[摘要]目前，合同外包在各國政府部門信息資源管理活動中的應用非常廣泛。合同外包自身的運作機制使其可產(chǎn)生節(jié)約成本、提高效率、更好滿足需求等收益。而我國商務部公共商務信息服務合同外包的實踐也說明該方式的可行性。但從實際來看，合同外包具有一定的適用范圍，而且在操作過程中需要注意成本、承包商選擇、合約制定和管理制度等方面的問題。
　　[關鍵詞]政府信息資源　信息服務　合同外包
　　[分類號]：D035.1 G203
　　
　　合同外包，是指政府通過與營利或非營利性民間組織簽訂承包合同的形式實現(xiàn)某一活動的民營化。一般由政府確定某種公共服務的數(shù)量和質(zhì)量標準，然后對外向私營部門和其他各類非政府組織招標承包，中標者按合同提供公共服務，政府用納稅人的錢購買承包商提供的服務。合同外包在各國公共部門中的應用非常廣泛。美國的一項調(diào)查表明：99％的政府實施過合同承包，至少有200種服務是由承包商向政府提供的。
　　公共服務合同外包的歷史很悠久，也很早就被用于政府部門的信息活動中。薩瓦斯的《民營化和公私部門的伙伴關系》一書在提到“外包給私營企業(yè)的市鎮(zhèn)和縣政府服務”時，指出數(shù)據(jù)錄入、數(shù)據(jù)處理、圖書館管理都屬于此類。1982年有23％的美國地方政府將信息處理工作外包給私人部門，1997年的比例為15％。而我國商務部公共商務信息服務合同外包的實踐也證明該方式具有可行性，合同外包可以以更低的成本和更高的效率達到政府信息資源服務的預期目標。
　　
　　1　合同外包的收益及成因
　　
　　1.1　收益
　　在政府信息資源的外包中，合同并不僅僅可以理解為單純的交換，它還塑造一種關系，即雙方通過規(guī)劃如何做事情，實現(xiàn)良好運營關系的塑造，因而它的收益是綜合性的，不僅僅是減少開支，提高服務質(zhì)量。政府信息資源合同外包理論上可能產(chǎn)生的收益可作如下歸納：
　　?合同外包更有效率。通過將政府信息資源產(chǎn)品或服務的生產(chǎn)外包給其他非政府信息企業(yè)，一方面可以利用競爭力量給無效率的政府信息機構施加市場壓力；另一方面非政府信息企業(yè)相對政府信息機構來說能夠更大程度地擺脫政治因素的不當干預和影響，從而改善管理水平，達到供給效率更高的目的。
　　?合同外包可以使政府獲得一些政府機構人員缺乏的專門技能。政府信息資源的收集、組織序化，尤其是深度開發(fā)需要專業(yè)人員的介入。但目前政府信息資源管理工作的人員素質(zhì)結構并不能達到很好完成相關工作的要求，所以通過外包，可以借助信息企業(yè)的專業(yè)人員幫助政府完成相關信息工作。例如，目前的征信行業(yè)已經(jīng)成為知識和技術含量很高的行業(yè)，以益百利(EXPERIAN)為例，公司總部僅軟件工程師就200多名。
　　?合同外包可以節(jié)約政府的資金投入。節(jié)約資金投入主要從以下幾個方面考慮：首先是成本，政府服務的成本大多數(shù)情況下都是模糊不清的，并且難以管理。而實行外包后，成本以承包價格的形式明確化，有助于政府強化對資金的管理，尤其是將工作任務的一部分合同外包，可以為成本比較提供基準或標尺；其次是人員規(guī)模，政府部門都有機構膨脹的趨勢，每崗必設人員，肯定會不斷擴大政府人員的規(guī)模，通過實行外包，就可達到限制政府人員規(guī)模的目的，從而節(jié)約了薪資方面的投入。
　　?合同外包可以更好滿足信息用戶的需求。政府機構以管理者的身份介入政府信息資源產(chǎn)品或服務的生產(chǎn)與供給活動中，勢必使其不能很好了解用戶的信息需求，而且也不會有太大動力去圍繞社會公眾而不是政府進行信息供給，而通過外包，信息企業(yè)內(nèi)在的競爭機制會使其從用戶需求出發(fā)，及時對新的社會需求做出反映，并能不斷創(chuàng)新以滿足社會需求。
　　
　　1.2　收益成因
　　合同外包能夠取得上述種種收益，可歸結于下面四種原因：
　　1.2.1　購買者與提供者分離　在政府信息資源的傳統(tǒng)服務中，政府既是政府信息資源的購買者又是生產(chǎn)者：它首先充當了政府信息資源最終用戶的代理購買人，社會公眾以繳稅方式購買，政府又將這些稅收以工作人員工資的形式實行代理購買并負責提供這些信息。這兩者角色天生的矛盾性使得政府常常陷入兩難境地：作為購買者，它必須反映被代理人，也就是公民的需求；作為生產(chǎn)者，它又注定要維護自身的利益。而在政府與公民的關系中，公民的弱勢是顯而易見的。在這種制度安排下，政府信息服務的效率和質(zhì)量必然難以保障。
　　從管理學的觀點看，專門從事工作的某一方面比從事全面工作具有效率的優(yōu)勢。經(jīng)濟學家的研究也證明了，專業(yè)化是提高生產(chǎn)率、推動經(jīng)濟發(fā)展的動力，因而將政府從購買者與提供者合一的角色沖突中解放出來，使其專司購買者之職，政府只需關注公民的普遍信息需求以及需求的滿足狀況，將某些信息產(chǎn)品或數(shù)據(jù)庫的生產(chǎn)通過合同外包交給承包者，必定會有助于供給效率和產(chǎn)品質(zhì)量的提高。
　　1.2.2　明確的工作說明　合同外包要求有明確的工作說明書，這是合同成功履行的基礎。一股而言，合同會將擬外包項目的內(nèi)容，如產(chǎn)品標準、績效衡量、信息的機密性與安全性、責任、合約期限等方面進行詳細的規(guī)定，從而對承包商進行規(guī)范、監(jiān)督和約束。而在政府部門，大多數(shù)情況下是沒有專門的工作說明書的，只需根據(jù)管理和程序來進行即可。在沒有一個明確標準的情況下，服務質(zhì)量難以度量是可想而知的，這實際上也就成為政府服務水平低下的一個重要原因。而在合同外包運作中，客觀上強制政府對擬承包的服務項目作服務內(nèi)容、標準和責任等方面的細致規(guī)定，以監(jiān)督承包商的工作。這樣便在一定程度上解決了政府信息服務質(zhì)量難以度量的問題。
　　1.2.3　競爭　公平的競爭是提高服務水平和服務質(zhì)量的最有效的動力，公共部門對公共服務的壟斷免除了其外部競爭壓力，同時也就免除了其提高效率和服務質(zhì)量的內(nèi)在動力。合同外包實際上是打破了政府的壟斷地位，通過招標選擇，使得競爭進入到政府信息資源生產(chǎn)領域，競爭能促進生產(chǎn)者增加成本意識，提供優(yōu)質(zhì)服務，從而形成一個競相提高服務質(zhì)量、降低成本的局面。
　　1.2.4　直接監(jiān)督績效　在政府部門內(nèi)部，由于信息的壟斷、對外封閉，公眾一般是不能很好履行其對政府運作的監(jiān)督，即使對提供的信息產(chǎn)品或服務不滿，也缺少有效反映的渠道，從而使得政府無法對工作機構的績效進行真實評價，也就無法保障信息產(chǎn)品或服務的質(zhì)量。而合同外包使得政府由服務的提供者，成為專職的監(jiān)督員。政府根據(jù)合同條款控制監(jiān)督承包商的工作。這樣在一定程度上，改變了以往公眾對于信息服務監(jiān)督無力的局面，政府作為公眾的代理人的作用得以加強。
　　
　　2　商務部公共商務信息服務合同外包實踐
　　
　　商務部作為我國國內(nèi)外貿(mào)易和國際經(jīng)濟合作工作的主管部門，不僅負有擬定發(fā)展規(guī)劃、方針政策，進行經(jīng)貿(mào)方面調(diào)控、管理、監(jiān)督之責，而且負有解決國內(nèi)消費者與企業(yè)之間、企業(yè)與企業(yè)之間、企業(yè)與國家之間、國內(nèi)企業(yè)與國外經(jīng)貿(mào)信息等方面信息不對稱的職責，所以構建公共商務信息服務體 系就成為商務部的重要工作之一。商務部公共商務信息服務項目實行政府采購、合同管理，將40多項信息管理項目通過公開招標或擇優(yōu)委托方式交由企業(yè)、事業(yè)單位、社團及其他組織或者個人承包，建設了大量的數(shù)據(jù)庫和子網(wǎng)，實現(xiàn)了信息傳播載體的良好運行，從而構建了一個良好的公共商務信息服務體系。
　　
　　2.1　商務部合同外包具體項目信息
　　目前商務部實行外包的信息工作主要包括以下三個方面：
　　?公共商務信息服務體系建設過程中信息的采集、整理、加工和發(fā)布。主要包括：國內(nèi)外相關部門、城鄉(xiāng)市場和指定行業(yè)企業(yè)的產(chǎn)品、產(chǎn)能、產(chǎn)量、銷售、出口、進口和價格等相關數(shù)據(jù)和信息；國內(nèi)外市場相關的經(jīng)濟信息，包括貨物貿(mào)易、技術貿(mào)易、服務貿(mào)易等統(tǒng)計數(shù)據(jù)；根據(jù)特定目標進行的專項調(diào)查所需的特定領域的相關數(shù)據(jù)和信息；與商務領域相關的法律、法規(guī)等信息。
　　?商務部及其授權單位為實施公共商務信息服務的網(wǎng)站等相關信息傳播體的建設、運營及維護等工作。
　　?公共商務信息收集及推廣的能力建設，包括：為公共商務信息的提供及使用者給予必要的幫助和開展查詢、咨詢服務對公共商務信息服務項目進行必要的宣傳及推廣活動。
　　
　　　2.2　商務部公共商務信息服務合同外包項目的管理
　　為了對公共商務信息服務的外包項目進行有效管理，商務部采取了如下舉措：
　　?制定細致而各異的合同條款。商務部根據(jù)外包項目的不同制定了細致而各異的合同條款，就合同相關定義；服務內(nèi)容、要求、服務期限；項目實施步驟；轉(zhuǎn)讓與分包；績效考核；質(zhì)量監(jiān)控與驗收、合同付款及支付方式；違約責任；知識產(chǎn)權；不可抗力；保密條款；稅費；計量單位；爭端解決及其他相關事項進行各方權利和義務的規(guī)定，確保“按章辦事”。
　　?成立公共商務信息服務委員會。即商務部專門成立了公共商務信息服務委員會，統(tǒng)籌指導公共商務信息服務工作，確�！敖M織到位”。
　　?出臺配套管理規(guī)定。為了便于規(guī)范項目外包，商務部頒布了《外經(jīng)貿(mào)公共信息服務項目承辦資格合同管理規(guī)程》、《外經(jīng)貿(mào)公共信息服務標識使用規(guī)定》、《公共商務信息服務項目管理辦法(暫行)》、《公共商務信息服務專項資金管理暫行辦法》�！豆�共商務信息服務項目管理辦法(暫行)》對公共商務信息服務項目的組織領導、項目的立項和審核、項目實施方案的策劃和方案論證、項目承辦單位的選擇、項目的驗收、審計和管理、項目推廣、標識使用和數(shù)據(jù)存放、定期報告和信息披露等進行了規(guī)定�！豆�共商務信息服務專項資金管理暫行辦法》是為了加強和規(guī)范公共商務信息服務專項資金的使用和管理，提高資金使用效益而制定的，對專項資金的使用范圍進行了界定，嚴禁任何部門和單位擅自更改專項資金的用途。
　　
　　2.3　成效
　　根據(jù)賽迪顧問的調(diào)查，商務部網(wǎng)站已經(jīng)成為眾多商務信息的首發(fā)地，是公眾、企業(yè)、基層商務工作者和新聞單位了解商務部工作動態(tài)和商務政策信息主要窗口和渠道。在國務院信息化工作辦公室委托中國信息化績效評估中心開展的“中國政府網(wǎng)站績效評估”工作中，商務部網(wǎng)站連續(xù)4年蟬連部委類政府網(wǎng)站首位，代表了我國政府網(wǎng)站的最高發(fā)展水平。商務部網(wǎng)站目前已經(jīng)建設成包括中文主站、英文主站和345個子站的網(wǎng)站群，使得部機關30個司局、16個特派員辦事處、217個駐外經(jīng)商機構的信息資源能夠及時登載網(wǎng)站，提供法律、政策、動態(tài)、新聞、商情各類信息。從2003年到2005年底，網(wǎng)站已經(jīng)發(fā)布商務領域法規(guī)政策774件，其中國內(nèi)貿(mào)易204件、對外貿(mào)易468件、利用外資47件、國際經(jīng)濟合作55件。網(wǎng)站共發(fā)布《中國對外經(jīng)濟貿(mào)易文告》200多期，發(fā)布政務、商情、經(jīng)濟環(huán)境各類信息總量超過50多萬條。
　　商務部網(wǎng)站能夠取得這么大的成效離不開項目外包帶來的效益，因為大量信息的后臺和網(wǎng)站的項目管理依靠的是“政府采購，合同管理”模式，公共商務信息服務體系借助外力構建了大量的數(shù)據(jù)庫(如世界買家數(shù)據(jù)庫、中國商品數(shù)據(jù)庫、產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)庫、世界經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫等)和公共商務信息服務項目站點(如外貿(mào)指南、投資指南、合作指南、貿(mào)易救濟、世貿(mào)咨詢等)，實現(xiàn)了眾多子網(wǎng)的良好運營和維護，為公眾和企業(yè)提供了全方位的公共商務信息服務。由此可見，商務部“公共財政，招標采購，合同管理，科學決策，統(tǒng)一標準”的模式，為政府信息資源服務應用合同外包形式提供了有力的論據(jù)。
　　
　　3　合同外包的適用范圍和操作中的注意事項
　　
　　3.1　合同外包的適用范圍
　　合同外包制被視為保持既定服務水平前提下縮小政府規(guī)模的重要途徑，降低成本、節(jié)約開支的有效手段。除提高效率之外，合同承包在效能上也具有優(yōu)勢，“承包商具有更加專業(yè)的技術，有更大的靈活性，因此，毫無爭議，對一系列政府的日�；顒觼碚f，合同承包遠比政府直接提供有效”。凱文-萊弗里給出了考慮采用合同外包提供服務的三個基本條件：服務是硬性的，即服務的要求和標準能夠被清晰地表述；監(jiān)督成本不是很高；存在一個提供服務的競爭勝市場。在政府信息資源生產(chǎn)和提供的合同外包中，安排者、監(jiān)督者、成本支付者都是政府，私營部門只是實際生產(chǎn)者，不涉及所有權或者經(jīng)營權的轉(zhuǎn)移，所以在政府信息資源服務中，除了一些涉及國家機密、個人隱私或者商業(yè)機密或其他需要保密的信息外，若外包的信息項目的要求和標準能夠被清晰地表述，大多數(shù)都可適用合同外包方式。
　　
　　3.2　操作中的注意事項
　　合同外包是把民事行為中的合同引入公共管理領域中，它的做法是以合同雙方當事人協(xié)商一致為前提，變過去單方面的強制行為為一種雙方合意的行為。政府與其他組織一樣都以平等主體的身份進入市場。政府的職責是確定需要什么，然后依照所簽訂的合同監(jiān)督績效，而不是靠強迫。所以對于政府來說，合同外包是一項復雜的過程。需要確定外包項目及其目的與要求(what)、明確外包方式(how)、選擇承包商(who)和進行雙方關系的管理。應該說，一個成功的合同外包項目取決于上述諸多環(huán)節(jié)的止確把握，而一個細小環(huán)節(jié)的疏忽就可能導致全盤的失敗，所以各個環(huán)節(jié)都比較重要。但相對而言，需要更加注意以下幾個問題：
　　3.2.1　外包成本的計算及績效標準的制定　從一定意義上講，政府信息服務的合同外包就是政府部門根據(jù)信息服務的性質(zhì)，在“內(nèi)部生產(chǎn)”和“市場購買”間權衡。在“組織內(nèi)部生產(chǎn)”還是“市場購買”之間的選擇，取決于一筆交易的內(nèi)部組織成本與市場交易成本的比較。所以需要進行外包成本的計算。
　　合同外包的“成本”除了政府直接支付給承包商的費用外，還存在不少組織內(nèi)外的溝通、協(xié)調(diào)成本，即交易成本。在合同外包的決策與實施過程中，交易成本問題是至關重要的，也是無法回避的。在政府信息資源的外包中，存在的交易成本主要有：①確定外包范圍的成本；②獲取有關的市場價格信息及篩選外包商的成本；③制定、談判以及簽訂合約的成本；④監(jiān)督成本；⑤其他可能存在的成本，例如由于企業(yè)與 外包商信息不對稱、利益不一致而導致了代理問題的產(chǎn)生，由此引發(fā)監(jiān)督成本和失控成本，合同變更和溝通成本，信息外泄的成本等。
　　在計算外包成本時，除了要將上述的交易成本及其他隱性或間接成本考慮在內(nèi)外，更為主要的是計算外包信息項目本身的真實成本。現(xiàn)有的政府部門成本并不足據(jù)，必須對政府部門現(xiàn)行成本、效率、提供服務的質(zhì)量重新加以評估，以此確立成本底線及績效標準，為合同定價及合同標準制定作參照。
　　3.2.2　承包商的選擇問題　選擇承包商是合同外包的重要環(huán)節(jié)，常常使用競標的方式。這是決定外包效果的關鍵因素。在選擇承包商時，在這方面需要考量企業(yè)“內(nèi)部環(huán)境”與“外部環(huán)境”兩部分。在“外部環(huán)境”方面須考慮承包商的聲譽、發(fā)展前景、在業(yè)界的地位等。在“內(nèi)部環(huán)境”上，需要考慮其經(jīng)營面、技術面、管理面等。其中，經(jīng)營面包含了公司的規(guī)模、營運狀況、財務狀況與過去的經(jīng)驗等，是否有國際化的眼光與經(jīng)營；技術面涵蓋了公司的技術能力、組織資源、服務品質(zhì)等；管理面包括了內(nèi)部組織管理、人員管理、保密，安全機制、與客戶配合程度、與客戶策略目標配合度等。Marlin針對承包商的選擇設計了一張標書評估表，主要從公司資源、技術水平和與其他競標商相比的成本三個大指標對標書進行評價。
　　3.2.3　合約的彈性和合約的內(nèi)容　根據(jù)哈佛商學院的調(diào)查，一般外包合約可長達10年，所以合同期間，整體環(huán)境和技術環(huán)境的變化會相當大，因此合約必須要有彈性，即在合約中訂定彈性修訂的空間，重視合約的維護。關于合約的內(nèi)容，根據(jù)Jones的研究，應包含以下各項：合約的期限、最低服務水準、信息的所有權、信息的機密性與安全性、保證服務條款、價格機動調(diào)整空間、提供承包者努力的動機、不履約的處理、破產(chǎn)的處理、績效衡量方式、變動條款等。另外，在信息外包合同的擬定上，F(xiàn)oxamn則提出了以下的注意事項：文件的控管、確保資料易于取得、確保資料的正確性、確保績效，以及確保雙方軟硬體設備兼容等。
　　3.2.4　嚴格的管理制度　外包項目的成功離不開政府部門對合同履行的嚴格管理，執(zhí)行中各個環(huán)節(jié)的正確把握都需要相應的組織和制度上的保障，因此需要從組織上、制度上加強對外包的各個環(huán)節(jié)的管理。我國商務部在這方面的舉措為我們提供了很好的例證。

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