摘要　本文結(jié)合精確性程度、合作深度和授權(quán)性程度等國(guó)際機(jī)制的構(gòu)成要素，對(duì)非正式國(guó)際機(jī)制的有效性進(jìn)行了討論。并分析了在集體談判修訂和大國(guó)單方面行為引發(fā)的事實(shí)修正兩種情況下，非正式國(guó)際機(jī)制的修正對(duì)全球福利的影響。如果大國(guó)在其他方面的利益需求大于在有效地解決全球公共問(wèn)題方面的利益需求，大國(guó)對(duì)非正式國(guó)際機(jī)制發(fā)起的事實(shí)修正就會(huì)損害全球福利。本文以美印核協(xié)議對(duì)核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)準(zhǔn)則的事實(shí)修正為案例說(shuō)明了這一可能情形。
　　關(guān)鍵詞　非正式國(guó)際機(jī)制　全球福利　全球治理
　　中圖分類(lèi)號(hào)：D813
　　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1005－4812(2010)04－0011－19
　　
　　正式國(guó)際機(jī)制是成員國(guó)之間建立起的有法律約束力的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的國(guó)際機(jī)制。非正式國(guó)際機(jī)制則是成員國(guó)之間沒(méi)有建立起有法律約束力的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的國(guó)際機(jī)制。前者對(duì)成員國(guó)具有法律約束力，而后者對(duì)成員國(guó)并不產(chǎn)生法律約束力，而只有政治上或道德上的約束力。在國(guó)際關(guān)系實(shí)踐中，非正式國(guó)際機(jī)制屢見(jiàn)不鮮，如金融領(lǐng)域的巴塞爾協(xié)議、貿(mào)易領(lǐng)域的亞太經(jīng)合組織(APEC)、軍控領(lǐng)域的核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)(NSG)和導(dǎo)彈技術(shù)控制機(jī)制(MTCR)等。由于非正式國(guó)際機(jī)制不具有國(guó)際法約束力，成員國(guó)在對(duì)機(jī)制規(guī)則的遵守上缺乏法律義務(wù)感(Sense of Legal Obligation)的推動(dòng)，這使得在其他條件相同的情況下，非正式國(guó)際機(jī)制更容易出現(xiàn)成員國(guó)的違規(guī)行為。這是否意味著非正式國(guó)際機(jī)制在對(duì)全球公共問(wèn)題的治理上不如正式國(guó)際機(jī)制有效?從動(dòng)態(tài)的角度看，非正式國(guó)際機(jī)制對(duì)全球福利有何影響?本文擬對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行討論。
　　
　　一、非正式國(guó)際機(jī)制的有效性
　　
　　相比于正式國(guó)際機(jī)制而言，非正式國(guó)際機(jī)制是否表現(xiàn)出較低的有效性程度?要對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行討論，首先需要明確的是，在國(guó)際法上有無(wú)約束力只是國(guó)際機(jī)制的一種構(gòu)成要素，除去這一構(gòu)成要素，不同的國(guó)際機(jī)制之間還在精確性程度(Precision)、合作深度(Depth of Cooperation)以及授權(quán)性程度(Delegation)上存在著差異。
　　精確性程度是指國(guó)際機(jī)制對(duì)其要求或禁止的行為所作規(guī)定的模糊或清晰程度。非正式國(guó)際機(jī)制在精確性程度上可能表現(xiàn)不佳，但某些正式國(guó)際機(jī)制也存在著機(jī)制規(guī)定的模糊性問(wèn)題。例如，1985年的保護(hù)臭氧層維也納公約，雖然對(duì)成員國(guó)提出了有法律約束力的條約義務(wù)，但其大部分的承諾語(yǔ)言都采用概論性、勸誘性的表述方式，其精確性程度并沒(méi)有隨著有約束力的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的建立而自然加強(qiáng)。合作深度是指國(guó)際機(jī)制要求成員國(guó)行為改變的高低程度。合作深度較高的國(guó)際機(jī)制要求從其初始狀態(tài)出發(fā)對(duì)國(guó)家行為作出重大的改變，而合作深度較低的國(guó)際機(jī)制則僅僅要求成員國(guó)作出輕微的行為調(diào)整或者甚至不改變初始狀態(tài)的國(guó)家行為。正式國(guó)際機(jī)制并不一定就是合作深度較高的國(guó)際機(jī)制，正式機(jī)制也可能僅對(duì)成員國(guó)行為提出較低的管制性要求。例如，蒙特利爾議定書(shū)所制定的氯氟烴排放量降低的數(shù)據(jù)編號(hào)，就僅僅是污染排放者自愿準(zhǔn)備實(shí)行的指標(biāo)，成員國(guó)無(wú)需實(shí)行更加嚴(yán)格的減排政策。因此，蒙特利爾議定書(shū)并不具備較高的合作深度。非正式機(jī)制由于不具有法律約束力，成員國(guó)對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的不遵守行為的關(guān)切度較低，其成員國(guó)更易于接受更高的合作深度。在其他條件給定的情況下，相對(duì)于正式機(jī)制，國(guó)家在非正式機(jī)制中更容易作出合作深度較高的國(guó)際承諾。授權(quán)性程度是指機(jī)制成員國(guó)授權(quán)第三方解釋、裁決機(jī)制規(guī)定、接受和發(fā)布遵守行為報(bào)告以及進(jìn)一步制定規(guī)則的強(qiáng)弱水平。在正式國(guó)際機(jī)制中，世界貿(mào)易組織是實(shí)現(xiàn)高水平授權(quán)程度的典范，其受理上訴機(jī)構(gòu)(Appellate Body)雖然不具備國(guó)內(nèi)法庭那樣的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，但它卻可以對(duì)成員國(guó)的違規(guī)行為作出獨(dú)立的法律裁決，并授權(quán)受害方采取得到法律認(rèn)可的報(bào)復(fù)行為。但就授權(quán)性程度而言，各種正式國(guó)際機(jī)制之間也存在著明顯的高低之分。例如，冷戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)與蘇聯(lián)達(dá)成的第一階段和第二階段削減戰(zhàn)略武器條約就屬于授權(quán)性程度較低的不存在第三方評(píng)審和爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的正式國(guó)際機(jī)制。非正式機(jī)制由于受到非約束性承諾屬性的限制，不能建立高授權(quán)水平的第三方裁決機(jī)構(gòu)，但中等授權(quán)水平的評(píng)審體制也有可能在非正式機(jī)制中出現(xiàn)。例如，經(jīng)合發(fā)展組織(OECD)國(guó)家之間建立的關(guān)于反洗錢(qián)報(bào)告的金融行動(dòng)任務(wù)力量(Financial Action Task Force on Money Laundering)就設(shè)置有對(duì)成員國(guó)相關(guān)立法和政策進(jìn)行評(píng)估的評(píng)審體制。
　　在精確性程度、合作深度和授權(quán)性程度完全等同的情況下，相比于非正式國(guó)際機(jī)制，正式國(guó)際機(jī)制更容易得到成員國(guó)的遵守。這也就意味著正式國(guó)際機(jī)制，將在有效性上優(yōu)于同一合作議題上建立的具備相同程度的精確性、合作深度和授權(quán)性的非正式國(guó)際機(jī)制。不過(guò)，這只是一種理論上的假設(shè)情況。在現(xiàn)實(shí)世界中，國(guó)家在同一合作議題上建立的正式國(guó)際機(jī)制與非正式國(guó)際機(jī)制之間一般都會(huì)在精確性程度、合作深度和授權(quán)性程度方面互有差異。在經(jīng)驗(yàn)上，研究者幾乎不可能找到相同國(guó)家針對(duì)同一合作議題的具備相同精確性程度、合作深度和授權(quán)性程度的正式和非正式國(guó)際機(jī)制進(jìn)行有效性比較。然而，考慮到在各成員國(guó)國(guó)內(nèi)政治中的可接受條件上，正式國(guó)際機(jī)制的談判和建立面臨的現(xiàn)實(shí)制約遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非正式國(guó)際機(jī)制，正式國(guó)際機(jī)制為求得不同成員國(guó)國(guó)內(nèi)政治中可接受條件的“最小公分母”，往往需要在機(jī)制設(shè)計(jì)的精確性程度、合作深度或授權(quán)性程度上作出犧牲，即通過(guò)機(jī)制規(guī)定的模糊性或取消第三方審查和監(jiān)督體制，或者降低相互承諾的深入程度等方式來(lái)?yè)Q取各成員國(guó)的共同接受和國(guó)內(nèi)立法部門(mén)的批準(zhǔn)。這種“最小公分母”式的談判策略將可能導(dǎo)致成員國(guó)在建立了有法律約束力的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的同時(shí)，卻無(wú)法以較為精確、深入的管制性要求來(lái)界定相互之間的承諾關(guān)系。成員國(guó)雖然在正式國(guó)際機(jī)制下受到更高程度的遵守激勵(lì)，從而更傾向于遵守機(jī)制。但正式國(guó)際機(jī)制如果在精確性、合作深度和授權(quán)性方面表現(xiàn)較差，其有效性――對(duì)公共問(wèn)題的治理和解決效果也就無(wú)法達(dá)到較高的水平。
　　因此，如果各成員國(guó)國(guó)內(nèi)政治中支持國(guó)際合作的社會(huì)團(tuán)體力量較弱或反對(duì)國(guó)際合作的社會(huì)團(tuán)體力量強(qiáng)大，以“最小公分母”策略談判和建立正式國(guó)際機(jī)制，并不一定有利于機(jī)制有效性的實(shí)質(zhì)性提升。在這一情況下，以非正式國(guó)際機(jī)制的制度形式達(dá)成替代性的管制性協(xié)議――精確性程度更高、合作深度更高或授權(quán)性程度更高，機(jī)制有效性就有可能高于相同條件下建立的正式國(guó)際機(jī)制。因?yàn)樘岣呔�確性、合作深度或授權(quán)性所帶來(lái)的收益可能超過(guò)因缺乏法律約束力而產(chǎn)生的成員國(guó)不遵守行為傾向上升的代價(jià)。當(dāng)然，二者的比較結(jié)果，需要在具體事態(tài)具體情景的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析。盡管如此，這一兩難選擇的存在至少說(shuō)明了在相同的國(guó)際和國(guó)內(nèi)政治環(huán)境下，非正式機(jī)制相比于同一合作議題上可以被各成員國(guó)接受的正式國(guó)際機(jī)制，并不必然在有效性方面表現(xiàn)更差。非正式機(jī)制如果在其他構(gòu)成要素上取得較高的管制水平，也同樣可能對(duì)全球公共問(wèn)題進(jìn)行有效治理。已有的一些針對(duì)特定非正式機(jī)制的個(gè)案研 究也支持了這一理論上的可能情形。例如，克萊爾?西恩(clare shine)對(duì)珍稀動(dòng)物保護(hù)機(jī)制的研究表明，與自然保護(hù)和生物多樣性相關(guān)的全球和地區(qū)條約機(jī)制通常以“可獲得的資源”、“任何可行或合適的”、“最大努力”等語(yǔ)言來(lái)規(guī)定成員國(guó)的法律義務(wù)。這些有約束力但卻沒(méi)有明確行為要求的條款很難監(jiān)督和實(shí)施，其成員國(guó)為解決這些問(wèn)題而作出的行為改變極其有限。而許多以諒解備忘錄形式達(dá)成的關(guān)于珍稀動(dòng)物保護(hù)的非正式協(xié)議則規(guī)定了明確、具體的行動(dòng)要求。通過(guò)致力于環(huán)境保護(hù)的非政府組織的監(jiān)督以及成員國(guó)之間的相互監(jiān)督，這些非正式國(guó)際機(jī)制有效地促進(jìn)了保護(hù)珍稀物種的協(xié)調(diào)性國(guó)際行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)�！�。另一項(xiàng)關(guān)于北海和波羅的海環(huán)境保護(hù)機(jī)制的研究通過(guò)對(duì)防止海洋污染的正式和非正式機(jī)制的比較，也對(duì)非正式機(jī)制的有效性作出了肯定：“由于非正式機(jī)制中的國(guó)際承諾更加明確，對(duì)主要污染物的減排比例規(guī)定得更加具體，成員國(guó)更容易對(duì)執(zhí)行狀況進(jìn)行定期的集體評(píng)審。這些非正式機(jī)制有效地改變了成員國(guó)行為。”
　　以上討論說(shuō)明，非正式國(guó)際機(jī)制在其他構(gòu)成要素的管制性水平較高的情況下，也可能實(shí)現(xiàn)較高程度的有效性。如果非正式國(guó)際機(jī)制在其他構(gòu)成要素上實(shí)現(xiàn)較高的管制性水平，其對(duì)機(jī)制有效性的改善效應(yīng)就可能超過(guò)缺乏法律約束力造成的消極影響。換言之，非正式國(guó)際機(jī)制對(duì)全球公共問(wèn)題的治理未必不如正式國(guó)際機(jī)制有效。在其他構(gòu)成要素對(duì)機(jī)制有效性的改善效應(yīng)超過(guò)缺乏法律約束力造成的消極影響的情況下，非正式國(guó)際機(jī)制相比于同一合作議題上可以被各國(guó)接受的正式國(guó)際機(jī)制，對(duì)全球公共問(wèn)題的解決更為有效，對(duì)全球福利的改進(jìn)作用更大。
　　
　　二、非正式國(guó)際機(jī)制的修正對(duì)全球福利的影響
　　
　　國(guó)際機(jī)制的有效性在很大程度上受到外部環(huán)境因素的影響。外部環(huán)境因素的變化有多種表現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)事務(wù)中，生產(chǎn)技術(shù)的變化、新型原材料的使用、替代產(chǎn)品的出現(xiàn)、宏觀經(jīng)濟(jì)條件的變動(dòng)、匯率的波動(dòng)等等都是國(guó)家必須認(rèn)真考慮的外部環(huán)境變化。這些外部環(huán)境因素一旦發(fā)生變化，將使相關(guān)議題領(lǐng)域國(guó)際機(jī)制的遵守行為變得成本高昂，從而使這些機(jī)制失去對(duì)成員國(guó)的規(guī)制作用。在安全事務(wù)中，軍事技術(shù)的發(fā)展以及新武器系統(tǒng)的出現(xiàn)等外部環(huán)境因素的變化也可能使一些已經(jīng)建立的國(guó)際機(jī)制不再能夠起到穩(wěn)定安全局勢(shì)的作用。一項(xiàng)在創(chuàng)立初期有效性程度較高的國(guó)際機(jī)制可能在外部環(huán)境發(fā)生變化后無(wú)法成功地推動(dòng)其管制領(lǐng)域的全球公共問(wèn)題的解決。例如，部分禁止核試驗(yàn)條約的宗旨是通過(guò)限制核武器的試驗(yàn)場(chǎng)所和途徑來(lái)控制核武器的研發(fā)活動(dòng)和升級(jí)速度，從而約束核武器國(guó)家在研發(fā)上的競(jìng)爭(zhēng)性行為，維持國(guó)際核態(tài)勢(shì)的穩(wěn)定。然而，當(dāng)大多數(shù)核武器國(guó)家都掌握了地下核試驗(yàn)技術(shù)后，部分禁止核試驗(yàn)條約對(duì)大氣層核試驗(yàn)的禁止性規(guī)定就不再能起到維持國(guó)際核態(tài)勢(shì)穩(wěn)定的作用。為加強(qiáng)對(duì)核武器研發(fā)活動(dòng)的管制，各國(guó)又達(dá)成了全面禁止核武器試驗(yàn)條約。但計(jì)算機(jī)模擬核試驗(yàn)技術(shù)被各個(gè)核武器國(guó)家掌握后，這一機(jī)制也無(wú)法實(shí)現(xiàn)其維持國(guó)際核態(tài)勢(shì)穩(wěn)定的宗旨了。
　　國(guó)際機(jī)制在外部環(huán)境發(fā)生變化后要保持其有效性，就需要對(duì)其相關(guān)的規(guī)則做出修訂。在機(jī)制規(guī)則的修訂程序上，正式國(guó)際機(jī)制一般采取不做規(guī)定、全體一致同意和多數(shù)同意三種方式。例如，冷岸群島機(jī)制對(duì)修訂程序就沒(méi)有任何說(shuō)明。南極條約體系全體一致同意的修訂規(guī)則。管理瀕危物種貿(mào)易機(jī)制規(guī)定規(guī)則修訂必須得到“出席并投票”的成員國(guó)的三分之二多數(shù)同意。盡管正式國(guó)際機(jī)制可能設(shè)置了規(guī)則修訂程序，但在修訂規(guī)則的談判過(guò)程中，要取得全體一致同意或者多數(shù)同意常常是非常困難的。并且，成員國(guó)數(shù)目越多，通過(guò)集體談判的方式修訂規(guī)則的難度就越大。因?yàn)橹灰�一個(gè)或少數(shù)成員國(guó)出于避免利益受損或爭(zhēng)取更多的利益分配的考慮對(duì)規(guī)則修訂采取不合作態(tài)度，就可以造成否決效果，使各成員國(guó)無(wú)法通過(guò)修訂規(guī)則來(lái)適應(yīng)新的外部環(huán)境。
　　相比而言，由于非正式國(guó)際機(jī)制不對(duì)成員國(guó)構(gòu)成有法律約束力的義務(wù)，成員國(guó)對(duì)修訂后的機(jī)制規(guī)則產(chǎn)生的收益分配效應(yīng)的關(guān)切程度低于在正式國(guó)際機(jī)制的修訂談判中的情形。因此，在非正式國(guó)際機(jī)制中，成員國(guó)對(duì)機(jī)制內(nèi)容進(jìn)行修訂的程序性要求較為簡(jiǎn)單，這使其成員國(guó)可以更加靈活、及時(shí)地調(diào)整、修正或補(bǔ)充機(jī)制以適應(yīng)外部環(huán)境的變化。作為一項(xiàng)非正式國(guó)際機(jī)制的八國(guó)集團(tuán)根據(jù)新的世界政治經(jīng)濟(jì)情勢(shì)不斷推出新的共同承諾文件，就是非正式國(guó)際機(jī)制在規(guī)則修訂上靈活性較高的例證。
　　如果國(guó)際機(jī)制的既有規(guī)則已不能適應(yīng)變化后的外部環(huán)境，各成員國(guó)又難以對(duì)機(jī)制規(guī)則做出修正，國(guó)際機(jī)制的有效性就會(huì)降低。在外部環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，正式國(guó)際機(jī)制在修訂規(guī)則的談判過(guò)程中往往受到更多的內(nèi)部阻力，這導(dǎo)致其難以通過(guò)修正規(guī)則來(lái)保持對(duì)全球公共問(wèn)題的有效治理。而當(dāng)同樣的情況發(fā)生時(shí)，非正式國(guó)際機(jī)制更加可能對(duì)機(jī)制規(guī)則做出集體修訂。以更加適應(yīng)外部環(huán)境的規(guī)則來(lái)推動(dòng)全球公共問(wèn)題的解決。因此，從動(dòng)態(tài)的角度看，在外部環(huán)境容易發(fā)生變化的議題領(lǐng)域，非正式國(guó)際機(jī)制更加可能起到有效治理全球公共問(wèn)題的作用，從而可能更好地改進(jìn)全球福利。
　　除集體談判的規(guī)則修訂方式外，某個(gè)或某些成員國(guó)對(duì)既有規(guī)則采用新的解釋或者采取既有規(guī)則禁止的行為也可能引致其他成員國(guó)調(diào)整其對(duì)共同規(guī)則的預(yù)期，從而在事實(shí)上改變機(jī)制規(guī)則。就行為本身而言，無(wú)論是對(duì)既有規(guī)則采用新的解釋?zhuān)�還是采取既有規(guī)則禁止的行為都是對(duì)國(guó)際機(jī)制規(guī)則的違反。由于正式國(guó)際機(jī)制對(duì)成員國(guó)構(gòu)成法律約束力，成員國(guó)違反機(jī)制的聲譽(yù)成本較高，其對(duì)成員國(guó)違反機(jī)制的阻遏作用更強(qiáng)。這就使某個(gè)或某些成員國(guó)采取單方面行為引發(fā)機(jī)制規(guī)則的事實(shí)修正情況的出現(xiàn)概率更低。而非正式國(guó)際機(jī)制不對(duì)成員國(guó)構(gòu)成法律約束力，國(guó)家是否嚴(yán)格遵守機(jī)制對(duì)國(guó)家聲譽(yù)的影響較小，其對(duì)成員國(guó)違反機(jī)制的阻遏作用較弱。這導(dǎo)致在非正式國(guó)際機(jī)制中更加可能出現(xiàn)某個(gè)或某些成員國(guó)采取單方面行為引發(fā)機(jī)制規(guī)則的事實(shí)修正的情況。
　　就非正式國(guó)際機(jī)制的事實(shí)修正而言，大國(guó)更可能成為單方面修正行為的發(fā)起者。究其原因：第一，當(dāng)國(guó)家對(duì)既有規(guī)則采用新的解釋或者采取既有規(guī)則禁止的行為時(shí)，其他國(guó)家可能對(duì)其違反機(jī)制的行為施加報(bào)復(fù)。但與小國(guó)相比較，大國(guó)遭受其他國(guó)家報(bào)復(fù)的可能性更低，即使遭受報(bào)復(fù)，其對(duì)大國(guó)造成的成本也往往低于大國(guó)采取單方面行為所獲得的收益。如果大國(guó)的單方面修正行為違反了與小國(guó)簽署的非正式貿(mào)易協(xié)議，小國(guó)可以對(duì)其施加報(bào)復(fù)。然而，小國(guó)相對(duì)較小的經(jīng)濟(jì)規(guī)模使其施加的報(bào)復(fù)無(wú)法對(duì)大國(guó)形成足夠有力的制裁，因而難以阻止大國(guó)對(duì)機(jī)制規(guī)則的單方面修正。如果大國(guó)采取單方面行為修正與小國(guó)簽署的非正式安全協(xié)議，由于小國(guó)更多地依賴(lài)與大國(guó)的安全合作，退出協(xié)議就不可能成為小國(guó)可以采用的可信(Credi-ble)回應(yīng)手段。
　　第二，就違反非正式國(guó)際機(jī)制的聲譽(yù)成本而言，各國(guó)對(duì)于不同國(guó)家關(guān)系重視程度的區(qū)別使其違反與小國(guó)簽署的非正式國(guó)際協(xié)議對(duì)國(guó)家聲譽(yù)的影響較小。大國(guó)單方面修正與小國(guó)簽署的非正式國(guó)際協(xié)議構(gòu)成對(duì)機(jī)制規(guī)則的違反，但其他國(guó)家往往不會(huì)據(jù)此推斷該國(guó)在與其他較為強(qiáng)大的國(guó)家達(dá)成的非正式協(xié)議中也會(huì)表現(xiàn)出同樣的不遵守機(jī)制規(guī)則的行為。因?yàn)椋�其他�?guó)家可以將其不遵守機(jī)制規(guī)則的行為歸因?yàn)槠鋵?duì)與小國(guó)關(guān)系的相對(duì)不重視，從而不會(huì)對(duì)其遵 守國(guó)際機(jī)制的聲譽(yù)做出負(fù)面推斷。
　　第三，由于大國(guó)掌握著更多的可以提高其討價(jià)還價(jià)權(quán)力(Bargaining Power)的權(quán)力資源，在建立國(guó)際機(jī)制的談判過(guò)程中，大國(guó)往往可以在合作收益分配中獲得更多的份額。在大國(guó)獲得更多份額的收益分配結(jié)構(gòu)下，非正式國(guó)際機(jī)制如果因外部環(huán)境的變化而不能有效地解決全球公共問(wèn)題，就會(huì)對(duì)大國(guó)的利益造成更多的損害。這使得相對(duì)于小國(guó)而言，大國(guó)通過(guò)單方面行為來(lái)實(shí)現(xiàn)機(jī)制規(guī)則的事實(shí)修正的動(dòng)力更強(qiáng)。當(dāng)然，大國(guó)試圖實(shí)現(xiàn)機(jī)制規(guī)則的事實(shí)修正的行為動(dòng)力不一定是出于有效地解決全球公共問(wèn)題的需要。大國(guó)可能出于其他方面的利益需求而采取單方面的修正行為。
　　因此，在非正式國(guó)際機(jī)制中，大國(guó)更加可能采取對(duì)既有規(guī)則采用新的解釋或者采取既有規(guī)則禁止的單方面行為，以求實(shí)現(xiàn)機(jī)制規(guī)則的事實(shí)修正。如果大國(guó)在有效地解決全球公共問(wèn)題方面的利益需求大于其他方面的利益需求，大國(guó)的單方面修正行為就可以起到更好地適應(yīng)外部環(huán)境的變化從而改進(jìn)全球福利的作用。盡管在機(jī)制規(guī)則的事實(shí)修正過(guò)程中，各國(guó)沒(méi)有獲得平等的發(fā)言權(quán)，但卻可以產(chǎn)生對(duì)全球福利的改進(jìn)效應(yīng)。然而，如果大國(guó)在其他方面的利益需求大于在有效地解決全球公共問(wèn)題方面的利益需求，大國(guó)對(duì)非正式國(guó)際機(jī)制發(fā)起的事實(shí)修正就會(huì)不利于全球公共問(wèn)題的有效治理，從而損害全球福利。本文的下一部分將以美國(guó)與印度簽署的民用核能協(xié)議對(duì)核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)準(zhǔn)則的事實(shí)修正為案例來(lái)說(shuō)明這一可能出現(xiàn)的情形。
　　
　　三、美印核協(xié)議對(duì)核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)準(zhǔn)則的事實(shí)修正
　　
　　核供應(yīng)集團(tuán)于1975年創(chuàng)立，這一多邊出口控制機(jī)制的創(chuàng)立，起源于國(guó)際社會(huì)在1974年印度進(jìn)行核試驗(yàn)后對(duì)核材料、核裝置和核技術(shù)擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂(yōu)。1974年的印度核試驗(yàn)促使了美國(guó)和英國(guó)尋求在不擴(kuò)散核武器條約以及附屬于該條約的桑戈委員會(huì)之外進(jìn)一步加強(qiáng)防止核武器擴(kuò)散的努力。美英兩國(guó)之所以希望建立核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)，一方面是由于不擴(kuò)散核武器條約中不受限制的民用核材料和核技術(shù)轉(zhuǎn)讓可能會(huì)被接受?chē)?guó)用于軍事目的，因此需要轉(zhuǎn)讓方擴(kuò)大核出口控制的范圍來(lái)防止或減小這一風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，當(dāng)時(shí)許多掌握核技術(shù)的國(guó)家還不是不擴(kuò)散核武器條約或桑戈委員會(huì)的成員國(guó)，為規(guī)范這些國(guó)家的核出口行為，需要建立一項(xiàng)新的國(guó)際機(jī)制將這些國(guó)家納入其中。
　　1975年11月，在美國(guó)的倡議下，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、西德、加拿大、蘇聯(lián)和日本等七個(gè)主要的核技術(shù)供應(yīng)國(guó)在倫敦舉行了會(huì)談，并于1976年達(dá)成了核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)協(xié)議(Nuclear Suppliers Group Agreement)。1977年，七大核技術(shù)供應(yīng)國(guó)在核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)協(xié)議的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大了共識(shí)的范圍，達(dá)成了核供應(yīng)國(guó)準(zhǔn)則(Nuclear Suppliers Guidelines)，或稱(chēng)倫敦準(zhǔn)則(London Guidelines)。最初，核供應(yīng)國(guó)準(zhǔn)則并不對(duì)外公開(kāi)，直到1978年這一準(zhǔn)則才被送交給國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)，并以機(jī)構(gòu)文件INFCIRC／254的形式對(duì)外公布。倫敦準(zhǔn)則的協(xié)議文本是以成員國(guó)相互之間的若干個(gè)交換信件的形式構(gòu)成的，其主要原則為：一、成員國(guó)在進(jìn)行核材料、核裝置和核技術(shù)出口時(shí)，需要與附屬文件的原則相一致；二、防止核爆炸裝置擴(kuò)散的利益與將核技術(shù)用于能源開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)的利益之間需要保持平衡；三、成員國(guó)希望其他政府(即非成員國(guó)政府)也按照附屬文件中的原則來(lái)制定其核出口政策。核轉(zhuǎn)讓準(zhǔn)則是倫敦準(zhǔn)則的附屬文件，這一附屬文件包括一份觸發(fā)清單(Trigger List)、一份關(guān)于觸發(fā)物項(xiàng)分類(lèi)清單(List of Clarification of Items on the Trigger List)和一份物質(zhì)保護(hù)水平標(biāo)準(zhǔn)清單(List of Criteria of Levels of Physical Protection)。倫敦準(zhǔn)則的機(jī)制控制內(nèi)容包括三個(gè)方面：一、成員國(guó)在進(jìn)行觸發(fā)清單所列物項(xiàng)轉(zhuǎn)讓時(shí)，需要從接受?chē)?guó)獲得不將其用于產(chǎn)生核爆炸裝置活動(dòng)的明確的正式保證；二、為避免觸發(fā)清單所列物項(xiàng)的非授權(quán)使用和處理，核供應(yīng)國(guó)應(yīng)當(dāng)在接受?chē)?guó)同意國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)監(jiān)督的情況下才轉(zhuǎn)讓觸發(fā)清單物項(xiàng)；三、核供應(yīng)國(guó)應(yīng)當(dāng)在收到接受?chē)?guó)不將物項(xiàng)轉(zhuǎn)讓給第三方的保證的情況下才轉(zhuǎn)讓觸發(fā)清單物項(xiàng)。
　　倫敦準(zhǔn)則的觸發(fā)清單主要包括以下五項(xiàng)：(1)核材料；(2)核反應(yīng)堆和用于核反應(yīng)堆的裝備；(3)用于核反應(yīng)堆的非核材料；(4)用于核材料處理、濃縮和轉(zhuǎn)換以及用于燃料制造和重水生產(chǎn)的裝備；(5)與以上任一物項(xiàng)相關(guān)聯(lián)的技術(shù)。
　　隨著海灣戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)束，伊拉克秘密進(jìn)行的大規(guī)模殺傷性武器計(jì)劃首次暴露于國(guó)際社會(huì)。各國(guó)開(kāi)始意識(shí)到，倫敦準(zhǔn)則下的機(jī)制控制內(nèi)容沒(méi)有涵蓋接受方可能會(huì)在其本國(guó)生產(chǎn)“觸發(fā)清單”所列物項(xiàng)的軍民兩用設(shè)備、材料和相關(guān)技術(shù)。而伊拉克正是利用倫敦準(zhǔn)則的這一缺陷，獲得了秘密實(shí)施大規(guī)模殺傷性武器計(jì)劃的機(jī)會(huì)。為彌補(bǔ)這一機(jī)制的缺陷，加強(qiáng)防止核武器擴(kuò)散的多邊合作，核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)又于1991年3月在荷蘭海牙舉行了全體會(huì)議。在海牙會(huì)議上，各國(guó)進(jìn)行了三項(xiàng)議題的討論：一、更新觸發(fā)清單以適應(yīng)核技術(shù)的發(fā)展；二、將接受全面監(jiān)督(Full-scope Safeguards)作為核轉(zhuǎn)讓的條件；三、引入對(duì)核技術(shù)領(lǐng)域中兩用技術(shù)(Dual-use Technology)的控制。這三項(xiàng)議題于1992年3月至4月在波蘭華沙舉行的全體會(huì)議上達(dá)成了共識(shí)，各國(guó)對(duì)1977年的倫敦準(zhǔn)則進(jìn)行了修正以適應(yīng)技術(shù)的發(fā)展和國(guó)際形勢(shì)的變化，修正后的核轉(zhuǎn)讓準(zhǔn)則被命名為核相關(guān)兩用設(shè)備、材料和相關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)讓準(zhǔn)則(Guidelines for Transfers of Nuclear Related Dual-Use Equipment，Material and Related Technology)，即華沙準(zhǔn)則(Warsaw Guidelines)。華沙準(zhǔn)則規(guī)定，成員國(guó)在兩種情況下不應(yīng)進(jìn)行附件中所列的兩用物項(xiàng)的轉(zhuǎn)讓。第一種情況是兩用物項(xiàng)將被無(wú)核武器國(guó)家用于核爆炸活動(dòng)或被用于不受監(jiān)督的核燃料循環(huán)活動(dòng)；第二種情況是存在轉(zhuǎn)化為第一種情況的“不可接受的風(fēng)險(xiǎn)”(Unac-ceptable Risks)或者兩用物項(xiàng)的轉(zhuǎn)讓與防止核武器擴(kuò)散的目標(biāo)相違背。核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)的倫敦準(zhǔn)則和華沙準(zhǔn)則都沒(méi)有對(duì)成員國(guó)規(guī)定有法律約束力的義務(wù)，并且沒(méi)有常設(shè)的秘書(shū)處，是一項(xiàng)非正式國(guó)際機(jī)制。
　　美國(guó)積極推動(dòng)了核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)的創(chuàng)立，并在機(jī)制創(chuàng)立后將印度列為核技術(shù)出口管制的對(duì)象。30多年后，美國(guó)對(duì)印度的核出口管制政策發(fā)生了轉(zhuǎn)變。2006年3月，在布什總統(tǒng)訪問(wèn)印度期間，美國(guó)與印度簽署了民用核能合作協(xié)議。9個(gè)月后，美國(guó)參眾兩院通過(guò)了相關(guān)法案。根據(jù)這一協(xié)議，美國(guó)將向印度出售用于民用目的的核技術(shù)、核燃料和核反應(yīng)堆，作為交換條件，印度必須同意將其民用核設(shè)施和軍事核設(shè)施分離，同時(shí)印度的14個(gè)民用核設(shè)施需要接受?chē)?guó)際原子能機(jī)構(gòu)的核查監(jiān)督，但印度其他的8座核反應(yīng)堆、2座塊增殖堆、3座研究堆不在核查監(jiān)督范圍內(nèi)。協(xié)議雖然規(guī)定印度需要將其民用核設(shè)施置于國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的安全保障之下，但其核設(shè)施中的重要部分卻不受?chē)?guó)際原子能機(jī)構(gòu)的保障和核查。印度不是不擴(kuò) 散核武器條約的簽署國(guó)，并且印度并未接受?chē)?guó)際原子能機(jī)構(gòu)的全面安全保障，美國(guó)與印度開(kāi)展民用核能合作是核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)準(zhǔn)則所明確禁止的，是對(duì)機(jī)制規(guī)則的違反。
　　美國(guó)之所以采取這一行為，是因?yàn)榕c印度開(kāi)展民用核能合作可以為其帶來(lái)重大的戰(zhàn)略利益，并且違反非正式國(guó)際機(jī)制的預(yù)期成本較低。就違反機(jī)制的成本而言，由于其權(quán)力優(yōu)勢(shì)，美國(guó)預(yù)期其幾乎不會(huì)因違反機(jī)制而付出聲譽(yù)成本和制裁成本。事實(shí)上情況也的確如此。雖然在美印核協(xié)議簽署后，奧地利、巴西、日本、挪威和瑞典等國(guó)對(duì)美國(guó)與印度開(kāi)展核能合作表示擔(dān)憂(yōu)，但核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)的成員國(guó)并沒(méi)有公開(kāi)反對(duì)，更沒(méi)有提出對(duì)美國(guó)進(jìn)行制裁的政策舉措。
　　從與印度開(kāi)展核能合作的利益需求看，美國(guó)在一定程度上希望以此換取印度加強(qiáng)核出口管制制度，從而強(qiáng)化防擴(kuò)散出口管制的國(guó)際治理。但這并不是美國(guó)的主要決策考量，美國(guó)制定出這一政策，更多的是出于其他方面的戰(zhàn)略利益需求。美國(guó)試圖通過(guò)民用核合作協(xié)議來(lái)改善與印度的關(guān)系，而與印度建立更緊密的關(guān)系有利于提升美國(guó)在東亞和世界的地位。美國(guó)利用核能合作拉攏印度，還有制衡中國(guó)的一面，力圖通過(guò)印度的制衡防止中國(guó)因其實(shí)力迅速增長(zhǎng)而最終主導(dǎo)亞洲的局面。
　　美印核能合作違反了核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)準(zhǔn)則，這引發(fā)了核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)其他成員國(guó)調(diào)整對(duì)機(jī)制規(guī)則的預(yù)期，采取或考慮采取與美國(guó)相似的政策。美印核協(xié)議簽署后不久，美、法、德、俄等國(guó)對(duì)美印開(kāi)展核能合作表示支持，并表達(dá)了與印度進(jìn)行核能合作的意向。俄羅斯還表示將向印度提供60噸核燃料。核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)準(zhǔn)則出現(xiàn)了事實(shí)上的修正，印度成為可以在不簽署不擴(kuò)散核武器條約的情況下獲得核技術(shù)轉(zhuǎn)讓的例外國(guó)家。2008年9月，核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)批準(zhǔn)了美國(guó)關(guān)于解除對(duì)印度核禁運(yùn)的提案。這并非各成員國(guó)談判達(dá)成的結(jié)果，而是對(duì)機(jī)制準(zhǔn)則的事實(shí)修正的承認(rèn)。
　　這一事實(shí)修正將可能對(duì)核不擴(kuò)散的全球治理產(chǎn)生消極影響。核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)準(zhǔn)則禁止其成員國(guó)向沒(méi)有簽署不擴(kuò)散核武器條約、接受?chē)?guó)際原子能機(jī)構(gòu)全面安全保障的國(guó)家出口核材料和技術(shù)。這一制度安排對(duì)于保證核不擴(kuò)散機(jī)制的嚴(yán)肅性、促進(jìn)機(jī)制外國(guó)家接受核不擴(kuò)散規(guī)范具有重要意義。美印核協(xié)議對(duì)核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)準(zhǔn)則造成的事實(shí)修正使印度可以在不簽署不擴(kuò)散核武器條約的情況下，同條約中的無(wú)核武器國(guó)家一樣享受從先進(jìn)核工業(yè)國(guó)家手中獲得核燃料和技術(shù)的便利。印度作為不接受核不擴(kuò)散規(guī)范的國(guó)家卻享受到規(guī)范接受?chē)?guó)所享有的好處。這將降低對(duì)遵守規(guī)范者的正面激勵(lì)，刺激其他國(guó)家效仿印度，削弱核不擴(kuò)散規(guī)范的穩(wěn)固性，從而將對(duì)核不擴(kuò)散的全球治理產(chǎn)生消極影響，損害全球福利。
　　
　　四、結(jié)論
　　
　　非正式國(guó)際機(jī)制不具有國(guó)際法約束力，這使其在其他條件相同的情況下更容易出現(xiàn)成員國(guó)的違規(guī)行為，但這并不意味著非正式國(guó)際機(jī)制在對(duì)全球公共問(wèn)題的治理上不如正式國(guó)際機(jī)制有效。相比于同一合作議題上可以被各國(guó)接受的正式國(guó)際機(jī)制，非正式國(guó)際機(jī)制在精確性程度、合作深度和授權(quán)性程度等其他構(gòu)成要素對(duì)機(jī)制有效性的改善效應(yīng)超過(guò)缺乏法律約束力造成的消極影響的情況下，對(duì)全球公共問(wèn)題的解決更為有效，對(duì)全球福利的改進(jìn)作用更大。從動(dòng)態(tài)的角度看，在外部環(huán)境容易發(fā)生變化的議題領(lǐng)域，非正式國(guó)際機(jī)制更加可能起到有效治理全球公共問(wèn)題的作用，從而可能更好地改進(jìn)全球福利。
　　在非正式國(guó)際機(jī)制中，更加可能出現(xiàn)大國(guó)采取單方面行為引發(fā)機(jī)制規(guī)則的事實(shí)修正的情況。如果大國(guó)在有效地解決全球公共問(wèn)題方面的利益需求大于其他方面的利益需求，大國(guó)的單方面修正行為就可以起到更好地適應(yīng)外部環(huán)境的變化從而改進(jìn)全球福利的作用。在相反的情況下，大國(guó)對(duì)非正式國(guó)際機(jī)制發(fā)起的事實(shí)修正就會(huì)損害全球福利。美國(guó)與印度開(kāi)展核能合作對(duì)核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)準(zhǔn)則的事實(shí)修正屬于后一種情況。核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)準(zhǔn)則的事實(shí)修正可能對(duì)核不擴(kuò)散的全球治理產(chǎn)生消極影響。關(guān)于在何種條件下大國(guó)的治理利益需求會(huì)大于其他方面的利益需求的問(wèn)題，本文沒(méi)有進(jìn)行討論。這一問(wèn)題還需要進(jìn)行進(jìn)一步的研究。

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