【“大部制”改革的分合輪回】 大部制改革
發(fā)布時間:2020-02-18 來源: 日記大全 點擊:
3月4日,《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》公布當(dāng)天,在河北省藥監(jiān)局工作的凌銳(應(yīng)本人要求化名――記者注)心頭一震。盡管藥監(jiān)局回歸“大衛(wèi)生部”傳言已久,但這一天真的要到來,他還是有些茫然。
年近不惑的凌銳已經(jīng)做了16年公務(wù)員,他個人的職業(yè)經(jīng)歷幾乎是中國政府機(jī)構(gòu)改革的一段縮影――
1992年7月,凌銳大學(xué)畢業(yè)后分配到河北省商業(yè)廳;未及一年,1993年3月政府機(jī)構(gòu)改革,裁撤商業(yè)部,新組建國內(nèi)貿(mào)易部,地方機(jī)構(gòu)也隨即變更。凌銳由此換了崗位,進(jìn)入河北省貿(mào)易廳。
五年之后,政府機(jī)構(gòu)于1998年3月再次調(diào)整,上屆政府剛組建的國內(nèi)貿(mào)易部被裁撤,相關(guān)職能并入國家經(jīng)貿(mào)委。凌銳在此后隨地方機(jī)構(gòu)調(diào)整,進(jìn)入河北省經(jīng)貿(mào)委就職。
又過五年,2003年政府機(jī)構(gòu)改革,國家經(jīng)貿(mào)委不再保留,其原有職能分別并入相關(guān)政府部門。凌銳第三次變動工作,進(jìn)入新組建的食品藥品監(jiān)督管理局。
可是穩(wěn)定的狀態(tài)仍然只是五年。根據(jù)此次《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,五年前剛從衛(wèi)生系統(tǒng)中獨立出來的藥監(jiān)局,將再次回歸衛(wèi)生部管理。
“不知道這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后,我們省里的調(diào)整什么時候開始!绷桎J告訴記者,他相信全國公務(wù)員中,有他的類似經(jīng)歷的人應(yīng)該不少。
自1982年至今,中國已完成五次機(jī)構(gòu)改革。總的趨勢是機(jī)構(gòu)在裁撤,人員在減少。如1982年國務(wù)院100個部門裁了39個;1988年,國務(wù)院部門、直屬機(jī)構(gòu)由67個減為60個,國務(wù)院人員編制減少9700多人;1993年國務(wù)院部門、直屬機(jī)構(gòu)從86個減少到59個,人員減少20%;1998年,國務(wù)院的40個組成部門,僅保留29個;2003年國務(wù)院組成部門進(jìn)一步減少到28個。而此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革,涉及調(diào)整變動的機(jī)構(gòu)15個,正部級機(jī)構(gòu)減少4個,國務(wù)院組成部門減少到27個。
但是,幾乎每次裁減之后,政府機(jī)構(gòu)都會經(jīng)歷一個再膨脹的過程。1982年國務(wù)院部門、直屬機(jī)構(gòu)裁減到61個,1988年膨脹為67個,到1993年甚至達(dá)到86個。1998年以來,盡管國務(wù)院組成部門在不斷減少,但國務(wù)院還有諸多直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、部委管理的國家局以及議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時機(jī)構(gòu),事實上國務(wù)院機(jī)構(gòu)的總量并沒有實質(zhì)性的減少。
如2003年改革,國務(wù)院組成部門減少了一個,但新成立了一個特設(shè)機(jī)構(gòu)國務(wù)院國資委,另外還組建了一個正部級事業(yè)單位銀監(jiān)會,機(jī)構(gòu)數(shù)量實際上是增加了一個;2007年,又新成立國家預(yù)防腐敗局。
截至目前,中國國務(wù)院序列在辦公廳之外,有部、委、審計署和央行共28個組成部門,另有一個特設(shè)機(jī)構(gòu)國資委,以及18個與部、委級別相當(dāng)?shù)闹睂贆C(jī)構(gòu),還有14個部級直屬事業(yè)單位(其中證監(jiān)會、銀監(jiān)會、電監(jiān)會和保監(jiān)會等4個部門名為事業(yè)單位,實際上行使的都是行政管理職權(quán))。
此外,國務(wù)院還有4個辦事機(jī)構(gòu);12個部委管理的國家局,機(jī)構(gòu)數(shù)量總計高達(dá)77個。這個數(shù)字尚未包括28個正部級的國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時機(jī)構(gòu)。
細(xì)觀此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,國務(wù)院組成部門減少1個,正部級機(jī)構(gòu)減少4個,但新成立一個正部級的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家能源委員會,新組建國家能源局、國家國防科技工業(yè)局、國家民用航空局、國家公務(wù)員局等4個國家局,機(jī)構(gòu)總數(shù)仍無實質(zhì)性減少。
“機(jī)構(gòu)改革每五年一輪,翻烙餅?zāi)J胶芷毡。人事部分分合合,能源部三設(shè)三撤,醫(yī)藥剛分開又回去,這種循環(huán)往復(fù)的怪圈必須打破。”中國政法大學(xué)副校長馬懷德對記者說。
馬懷德認(rèn)為,“大部制”改革之所以需要特別強(qiáng)調(diào)“轉(zhuǎn)變政府職能”,就是因為如果只是作機(jī)構(gòu)設(shè)置上的形式調(diào)整,只在數(shù)量上簡單裁減,無濟(jì)于事。而這個轉(zhuǎn)變就是由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府,逐步向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。
“部門利益”憂思
此次“大部制”改革,能否開辟一條新路,走出分合輪回的怪圈?今年“兩會”期間,記者遍訪代表、委員和行政學(xué)專家,大都不敢過于樂觀。
據(jù)有關(guān)專家研究,目前國務(wù)院部門之間有80多項職責(zé),僅建設(shè)部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責(zé)交叉。另外,農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個部委。顯然,“大部制”改革關(guān)鍵就是要解決這種部門之間的職責(zé)交叉,職權(quán)沖突,以及職能不清的問題。
此次公布的方案中,曾被各界廣泛期待的“大農(nóng)業(yè)”、“大金融”、“大科技”等都未推出;即便是已推出的改革,也并未一步到位。比如“大交通”就因鐵道部的保留而埋下遺憾。
呂忠梅認(rèn)為,如果部門利益不能解決,簡單的拆分或合并都不解決問題。呂在十屆全國人大期間就是代表,曾經(jīng)歷2003年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案審議過程。
她以衛(wèi)生與藥監(jiān)分合輪回為例解釋說,五年前兩者分家并非完全沒有道理,因為多年的“醫(yī)藥不分,以藥養(yǎng)醫(yī)”正是中國藥價畸高的癥結(jié)所在。分家后,衛(wèi)生部與藥監(jiān)局盡管存在矛盾,但也具有相互制約的功能。如今藥品監(jiān)管重新納入衛(wèi)生部麾下,勢必弱化藥品監(jiān)管與醫(yī)政監(jiān)管的制衡機(jī)制,引發(fā)對新的部門利益的擔(dān)憂。
當(dāng)然,“大衛(wèi)生部”統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)的積極因素在于,會在一定程度上提高行政效率,使得在各部門利益矛盾下步履艱難的醫(yī)療體制改革更容易推進(jìn),對藥品的監(jiān)管也可統(tǒng)一覆蓋到藥品流通的各個環(huán)節(jié)中,不至于出現(xiàn)此前藥監(jiān)局、衛(wèi)生部各管一段的混亂與矛盾局面。但是,這些積極面要得以發(fā)揮,關(guān)鍵在于能否防止某些利益集團(tuán)牟取私利。
中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院經(jīng)濟(jì)安全研究中心主任江涌博士曾撰文指出,大部制改革的最大阻力,正是多年來被不斷強(qiáng)化了的部門利益。
他分析認(rèn)為,所謂部門利益,就是指行政部門偏離公共利益導(dǎo)向,追求部門局部利益,變相實現(xiàn)小團(tuán)體或少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)個人的利益,其實質(zhì)是“權(quán)力衙門化”與“衙門權(quán)力利益化”。
江涌認(rèn)為,時下中國,部門利益膨脹嚴(yán)重,不僅有極大的廣度,還有無比的深度。權(quán)力部門化、部門利益化、利益集團(tuán)化,部門利益當(dāng)中有著極其復(fù)雜的集團(tuán)利益、小團(tuán)體利益、領(lǐng)導(dǎo)個人利益,這些利益并不會簡單因為體制的改變而自然消失。而且,如無妥善設(shè)計,“大部制”有可能把分散的部門利益積聚為集中的部門利益,減少了部門利益的廣度,但是有可能加劇部門利益的深度,因此治理起來更加困難。
攻堅“事業(yè)單位”
中國現(xiàn)有事業(yè)單位120多萬個,涉及3800萬人,匯集了中國超過三分之一的專業(yè)技術(shù)人才,擁有數(shù)萬億國有資產(chǎn)。這些單位主要提供教育、衛(wèi)生、科技、文化等公共服務(wù),是中國最大的公共服務(wù)部門,消耗了地方財政一半以上的支出。
事業(yè)單位大多建立于計劃經(jīng)濟(jì)時代,長期依附于政府部門,有的承擔(dān)政府職能,淪為“二政府”;有的則本身就是企業(yè),但作為事業(yè)單位享有諸多財稅補(bǔ)貼;而真正提供公共服務(wù)的教育、衛(wèi)生、科技等事業(yè)單位則主要依靠財政撥款,缺乏競爭約束,普遍冗員繁多,效率低下。
要改革50多年來形成的國有事業(yè)單位體制殊非易事,其難度絕不亞于國有企業(yè)改革。事實上,自上世紀(jì)80年代中期至今,事業(yè)單位一直是改革的重要議題。尤其在中央部委層面,整個改革既缺乏制度性突破,也缺乏可操作的規(guī)則。
正是基于此,加快推進(jìn)事業(yè)單位改革,以期與政府機(jī)構(gòu)改革配套協(xié)調(diào),已成為新一輪政府體制改革的一大重點和難點。
此次事業(yè)單位改革的藍(lán)圖已相當(dāng)清晰。3月11日下午,就在《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》面世不久,新華社發(fā)布了中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室負(fù)責(zé)人就深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的答問。該負(fù)責(zé)人指出:“要抓緊研究提出……事業(yè)單位分類改革的指導(dǎo)意見及配套措施,確保各項改革相互銜接,協(xié)同推進(jìn)。”
此前的3月4日,中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》全文公布!兑庖姟吩诘谒牟糠,把“事業(yè)單位改革”放在“政府機(jī)構(gòu)改革”的框架下統(tǒng)籌考慮,并提出了事業(yè)單位改革的“路線圖”――主旨是“推進(jìn)分類改革”;原則是“政事分開、事企分開和管辦分離”;具體方案是“對現(xiàn)有事業(yè)單位分三類進(jìn)行改革”。其中,“主要承擔(dān)行政職能的,逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu)”;“主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的,逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)”;“主要從事公益服務(wù)的,強(qiáng)化公益屬性,整合資源,完善法人治理結(jié)構(gòu),加強(qiáng)政府監(jiān)管”。
有專家指出,這意味著全面的事業(yè)單位改革已啟動,一旦事業(yè)單位改革步入“快車道”,一旦上述五省市的改革取得成效,其他各省份和中央部委直屬事業(yè)單位的改革就會進(jìn)入議事決策者視野。
但中國的事業(yè)單位改革決不樂觀,不過,當(dāng)前高層決策者已形成了明確的事業(yè)單位改革的“藍(lán)圖”。該藍(lán)圖之清晰明朗,遠(yuǎn)超過“大部門體制”。采訪中,不少學(xué)者認(rèn)為,2008年將成為中國事業(yè)單位改革的“元年”。
政改指向
“改革要真正取得成效,關(guān)鍵在兩個問題,一是法治,二是民主!倍配摻ㄕJ(rèn)為,近30年來,機(jī)構(gòu)改革最大的問題在于沒能“依法改革”。在一個法治社會,機(jī)構(gòu)改革方案出臺之前,首先應(yīng)該修訂《國務(wù)院組織法》,但事實上,中國的《國務(wù)院組織法》自1982年出臺后,至今26年沒修改過,期間這么多次改革,從法律的意義上講都有瑕疵。
“法律的制定完善必須通過人大;而要人大真正發(fā)揮作用,就需要加強(qiáng)民主。”杜鋼建指出,要充分發(fā)揮人大對政府的監(jiān)督制約作用,通過人大立法來規(guī)定政府組織機(jī)構(gòu)、權(quán)限,甚至人大在必要的時候召開各種會議來討論政府的重大決策,這實際上就是實現(xiàn)政治民主,因為人大是代表民意的機(jī)關(guān)。
“中國現(xiàn)階段,切實發(fā)揮人大作用就是一種政治改革。政治改革并非真的那么艱難!倍配摻ㄕf。(段宏慶 常紅曉)
記者羅昌平、楊彬彬、張娜、張映光,實習(xí)記者胡對此文亦有貢獻(xiàn)
(摘自《財經(jīng)》2008年第6期,作者為該刊記者。標(biāo)題有改動)
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