內(nèi)容提要：推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）可以有效提升農(nóng)業(yè)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的供給和管理水平。我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP雖然起步較晚，在項(xiàng)目數(shù)量和投資規(guī)模上落后于其他行業(yè)，但發(fā)展?jié)摿�較大，增長(zhǎng)速度較快，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺(tái)類(lèi)項(xiàng)目是社會(huì)資本參與較為積極的領(lǐng)域。目前農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展PPP仍存在認(rèn)識(shí)不足、操作混亂、權(quán)責(zé)不明、支撐不夠等問(wèn)題，在當(dāng)前全國(guó)PPP發(fā)展進(jìn)入規(guī)范監(jiān)管期的背景下，應(yīng)廣泛開(kāi)展相關(guān)培訓(xùn)，加強(qiáng)項(xiàng)目識(shí)別與管理，健全利益分配與風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，優(yōu)化社會(huì)資本投資環(huán)境，拓展項(xiàng)目融資渠道。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)領(lǐng)域;政府和社會(huì)資本合作：農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展
　　中圖分類(lèi)號(hào)：F325.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　文章編號(hào)：1003-7543 （2019）02-0064-10
　　農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，黨的十九大報(bào)告提出，要“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中央“一號(hào)文件”指出：“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須解決錢(qián)從哪里來(lái)的問(wèn)題.要健全投入保障制度，創(chuàng)新投融資機(jī)制，加快形成財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會(huì)積極參與的多元投入格局”。推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投融資機(jī)制創(chuàng)新的一個(gè)重要內(nèi)容，不僅可以有效減輕政府財(cái)政支出壓力，而且可以促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能和角色，從基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的“供給者”，向社會(huì)資本的“合作者”和項(xiàng)目“監(jiān)管者”轉(zhuǎn)型，有效提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給水平和供給效率。
　　政府和社會(huì)資本合作（PPP）作為一種涉及多個(gè)學(xué)科理論和多個(gè)領(lǐng)域政策的高難度管理模式，在我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的理論和實(shí)踐探索剛剛起步。從已有文獻(xiàn)看，關(guān)于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP模式的研究較少，且主要集中在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。賈康等[1]、胡靜林等[2]、肖海翔等[3]學(xué)者對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入PPP模式的必要性和可行性，以及主要障礙、政策思路進(jìn)行了初步的探討。在此基礎(chǔ)上，王春福詳細(xì)討論了在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行PPP模式須配套的政策工具，認(rèn)為除現(xiàn)有的政策工具外，還要加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)、規(guī)制、補(bǔ)貼等政策工具的創(chuàng)新和組合運(yùn)用[4]。唐祥來(lái)、楊娟娟研究發(fā)現(xiàn)，影響農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目運(yùn)行的主要因素包括上一期投資量、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平、人均GDP、上一年貸款利率和農(nóng)業(yè)人口等[5]。韓美貴、蔡向陽(yáng)等分析了經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性三類(lèi)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所匹配的PPP模式[6]。還有學(xué)者從實(shí)際出發(fā)，探討PPP模式在某一具體項(xiàng)目，如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面應(yīng)用的可行性[7]。此外，農(nóng)業(yè)園區(qū)類(lèi)項(xiàng)目、農(nóng)村批發(fā)市場(chǎng)、農(nóng)村沼氣工程、漁港碼頭、基層動(dòng)物防疫體系等也是可以鼓勵(lì)PPP投資的主要領(lǐng)域[8]。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，PPP還可以為農(nóng)業(yè)科研體制改革提供一種系統(tǒng)有效的改革辦法[9]。
　　從已有研究看，雖然國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行PPP模式的研究已經(jīng)取得一些十分有借鑒意義的成果，但與近年來(lái)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的發(fā)展步伐相比還略顯滯后。尤其是2017年以來(lái)，國(guó)家層面不斷出臺(tái)鼓勵(lì)和規(guī)范農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的政策文件，各地農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣PPP模式熱度空前高漲。為此，需要及時(shí)跟蹤和總結(jié)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣PPP模式的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從而為進(jìn)一步完善相關(guān)政策法規(guī)提供參考。
　　一、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行政府和社會(huì)資本合作的背景
　　政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的概念最早發(fā)源于歐洲[10]。由于該模式較好地解決了市場(chǎng)失靈和政府失靈問(wèn)題，因而在美國(guó)、加拿大等國(guó)發(fā)展較為迅速。關(guān)于PPP的定義，各國(guó)的理解有所不同，一般會(huì)根據(jù)不同的案例來(lái)確定。但有兩點(diǎn)是最為關(guān)鍵的：第一，在該模式中，公共部門(mén)與私人部門(mén)是平等的伙伴關(guān)系[11];第二，推廣該模式的目標(biāo)是提供公共項(xiàng)目或者公共服務(wù)。國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為PPP有廣義和狹義之分，廣義的PPP與國(guó)際相似，狹義的PPP是BOT（建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)�、TOT（轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)�、DBFO（設(shè)計(jì)-建造-投資-經(jīng)營(yíng)）等多種項(xiàng)目融資模式的總稱(chēng)。從國(guó)內(nèi)官方發(fā)布的文件來(lái)看，對(duì)PPP的定義除包含兩個(gè)基本要素外，還更加強(qiáng)調(diào)PPP執(zhí)行過(guò)程中公共部門(mén)和私人部門(mén)各白的權(quán)利和義務(wù)（見(jiàn)表1）。
　　PPP模式在我國(guó)的實(shí)踐探索始于20世紀(jì)80年代，主要目的是為了解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及相關(guān)服務(wù)提供嚴(yán)重滯后與改革開(kāi)放的迫切需求之間的矛盾。1984年深圳沙角B電廠項(xiàng)目被認(rèn)為是我國(guó)第一個(gè)采用BOT模式來(lái)解決電力投資的PPP項(xiàng)目。黨的十四大確立“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的改革目標(biāo)之后，原國(guó)家計(jì)委等部門(mén)開(kāi)始有計(jì)劃地試點(diǎn)推行電力、交通等重點(diǎn)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，1997年國(guó)內(nèi)掀起了第一波PPP熱潮，但隨后爆發(fā)的亞洲金融危機(jī)將PPP試點(diǎn)打入低谷。黨的十六大明確指出：“堅(jiān)持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度”，允許非公有資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域，從2003年開(kāi)始國(guó)內(nèi)掀起了第二波PPP熱潮。但2008年爆發(fā)的美國(guó)金融危機(jī)，使得PPP的生態(tài)環(huán)境遭到破壞，發(fā)展再次陷入了停滯期。直到2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出“鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，國(guó)內(nèi)PPP發(fā)展才得以再次起步，因此2014年也被稱(chēng)為“PPP元年”。
　　我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行PPP模式起于20世紀(jì)90年代，雖然有一定發(fā)展，但是由于缺乏國(guó)家相關(guān)政策支持，規(guī)模和范圍較為有限[8]。2004年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展迎來(lái)了黃金時(shí)期，“三農(nóng)”問(wèn)題在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位日益彰顯。國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入不斷增加，2007～2016年，國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)林水事務(wù)的支出由3404億元增至18587億元，增長(zhǎng)了4.5倍。但是，由于長(zhǎng)期的“二元經(jīng)濟(jì)”發(fā)展格局，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)的基礎(chǔ)較差，可以利用的公共資源嚴(yán)重不足，僅依靠政府的財(cái)政投入不僅無(wú)法滿足總量需求，而且“難以克服因政府失靈而導(dǎo)致的管理低效供給矛盾”[6]。因此，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行PPP模式勢(shì)在必行。
　　二、我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行政府和社會(huì)資本合作態(tài)勢(shì)

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