數(shù)據(jù)上面。國(guó)資委與其它行業(yè)監(jiān)管者和市場(chǎng)主體不斷進(jìn)行拉鋸戰(zhàn)，先是在股改態(tài)度上一波三折，股改推進(jìn)之后一再?gòu)?qiáng)調(diào)國(guó)有股絕對(duì)控制權(quán)，在央企的重組與并購(gòu)等過(guò)程中摻入了明顯的管理層意志，并且斷言石油行業(yè)無(wú)壟斷，如此種種，讓人擔(dān)心國(guó)資委對(duì)市場(chǎng)化的理解十分偏頗。
　　細(xì)心觀察國(guó)資委，在更多的時(shí)候，它不像是全民財(cái)產(chǎn)的守護(hù)者，往往更像社會(huì)資源的爭(zhēng)奪者。
　　而且，除了央企本身之外，圍繞央企形成的龐大的利益群體對(duì)于央企的壟斷溢價(jià)已經(jīng)欲罷不能。首先，政府財(cái)政收入仍極端依賴(lài)央企的利潤(rùn)，2005年，央企上繳的流轉(zhuǎn)稅、所得稅總計(jì)5000多億元，加上個(gè)人所得稅、關(guān)稅、增值稅計(jì)7500億元，總計(jì)占當(dāng)年國(guó)家稅收總量的1/4弱、1/5強(qiáng)。
　　其次，央企改革成本并未消化。從2000到2006年，破產(chǎn)企業(yè)共有價(jià)值人民幣4000億元的債務(wù)被轉(zhuǎn)移到國(guó)資委，債務(wù)問(wèn)題嚴(yán)重制約著大量國(guó)企的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)于還有多少債務(wù)需要?jiǎng)澽D(zhuǎn)目前仍沒(méi)有確切數(shù)字。要化解這一問(wèn)題，只能依賴(lài)央企贏利。欠賬額高達(dá)1萬(wàn)多億元的社保基金也需要央企紅利或者股權(quán)加以充實(shí)。
　　第三，雖然未經(jīng)證實(shí)，但大多數(shù)人相信只有央企才能保證中國(guó)經(jīng)濟(jì)安全，進(jìn)而與國(guó)外大公司競(jìng)爭(zhēng)。
　　第四，圍繞央企形成龐大的利益群體，不僅包括屢屢受到抨擊的國(guó)資委、國(guó)企高管，也包括國(guó)企投資者，投資者只有一個(gè)希望，就是央企保持壟斷地位繼續(xù)贏利。
　　第五，央企贏利能夠即時(shí)反映，而成本很難核算，不利反應(yīng)是隱性而滯后的。
　　有此五條理由，中國(guó)2006年從實(shí)體經(jīng)濟(jì)到資本市場(chǎng)，經(jīng)歷了一場(chǎng)央企盛宴，央企與國(guó)資委地位空前提高。在很多人看來(lái)，所有制與產(chǎn)權(quán)的變更無(wú)關(guān)緊要，重要的是公司治理結(jié)構(gòu)的完善。除了淡馬錫模式之外，還找不到類(lèi)似的大規(guī)模成功的例子，淡馬錫模式因此成為中國(guó)各界的關(guān)注焦點(diǎn)，以及唯一的模仿對(duì)象。
　　如果此次國(guó)資委淡馬錫模式改革成功，其大股東身份將加蓋法律的大紅印章，意味著國(guó)資委的出資人身份將通過(guò)法律的形式落地，其行為從目前側(cè)重于行政管理，轉(zhuǎn)向按照民商法律的規(guī)范行使股東職責(zé)。這將是革命性的轉(zhuǎn)變。
　　如此一來(lái)，下面的一連串問(wèn)題需要各方馬上作答：坐實(shí)了大股東的身份，就能改變目前對(duì)國(guó)企管理、改制過(guò)程中以政策為主、法律法規(guī)為輔的現(xiàn)狀嗎？難道現(xiàn)在的國(guó)資委沒(méi)有享受到大股東權(quán)利嗎？國(guó)資委的紅頭文件情結(jié)能消散嗎？一個(gè)特設(shè)的行政性公司掌握大量權(quán)力之后就能成長(zhǎng)為市場(chǎng)化的按國(guó)際資本市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作的投資控股公司嗎？
　　這些問(wèn)題對(duì)于國(guó)資委更加棘手，對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)同樣如此。

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