眾所周知，憲法的制定很明顯的是政治行為。

　　在國(guó)民黨與民進(jìn)黨聯(lián)手、新黨消極抗議之下，第4次修憲于1997年7月18日完成，達(dá)到了凍省及中央政府體制調(diào)整的目標(biāo)，進(jìn)入“中華民國(guó)第二共和”。

　　本研究首先試圖要探討的是此回修憲的政治背景何在？我們將分別從政黨政治生態(tài)、政府無(wú)能、及政黨組織著手。其次，我們要探討的是主要的憲政爭(zhēng)議為何？我們進(jìn)而歸納在各政黨的認(rèn)知里，他們各自追求的憲改目標(biāo)為何？各自的策略為何？進(jìn)而評(píng)估這回憲改的得失為何？最后，我們?cè)诮Y(jié)論將指出未來(lái)的可行方向，并提出另類(lèi)的規(guī)范性(normative)建議──大幅度的修憲（或制憲）應(yīng)該有人民的廣泛參與。

　　在尚未進(jìn)入正文之前，我們有必要先鋪陳本研究的途徑(approach)。我們以為憲政改革不是單純的憲法法理問(wèn)題，因此必須從整個(gè)政治體的剖析來(lái)著手，否則不免有盲人摸象之憾。

　　在這個(gè)基本認(rèn)識(shí)之下，憲政體系的設(shè)計(jì)必須同時(shí)考量三個(gè)交互影響的層面(Elazar， 1990)：政治制度的配置（含憲政、政黨、及選舉制度），政治權(quán)力的分配（包括選舉或黨內(nèi)派系互動(dòng)）、及理念或價(jià)值觀的實(shí)踐（比如效率或代表性孰重、族群多元與國(guó)家整合的兼顧）。

　　在這樣的安排之下，我們進(jìn)一步援引“新制度論”(new institu-tionalism)來(lái)了解政治人物的行為：政治制度界定了他們的理性，從而決定了他們的政治行為，因此，憲政體制以及其他政治制度的設(shè)計(jì)，可以視為菁英進(jìn)行權(quán)力斗爭(zhēng)的競(jìng)技場(chǎng)。

　　政黨政治的生態(tài)

　　1997年臺(tái)灣的政黨體系正面臨急遽的轉(zhuǎn)型，三大黨的國(guó)會(huì)實(shí)力大致是4：2：1，呈現(xiàn)出一大、一中、一小的態(tài)勢(shì)，然而，政黨刻意模糊其訴求以擴(kuò)張選票，尤以1995年年底的三屆立委為甚，對(duì)許多選民來(lái)看，三黨分別高舉的“捍衛(wèi)中華民國(guó)”、“中華民國(guó)在臺(tái)灣”、“中華民國(guó)式的臺(tái)灣獨(dú)立”并無(wú)多大差別，造成傳統(tǒng)的政黨認(rèn)同逐漸失去吸引力。而民進(jìn)黨與新黨在1996年又三番兩次飛象過(guò)河般合作，除了造成分別支持統(tǒng)、獨(dú)的選民頓時(shí)不知所措外，更加速政黨認(rèn)同的式微，選民的疏離感日益高漲是可以預(yù)期的。

　　中國(guó)國(guó)民黨是源自中國(guó)的流亡政黨。在過(guò)去，它的體質(zhì)近似于蘇聯(lián)的列寧式共產(chǎn)黨，試圖以一套意識(shí)型態(tài)來(lái)支配整個(gè)社會(huì)。又由于這個(gè)獨(dú)一無(wú)二的黨控制一切國(guó)家機(jī)器，學(xué)術(shù)上稱(chēng)為黨國(guó)體制(party-state)，即一般所謂的“以黨領(lǐng)政”[1] 。

　　李登輝大致上掌有黨機(jī)器，算是學(xué)理上所謂的“旁系出走政黨”(lateral seceding party)(di Palma，1990)。為了防止政權(quán)面臨瓦解的危機(jī)，李開(kāi)始以局部性的自由化改革來(lái)進(jìn)行轉(zhuǎn)進(jìn)，不僅破壞國(guó)民黨的領(lǐng)導(dǎo)階層，又與舊有政權(quán)的殘余勢(shì)力以及其忠貞黨員劃清界限。在形式上，李登輝仍然高舉中華民國(guó)的看板，實(shí)際上卻不想背著原有體制的包袱[2]。由于嘗試把國(guó)民黨改頭換面成為美國(guó)式的選舉機(jī)器，并且試圖走出舊有政治體制的陰影，這個(gè)本土化的政黨因此觸怒死硬派，被視為出賣(mài)國(guó)民黨。

　　面對(duì)充滿(mǎn)敵意的舊勢(shì)力，李登輝拉攏殘留在黨與國(guó)家機(jī)器內(nèi)的“外省人”，與宋楚瑜、李元簇、王作榮、錢(qián)復(fù)、徐立德、馬英九等少數(shù)舊核心份子進(jìn)行實(shí)質(zhì)的“族群協(xié)和”(consociationalism)，也就是王作榮所謂的“由臺(tái)灣人主導(dǎo)與外省人共同統(tǒng)治與當(dāng)家”。他并且積極透過(guò)民意代表的選舉來(lái)與本土的地方派系與財(cái)團(tuán)結(jié)盟，同時(shí)也相當(dāng)有默契地不斷與民進(jìn)黨配合，比如對(duì)付郝柏村、以及連戰(zhàn)的行政院長(zhǎng)同意權(quán)。他排除新黨而公開(kāi)與民進(jìn)黨合作，希冀以臺(tái)灣的民主化來(lái)鞏固其政治權(quán)力。

　　民主進(jìn)步黨原先承續(xù)黨外時(shí)代的抗?fàn)幘�神，是島內(nèi)各路反對(duì)國(guó)民黨勢(shì)力的松散結(jié)盟。由于其成員多為本土人士，因此一向被視為“臺(tái)灣人的政黨”，是臺(tái)灣人團(tuán)結(jié)的象征。同時(shí)，它在1991年搶先通過(guò)『臺(tái)獨(dú)黨綱』，確認(rèn)臺(tái)灣獨(dú)立的訴求；
它又打著關(guān)懷弱勢(shì)、打擊不義外來(lái)政權(quán)的旗幟，令人覺(jué)得它在道德上高人一等，是主導(dǎo)社會(huì)改造的良心。

　　民進(jìn)黨一向以社會(huì)動(dòng)員來(lái)挑戰(zhàn)國(guó)民黨政權(quán)[3]，藉之來(lái)累積政治資源，因而逐漸能取得中華民國(guó)體制內(nèi)的三分之一國(guó)會(huì)席次。不過(guò)，由于選舉的參與容易帶來(lái)政黨的馴化，再加上這些席次并非如民進(jìn)黨原先所期待的線(xiàn)性般成長(zhǎng)，民進(jìn)黨人士開(kāi)始躊躇不決，對(duì)自己的認(rèn)同有所懷疑。首先，臺(tái)獨(dú)的訴求似乎在短期內(nèi)換不到選票；
而社會(huì)改造也不是像初期只要喊口號(hào)、或是收編幾個(gè)社會(huì)運(yùn)動(dòng)領(lǐng)袖即一蹴可即，必須經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的耕耘才有可能把神話(huà)變現(xiàn)實(shí)；
而李登輝的“臺(tái)灣人的總統(tǒng)”不可避免地侵蝕民進(jìn)黨具有臺(tái)灣人意識(shí)的支持者。這時(shí)的民進(jìn)黨不免急功近利，開(kāi)始在臺(tái)獨(dú)的意識(shí)型態(tài)上作妥協(xié)，以迎合想像中的中間選民。

　　在策略上，它驟然發(fā)現(xiàn)合縱連橫的重要[4]，不惜與意識(shí)型態(tài)南轅北轍的新黨進(jìn)行“大和解”。原先，民進(jìn)黨是要“進(jìn)入體制去反體制”，目標(biāo)是取代國(guó)民黨執(zhí)政。到了1995年年底立委選舉，民進(jìn)黨為了加速圓執(zhí)政的夢(mèng)，急欲與國(guó)民黨組聯(lián)合內(nèi)閣，強(qiáng)力推銷(xiāo)“全民內(nèi)閣”選舉主軸，附和新黨提出的“三黨不過(guò)半”訴求，希冀以大聯(lián)合內(nèi)閣(grand coalition)的正當(dāng)性入閣；
待國(guó)民黨勉強(qiáng)獲得過(guò)半席次后，民進(jìn)黨為了與新黨結(jié)合對(duì)付國(guó)民黨，又以“族群和解”的大帽子來(lái)合理化其“大聯(lián)合政府”的訴求，拐彎抹角不過(guò)是圓入閣之夢(mèng)。它在1996年又大聲疾呼臺(tái)海危機(jī)而須組聯(lián)合政府，說(shuō)穿了還是為了入閣罷了。

　　在面對(duì)民間資源取得日漸困難之際，建國(guó)黨復(fù)于1996年出現(xiàn)，缺乏自信的民進(jìn)黨倍感傳統(tǒng)的臺(tái)獨(dú)支持者可能會(huì)大量流失，自然會(huì)思考如何救亡圖存，干脆向擁有無(wú)限資源的國(guó)家靠攏。這時(shí)，恰逢李登輝面對(duì)黨內(nèi)異議份子的掣肘而無(wú)力進(jìn)行進(jìn)一步權(quán)力鞏固，民進(jìn)黨見(jiàn)機(jī)投和，因此有1996年年底的“國(guó)家發(fā)展會(huì)議”，為1997年的憲改鋪路。由此看來(lái)，如果說(shuō)此時(shí)民進(jìn)黨已全心全意擁抱中華民國(guó)體制是言過(guò)其實(shí)的話(huà)，不如說(shuō)它并不太反對(duì)已有的體制。

　　新黨的全名是中華新黨，它的主要成員是原來(lái)國(guó)民黨政權(quán)中的核心份子與效勞舊政權(quán)的軍特勢(shì)力，可以算是正統(tǒng)的國(guó)民黨。他們是在1993年國(guó)民黨舉行14全第一次大會(huì)后嘩變，在新國(guó)民黨連線(xiàn)的領(lǐng)銜下分道揚(yáng)鑣而去(extrication)。新黨表面要求作體制改革[5]，試圖漂白自己，其實(shí)，他并不能忘懷其原有的特權(quán)，也不反對(duì)舊有的體制，因?yàn)檫@是他們權(quán)力的來(lái)源，我們甚至可以說(shuō)新黨的目標(biāo)，是如何恢復(fù)舊體制，以及如何保有(或奪取)排他性既得利益[6]。

　　由于新黨尚屬都會(huì)區(qū)小黨，外省族群屬性又強(qiáng)，社會(huì)支持的基礎(chǔ)薄弱，自然在國(guó)發(fā)會(huì)及此回的憲改有局外人的無(wú)力感。對(duì)他們充滿(mǎn)鄉(xiāng)愁般的情感來(lái)說(shuō)，中華民國(guó)憲法是法統(tǒng)的一部分，不容任何更易；
而在實(shí)際上的政治運(yùn)作上，他們主張的“回歸憲法”是朝純粹內(nèi)閣制來(lái)走，除了要把李登輝架空為虛尊元首外，也認(rèn)為內(nèi)閣制有利小黨的發(fā)展，因此把任何遠(yuǎn)離內(nèi)閣制的傾向詮釋為大逆不道的“毀憲”、“制憲”。

　　這種混沌未清的情況，其實(shí)蘊(yùn)涵著三個(gè)環(huán)環(huán)相扣的機(jī)制：首先，最根本的是政黨內(nèi)部(intra-party)都正在重新界定自己的目標(biāo)與所追求的利益，也就是尋找自我的認(rèn)同；
其次才是令人眼花撩亂的政黨間(inter-party)合縱連橫；
而選民最關(guān)心的則是自己與政黨間的關(guān)系如何作調(diào)整(realignment)。這三者的總合則決定了臺(tái)灣未來(lái)政黨制度的重新建構(gòu)與政治體制的走向。

　　政府無(wú)能

　　雖然經(jīng)過(guò)1991年二屆國(guó)大選舉、1992年二屆立委選舉、一直到1996年總統(tǒng)直選，民心望治，但是政治場(chǎng)域里的表現(xiàn)畢竟與民間的期待有相當(dāng)?shù)木嚯x。民眾面對(duì)的政治現(xiàn)實(shí)是一個(gè)有民意卻無(wú)力掌控行政部門(mén)的總統(tǒng)，一個(gè)顧盼自雄卻又角色不清的國(guó)會(huì)，以及幾個(gè)組織散漫而又急于進(jìn)行寡頭壟斷的政黨，這些是1997年憲改必須面對(duì)的挑戰(zhàn)。大體而言，我們可以把諸多政治亂象歸納成兩大項(xiàng)：政府無(wú)能，以及政黨政治不健全。任何憲政改革必須正視這些政治現(xiàn)實(shí)。

　　政府無(wú)能可以分別從國(guó)會(huì)與行政部門(mén)來(lái)觀察。首先擺在選民眼前的是一個(gè)意氣風(fēng)發(fā)而又自我專(zhuān)斷的立法院，它一方面亟思擺脫行政部門(mén)的支配，同時(shí)又不斷以各種訴求，比如內(nèi)造政黨的必要性，來(lái)抗拒黨中央的節(jié)制。

　　臺(tái)灣的強(qiáng)勢(shì)國(guó)會(huì)有其歷史背景。在過(guò)去，少數(shù)黨外立委憑藉言論免責(zé)權(quán)對(duì)國(guó)民黨政權(quán)大加撻伐，民主的香火得以茍延殘喘。十年來(lái)的民進(jìn)黨大致上也是靠立委挑釁式的問(wèn)政風(fēng)格，配合質(zhì)詢(xún)權(quán)來(lái)突顯國(guó)民黨政府顢頇無(wú)能，同時(shí)不忘以公職來(lái)拓展其資源。可見(jiàn)國(guó)會(huì)有其對(duì)民主化的貢獻(xiàn)。

　　由于臺(tái)灣并非采取純粹內(nèi)閣制，政務(wù)官不需先要取得國(guó)會(huì)議員的身份，中央部會(huì)首長(zhǎng)長(zhǎng)年不食人間煙火，甚少有競(jìng)選經(jīng)驗(yàn)者；
相較之下，中央民代雖非身經(jīng)百戰(zhàn)，但至少經(jīng)歷大小選戰(zhàn)的洗禮。臺(tái)灣社會(huì)甚至已發(fā)展出一種嶄新的價(jià)值觀，如果肯定一個(gè)人，就建議他去選立委，視之為出人頭地的象征。可惜國(guó)會(huì)議員的自我定位不清，因循傳統(tǒng)民代對(duì)地方利益的重視，而選民的期許也仍留在選區(qū)服務(wù)的層次。

　　在這種國(guó)會(huì)至上的政治文化之下，不管執(zhí)政黨或在野黨的中央民代難免挾選票自重，164個(gè)立委儼然分裂成164個(gè)黨，那里會(huì)把行政部門(mén)看在眼里？在這種過(guò)度議會(huì)化的脈絡(luò)之下，任何削弱國(guó)會(huì)權(quán)限的憲改主張都會(huì)被視為不可行。因此，原本朝野大致有共識(shí)要廢除的國(guó)大竟然無(wú)形中被參議院化，無(wú)怪乎國(guó)會(huì)權(quán)限被牽制的總統(tǒng)制訴求被束之高閣。

　　就行政部門(mén)來(lái)看，執(zhí)政黨無(wú)法有力推動(dòng)政策，除了人謀不臧[7]、以及總統(tǒng)權(quán)限不清外，主因在執(zhí)政黨未能有效掌握國(guó)會(huì)的過(guò)半支持。由于國(guó)民黨黨紀(jì)不彰，此時(shí)的國(guó)民黨政權(quán)在實(shí)質(zhì)上是一個(gè)國(guó)會(huì)席次不過(guò)半的少數(shù)政府。

　　政黨組織積弱

　　真正治絲而棼的是現(xiàn)實(shí)面上政黨內(nèi)部的組織問(wèn)題。臺(tái)灣的政黨政治未上軌道，各黨在組織上都不能算強(qiáng)韌有力(weak party)，對(duì)內(nèi)缺乏鏗鏘綿密的理念來(lái)凝聚黨內(nèi)菁英，無(wú)法發(fā)揮政黨應(yīng)有的整合(aggregate)功能[8]，對(duì)外作戰(zhàn)當(dāng)然就會(huì)出現(xiàn)黨紀(jì)不彰的窘態(tài)。

　　李登輝是在1988年因蔣經(jīng)國(guó)未及安排接班人而逝，得以繼任總統(tǒng)與國(guó)民黨主席，從此國(guó)民黨內(nèi)部政爭(zhēng)不斷。先是在1990年的國(guó)民黨臨中全會(huì)上，有黨總統(tǒng)候選人起立派與票選派之爭(zhēng)。在1992年的13屆三中全會(huì)上，因總統(tǒng)選舉的方式而有主流派“公民直選”與非主流派“委任直選”的沖突，兩派水火不容。非主流派在1993年的14全第一次大會(huì)上又因當(dāng)然代表的設(shè)置而遭整肅，兩派遂宣告正式分裂。到了1995年14全第二次大會(huì)上，主流派主張以黨代表推舉黨的總統(tǒng)候選人，用來(lái)壓制非主流堅(jiān)持的黨員直選，造成實(shí)質(zhì)的清黨。

　　以國(guó)民黨來(lái)說(shuō)，雖然原有威權(quán)組織在李登輝接手整頓的過(guò)程中分崩離析，但是在龐大的黨產(chǎn)未經(jīng)收歸國(guó)有或凍結(jié)，因此未步東歐共產(chǎn)黨樹(shù)倒糊孫散的后塵。黨內(nèi)老、中、青三代異議份子經(jīng)過(guò)出走已實(shí)質(zhì)清黨，但是中生代仍為接班問(wèn)題內(nèi)斗不已，尤以省長(zhǎng)宋楚瑜不時(shí)以選票作護(hù)身符來(lái)砲打中央，打擊連戰(zhàn)(副總統(tǒng)兼行政院長(zhǎng))在黨內(nèi)、外的威望。原先順?lè)�的地方派系，也相繼藉輔佐政權(quán)轉(zhuǎn)移成功來(lái)要求分享中央大權(quán)，甚至大有由過(guò)去的共生關(guān)系，擺出要脅不成即進(jìn)行反噬之勢(shì)。國(guó)發(fā)會(huì)廢除鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉的主張，表面上除了可以?huà)叱龂?guó)民黨黑金的形象，其實(shí)就是一種削藩，意欲鏟除地方派系的根基，無(wú)怪乎被視為過(guò)河拆橋而反彈不已[9]。

　　相較之下，民進(jìn)黨久為派系所苦，每逢黨內(nèi)提名或是黨主席改選，內(nèi)部斗爭(zhēng)之慘烈有甚于政黨間的競(jìng)爭(zhēng)，一直到建國(guó)黨于1996年割席成立之后，各派系才警覺(jué)派系之間維持恐怖均衡的必要性[10]。在組織上，由于講求“內(nèi)部民主”，民進(jìn)黨先天面對(duì)黨意與民意如何調(diào)和的矛盾，由黨員代表大會(huì)產(chǎn)生的黨中央與具有民意基礎(chǔ)的立院黨團(tuán)一直互別苗頭。

　　此時(shí)黨中央由美麗島與新潮流系進(jìn)行聯(lián)合共治，由美系許信良擔(dān)任主席新系掌黨中央機(jī)器，對(duì)外形象在表面上還算平和，但各派系仍是各懷鬼胎，尤其是民進(jìn)黨與國(guó)民黨在國(guó)發(fā)會(huì)和解以來(lái)，正義連線(xiàn)與福利國(guó)兩系倍感淪為邊緣化，隨時(shí)都有割席而去的可能。

　　新黨對(duì)外以美國(guó)式柔性政黨自居，但因繼承國(guó)民黨威權(quán)體制的傳統(tǒng)，對(duì)內(nèi)仍然難逃封建式的作風(fēng)。它一向以斷腕方式清黨來(lái)營(yíng)造出清新團(tuán)結(jié)的形象，然而在朱高正事件后大為斫傷，中產(chǎn)階級(jí)與富理想性的學(xué)子多有天下烏鴉一般黑之嘆，可見(jiàn)其招降納叛的結(jié)盟策略并不順?biāo)�。此外，在�?guó)民黨內(nèi)部中生代外省籍有相繼叛服出走的傾向下[11]，如果國(guó)民黨刻意不留人的話(huà)，或有新的政黨出現(xiàn)，因此新黨的發(fā)展并不樂(lè)觀。

　　由三黨內(nèi)部缺乏凝聚力的情形來(lái)看，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　臺(tái)灣的政黨有重新排列組合的趨勢(shì)。而這種走向，又與選民對(duì)于現(xiàn)有政黨的認(rèn)同息息相關(guān)。從民間“選人不選黨”的說(shuō)法到三屆國(guó)大選舉的大量廢票，我們隱約可以嗅出一股不信任現(xiàn)有政黨的氣息。這大致可歸咎于政黨汲汲追求所謂的中間選民，以降低意識(shí)型態(tài)為由來(lái)模糊各自的訴求，造成黨的自我認(rèn)同不明的情形，也讓選民無(wú)所適從。

　　憲政爭(zhēng)議

　　此時(shí)整個(gè)政治體系最大的問(wèn)題在于國(guó)民黨未能有效掌握立法院過(guò)半數(shù)席次，而李登輝卻能贏得總統(tǒng)選舉過(guò)半票數(shù)，在這種情形下，在野黨以行政院長(zhǎng)的同意權(quán)要脅，希望根據(jù)內(nèi)閣制的精神，以比例的方式來(lái)分享內(nèi)閣部會(huì)首長(zhǎng)的職位，國(guó)民黨自是不肯，認(rèn)為立法院對(duì)行政院長(zhǎng)的同意權(quán)只是形式的。

　　在憲政體制不明的情況下，行政院長(zhǎng)的任命受制于立法院，使此時(shí)的政權(quán)就如同多黨制國(guó)家的聯(lián)合內(nèi)閣般不穩(wěn)固，不僅政務(wù)曠日持久，甚至要隨時(shí)面對(duì)個(gè)別國(guó)會(huì)議員罷免議長(zhǎng)的要挾。短期內(nèi)，唯一可以打破這種政治僵局的是強(qiáng)而有力的總統(tǒng)。李登輝雖然有54%的民意作后盾，然而憲政制度卻未能在權(quán)限上作適度的配合，使其未能像陳水扁般放手去執(zhí)行選民的托負(fù)(mandate)。

　　這里就牽涉到憲政結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。的確，此時(shí)的中華民國(guó)憲法對(duì)于行政與立法的關(guān)系規(guī)范不清。過(guò)去，國(guó)民黨以黨領(lǐng)政，自無(wú)政治僵局的情況，但是在自由化以后，臺(tái)灣的憲政傳統(tǒng)尚未建立，各黨派無(wú)不作對(duì)自己最有利的詮釋。在此時(shí)的國(guó)會(huì)生態(tài)下，國(guó)民黨如果硬要組閣，頂多算是一種少數(shù)政府(minority government)，而在野黨可以阻止行政院長(zhǎng)前往施政報(bào)告，以可以運(yùn)用立法院長(zhǎng)的改選與罷免來(lái)要脅政治權(quán)力的分享，比如民進(jìn)黨的政黨合作或聯(lián)合內(nèi)閣的要求。

　　如果站在主張內(nèi)閣制的人來(lái)看，總統(tǒng)只不過(guò)是虛位元首，根本沒(méi)有實(shí)權(quán)，真正的權(quán)力是由國(guó)會(huì)而來(lái)，也就是誰(shuí)有辦法擁有國(guó)會(huì)過(guò)半數(shù)席次，誰(shuí)就可以出來(lái)組政府并擔(dān)任總理，因此，行政院長(zhǎng)就好像是總理，必須先取得立法院的同意才能上任。

　　相對(duì)的，如果站在總統(tǒng)制的角度來(lái)看，真正的政府首長(zhǎng)是總統(tǒng)，行政院長(zhǎng)只不過(guò)是他政治任命的幕僚長(zhǎng)，只要總統(tǒng)提名的人在道德操守上沒(méi)有爭(zhēng)議，國(guó)會(huì)在形式上一定會(huì)同意，沒(méi)有道理以政治斗爭(zhēng)的方式來(lái)抵制。此外，總統(tǒng)選舉是一種“贏者全拿”(winner take all)的競(jìng)爭(zhēng)方式，總統(tǒng)并沒(méi)有義務(wù)延攬?jiān)谝叭耸縼?lái)入閣[12]。即使執(zhí)政黨未能取得國(guó)會(huì)過(guò)半席次，產(chǎn)生所謂的“分裂式政府”(divided government)[13]，總統(tǒng)還是能運(yùn)用立法否決權(quán)來(lái)制衡國(guó)會(huì)的杯葛，不用以職位交換來(lái)作安撫。

　　那么，到底那一種憲政體制比較好呢？從政治學(xué)的角度來(lái)看，制度本身沒(méi)有好壞之分，只能說(shuō)那一種比較適合臺(tái)灣的國(guó)情，而具體的指標(biāo)不外是否能處理民眾認(rèn)為比較迫切的問(wèn)題，以及是否能促進(jìn)民眾要追求的價(jià)值觀。因此，光從法理來(lái)看憲政架構(gòu)是不夠的，也沒(méi)有一套體制是世界上最好的。

　　即使從實(shí)證的角度來(lái)看，政治學(xué)者對(duì)于各種體制的優(yōu)劣亦無(wú)定論[14]，一般人認(rèn)知里的“內(nèi)閣制比較民主”或是“總統(tǒng)制比較穩(wěn)定與有效率”斷論并非放乎四海皆行(Shugart & Carey，1992)。在這里，我們有必要對(duì)于各種憲政體制稍作說(shuō)明。

　　傳統(tǒng)上是以行政權(quán)與立法權(quán)的分合來(lái)分類(lèi)憲政體制（Duchacek， 1973; Lijphart， 1984）──總統(tǒng)制采取兩者的分立（separation of powers），而內(nèi)閣制要求權(quán)力合并（fusion of powers）。我們分述如下：總統(tǒng)制最大的特色是總統(tǒng)與國(guó)會(huì)分別由選民選舉產(chǎn)生，任期固定，各自有民意基礎(chǔ)，互不相屬；
另一個(gè)特色是總統(tǒng)不只是國(guó)家元首也是最高政府首長(zhǎng)，直接向選民負(fù)責(zé)，而非對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，因此國(guó)會(huì)的責(zé)任是監(jiān)督行政，兩者的關(guān)系是相互競(jìng)爭(zhēng)、牽制(check and balance)。

　　相對(duì)的，內(nèi)閣制最大的特色是行政權(quán)決定于國(guó)會(huì)，由國(guó)會(huì)代替人民行使主權(quán)，而總理則向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)；
在運(yùn)作上端賴(lài)那一個(gè)取得國(guó)會(huì)優(yōu)勢(shì)的黨出來(lái)組閣。由于內(nèi)閣制并無(wú)制衡的精神，也因此不允許行政部門(mén)與國(guó)會(huì)的意見(jiàn)相左：當(dāng)國(guó)會(huì)不滿(mǎn)意總理時(shí)，它可以提出不信任案來(lái)倒閣；
當(dāng)總理不滿(mǎn)國(guó)會(huì)的杯葛時(shí)，他可以解散國(guó)會(huì)，訴諸民意，重新公開(kāi)大選。

　　不過(guò)，也有一些國(guó)家并不遵循上述兩種被視為標(biāo)準(zhǔn)型(ideal type)的體制，比如戰(zhàn)前的德國(guó)威瑪共和國(guó)(1919-33)與戰(zhàn)后法國(guó)的第五共和國(guó)(1958-)。這些制度乍看之下像總統(tǒng)制與內(nèi)閣制的混合，也就是總統(tǒng)是民選的，但是國(guó)會(huì)對(duì)總理的任命權(quán)又有相當(dāng)?shù)臋?quán)力，同時(shí)又有內(nèi)閣制不信任與解散國(guó)會(huì)的特色，有人因此稱(chēng)為混合制(hybrid)或半總統(tǒng)制(semi-presidential)，而臺(tái)灣習(xí)慣稱(chēng)之為雙首長(zhǎng)制。

　　這種具有行政雙元性(executive dualism)的體制，最特殊的地方在總統(tǒng)與總理的權(quán)力沒(méi)有確定(Duverger， 1980)：當(dāng)兩者同屬一黨之際，政府的運(yùn)作較順利，總統(tǒng)可以任命自己的人馬擔(dān)任總理，甚或由他自己來(lái)主導(dǎo)政務(wù)，就如總統(tǒng)制一般；
但是當(dāng)反對(duì)黨掌握國(guó)會(huì)時(shí)，總理勢(shì)必由反對(duì)黨出任，而到底誰(shuí)的權(quán)力較大就難有定論──好一點(diǎn)的情況是出現(xiàn)美國(guó)分裂式政府的情況，總統(tǒng)面對(duì)國(guó)會(huì)必須委曲求全，而最壞的情況是總統(tǒng)淪為虛位的元首，宛如內(nèi)閣制。

　　《中華民國(guó)憲法》的憲政體制原本就屬此型，而臺(tái)灣法政學(xué)者普遍對(duì)此制度無(wú)多大評(píng)價(jià)�？墒�，目前除了法國(guó)、芬蘭、冰島、及奧地利等國(guó)家外，也有越來(lái)越多國(guó)家朝這種方向調(diào)整，從東歐共產(chǎn)國(guó)家加上其中獨(dú)立出來(lái)的總共20幾個(gè)國(guó)家來(lái)看，至少有1/3以上采取不同不同組合的雙首長(zhǎng)制[15]。

　　為什么會(huì)有這種似乎令人匪夷所思的憲政趨勢(shì)呢？大體來(lái)說(shuō)，上述國(guó)家在民主化的過(guò)程中都面對(duì)相同的困境：百姓希望具有民意基礎(chǔ)的國(guó)會(huì)來(lái)推選總理，但是又期待民選的總統(tǒng)能積極介入政務(wù)。大部分的國(guó)家大膽轉(zhuǎn)換為總統(tǒng)制，少數(shù)堅(jiān)持正統(tǒng)的內(nèi)閣制（匈牙利、捷克、斯洛伐克），其他的國(guó)家比較務(wù)實(shí)，保守而漸近地采取各種模式的雙首長(zhǎng)制。

　　照說(shuō)除了新黨主張內(nèi)閣以外，其他的人會(huì)傾向總統(tǒng)制才對(duì)，但是此回國(guó)民黨與民進(jìn)黨的修憲共識(shí)都是雙首長(zhǎng)制，要如何解釋呢？對(duì)于李登輝來(lái)說(shuō)，總統(tǒng)制對(duì)他來(lái)說(shuō)是比較有發(fā)揮的空間，但是面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的立法院，任何直接朝總統(tǒng)制走的作法一定會(huì)引起強(qiáng)烈反彈，因此含混的雙首長(zhǎng)制是一種階段性的妥協(xié)。

　　相對(duì)的，部分在野人士推動(dòng)的《臺(tái)灣憲草》雖然依總統(tǒng)制模式設(shè)計(jì)(施正鋒，1995c)，但是對(duì)于民進(jìn)黨當(dāng)權(quán)派來(lái)說(shuō)，如果采用總統(tǒng)制，短期內(nèi)人事的主導(dǎo)權(quán)勢(shì)必掌于國(guó)民黨手中，任何人入閣難免被政敵視為收編，倒不如在雙首長(zhǎng)制之下，可以冠冕堂皇地以政黨合作的名義來(lái)要求分享政權(quán)。

　　在這里我們必須指出，一般把雙首長(zhǎng)制視為總統(tǒng)制與內(nèi)閣制的混合體，這種詮釋并不妥當(dāng)，因?yàn)檫@些既非總統(tǒng)制，亦非內(nèi)閣制的設(shè)計(jì)，本身自成一個(gè)體系，而非兩制不同比例的混合。具體而言，我們看到的不再是傳統(tǒng)上專(zhuān)注行政與國(guó)會(huì)的分合關(guān)系，而是總統(tǒng)、總理與國(guó)會(huì)的三角關(guān)系。

　　在總統(tǒng)直選的前提下，Shugart與Carey(1992)建議我們?cè)趪?guó)會(huì)與行政分立程度的這個(gè)面向外，應(yīng)該再觀察總統(tǒng)人事權(quán)的多寡；
前者的指標(biāo)是國(guó)會(huì)對(duì)內(nèi)閣所提倒閣權(quán)的多寡與國(guó)會(huì)解散權(quán)行使的寬嚴(yán)，后者的指標(biāo)是總統(tǒng)任免內(nèi)閣的權(quán)限。在2×2的組合之下，我們可以有四個(gè)象限：總統(tǒng)－議會(huì)制(presidential-parliamentary)、總統(tǒng)制(presidential)、議會(huì)制(parliamentary)，以及總理－總統(tǒng)制(primer-presidential)等四大類(lèi)。[16]

　　由這里我們可以看出傳統(tǒng)看法的局限性：凡是不屬純粹總統(tǒng)制或內(nèi)閣制的都被籠統(tǒng)列為大雜燴式的雙首長(zhǎng)制。我們根據(jù)總統(tǒng)人事權(quán)的多寡，至少可以把一般列為雙首長(zhǎng)制的體制再細(xì)分為總統(tǒng)－議會(huì)制與總理－總統(tǒng)制，而芬蘭與冰島之間的設(shè)計(jì)是介于兩者之間。

　　其實(shí)學(xué)者除了嫌惡之外，對(duì)于雙首長(zhǎng)的研究并不多。我們或可采取更開(kāi)放的態(tài)度來(lái)探討各種可能的憲政改革途徑，分析其設(shè)計(jì)的考慮與可能的影響。比如以色列采取的是內(nèi)閣制，但是由于其選舉制度為極大化的政黨比例代表制[17]，因此多黨林立，尤其是歷來(lái)聯(lián)合政府多為極右小黨偏執(zhí)不妥協(xié)的態(tài)度所苦，因此在1992年修法，希望藉著總理的民選來(lái)鞏固行政權(quán)，以免多數(shù)民意時(shí)常為少數(shù)人否決(Doron，1997)，這種作法當(dāng)然是徹底顛覆學(xué)者傳統(tǒng)的看法。

　　憲改的過(guò)程與策略

　　在這里，我們大致可以遵循民主化(democratization)文獻(xiàn)中的概念架構(gòu)(conceptual framework)來(lái)了解臺(tái)灣此時(shí)的政治改革：這是一個(gè)威權(quán)體制如何進(jìn)行民主化的架構(gòu)，主要的行為者有保守派(standpatter)、改良派(reformer)、溫和派(moderate)、以及激進(jìn)派(radical)，前二者屬于既得利益者或執(zhí)政者，后二者為在野者[18]。一般民主化的模式有三(Huntington， 1991: 14)：由執(zhí)政者指導(dǎo)轉(zhuǎn)型(transformation)，比如西班牙、蘇聯(lián)、南非、或巴西；
或由在野者主導(dǎo)，取代舊勢(shì)力(replacement)，比如菲律賓、葡萄牙、希臘、阿根廷、或羅馬尼亞；
也有可能是由朝野合作(transplacement)，比如韓國(guó)、波蘭、捷克、或匈牙利。

　　在臺(tái)灣，由于在野者力量不足以取代執(zhí)政者，而改良派也面對(duì)保守派的挑戰(zhàn)，因此尋求與溫和派結(jié)盟修憲，以期順利渡過(guò)和平的民主轉(zhuǎn)型(democratic transition and consolidation)與鞏固。

　　如果由結(jié)盟理論(coalition theory)來(lái)看，“最小獲勝聯(lián)合”(minimum winning coalition)應(yīng)該是由國(guó)民黨與新黨合作才合理(Riker，1962)，但是由于修憲必須經(jīng)過(guò)出席國(guó)大(2/3)中的3/4支持，所以國(guó)民黨尋求民進(jìn)黨合作修憲，在程序上是不可避免的。

　　我們進(jìn)一步考察政黨間的相容度，不論是由國(guó)家定位(獨(dú)vs.統(tǒng))、國(guó)家認(rèn)同（臺(tái)灣人vs.中國(guó)人）、或者族群認(rèn)同 （本省人vs.外省人）來(lái)看，此時(shí)國(guó)民黨與民進(jìn)黨的立場(chǎng)較接近。也就是說(shuō)，民進(jìn)黨可以接受?chē)?guó)民黨“臺(tái)灣優(yōu)先”的“獨(dú)臺(tái)”立場(chǎng)；
另一方面，它也可以順?biāo)�推舟，以無(wú)法抗拒民意為合理的藉口，大大方方支持“臺(tái)灣人的總統(tǒng)”李登輝。相對(duì)的，新黨以打倒李登輝為首務(wù)，自是不可能與國(guó)民黨結(jié)盟。

　　民進(jìn)黨在此前幾年大致以新黨（或新國(guó)民黨連線(xiàn)）為首要敵人，因此在戰(zhàn)略三角的關(guān)系中（Dittmer，1981），逐漸與國(guó)民黨改善關(guān)系，藉以離間國(guó)民黨與新黨的齟齬，甚至在形式上降低與新黨的意識(shí)型態(tài)之爭(zhēng)(施正鋒，1993)，儼然成為一個(gè)“關(guān)鍵黨”(pivot party)。

　　其實(shí)，早在1992年第二屆立委選舉之后、連戰(zhàn)組閣之前，民進(jìn)黨對(duì)于聯(lián)合內(nèi)閣已是興致勃勃。當(dāng)時(shí)國(guó)民黨內(nèi)部主流、非主流之間傾軋不已，連戰(zhàn)組閣恐有困難，民進(jìn)黨內(nèi)部競(jìng)相提出各種說(shuō)法來(lái)合理化對(duì)連戰(zhàn)的幫助，最后以反郝柏村的立場(chǎng)來(lái)同意連戰(zhàn)組閣。

　　到1994年省市長(zhǎng)選舉，新黨在臺(tái)北市議會(huì)稍有斬獲，造成“三黨不過(guò)半”的局面，當(dāng)時(shí)的黨主席施明德想到以“三黨不過(guò)半”的局面來(lái)作立委選舉(1995)的主軸，這種務(wù)實(shí)的終南捷徑思考大致反映民進(jìn)黨已無(wú)信心取代國(guó)民黨。稍后，施明德再以“全民內(nèi)閣”的口號(hào)來(lái)取代“三黨不過(guò)半”，擺明了即使國(guó)民黨取得半數(shù)立委席次，民進(jìn)黨也要入閣。期間，國(guó)、民兩黨的關(guān)系曾因民進(jìn)黨與新黨喝咖啡而有稍退，迨1996年入主黨中央的許信良以臺(tái)灣社會(huì)面對(duì)危機(jī)，主張以聯(lián)合內(nèi)閣方式見(jiàn)習(xí)執(zhí)政，至此，以聯(lián)合內(nèi)閣手段來(lái)執(zhí)政已蔚為民進(jìn)黨的主流。

　　不過(guò)，國(guó)民兩黨的結(jié)盟并非完全順?biāo)�，因�(yàn)楦髯詢(xún)?nèi)部并非均一的。民進(jìn)黨原本派系林立，美麗島系為傳統(tǒng)式反國(guó)民黨人物的結(jié)合，具本土草莽性格，人數(shù)多卻無(wú)組織；
新潮流系為反對(duì)運(yùn)動(dòng)第二梯隊(duì)出身，組織紀(jì)律森嚴(yán)，具列寧式政黨性格，各個(gè)能言善道，擅長(zhǎng)批斗；
正義連線(xiàn)與福利國(guó)連線(xiàn)為分別以陳水扁、謝長(zhǎng)廷為頭人的傘狀結(jié)盟，可以說(shuō)是黨內(nèi)提名實(shí)施干部評(píng)鑒制度(1994)以來(lái)的靠行自保結(jié)合。

　　原本在陳水扁入主臺(tái)北市以后，在人事上對(duì)國(guó)民黨籍官員禮遇有加；
而站在國(guó)民黨的立場(chǎng)，如果要尋求與民進(jìn)黨合作，形象較為清新的正義連線(xiàn)當(dāng)然是較好的選擇。事實(shí)上，正義連線(xiàn)的葉耀鵬、蔡文斌、呂秀蓮分別為李登輝延攬為監(jiān)察委員、考試委員、及國(guó)策顧問(wèn)。不過(guò)，正義連線(xiàn)立委張晉城在“二月政改”中亮空白票，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　未支持施明德與新黨合作競(jìng)選立法院長(zhǎng)，因而遭到開(kāi)除黨籍，似乎使正義連線(xiàn)與國(guó)民黨進(jìn)一步接近受挫。

　　早在1995年的立委選舉里，民進(jìn)黨內(nèi)美麗島、新潮流、及福利國(guó)系聯(lián)合鯨吞蠶食失去陳水扁的正義連線(xiàn)[19]。在福利國(guó)方面，由于屬福利國(guó)的黨主席因?yàn)橹鲗?dǎo)與新黨合作而聲望大降，連線(xiàn)頭人謝長(zhǎng)廷為爭(zhēng)取到總統(tǒng)候選人與同屬福利國(guó)臺(tái)北縣長(zhǎng)尤清內(nèi)訌，整個(gè)連線(xiàn)幾近分崩離析。這時(shí)，國(guó)民黨能合作的對(duì)象有限。

　　在施明德醞釀“六月政改”之際(1996)，美麗島系與新潮流一反長(zhǎng)期對(duì)峙，合作取下民進(jìn)黨中央，由許信良出任主席。許信良隨即會(huì)晤李登輝，化解民進(jìn)黨與新黨再度連手搶立法院長(zhǎng)的危機(jī)。當(dāng)民進(jìn)黨的“論述小組”指“臺(tái)灣己無(wú)體制外空間，需進(jìn)入中華民國(guó)體制內(nèi)改革”之際，顯示美、新兩系與國(guó)民黨合作的企圖心不下他系。許信良甚至提出“政黨合流”的概念，也就是政黨重組(party realignment)，由國(guó)民黨與民進(jìn)黨合組臺(tái)灣黨，以便取得“社會(huì)主流價(jià)值的控制權(quán)”。

　　1996年底舉行“國(guó)家發(fā)展會(huì)議”乃為1997年的修憲鋪路，民進(jìn)黨方面由美、新兩系主導(dǎo)，正義連線(xiàn)意態(tài)闌珊，缺乏領(lǐng)導(dǎo)的福利國(guó)欲振乏力，只能作騷擾戰(zhàn)。表面上，正義運(yùn)線(xiàn)或福利國(guó)系與民進(jìn)黨主流派的爭(zhēng)論在于執(zhí)政途徑（單獨(dú)執(zhí)政vs.聯(lián)合政府）或憲政體制(總統(tǒng)制vs.雙首長(zhǎng)制）之爭(zhēng)。但是在陳水扁與謝長(zhǎng)廷被納入修憲九人小組之后，黨內(nèi)反對(duì)修憲國(guó)代組成“推動(dòng)總統(tǒng)制聯(lián)盟”頓失怙恃，只得把爭(zhēng)議點(diǎn)轉(zhuǎn)為“公投入憲”及“總統(tǒng)選舉方式采相對(duì)多數(shù)”，可說(shuō)錯(cuò)估陳水扁與李登輝意志力對(duì)峙的企圖心[20]。

　　在國(guó)民黨內(nèi)部，主要反修憲力量來(lái)自宋楚瑜，對(duì)他來(lái)說(shuō)，國(guó)發(fā)會(huì)“凍省”的決議是針對(duì)他而來(lái)，因此以“請(qǐng)辭待命”的哀兵姿態(tài)抗議。另一股力量是面臨“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)官派”以及省議員選舉停止的地方派系人物，與之有淵源的國(guó)大代表組成“祥和會(huì)”，與宋楚瑜相互奧援，但是他們多在黨紀(jì)處分的威脅與出路安排的利誘下讓步。

　　新黨在334席國(guó)代中只占了46席，人數(shù)不足以杯葛修憲，而內(nèi)部也為中產(chǎn)階級(jí)選票而爭(zhēng)議是否采取強(qiáng)烈肢體抗?fàn)�，最后與國(guó)發(fā)會(huì)時(shí)的作法相仿，選擇中途退出以示抗議。其實(shí)，新黨自知無(wú)力“護(hù)憲”，而攸關(guān)生存發(fā)展的選舉制度并非此回修憲重點(diǎn)，至于原先“責(zé)任內(nèi)閣制”的立場(chǎng)也軟化為追求“權(quán)責(zé)相符”的制度，亦可看出他們對(duì)憲政議題無(wú)心過(guò)問(wèn)。不過(guò)，與新黨友好的各方勢(shì)力卻得以藉機(jī)整合，比如學(xué)界、媒體、文化界、宗教界（天主教）、退役將領(lǐng)，他們甚至成功地利用白曉燕命案結(jié)合各式各樣社運(yùn)團(tuán)體造勢(shì)。然而，由于他們社會(huì)支持的基礎(chǔ)薄弱，并未能真正帶動(dòng)民意反對(duì)修憲。

　　最后值得一提的族群現(xiàn)象在此回憲改的角色。我們可以觀察到不論是以何種理由，反修憲者大致是以外省族群為主，而本省族群的政治勢(shì)力大體支持修憲或不反對(duì)修憲。此外，國(guó)、民兩黨的合作無(wú)間，多少也要?dú)w功同屬客家族群的吳伯雄（秘書(shū)長(zhǎng)）與許信良（主席）居中協(xié)調(diào)。

　　第四次憲改的評(píng)估

　　此回的憲改大致延續(xù)前面三回的作法，以憲政制度的設(shè)計(jì)來(lái)界定政治人物的影響力�；厥讈�(lái)看，第一次憲改（1991）確定了二屆國(guó)大與立委的選舉，以不分區(qū)制度來(lái)終決萬(wàn)年國(guó)大、立委；
第二次憲改（1992）確立總統(tǒng)直選制，化解保守派以委任選舉來(lái)阻止總統(tǒng)制走向的企圖，同時(shí)賦予國(guó)大人事同意權(quán)（司法、考試、監(jiān)察院），無(wú)形中將國(guó)大參議院化；
第三次憲改（1994）除了加入原住民條款外，最重要的是取消行政院長(zhǎng)對(duì)于總統(tǒng)人事令的副署權(quán)，進(jìn)一步朝總統(tǒng)制邁進(jìn)。

　　第四次憲改除了正式拿掉立法院對(duì)于行政院長(zhǎng)的人事同意權(quán)，把行政院長(zhǎng)變成總統(tǒng)的幕僚長(zhǎng)外，更重要的是完成凍省，對(duì)于大方使用省府資源收編地方派系、叛服無(wú)常的省長(zhǎng)宋楚瑜進(jìn)行消藩，防止“葉利欽效應(yīng)”的可能出現(xiàn)，順利翦除黨內(nèi)的異議份子。

　　我們不論從行政、國(guó)會(huì)分合的程度或總統(tǒng)的人事權(quán)來(lái)看，可以把此時(shí)的中華民國(guó)憲法列為比較接近內(nèi)閣制：立法院可以藉覆議來(lái)對(duì)行政院長(zhǎng)作有限制的不信任倒閣（57條），卻無(wú)相關(guān)的解散國(guó)會(huì)機(jī)制；
內(nèi)閣成員由行政院長(zhǎng)提名、經(jīng)總統(tǒng)任命（56條）；
而總統(tǒng)雖然有權(quán)任免文武百官（41條），但是其提名的行政院長(zhǎng)必須經(jīng)過(guò)立法院的同意來(lái)任命（55條）。

　　第二次修憲除了確立總統(tǒng)直選外，把司法院、考試院、及監(jiān)察院的人事同意權(quán)交給國(guó)民大會(huì)，將國(guó)大參議院化。由于監(jiān)察院對(duì)考試院及司法院的人事同意權(quán)被剝奪，加上監(jiān)察委員不再由省、市議員選出，其國(guó)會(huì)性質(zhì)己被淡化，五權(quán)憲法的架構(gòu)已遭到實(shí)質(zhì)侵蝕。

　　第三次的修憲則再作調(diào)整：一方面明確取消行政院長(zhǎng)對(duì)于總統(tǒng)的人事任免的到副署權(quán)（37條），同時(shí)增列了立法院對(duì)于總統(tǒng)免職行政院長(zhǎng)的限制。

　　一般人認(rèn)為第四次憲改是朝雙首長(zhǎng)制走，我們以為是朝總統(tǒng)制調(diào)整。首先，最關(guān)鍵的是總統(tǒng)對(duì)于行政院長(zhǎng)的任命，不再需要立法院的同意（55條），把行政院長(zhǎng)變成總統(tǒng)的幕僚長(zhǎng)，同時(shí)取消第三次修憲中立法院對(duì)于總統(tǒng)免職行政院長(zhǎng)的限制。再來(lái)是建立有限制性的國(guó)會(huì)倒閣權(quán)及總統(tǒng)的解散國(guó)會(huì)權(quán)，用來(lái)補(bǔ)償立法院?jiǎn)适У耐�意�?quán)，因此稍有朝內(nèi)閣制的走向。然而，由于立法院在倒閣后馬上要面對(duì)國(guó)會(huì)解散及改選的挑戰(zhàn)，只能算是化解僵局的機(jī)制，并不能抵消總統(tǒng)人事權(quán)大增的事實(shí)。如果立法院未來(lái)繼續(xù)個(gè)人化、對(duì)立化的作風(fēng)，為了避免立法效率不彰的覆轍，只要增加總統(tǒng)的立法權(quán)，或者干脆取消倒閣權(quán)，那么就可以堂堂進(jìn)入總統(tǒng)制，中國(guó)政策與外交政策的主導(dǎo)權(quán)就更不用受立院的掣肘了。

　　就實(shí)質(zhì)議題的討價(jià)還價(jià)來(lái)看，一般人傾向于認(rèn)為民進(jìn)黨以取消行政院長(zhǎng)同意權(quán)來(lái)交換取得凍省，以便往臺(tái)獨(dú)的方向走，未免為意識(shí)型態(tài)所蔽，不了解民進(jìn)黨當(dāng)權(quán)派的務(wù)實(shí)。事實(shí)上，如果凍省也是國(guó)民黨要追求的目標(biāo)，那里能算是國(guó)民黨的籌碼呢？或許，傳言的人事承諾只是想像的，真正的報(bào)酬是政黨補(bǔ)助款，果爾，掌有黨機(jī)器（中央）的派系得利最大。

　　結(jié)論

　　政黨間的合縱連橫乃政黨政治之常，但是其前題是要建立在內(nèi)部共識(shí)的建立。但是擺在此時(shí)的卻是兩個(gè)散漫的政黨急于尋求虛假的共識(shí)，與一般民主國(guó)家結(jié)盟之道剛好悖道而馳，也難怪乎國(guó)發(fā)會(huì)的共識(shí)會(huì)被視為分贓式的寡頭壟斷 (cartel party)(Katz & Mair，1995；
Przeworski，1995: 54)。

此外，政治人物在這過(guò)渡時(shí)期多多關(guān)心個(gè)人生涯規(guī)劃，熱衷如何以小惠討好選民，缺乏前瞻性看法，選民因而只感受到政治斗爭(zhēng)的丑態(tài)，自然嫌惡臺(tái)面上的政治人物與政黨。如果說(shuō)要健全政黨政治必先強(qiáng)化各個(gè)政黨的話(huà)，此時(shí)的選舉模式卻不利此種發(fā)展，尤其是選戰(zhàn)逐漸由政黨主導(dǎo)轉(zhuǎn)為以候選人為中心。

　　要避免少數(shù)政府的夢(mèng)魘重現(xiàn)，區(qū)域選舉必須調(diào)整為單一選區(qū)，而且政黨比例代表制不能過(guò)半。臺(tái)灣一向采用的區(qū)域立委屬中選區(qū)制，具有半比例代表制的特色，而第一次修憲增設(shè)的不分區(qū)代表又使選舉制度朝政黨比例代表制調(diào)整，因此有多黨制的誘因，雖使國(guó)會(huì)的組成較有多元的代表性，但也因此容易造成立法與行政部門(mén)的僵局，使內(nèi)閣組成困難。

　　此回修憲以提高總統(tǒng)的人事權(quán)來(lái)打破這種困境，但是要真正改進(jìn)行政效率，仍要有周詳?shù)恼�體的配合。首先，總統(tǒng)選舉制度必須采相對(duì)多數(shù)，以便鼓勵(lì)政治勢(shì)力競(jìng)選前的整合，有效降低候選人及政黨的數(shù)目，使總統(tǒng)當(dāng)選人不再為選后的結(jié)盟協(xié)商所苦，同時(shí)使選民能更明確依賴(lài)競(jìng)選訴求來(lái)決定投票，并且逼迫政黨以負(fù)責(zé)的態(tài)度來(lái)制訂政綱與競(jìng)選主軸。

　　此外，總統(tǒng)及國(guó)會(huì)的選舉與任期應(yīng)一致，使總統(tǒng)與黨籍立委休戚與共，促成總統(tǒng)的選舉結(jié)盟能順利轉(zhuǎn)化為執(zhí)政的結(jié)盟。此時(shí)各黨有調(diào)整任期為四年的共識(shí)，但是在未來(lái)總統(tǒng)有解散國(guó)會(huì)權(quán)的情況下，延長(zhǎng)任期只能算是補(bǔ)償立法院?jiǎn)适�行政院長(zhǎng)人事同意權(quán)，意義不大。

　　此外，總統(tǒng)的立法權(quán)必須加以限制。我們的考慮并非擔(dān)心走向獨(dú)裁，而是在國(guó)會(huì)立法權(quán)較大的情況下，政黨自然不能坐視立委以個(gè)人或選區(qū)利益來(lái)危及全國(guó)性利益，勢(shì)必想辦法強(qiáng)化組織與黨紀(jì)，以維持黨中央相當(dāng)?shù)恼�策制定�?quán)。此回修憲把立法院覆議案人數(shù)由2/3門(mén)檻降為1/2，大致可符合限制總統(tǒng)立法權(quán)的精神。

　　若希望在此回的架構(gòu)下，使中央政府的運(yùn)作更走向有效率的總統(tǒng)制，則政黨體質(zhì)的強(qiáng)化為必要的[21]。在憲政上可提高立法院的立法權(quán)（比如聽(tīng)證、調(diào)閱、審計(jì)權(quán)），逼使各黨在結(jié)構(gòu)上不得不強(qiáng)化組織與黨紀(jì)。具體的作法除了先前所提總統(tǒng)、國(guó)會(huì)選舉一致化外，選舉制度一定要改弦更張，提高政黨比例代表的百分比；
但又同時(shí)考慮不能完全采比例代表制，以免國(guó)會(huì)多黨林立來(lái)造成僵局，因此單一選區(qū)的引入也不可避免。

　　就規(guī)范上來(lái)說(shuō)，由于在野者當(dāng)年并未排拒首度自由選舉（1991年國(guó)大，1992年立委，1996年總統(tǒng)），間接承認(rèn)了《中華民國(guó)憲法》的正當(dāng)性；
迄今幾次修憲，政治人物因?yàn)閷?zhuān)注于黨內(nèi)﹑黨際的斗爭(zhēng)，又失去了制憲機(jī)會(huì)，只好接受逐步修憲的方式。

　　平心而論，經(jīng)過(guò)四次修憲，雖然未能達(dá)到制憲的程度，但是原本五權(quán)憲法及內(nèi)閣制的架構(gòu)已被大幅解構(gòu)�？上�國(guó)民黨黨產(chǎn)未能清算，因此中華民國(guó)體制仍屹立不搖，則此回憲改充其量只能算是“中華民國(guó)第二共和”，仍然是過(guò)渡時(shí)期的體制。此外，臺(tái)灣民主化采菁英協(xié)商模式，人民對(duì)憲改運(yùn)動(dòng)缺乏關(guān)注，因此，公民投票(plebiscite)，公民復(fù)決(referendum)制度應(yīng)適時(shí)引入，把憲改當(dāng)作是全民尋求共識(shí)的過(guò)程。此外，在憲法法庭的釋?xiě)梻鹘y(tǒng)未確定之下，將憲政問(wèn)題訴諸民意乃合理的發(fā)展。

　　最后我們必須指出，就一個(gè)族群多元化的國(guó)家來(lái)看，臺(tái)灣即使能圓滿(mǎn)完成民主的鞏固，卻不一定代表已達(dá)成國(guó)家整合(national integration)。就此回修憲的過(guò)程來(lái)看，凍省的訴求雖然以行政效率或避免出現(xiàn)雙元行政來(lái)解釋?zhuān)�但是民間的動(dòng)員多少是帶著族群的角度來(lái)看，尤以充滿(mǎn)危機(jī)感的外省族群為然。雖然他們對(duì)外的訴求較委婉，但是動(dòng)員的程度與強(qiáng)度卻不容忽視。

　　如果說(shuō)從國(guó)事會(huì)議到國(guó)發(fā)會(huì)象征的是本省族群要求政治權(quán)力重分配的過(guò)程，那么，什么是合理的分配原則與公式？如果國(guó)會(huì)能呈現(xiàn)多元代表(族群﹑階層﹑地域)，而行政部門(mén)能超越各種藩籬、代表全民來(lái)面對(duì)內(nèi)外難題，則總統(tǒng)制是最好的選擇。

　　注釋?zhuān)?/b>

　　[1]在蔣介石與蔣經(jīng)國(guó)時(shí)代的早期，國(guó)民黨以外來(lái)的中國(guó)制度來(lái)掌控臺(tái)灣，除了一手包辦黨政軍警特以外，還壟斷司法、教育、與經(jīng)濟(jì)，與日本殖民統(tǒng)治的手段并無(wú)兩樣，我們可以稱(chēng)之為“極權(quán)式”的體制(totalitarianism)。在蔣經(jīng)國(guó)后期，或許認(rèn)清反攻大陸無(wú)望的現(xiàn)實(shí)，并且為外省人的未來(lái)著想，國(guó)民黨開(kāi)始積極利用傳統(tǒng)的社會(huì)關(guān)系（比如地方派系）以及日本留下來(lái)的機(jī)構(gòu)（比如農(nóng)、漁會(huì)、水利會(huì)）滲透民間社會(huì)，同時(shí)擴(kuò)大進(jìn)行對(duì)于本地人的收編工作，也就是所謂的“本土化政策”。這時(shí)的國(guó)民黨體制，慢慢轉(zhuǎn)變“威權(quán)性”政權(quán)(authoritarianism)。

　　[2]國(guó)民黨主流派本土化與臺(tái)灣優(yōu)先的主張被稱(chēng)為“獨(dú)臺(tái)”，更被指控把國(guó)民黨臺(tái)灣化，是“毀黨叛國(guó)”，企圖把國(guó)民黨變成“臺(tái)灣國(guó)民黨”。

　　[3]請(qǐng)參閱施正鋒，(1996a)對(duì)于社會(huì)運(yùn)動(dòng)團(tuán)體與政黨間互動(dòng)所作的分析。

　　[4]有關(guān)民進(jìn)黨歷年對(duì)于合縱連橫的作法，請(qǐng)參考施正鋒(1993；
1995b)

　　[5；
在意識(shí)型態(tài)上，新黨毫不靦腆表現(xiàn)其大中國(guó)情懷以及對(duì)中華文化的鄉(xiāng)愁般戀眷。其支持者視之為“真正的國(guó)民黨”，自詡為國(guó)民黨的正統(tǒng)嫡系，以孤臣孽子的悲憤來(lái)質(zhì)疑李登輝把中國(guó)國(guó)民黨變?yōu)榕_(tái)灣國(guó)民黨。他們?cè)诳陬^上支持與中國(guó)統(tǒng)一(rhetoric Chinese irredenta)，也主張反共，不像新同盟會(huì)等非主流人士般堅(jiān)決追求統(tǒng)一。他們雖然在政治上自稱(chēng)“也是臺(tái)灣人”(前提為“當(dāng)然是中國(guó)人”)，但是在“反李”的斗爭(zhēng)中難掩其族群上的“中華沙文主義”，甚至不免有“外省優(yōu)越感”。與非主流人士相較起來(lái)，新黨在民族認(rèn)同上仍是自認(rèn)中國(guó)人，但是在政治上，以某種程度在口頭上作務(wù)實(shí)(或投機(jī))地修正，試圖抓住臺(tái)灣人這塊招牌(ethnically Chinese， and politicallyTaiwanese as well)。相對(duì)的，非主流人士則不論是在民族上、或是在政治上都是死硬的中國(guó)人(both ethnically and politically Chinese)。

　　[6]難怪他們以“新保守主義”自居，無(wú)非要借尸還魂，類(lèi)似東歐共黨的新瓶舊酒。

　　[7]官僚體系雖未明顯介入政爭(zhēng)，卻頑抗政治改革挑戰(zhàn)其既得利益，尤其是保守的外交部與教育彌漫大中國(guó)意識(shí)，短期內(nèi)并非空降開(kāi)明首長(zhǎng)能改觀。

　　[8]有關(guān)政黨組織強(qiáng)弱與政黨功能的關(guān)系，請(qǐng)參考Katz & Mair(1994)，Lawson & Merki(1988)，及Panebianco(1988)。

　　[9]地方派系的頭人覺(jué)得他們之所以會(huì)當(dāng)選，完全是靠自己的實(shí)力，并不是靠李登輝的幫忙(coattail effect)；
他們甚至認(rèn)為李登輝在選舉的過(guò)程中有虧欠他們，自然對(duì)于黨中央配合的要求不甚熱絡(luò)。

　　[10]有關(guān)民進(jìn)黨各派系在立法院的實(shí)力，請(qǐng)參考施正鋒，(1995a)

　　[11]比如馬英九辭政務(wù)委員一職以抗議國(guó)民黨與民進(jìn)黨在國(guó)發(fā)會(huì)的合作。

　　[12]除非執(zhí)政黨的人才不足，比方民進(jìn)黨在臺(tái)北市，或者是在國(guó)家面對(duì)重大危機(jī)時(shí)，才有必要成立超黨派的全民政府(national government)。

　　[13]有關(guān)分裂政府的運(yùn)作，請(qǐng)參考Cox(1991)與Fiorina(1992)。

　　[14]政治學(xué)上對(duì)于總統(tǒng)制與內(nèi)閣制熟優(yōu)的文獻(xiàn)汗牛充棟，可參考Lijphart(1992)，Linz(1990a；
1990b；

1990c)，Mainwarning(1993)，Stepan & Skach(1993)，以及Shugart & Carey(1992)。

　　[15]西方學(xué)者對(duì)于憲政體制與東歐國(guó)家民主轉(zhuǎn)型的關(guān)系相當(dāng)關(guān)注，文獻(xiàn)也相當(dāng)豐富，比如Baylis(1996)，Easter(1997)，Howard(1993)，Lijphart(1996)， Offe(1996)，以及Whitefield(1993)。

　　[16]在西歐與北歐的內(nèi)閣制之下，總統(tǒng)無(wú)實(shí)權(quán)，多為間接選舉。瑞士是一種獨(dú)立式的國(guó)會(huì)，其內(nèi)閣由國(guó)會(huì)選出來(lái)以后便獨(dú)立運(yùn)作，不用向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)(Shugart & Carey， 1992: 161)。

　　[17]也就是不分選區(qū)，全國(guó)視為一個(gè)選區(qū)。

　　[18]有關(guān)民主轉(zhuǎn)型過(guò)程中的行為者，請(qǐng)參考di Palma(1990)，及Huntington(1991)。

　　[19]我們可以看到在初選失利的福利國(guó)成員尤宏及周平德能獲得補(bǔ)提名，而正義連線(xiàn)的葉耀鵬與許添財(cái)卻被逼退黨。

　　[20]先誓言頑抗到底的5名福利國(guó)國(guó)大，最后也在開(kāi)除黨紀(jì)的威脅下屈服。

　　[21]美國(guó)的弱勢(shì)總統(tǒng)與政黨組織脆弱，卻能有效率，只能算是特例，見(jiàn)Shugart & Carey (1992: 178)的討論。

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