[編者按]30年彈指一揮間。 　　30年前，中共十一屆三中全會(huì)揭開(kāi)了農(nóng)村改革的序幕；而發(fā)端于農(nóng)村的改革，也啟動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革波瀾壯闊的進(jìn)程。 　　30年后，改革的重心重回農(nóng)村。于10月9日至12日在京召開(kāi)的中共十七屆三中全會(huì)，主要議題是研究推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展問(wèn)題，審議《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》。
　　隨著中國(guó)改革發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵階段，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展也面臨許多新情況、新問(wèn)題。在新的起點(diǎn)上進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展，是中國(guó)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是中國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。
　　在中國(guó)，農(nóng)村的問(wèn)題集中于土地問(wèn)題。土地是中國(guó)最為稀缺的資源之一，農(nóng)地更是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是農(nóng)民問(wèn)題的核心。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地問(wèn)題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了農(nóng)民和農(nóng)村的范疇，它是連結(jié)農(nóng)村與城市的紐帶，是各方利益的交結(jié)點(diǎn)。
　　回顧30年農(nóng)村改革歷程，在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，“三農(nóng)”領(lǐng)域未再進(jìn)行根本性的改革。土地制度的缺陷限制了農(nóng)村發(fā)展。故此，十七屆三中全會(huì)聚焦農(nóng)村問(wèn)題，特別是土地問(wèn)題，繼往開(kāi)來(lái)的意味十分濃厚。
　　
　　10月19日,黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》正式公布了。這份文件明確了新形勢(shì)下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的指導(dǎo)思想，該文件中指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
　　文件提到，有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。
　　可見(jiàn)，“決定”緊扣制度建設(shè)之根本，從穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度、建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度、健全農(nóng)村民主管理制度等六個(gè)方面，對(duì)完善、規(guī)范、創(chuàng)新現(xiàn)有農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展體制提出了一系列針對(duì)性新舉措。從現(xiàn)在起至2020年，倘若上述改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)能有較大突破，困擾中國(guó)已半個(gè)多世紀(jì)的“三農(nóng)”困(危)局，將在很大程度上得到破解。
　　
　　背景篇
　　30年后小崗村再出發(fā)
　　
　　10月的陽(yáng)光普照江淮大地。通往安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村的千米友誼大道上，曬著成片新打的稻谷，陽(yáng)光下滿目金黃。不時(shí)有七八歲的頑童在稻谷上滾打玩耍。
　　街道兩側(cè)，數(shù)十幢洋氣的二層白色別墅整齊劃一，西式的太陽(yáng)能路燈構(gòu)成了這條路上另一景觀。村中幾乎可以看到大城市中多數(shù)時(shí)髦的車(chē)型。
　　友誼大道的一頭，是近年新擴(kuò)建的“大包干”紀(jì)念館；另一頭的村民文化廣場(chǎng)上，安放著石雕版的鄧小平語(yǔ)錄。兩座東西相望的建筑，凸顯這個(gè)村莊的改革象征地位。
　　村外，還有著上百畝葡萄園、上百架雙孢菇大棚。與安徽省樸實(shí)、平淡的其他村莊不同，進(jìn)入小崗村，恍若進(jìn)入一個(gè)童話天地。
　　但這個(gè)天地并不平靜。小崗村，中國(guó)農(nóng)村改革的發(fā)源地，在中共十七屆三中全會(huì)召開(kāi)之前，又一次成為媒體追逐的熱點(diǎn)。9月30日，正是在這里，中共中央總書(shū)記胡錦濤宣布――“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。”
　　10月8日上午，記者在當(dāng)年小崗村生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)、“大包干”帶頭人之一嚴(yán)俊昌的家門(mén)口，和他攀談。67歲的嚴(yán)俊昌告訴記者，總書(shū)記的表態(tài)讓他很振奮，但他這些天一直在琢磨，這個(gè)“長(zhǎng)久不變”到底是指“土地承包權(quán)”，還是指“農(nóng)地所有權(quán)”？
　　作為“大包干”的發(fā)起人，嚴(yán)俊昌自當(dāng)年“分田單干”起就一直認(rèn)為，農(nóng)民離不開(kāi)土地，土地要永久在農(nóng)民的手里。在他看來(lái)，農(nóng)民不僅要擁有長(zhǎng)期穩(wěn)定的農(nóng)地承包權(quán)，而且應(yīng)該擁有農(nóng)村土地的所有權(quán)。
　　“只有土地歸了農(nóng)民，農(nóng)民種田才會(huì)心里有底，才會(huì)有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算。沒(méi)有所有權(quán)，總會(huì)擔(dān)心承包地有一天會(huì)被收回，或者被征去搞開(kāi)發(fā)�！眹�(yán)俊昌說(shuō)。
　　嚴(yán)俊昌的擔(dān)心，其實(shí)也是很多中國(guó)農(nóng)民的心聲。目前中國(guó)農(nóng)村，農(nóng)民事實(shí)上只有農(nóng)地耕種權(quán)，缺乏對(duì)土地的最終支配權(quán)。這造成兩大問(wèn)題：一是一些鄉(xiāng)村組織強(qiáng)行調(diào)整或收回承包地；二是政府有權(quán)征用農(nóng)民的土地，用于非農(nóng)建設(shè)，而農(nóng)民從中所得甚少。
　　10月9日－12日的中共十七屆三中全會(huì)的決定，確保了農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程。
　　
　　趨勢(shì)：硬化農(nóng)地承包權(quán)
　　
　　2008年，恰逢農(nóng)村改革30周年。在這個(gè)時(shí)點(diǎn)上，執(zhí)政黨召開(kāi)專門(mén)一次中央全會(huì)討論農(nóng)村改革，備受?chē)?guó)內(nèi)外關(guān)注。
　　自1978年農(nóng)地承包制改革至今，中國(guó)農(nóng)村一直實(shí)行土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的制度。農(nóng)民基于承包合同獲得土地承包權(quán)，承包合同一般由農(nóng)戶與該農(nóng)戶所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂，并由縣級(jí)政府發(fā)給農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。
　　這些農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有一定的期限，30年來(lái)曾兩次延長(zhǎng)。
　　中國(guó)的農(nóng)地承包制，始于1978年12月小崗村18位村民秘密簽下了分田到戶、自主生產(chǎn)的“生死契約”。此后，小崗村村民的自發(fā)創(chuàng)造逐步得到上層的認(rèn)可和推廣。但最初，一些地方簽訂的土地承包合同只有一年或數(shù)年。1984年，為了穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期，中共中央發(fā)文，要求把農(nóng)地承包期統(tǒng)一為15年，是為“第一輪承包”。
　　1993年，最早承包到戶的農(nóng)村15年承包期滿，中共中央再次發(fā)文，要求在第一輪承包的基礎(chǔ)上，全國(guó)農(nóng)村延長(zhǎng)土地承包期為30年，是為“第二輪延包”。
　　2003年3月1日，《農(nóng)村土地承包法》施行，該法明確“耕地的承包期為30年”。至此，農(nóng)民才第一次從法律意義上擁有“30年不變”的土地承包權(quán)。
　　
　　執(zhí)政黨的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)的政策首次以法律形式得以確定，當(dāng)時(shí)曾被認(rèn)為是中國(guó)的“新土地革命”。
　　但是，30年畢竟仍然是一個(gè)確定的期限。中國(guó)農(nóng)民是現(xiàn)實(shí)的，自然會(huì)問(wèn)：30年期滿后怎么辦？是繼續(xù)承包還是重新分配？以1993年為界，“第二輪延包”目前距離承包期滿時(shí)已過(guò)半，決策者對(duì)此不能回避。
　　不獨(dú)如此。其實(shí)，在一些地方，農(nóng)地承包30年不變政策執(zhí)行并不到位。在相當(dāng)多的地方，部分由于農(nóng)民的均田沖動(dòng)，部分由于鄉(xiāng)村干部的抵制，農(nóng)民并沒(méi)有簽訂書(shū)面的承包合同，也沒(méi)有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，農(nóng)地依然“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”。
　　一個(gè)制度因素是：在高度集權(quán)的政權(quán)體制下，村組集體自然成為農(nóng)地所有權(quán)的代表，村組干部實(shí)際上掌握著農(nóng)地的分配和處分權(quán)。農(nóng)地名義上是農(nóng)民集體所有，實(shí)質(zhì)上，村組干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織享有決定權(quán)，隨意調(diào)整土地就有可乘之機(jī)。
　　全國(guó)人大常委會(huì)2003年的一項(xiàng)執(zhí)法檢查顯示，“有30％的農(nóng)戶沒(méi)有領(lǐng)到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)”；“個(gè)別地方的鄉(xiāng)村組織或村組干部，直接與工商企業(yè)簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同”；“違法批地用地、亂占濫用耕地的現(xiàn)象比較突出”。
　　記者在湖北農(nóng)村采訪時(shí)曾發(fā)現(xiàn)，由于1998年后糧價(jià)低迷，負(fù)擔(dān)沉重，農(nóng)民普遍不愿種地，不少鄉(xiāng)村干部趁機(jī)調(diào)整耕地，重新發(fā)包；或集中農(nóng)民的土地，植樹(shù)造林，開(kāi)挖魚(yú)塘，挪用、扣繳、截留農(nóng)地收益。
　　另一方面，農(nóng)村中存在的“均田沖動(dòng)”，也是農(nóng)地頻繁調(diào)整的一個(gè)原因。很多農(nóng)民認(rèn)為，婦女出嫁、老人去世，就應(yīng)收回承包地；而新生人口、婦女嫁入，則應(yīng)分到土地――只有這樣，才叫“平等”。
　　土地頻繁調(diào)整不僅侵蝕了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)，也妨礙了農(nóng)民生產(chǎn)投入的積極性，更給一些鄉(xiāng)村干部借土地牟利提供了可乘之機(jī)。近年來(lái)，一些基層干部受政績(jī)驅(qū)動(dòng)，強(qiáng)行集中農(nóng)民的承包地，搞所謂的“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”或“農(nóng)業(yè)示范園區(qū)”，就是例證。
　　記者在河南、湖北兩省一些農(nóng)村采訪時(shí)就發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)多的農(nóng)戶并沒(méi)有簽訂承包經(jīng)營(yíng)合同。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民坦陳，由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的土地每四五年就要?jiǎng)右淮危�既然承包地不穩(wěn)定，承包合同和證書(shū)就難以落實(shí)。
　　權(quán)威專家指出，此次中央決策者提出農(nóng)地承包權(quán)“長(zhǎng)久不變”，確實(shí)是對(duì)現(xiàn)有農(nóng)地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的突破。
　　其核心在于：保障農(nóng)民享有長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包權(quán)。這樣，農(nóng)民就可有更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的預(yù)期，增加農(nóng)地的投入；有了更加穩(wěn)定的農(nóng)地承包權(quán)，農(nóng)民就會(huì)有更大的積極性，切實(shí)保護(hù)稀缺的耕地資源；有了長(zhǎng)久不變的土地承包權(quán)，農(nóng)村內(nèi)部的矛盾有望減少，農(nóng)民利益有可能得到保障。
　　
　　征地沖突之源
　　確保農(nóng)民承包權(quán)“長(zhǎng)久不變”，是一個(gè)復(fù)雜而艱巨的任務(wù)。
　　事實(shí)上，除了農(nóng)村內(nèi)部調(diào)整或剝奪農(nóng)民的承包地，城市和工業(yè)用地的擴(kuò)張也嚴(yán)重威脅著農(nóng)地承包關(guān)系的穩(wěn)定。
　　中國(guó)目前正處于工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)的階段，城市和工業(yè)用地的絕大多數(shù)靠征用農(nóng)地實(shí)現(xiàn)。如果說(shuō)，鄉(xiāng)村干部的違法是農(nóng)村內(nèi)部土地矛盾的動(dòng)因，那么城市和工業(yè)的擴(kuò)張是造成當(dāng)前諸多農(nóng)村外部沖突的根源。
　　政績(jī)驅(qū)動(dòng)下的“招商引資”、城市擴(kuò)張，加劇了對(duì)農(nóng)村土地的非法占用，造成諸多群體性事件。
　　中國(guó)的土地分為兩類(lèi)：一類(lèi)是國(guó)有土地，主要集中在城市；城市土地所有權(quán)歸國(guó)家所有，其實(shí)是歸各級(jí)地方政府所有，但政府可出讓國(guó)有土地使用權(quán)。一類(lèi)是集體土地，歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有。在這里，集體土地又分為兩部分，大部分為耕地（含林地、草地、果園等），由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，所謂農(nóng)地承包權(quán)實(shí)際上就是這部分農(nóng)地的使用權(quán)；小部分是農(nóng)村集體建設(shè)用地，包括了宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地三種類(lèi)型。
　　依照現(xiàn)行《土地管理法》，集體土地要用于非農(nóng)建設(shè)，都必須先征為國(guó)有。
　　在中國(guó)，城鄉(xiāng)土地處于“二元分割”狀態(tài)。集體土地不能與國(guó)有土地“同權(quán)同價(jià)”。 農(nóng)民被征地后，原耕地部分最高只能獲得相當(dāng)于征用前農(nóng)地年產(chǎn)值30倍的補(bǔ)償，原建設(shè)用地征用一般也只是比照此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。因此，各級(jí)地方政府擁有征地權(quán)，意味著其可低價(jià)征用農(nóng)地，而后高價(jià)出讓，從而賺取巨額的土地級(jí)差收益。
　　這不是一個(gè)市場(chǎng)交易的過(guò)程。因?yàn)檗r(nóng)村集體土地不能正常進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)交易，農(nóng)地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不是按照農(nóng)地的市場(chǎng)價(jià)格，而是按照其農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的一定倍數(shù)計(jì)算。農(nóng)民無(wú)從討價(jià)還價(jià)，也不能另?yè)褓I(mǎi)家。
　　這事實(shí)上等于國(guó)家通過(guò)土地立法，限制了農(nóng)地所有者的權(quán)利，強(qiáng)行拿走了本屬農(nóng)民的土地級(jí)差收益。
　　被征地農(nóng)民不得不以采取各種方式抗?fàn)�。�?jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文分析，中國(guó)農(nóng)村每年發(fā)生數(shù)萬(wàn)起群體性事件，接近50％都與土地征占有關(guān)。
　　由于征地制度的存在，城市不斷向農(nóng)村擴(kuò)張，耕地?cái)?shù)量不斷減少。
　　根據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)，中國(guó)每年非農(nóng)建設(shè)占用耕地一般都超過(guò)300萬(wàn)畝，加上非法占用的耕地，可能超過(guò)400萬(wàn)畝。按照中國(guó)人均一畝多地的耕地占用量，實(shí)際上每年有260多萬(wàn)農(nóng)民失去土地承包權(quán)。
　　由此可見(jiàn)，2003年3月1日正式施行的《農(nóng)村土地承包法》，并未如社會(huì)各界所期望的，成為保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的利器，甚至在基層也未能真正地執(zhí)行。
　　當(dāng)農(nóng)民土地受到侵占的時(shí)候，農(nóng)民很難靠《農(nóng)村土地承包法》捍衛(wèi)自己的權(quán)利。
　　
　　土地違法花樣翻新
　　值得憂慮的是，本應(yīng)保護(hù)農(nóng)民利益的地方政府，卻成為土地違法的主體，而且違法的手法花樣翻新，層出不窮。
　　中國(guó)耕地資源相當(dāng)緊缺。截至2007年底，中國(guó)耕地保有量為18.26億畝（不含草原、林地等）。較之1997年的19.51億畝，十年間減少了1.25億畝，這相當(dāng)于一個(gè)農(nóng)業(yè)大省的耕地總量。
　　人們很難判定，在每年絕對(duì)減少的300多萬(wàn)畝耕地中，有多少屬于城市化和工業(yè)化必需的，有多少是由于土地違法違規(guī)所造成。來(lái)自權(quán)威部門(mén)的信息顯示，土地違法造成的耕地減少量相當(dāng)可觀。
　　1998年以前，除了基本農(nóng)田征用必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，縣級(jí)政府、地市級(jí)政府、省級(jí)和中央政府都有批準(zhǔn)耕地轉(zhuǎn)用的權(quán)力。只不過(guò)政府層級(jí)越低，審批權(quán)力越小。
　　地方普遍的土地違法可謂花樣多多。包括早期的“未批先占”“批少占多”，2003年前后的亂批“開(kāi)發(fā)區(qū)”“工業(yè)園區(qū)”風(fēng)潮，2004年后的“分拆征地”“擅自修改規(guī)劃，規(guī)避基本農(nóng)田轉(zhuǎn)用審批”等。
　　發(fā)生于2004年的杭州西溪濕地公園征地事件，就是典型“分拆征地”案例。為了建設(shè)所謂“西溪國(guó)家濕地公園”，2004年5月8日，杭州市國(guó)土資源局、西湖區(qū)國(guó)土資源局聯(lián)合發(fā)出16個(gè)征地拆遷公告，把西溪濕地公園一期工程所需約4364畝農(nóng)地征為國(guó)有，交由西溪濕地工程指揮部開(kāi)發(fā)建設(shè)。
　　據(jù)記者查證，這16份“征地拆遷通告”都簽發(fā)于2004年5月8日前后，且文號(hào)相連，對(duì)應(yīng)著西溪濕地的第1至16地塊。而這16個(gè)地塊本是一幅完整的土地。
　　依照現(xiàn)行土地法規(guī)，中國(guó)只有省級(jí)政府和國(guó)務(wù)院具有征地審批權(quán)。而省級(jí)只有“一般耕地”525畝的審批權(quán)。超過(guò)525畝，就必須報(bào)國(guó)務(wù)院審批。
　　為了規(guī)避中央政府的審批，杭州市把上述16個(gè)地塊的面積都控制在525畝以內(nèi)。據(jù)記者輾轉(zhuǎn)得到的九份征地通告，其中涉及面積最小的地塊為167畝，最大的地塊為450畝，共涉及三個(gè)地塊。
　　為了執(zhí)行“世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，1998年后，中央政府剝奪了縣級(jí)政府和地市級(jí)政府的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批權(quán)。農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批集中到省級(jí)政府和中央政府。
　　2004年，中央政府決定調(diào)整土地管理體制，實(shí)行“省以下垂直管理”；市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地部門(mén)負(fù)責(zé)人由上級(jí)土地部門(mén)任免，不再受同級(jí)政府約束，企圖借此控制基層政府濫占耕地。
　　但是，由于政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制未變，各地占用土地招商引資、搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的違法違規(guī)問(wèn)題依然多發(fā)。
　　
　　“政策”敵不過(guò)“對(duì)策”
　　2006年9月，中央政府決定實(shí)行土地調(diào)控，要求實(shí)行耕地保護(hù)“省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。
　　具體做法是：每年分配給各省一定的農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，然后按照該省全年實(shí)際占用的耕地考核。如果實(shí)際占用耕地超出年度耕地占用指標(biāo)，就要相應(yīng)扣減下一年的耕地占用指標(biāo)，同時(shí)“問(wèn)責(zé)”該省省長(zhǎng)。
　　此次政策變動(dòng)，其實(shí)是強(qiáng)化了省級(jí)政府對(duì)土地管理和耕地保護(hù)的責(zé)任。省政府對(duì)全省范圍內(nèi)的土地管理和耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)。中央期望，強(qiáng)化了省政府的責(zé)任后，省政府就會(huì)強(qiáng)化省以下地方政府的責(zé)任。但是，事態(tài)的發(fā)展表明，這不過(guò)是一廂情愿。
　　此后，省級(jí)政府違法批地確實(shí)少了，但鄉(xiāng)村干部和組織則被推向前臺(tái)。由于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)短缺，很多地方就指使鄉(xiāng)村組織和干部與企業(yè)或公司簽訂租地協(xié)議，實(shí)行“以租代征”，規(guī)避農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批。
　　2006年后，雖然省級(jí)政府的土地違法案件減少了，但省以下政府尤其是縣鄉(xiāng)政府，依然有做大GDP和“以地生財(cái)”的需求，而中央政府又很難管住縣鄉(xiāng)政府，這就使得土地違法主體“下移”。
　　在與中央政府博弈的過(guò)程中，地方政府很快就找到了“以租代征”的辦法。一些縣鄉(xiāng)干部或政府通過(guò)村干部或集體經(jīng)濟(jì)組織，以農(nóng)村集體的名義，把農(nóng)民的承包地集中起來(lái)，然后由工商企業(yè)與農(nóng)民或村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂租地協(xié)議，每年給農(nóng)民支付一定的報(bào)酬。于是，這些農(nóng)用地就改由工商企業(yè)搞非農(nóng)建設(shè)、開(kāi)發(fā)，規(guī)避了上級(jí)審批。
　　該辦法從表面看，只是農(nóng)民和工商企業(yè)之間的事情，基層政府并不承擔(dān)任何責(zé)任。上級(jí)政府若追究下來(lái)，最多不過(guò)是“監(jiān)管不力”，不至于像“強(qiáng)行征地”那樣冒著被行政或法律懲處的風(fēng)險(xiǎn)；但其實(shí)，縣鄉(xiāng)政府則是“以租代征”的“幕后推手”。
　　近三年來(lái)，與土地調(diào)控同步，“以租代征”愈演愈烈，成為土地違法的主體，直到成為新一輪土地清理整頓的主要目標(biāo)。
　　這就是所謂“按下葫蘆起來(lái)瓢”――只要內(nèi)在利益機(jī)制不變，政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制不變，“政策”總是敵不過(guò)“對(duì)策”。
　　鑒于“以租代征”愈演愈烈，2007年上半年，國(guó)土資源部發(fā)動(dòng)清查土地違法“百日行動(dòng)”，以打擊“以租代征”為重點(diǎn)。最終查出的土地違法面積高達(dá)100多萬(wàn)畝。
　　與此同時(shí)，地方政府千方百計(jì)為非農(nóng)建設(shè)用地“找出路”。2006年以來(lái)，一些地方不約而同地搞起了“農(nóng)民集中居住”；一方面讓農(nóng)民整體搬進(jìn)多層或高層住宅，一方面強(qiáng)行拆遷農(nóng)民的房屋，收回農(nóng)民的宅基地，以增加非農(nóng)建設(shè)用地的指標(biāo)。
　　多年來(lái)行政性保護(hù)耕地的實(shí)踐，成效不彰。既有深刻的教訓(xùn)，也是進(jìn)一步創(chuàng)新思路、推進(jìn)土地制度改革的動(dòng)力。
　　十七屆三中全會(huì)不能不面對(duì)這個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，研究未來(lái)一段時(shí)期整個(gè)土地制度改革勢(shì)在必行。
　　（《財(cái)經(jīng)》2008年第21期，作者為該刊記者）
　　
　　網(wǎng)友熱議
　　土地流轉(zhuǎn)新政五大焦點(diǎn)
　　
　　如何保證農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)話語(yǔ)權(quán)?
　　需要農(nóng)民點(diǎn)頭
　　網(wǎng)友“安崇民”：現(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)改革，把對(duì)土地的支配權(quán)歸還農(nóng)民，理論上農(nóng)民可以自由自主決定是否流轉(zhuǎn)。關(guān)鍵在怎么確保農(nóng)民作為單個(gè)公民的權(quán)利可以公平應(yīng)對(duì)政府公權(quán)？怎么確保農(nóng)戶作為單個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體可以應(yīng)對(duì)強(qiáng)勢(shì)經(jīng)濟(jì)集團(tuán)？怎么確保村民可以應(yīng)對(duì)村干部私吞土地財(cái)產(chǎn)？假設(shè)國(guó)家給了每個(gè)農(nóng)民一把捍衛(wèi)權(quán)利的刀，保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中有足夠的話語(yǔ)權(quán)，這一切將迎刃而解。
　　網(wǎng)友“說(shuō)兩句”：流轉(zhuǎn)土地須先得到農(nóng)民允許和同意,要使土地流轉(zhuǎn)收益成為農(nóng)民的“特殊社�！保�就要賦予農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)。
　　
　　如何保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的收益?
　　杜絕廉價(jià)流轉(zhuǎn)
　　網(wǎng)友“阿祥52”：土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民把土地承包權(quán)轉(zhuǎn)手他人，從中獲得貨幣報(bào)酬或比照貨幣的實(shí)物報(bào)酬，這樣就必然存在賣(mài)者競(jìng)相高價(jià)賣(mài)地、買(mǎi)者竭力低價(jià)買(mǎi)地。如果土地流轉(zhuǎn)在全國(guó)同步展開(kāi)，由于價(jià)格互相攀比，很有可能會(huì)在比較高的價(jià)位上才能成交。一旦土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)形成，很難避免購(gòu)地者再把地炒起來(lái)――仍然美其名曰“再轉(zhuǎn)包”。屆時(shí)農(nóng)用地增值，如此形成一波高過(guò)一波的農(nóng)用地地價(jià)，并使全國(guó)的地價(jià)空前膨脹，猶如過(guò)去的“炒房”。
　　網(wǎng)友“暖色”：進(jìn)入城市生活的農(nóng)民工“賣(mài)掉”土地承包權(quán)，由于現(xiàn)有土地承包的小塊地以及用途限制，不大可能有大資本購(gòu)買(mǎi)，只可能是這塊地周邊的農(nóng)民來(lái)購(gòu)買(mǎi)。這樣一來(lái)會(huì)抽走種田農(nóng)民的資金，他們豈不更窮？我認(rèn)為，政府至少應(yīng)該給予這些購(gòu)地農(nóng)民以無(wú)息貸款支持。
　　網(wǎng)友“三十難立”：完善土地補(bǔ)償機(jī)制，嚴(yán)格限制土地非法倒賣(mài)。20年內(nèi)土地增值的收益溢價(jià)應(yīng)該歸于原有農(nóng)民。杜絕土地被廉價(jià)流轉(zhuǎn)，被高價(jià)倒賣(mài)。
　　
　　我們?nèi)绾伪Ｕ虾脟?guó)家糧食安全?
　　變大農(nóng)場(chǎng)模式
　　網(wǎng)友“忽悠”：耕地的流轉(zhuǎn)才是根本要考慮的問(wèn)題。這些土地不論怎么流轉(zhuǎn)，仍然要種糧食。要確保流轉(zhuǎn)后土地向種田大戶集中，逐步變成大農(nóng)場(chǎng)模式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，保障國(guó)家糧食安全。
　　網(wǎng)友“獨(dú)孤鶴”：土地流轉(zhuǎn)要建立在家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)之上，規(guī)�？纱罂尚。�具有很大彈性。土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，中央一定要規(guī)范基層政府或村級(jí)組織的行為，杜絕違規(guī)操作現(xiàn)象。特別是一些地方基層干部在利益驅(qū)動(dòng)下，搞花樣翻新、硬性調(diào)整，經(jīng)過(guò)行政手段集中起來(lái)的耕地，用于“糧改非”，這既違背了農(nóng)民的意愿，也一定程度上威脅到國(guó)家糧食安全。要知道，我國(guó)耕地面積已下降到18.27億畝，逼近18億畝紅線。
　　
　　拿什么來(lái)為土地流轉(zhuǎn)改革護(hù)航?
　　完善法律制度
　　網(wǎng)友“話不在多”：土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是一件說(shuō)起來(lái)容易，做起來(lái)復(fù)雜的事；鼓勵(lì)和發(fā)展土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，要以穩(wěn)定和自愿為前提，以合法、合理、公平、發(fā)展為原則，因地制宜、從實(shí)際出發(fā)，循序漸進(jìn)，不搞一刀切，不搞大躍進(jìn)，不盲目跟隨一哄而上！鼓勵(lì)和發(fā)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，要以更嚴(yán)格的制度作保障，更健全的法律法規(guī)來(lái)護(hù)航，保證我們對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題中土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革的萬(wàn)無(wú)一失！
　　網(wǎng)友“安崇民”：我更希望這樣的改革一定要有相對(duì)完善的法律制度保障。從開(kāi)始就配套就約束，就有相應(yīng)確保農(nóng)民生存生活生產(chǎn)的制度。改革是必須的，步子也必須穩(wěn)當(dāng)。要讓農(nóng)民清楚明白，政策和法規(guī)需公開(kāi)透明、盡量減少公共權(quán)力暗箱操作的可能性；制度要公開(kāi)透明，盡量杜絕資本強(qiáng)勢(shì)橫行霸道的可能。
　　
　　是否還繼續(xù)保持二元戶籍政策?
　　拆除城鄉(xiāng)圍墻
　　網(wǎng)友“mnbvcxz00000”：依我看，要想通過(guò)土地流轉(zhuǎn)減少農(nóng)業(yè)人口關(guān)鍵還需進(jìn)一步推進(jìn)城市化，尤其是改革二元戶籍政策。
　　網(wǎng)友“暖色”：土地流轉(zhuǎn)最大的好處就是加速城市化進(jìn)程，縮小城鄉(xiāng)差距。如果繼續(xù)保持二元戶籍政策，豈不是白費(fèi)？須知造成城鄉(xiāng)差距的真正原因是城鄉(xiāng)二元戶籍政策，把失地農(nóng)民留在農(nóng)村并不能縮小城鄉(xiāng)差距。我認(rèn)為，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須有戶籍制度改革配套才行。
　　網(wǎng)友“安崇民”：土地流轉(zhuǎn)改革，給了農(nóng)民對(duì)自己那份土地長(zhǎng)期承包的自由并同時(shí)給了流轉(zhuǎn)的相對(duì)自由。完全自愿或被迫流轉(zhuǎn)自己土地的農(nóng)民能不能在國(guó)內(nèi)自由遷徙？其實(shí)現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民工遷徙自由、就業(yè)等等還沒(méi)有真正得到保障。二元體制、居民身份、社會(huì)保障不解決，城市鄉(xiāng)村“圍墻”不撤除，“土地流轉(zhuǎn)”后富余勞動(dòng)力的問(wèn)題就不好解決。（欣華）
　　(10月20日“人民網(wǎng)”)
　　
　　現(xiàn)實(shí)篇
　　
　　新一輪土地流轉(zhuǎn)沖動(dòng)
　　土地流轉(zhuǎn)加速是當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的一個(gè)重要?jiǎng)酉颍�這既反映了農(nóng)村生產(chǎn)力重新調(diào)整的客觀屬性，也折射了農(nóng)村“第二次飛躍”的階段性特征。從基層調(diào)查情況看，土地流轉(zhuǎn)主體增多、范圍擴(kuò)大、速度加快，土地用途出現(xiàn)“非糧化”趨勢(shì)。
　　
　　農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿增強(qiáng)
　　總體上看，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的土地流轉(zhuǎn)比例低一些，而工業(yè)化較快的沿海地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)比例則大幅度提高。不少地方政府為了擴(kuò)大規(guī)模高效農(nóng)業(yè)的比例，出臺(tái)一些政策鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民則在比較利益的驅(qū)使下流轉(zhuǎn)意愿增強(qiáng)。
　　江蘇省第一產(chǎn)糧大市興化市的周莊鎮(zhèn)62歲農(nóng)民呂官玉算了一筆賬：家里共有10畝地，其中5畝地流轉(zhuǎn)給了興化市禽業(yè)有限公司，每畝流轉(zhuǎn)費(fèi)500元，年收益2500元；另5畝地種一季水稻，每畝效益400元，共計(jì)2000元；自己在企業(yè)打工每月1200元，年底還有500元獎(jiǎng)金，計(jì)1.49萬(wàn)元。呂官玉說(shuō)，他家在10畝地上的直接和間接(打工工資)收入共1.94萬(wàn)元，如全種水稻，一年收入只有4000元。
　　土地流轉(zhuǎn)有五種類(lèi)型
　　土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中，政府包括村級(jí)組織、農(nóng)戶、種養(yǎng)殖大戶、龍頭企業(yè)都在扮演著各自的推動(dòng)角色。政府的導(dǎo)向很管用，張家港市2006年出臺(tái)了“土地流出農(nóng)戶每年每畝財(cái)政補(bǔ)貼300元”的政策，大大刺激了農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的熱情，土地流轉(zhuǎn)比例一年提高了8個(gè)百分點(diǎn)。安徽省一些地方也出臺(tái)優(yōu)先安排就業(yè)等優(yōu)惠政策，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大。
　　接收土地流轉(zhuǎn)的主體也發(fā)生了變化。無(wú)錫市農(nóng)辦副主任周士良說(shuō)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾絽⑴c，以無(wú)錫為例，土地流轉(zhuǎn)給種養(yǎng)大戶的有21.3萬(wàn)畝，占36.1%;其次是流轉(zhuǎn)給鎮(zhèn)村的有20.8萬(wàn)畝，占35.3%;農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的有10.3萬(wàn)畝，占17.6%;流轉(zhuǎn)給企業(yè)的有6.5萬(wàn)畝，占11%。從蘇皖兩省土地流轉(zhuǎn)的總體情況看，有五種流轉(zhuǎn)類(lèi)型：一是“農(nóng)戶+農(nóng)戶”，有些農(nóng)戶因外出務(wù)工或者從事二三產(chǎn)業(yè)，將部分或全部土地轉(zhuǎn)包或租賃給其他農(nóng)戶，或交給親朋代耕，無(wú)償或收取一定費(fèi)用，這種現(xiàn)象比較普遍；二是“農(nóng)戶+種養(yǎng)殖大戶”，農(nóng)戶把土地租給種養(yǎng)殖大戶，收取固定租金；三是“農(nóng)戶+龍頭企業(yè)”，龍頭企業(yè)為發(fā)展基地，需租用農(nóng)民成片土地，由企業(yè)付租金；四是“農(nóng)戶+村委會(huì)”，農(nóng)戶自愿把土地交給村里統(tǒng)一耕作，或自愿委托村委會(huì)把土地租賃出去；五是“農(nóng)村能人+專業(yè)協(xié)會(huì)(合作社)+農(nóng)戶”，能人大戶牽頭組建專業(yè)協(xié)會(huì)或合作社后，租用農(nóng)戶土地，實(shí)行產(chǎn)供銷(xiāo)一體化管理。
　　
　　農(nóng)民收益需留“活口子”
　　土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民獲得利益的一個(gè)重要渠道，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)甚至是唯一手段。但在新一輪土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民的收益權(quán)出現(xiàn)了“低位固化”現(xiàn)象，即用流轉(zhuǎn)合同把每畝收益固定在一個(gè)較低的水平上，有的合同長(zhǎng)達(dá)20年。綜合江蘇、安徽多個(gè)接受采訪的地區(qū)看，目前土地流轉(zhuǎn)的每畝費(fèi)用大致在350元至900元之間，少數(shù)地區(qū)突破了1000元。土地的用途不一樣，流轉(zhuǎn)費(fèi)有差異。記者在位于錫山區(qū)的無(wú)錫現(xiàn)代農(nóng)業(yè)博覽園看到，這里有10個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園，由于每個(gè)園的用途不一樣，流轉(zhuǎn)費(fèi)也有較大差距。在水稻園區(qū)，8000畝水稻田流轉(zhuǎn)給了8個(gè)大戶，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用是每畝350元，其他經(jīng)濟(jì)作物園，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)是每畝800元，其中高科技花卉園的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)是每畝900元�！艾F(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)費(fèi)不是談判談出來(lái)的，基本上是比照種糧的效益來(lái)定的。用這種辦法，農(nóng)民基本說(shuō)不上話，只能單向接受�！币恍┤耸恐毖圆恢M地說(shuō)。記者采訪發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)年限短則一年，多則五六年，少數(shù)十年以上;利益分配模式基本采用保底流轉(zhuǎn)費(fèi)的做法，部分采用“保底流轉(zhuǎn)費(fèi)+分紅”的模式，零星的有土地入股收益的辦法。由于分配模式缺少“叫價(jià)”“競(jìng)價(jià)”環(huán)節(jié)，農(nóng)民處在了土地流轉(zhuǎn)收益的末梢，與流轉(zhuǎn)公司、種養(yǎng)殖大戶之間未能建立起合理的利益分配機(jī)制，出現(xiàn)了“農(nóng)戶得利過(guò)小、流轉(zhuǎn)公司(大戶)得利過(guò)大”的利益格局。
　　原江蘇省委農(nóng)工部部長(zhǎng)、資深“三農(nóng)”問(wèn)題專家吳說(shuō)，目前的流轉(zhuǎn)利益分配模式，農(nóng)民是默認(rèn)的。但隨著土地要素、糧食產(chǎn)品等價(jià)格上漲，農(nóng)民的意識(shí)會(huì)覺(jué)醒，到那時(shí)可能出現(xiàn)新的利益紛爭(zhēng)，所以土地流轉(zhuǎn)機(jī)制上，要留給農(nóng)民分享利益增長(zhǎng)的“活口子”。
　　
　　“陽(yáng)光流轉(zhuǎn)”正破題
　　一段時(shí)期以來(lái)，土地流轉(zhuǎn)大多局限在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間，流轉(zhuǎn)與被流轉(zhuǎn)間通常是口頭約定，缺少規(guī)范，而且土地流轉(zhuǎn)往往沒(méi)有備案，一旦發(fā)生糾紛，調(diào)處困難。針對(duì)這一情況，一些地方政府著手探索建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序。
　　江蘇省東�？h2008年初在21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，中心的主要職能是負(fù)責(zé)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)信息搜集與發(fā)布，提供交易場(chǎng)所和規(guī)范的合同文本，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)過(guò)程。東海縣副縣長(zhǎng)王夫玉說(shuō)，服務(wù)中心成立后逐步遏制住了土地私下流轉(zhuǎn)的勢(shì)頭，新增農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的流轉(zhuǎn)雙方基本都愿意到服務(wù)中心進(jìn)行規(guī)范交易。東海縣已有4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地服務(wù)中心完成流轉(zhuǎn)土地3000畝以上，駝峰鄉(xiāng)已流轉(zhuǎn)了8160畝。鄉(xiāng)長(zhǎng)樊平說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)成為有形市場(chǎng)，農(nóng)民的流轉(zhuǎn)權(quán)益得到較好保障。
　　土地股份合作社是沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的又一個(gè)新現(xiàn)象。江蘇昆山、張家港、東海、安徽肥西等縣市，土地股份合作社發(fā)展較快，張家港市已成立了39個(gè)土地股份合作社，昆山市幾乎每個(gè)行政村都有土地股份合作社。土地股份合作社成為流轉(zhuǎn)農(nóng)戶對(duì)外談判的一個(gè)主體，按照社員代表大會(huì)的授權(quán)決定土地流轉(zhuǎn)相關(guān)事宜。
　　一些專業(yè)人士認(rèn)為，由于中介組織嚴(yán)重缺失，土地流轉(zhuǎn)初期的規(guī)范建設(shè)需要政府來(lái)引導(dǎo)，無(wú)論是成立服務(wù)中心還是成立土地股份合作社，沒(méi)有政府的推動(dòng)是很難操作起來(lái)的。但土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化交易是方向，政府包括行政村組織不能由引導(dǎo)變成領(lǐng)導(dǎo)，否則就形成了干預(yù)，最終會(huì)把土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到政府頭上來(lái)。
　　
　　農(nóng)民盼望“交易平臺(tái)”
　　目前多數(shù)地方農(nóng)村都沒(méi)有建立土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，誰(shuí)要流轉(zhuǎn)，誰(shuí)來(lái)流轉(zhuǎn)，信息對(duì)不上茬�，F(xiàn)在通常的操作辦法是，有土地需求的企業(yè)或大戶先找到鎮(zhèn)村，通過(guò)鎮(zhèn)村再去組織土地流轉(zhuǎn)。而一般情況下，究竟有多少農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)土地，底數(shù)不清，外界也沒(méi)有渠道可以獲悉。
　　針對(duì)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展速度快的實(shí)際，有關(guān)人士建議三項(xiàng)工作需啟動(dòng)：一是把土地流轉(zhuǎn)納入法制化軌道，江蘇等少數(shù)省份已經(jīng)出臺(tái)了省級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，但全國(guó)性的法規(guī)文件還沒(méi)有，建議在國(guó)家層面制定出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)的配套法規(guī)，以此來(lái)約束土地流轉(zhuǎn)用途、土地流轉(zhuǎn)程序、土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模；二是大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為土地流轉(zhuǎn)提供合同服務(wù)、法律服務(wù)、競(jìng)價(jià)服務(wù)、糾紛仲裁服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)保障服務(wù)，保障農(nóng)民利益不受損害，確保土地流轉(zhuǎn)朝健康方向發(fā)展；三是逐步建立區(qū)域性甚至全國(guó)性的土地流轉(zhuǎn)信息交易平臺(tái)，當(dāng)前至少要以縣為單位建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)信息采集系統(tǒng)，準(zhǔn)確掌握基層土地流轉(zhuǎn)的新態(tài)勢(shì)和新情況。另外，在信息采集的基礎(chǔ)上，要在縣鄉(xiāng)兩級(jí)建立土地流轉(zhuǎn)公共服務(wù)平臺(tái)，把土地流轉(zhuǎn)需要的各種服務(wù)要素引入到平臺(tái)上，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方運(yùn)用市場(chǎng)化的手段完成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易，確保雙方利益有一個(gè)合理的平衡點(diǎn)。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，省級(jí)乃至全國(guó)土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)也要順勢(shì)而建。
　　
　　警惕“非糧化”勢(shì)頭
　　一些地方在土地流轉(zhuǎn)中難以守住糧食種植這一底線。一些本來(lái)種糧食的土地被流轉(zhuǎn)為搞養(yǎng)殖業(yè)、花卉業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等。土地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”勢(shì)頭不減。
　　記者在江蘇東�？h駝峰鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心拿到一份“駝峰鄉(xiāng)2008年農(nóng)業(yè)項(xiàng)目計(jì)劃建設(shè)情況”一覽表，表中所列的項(xiàng)目分別是：南京金榜集團(tuán)休閑觀光農(nóng)業(yè)、蘇州客商投資花卉基地、甜瓜基地、美人指葡萄糖、蔬菜基地，共需流轉(zhuǎn)土地8832畝(全鄉(xiāng)耕地8萬(wàn)畝)，5個(gè)項(xiàng)目流轉(zhuǎn)耕地就超過(guò)了全鄉(xiāng)的10%以上。從項(xiàng)目?jī)?nèi)容上不難看出，雖然土地用途仍然屬于“農(nóng)業(yè)范疇”，但種經(jīng)濟(jì)作物顯然成為首選。安徽省阜陽(yáng)市農(nóng)辦的調(diào)查顯示，土地流轉(zhuǎn)后每畝平均產(chǎn)值在3000元至4000元之間，是分散經(jīng)營(yíng)的3倍以上，但土地用途基本上改成了蔬菜經(jīng)營(yíng)、速林木種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖等，種水稻、小麥難以產(chǎn)生這么高的效益。
　　在江蘇省贛榆縣墩尚鎮(zhèn)銀河村，泥鰍養(yǎng)殖協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)喬宗禮說(shuō)，現(xiàn)在養(yǎng)泥鰍一畝產(chǎn)出效益比種30畝水稻還要高，所以附近幾個(gè)村的農(nóng)民都愿意把土地流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)養(yǎng)泥鰍，也有些農(nóng)戶自己從種水稻改成了養(yǎng)泥鰍，由協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)收購(gòu)和銷(xiāo)售。
　　對(duì)于新一輪土地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”沖動(dòng)，江蘇省政協(xié)秘書(shū)長(zhǎng)、原農(nóng)林廳廳長(zhǎng)劉立仁認(rèn)為，目前農(nóng)戶對(duì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地基本還是用來(lái)種糧食，但農(nóng)戶對(duì)協(xié)會(huì)、農(nóng)戶對(duì)企業(yè)、農(nóng)戶對(duì)種養(yǎng)殖大戶的流轉(zhuǎn)，多數(shù)出現(xiàn)了土地“非糧化”趨勢(shì)，并且這一趨勢(shì)還會(huì)加快。目前對(duì)糧食安全尚未構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響，但這個(gè)苗頭要給予重視。關(guān)鍵是如何處理高效農(nóng)業(yè)與糧食種植的關(guān)系，如何掌握流轉(zhuǎn)的“度”，核心還是種糧效益與其他經(jīng)濟(jì)作物或養(yǎng)殖效益剪刀差問(wèn)題。（郭奔勝、陳先發(fā)）
　　（10月20日《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》，標(biāo)題有改動(dòng)）
　　
　　鏈 接
　　農(nóng)地制度改革30年重要政策法規(guī)
　　▲農(nóng)地承包15年不變
　　1984年1月1日，中共中央正式下發(fā)《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》（1號(hào)文件），明確“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”。同時(shí)《通知》強(qiáng)調(diào)，“自留地、承包地均不準(zhǔn)買(mǎi)賣(mài)，不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)作宅基地和其他非農(nóng)業(yè)用地。”
　　
　　▲農(nóng)地承包30年不變
　　1993年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布11號(hào)文件，規(guī)定“在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)30年不變”。提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的辦法。文件同時(shí)規(guī)定，在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許“土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。
　　
　　▲叫停農(nóng)地“兩田制”
　　1997年6月24日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》（中辦發(fā)（1997）16號(hào)），明確規(guī)定不許以“兩田制”為名收回農(nóng)戶部分承包地。文件重申了“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的政策，還特別指出“小調(diào)整”只限于人地矛盾突出的個(gè)別農(nóng)戶，不能對(duì)所有農(nóng)戶進(jìn)行普遍調(diào)整；不得利用“小調(diào)整”提高承包費(fèi)，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
　　
　　▲上收土地審批權(quán)
　　1998年8月29日，新修訂的《土地管理法》出臺(tái)，明確“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為30年”。該法規(guī)定，實(shí)行土地用途管制，將土地審批權(quán)收歸國(guó)務(wù)院和省兩級(jí)政府，征用基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃、其他土地超過(guò)70公頃等土地，要由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，根據(jù)“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾補(bǔ)充、補(bǔ)償。
　　
　　▲允許農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)
　　2001年12月，中共中央發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》（中發(fā)[2001]18號(hào)），這是中共中央首次就農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)布文件。文件明確，在長(zhǎng)期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的前提下，堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，“允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)”。
　　該文件規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，在承包期內(nèi)，村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)權(quán)單方面解除土地承包合同，不準(zhǔn)借土地流轉(zhuǎn)改變土地所有權(quán)和農(nóng)業(yè)用途。流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)農(nóng)戶承包土地的剩余承包期。土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、轉(zhuǎn)讓費(fèi)和租金等，應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方協(xié)商確定，流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)歸農(nóng)戶所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳。
　　
　　▲立法“農(nóng)地家庭承包”
　　2002年8月29日，《農(nóng)村土地承包法》的出臺(tái)，自2003年3月1日施行。這標(biāo)志著農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其流轉(zhuǎn)權(quán)首次獲得專門(mén)法律的保障，奠定了中國(guó)農(nóng)地制度的法律框架。該法明確，農(nóng)村土地承包關(guān)系要長(zhǎng)期穩(wěn)定，“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)”。
　　該法規(guī)定，農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。承包地不得買(mǎi)賣(mài)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，婦女與男子享有平等的權(quán)利；未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)；國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。
　　
　　▲從嚴(yán)控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用
　　2004年10月21日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)（2004）28號(hào)）。文件強(qiáng)調(diào)：“從嚴(yán)從緊控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度”，“調(diào)控新增建設(shè)用地總量的權(quán)力和責(zé)任在中央，盤(pán)活存量建設(shè)用地的權(quán)力和利益在地方”；在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍外，“不得設(shè)立各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）和城市新區(qū)（小區(qū)）”。
　　該文件強(qiáng)調(diào)“保護(hù)和合理利用土地”，“省級(jí)政府應(yīng)負(fù)主要責(zé)任”。禁止擅自通過(guò)“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。而“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。同時(shí)，鼓勵(lì)“農(nóng)村建設(shè)用地整理”，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。
　　該文件要求“完善征地補(bǔ)償和安置制度”，完善征地補(bǔ)償辦法，妥善安置被征地農(nóng)民，確保失地農(nóng)民“生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。城市規(guī)劃區(qū)的失地農(nóng)民應(yīng)該納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，建立社會(huì)保障。
　　
　　▲土地政策參與宏觀調(diào)控
　　2006年8月31日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)（2006）31號(hào)）。“31號(hào)文”首次明確土地政策要參與宏觀調(diào)控。該文件有三大核心：一是工業(yè)用地必須采用“招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌”出讓；二是土地出讓金必須全額納入地方預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理；三是在規(guī)劃的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，把城市規(guī)劃范圍內(nèi)“農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批權(quán)”由國(guó)務(wù)院下放到省級(jí)政府。
　　同時(shí)，“31號(hào)文”強(qiáng)化了省級(jí)政府對(duì)全省農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和耕地保護(hù)的監(jiān)管責(zé)任，實(shí)行耕地保護(hù)“省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。 一旦本省實(shí)際用地規(guī)模超過(guò)年度用地計(jì)劃，省級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人就要被“問(wèn)責(zé)”。
　　
　　▲農(nóng)地承包期滿可繼續(xù)承包
　　2007年3月16日，全國(guó)人大通過(guò)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，該法的進(jìn)步在于把農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)定義為“用益物權(quán)”，也就是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。但該法只是重復(fù)了《農(nóng)地承包法》和《土地管理法》的相關(guān)條款，未能解決眾所關(guān)注的農(nóng)地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的抵押?jiǎn)栴}。
　　該法規(guī)定，農(nóng)地“承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包”。這為今后繼續(xù)延長(zhǎng)農(nóng)地的承包權(quán)預(yù)留了空間，被認(rèn)為是“有限的進(jìn)步”。該法刪除了原草案中“宅基地不能抵押”的條款，只規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”。據(jù)立法者解釋，之所以如此規(guī)定，主要是為將來(lái)“宅基地進(jìn)入市場(chǎng)”留有余地。(實(shí)習(xí)記者張艷玲整理)
　　（《財(cái)經(jīng)》2008年第21期）
　　
　　專家訪談
　　土地流轉(zhuǎn)才能發(fā)展好農(nóng)民利益
　　――專訪社科院農(nóng)村發(fā)展所農(nóng)村政策研究中心主任李成貴
　　今年，我國(guó)的改革開(kāi)放已經(jīng)進(jìn)入了第30個(gè)年頭，值此之際召開(kāi)的十七屆三中全會(huì)，被國(guó)內(nèi)外普遍寄予厚望。會(huì)議的諸多涉農(nóng)議程，如土地管理制度、農(nóng)村金融建設(shè)等，都受到了廣泛的關(guān)注。本刊就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這一重大問(wèn)題，專訪了全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)社科院農(nóng)村政策研究中心主任李成貴研究員。
　　在經(jīng)濟(jì)上保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，政治上尊重農(nóng)民的民主權(quán)利，全面實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好、維護(hù)好農(nóng)民的利益，是十一屆三中全會(huì)以來(lái)黨對(duì)待農(nóng)民的基本精神和原則。改革開(kāi)放30年，以鳳陽(yáng)小崗村農(nóng)民大包干為標(biāo)志，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制較好地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的利益。但是30年中，如何在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)展好和維護(hù)好農(nóng)民的利益，卻仍然是一個(gè)需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。近年來(lái)，雖然取消了農(nóng)業(yè)稅，增加了糧農(nóng)補(bǔ)貼，但城鄉(xiāng)收入差距連年擴(kuò)大。根據(jù)國(guó)務(wù)院的權(quán)威資料，2007年城鄉(xiāng)居民收入比擴(kuò)大至3．33∶1，絕對(duì)差距達(dá)9646元，為改革開(kāi)放以來(lái)差距最大的一年。
　　在李成貴看來(lái)，要真正解決農(nóng)民收入過(guò)低，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展，必須從兩方面著手，一是加快體制機(jī)制創(chuàng)新，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的框架內(nèi)配置好農(nóng)村要素，促進(jìn)資源賦權(quán)，農(nóng)民進(jìn)城，資本下鄉(xiāng)，使各種要素的收益最大化。資源賦權(quán)，就是要強(qiáng)化農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，不要把土地這一最稀缺的資源排斥在市場(chǎng)之外；農(nóng)民進(jìn)城，就是要農(nóng)民真正市民化，要在城市落地，不能長(zhǎng)期在城鄉(xiāng)之間來(lái)回流動(dòng)。資本下鄉(xiāng)，就是要搞活農(nóng)村金融，特別是要把農(nóng)村商業(yè)金融搞起來(lái)。二是建立國(guó)家對(duì)三農(nóng)的支持保護(hù)體系。
　　其中，深化土地制度改革就是一項(xiàng)直接關(guān)系農(nóng)村發(fā)展全局的重大選擇。多年來(lái)，為了促進(jìn)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，國(guó)家一直在提倡農(nóng)民依法、自愿、有償進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，但據(jù)調(diào)查，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省河南、湖南、江西農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)的比例也就10％左右，在河南周口這樣的純農(nóng)業(yè)區(qū)，極少有農(nóng)業(yè)大戶，基本都是個(gè)體耕作。也就是說(shuō)，改革30年了，但小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的基本格局并沒(méi)有變，農(nóng)民戶均仍然只有大約0.5公頃土地。
　　李成貴認(rèn)為，如果土地制度沒(méi)有變化，農(nóng)民的土地得不到有效的流轉(zhuǎn)，不能改變小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的格局，農(nóng)民的增收空間就很有限，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)也大，也不利于食品安全的監(jiān)管，很難發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不可能最大程度地發(fā)展好農(nóng)民的利益。
　　進(jìn)行土地制度的改革，必須要切實(shí)解放思想，就是要在考慮到風(fēng)險(xiǎn)的前提下追求收益的最大化，而不是首先追求風(fēng)險(xiǎn)的最小化。在考慮風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要堅(jiān)持一個(gè)基本原則，就是“兩害相權(quán)取其輕”。主要是要解決好土地的“穩(wěn)”、“活”和“嚴(yán)”三者的關(guān)系�！胺�(wěn)”即穩(wěn)定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，是要實(shí)現(xiàn)好農(nóng)民的利益�，F(xiàn)在的關(guān)鍵是要“活”，要讓土地流動(dòng)起來(lái)，即要發(fā)展好農(nóng)民的利益。主要是強(qiáng)化家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，鼓勵(lì)和支持多種方式的土地流轉(zhuǎn)。穩(wěn)定家庭經(jīng)營(yíng)是因?yàn)樗�是能夠適應(yīng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上要允許土地以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、置換、土地合作社、土地入股企業(yè)、土地銀行等多種方式流轉(zhuǎn)，使其“活”起來(lái)。同時(shí)，也要“嚴(yán)”，就是加強(qiáng)管理，維護(hù)好農(nóng)民的利益。
　　李成貴認(rèn)為在土地制度改革中，政府需要為農(nóng)民做三件事情。一是搞好服務(wù)，包括成立類(lèi)似土地服務(wù)交易中心來(lái)提供免費(fèi)、可靠的資訊以及提供標(biāo)準(zhǔn)化的合同文本，使交易規(guī)范化、制度化，避免糾紛。二是搞好支持，主要是中央財(cái)政提供流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，來(lái)促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)�，F(xiàn)在中央對(duì)“三農(nóng)”的補(bǔ)貼項(xiàng)目很多，應(yīng)該增加一項(xiàng)“農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼”，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段刺激農(nóng)民加快土地流轉(zhuǎn)。三是嚴(yán)格管理。首先要避免商業(yè)資本兼并土地，不能搞強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)，要尊重農(nóng)民。其次是對(duì)土地的用途進(jìn)行管制，出臺(tái)配套的政策措施，來(lái)防偏化險(xiǎn)。如對(duì)流轉(zhuǎn)有限定：農(nóng)業(yè)內(nèi)部流轉(zhuǎn)、社區(qū)內(nèi)部流轉(zhuǎn)優(yōu)先等。(姚嵐)

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