韓�。哼M一步深化我國農(nóng)村改革的方向和重點
發(fā)布時間:2020-06-20 來源: 人生感悟 點擊： 
我國改革發(fā)端于農(nóng)村。３０年來，農(nóng)村改革取得了巨大成功，農(nóng)村發(fā)生了歷史性巨變。農(nóng)村的率先改革開啟了我國改革開放的大門，為建立社會主義市場經(jīng)濟體制提供了經(jīng)驗，為國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，對建設(shè)有中國特色社會主義事業(yè)起到了開拓性作用。經(jīng)過３０年的改革開放，我國經(jīng)濟和社會發(fā)展已經(jīng)站在了一個新的起點上。從新的歷史起點出發(fā)，農(nóng)村改革仍然是我國改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，農(nóng)村發(fā)展仍然是我國發(fā)展的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。
黨的十七屆三中全會對３０年來農(nóng)村改革發(fā)展成就和經(jīng)驗作了全面總結(jié)，對新形勢下繼續(xù)推進農(nóng)村改革發(fā)展作了全面部署。我們必須按照黨的十七屆三中全會的要求，進一步解決制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的深層次矛盾，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，給農(nóng)村發(fā)展注入新的動力，為整個經(jīng)濟社會發(fā)展增添新的活力。
強化對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護
�。保晟仆恋爻邪�(jīng)營權(quán)權(quán)能。
家庭承包制的推行，實現(xiàn)了集體土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離。１９８４年中央ｌ號文件明確集體所有土地可以１５年的期限承包給農(nóng)戶。
１９９３年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》中規(guī)定：在原定的耕地承包期到期之后，再延長３０年不變。
�。玻埃埃纺辏段餀�(quán)法》明確了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)�！段餀�(quán)法》規(guī)定，當目前３０年的“承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包”。
�。玻埃埃改�，黨的十七屆三中全會明確提出，現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，這是強化對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護的重大舉措，足以讓幾代農(nóng)民放心。穩(wěn)定土地承包關(guān)系，必須堅決禁止和糾正隨意解除土地承包合同、違法收回農(nóng)民承包土地的行為。為了避免承包地頻繁變動，防止耕地規(guī)模不斷被細分，提倡實行“增人不增地，減人不減地”方針。應(yīng)穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點，做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，向農(nóng)民頒發(fā)具有明確法律效力的承包地權(quán)屬證書，建立完善的土地承包經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一登記體系。強化對土地權(quán)利的保護，關(guān)鍵是明確界定農(nóng)民權(quán)利的性質(zhì)，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)一開始是以債權(quán)的形式出現(xiàn)的。
《物權(quán)法》明確農(nóng)民的土地使用權(quán)利是一種排他性的用益物權(quán)，而不是簡單的合同權(quán)利。承認農(nóng)民擁有物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)，有利于減少現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中內(nèi)含的不穩(wěn)定性，有利于加強國家對農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)保護，有利于使農(nóng)民形成長期穩(wěn)定的預(yù)期。因此，《物權(quán)法》為農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)提供了更好的保護。但《土地管理法》等法律中關(guān)于農(nóng)民土地權(quán)利的設(shè)計，目前還沒有與《物權(quán)法》銜接一致。應(yīng)抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，依法保障農(nóng)戶享有的對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利，完善土地承包權(quán)權(quán)能。
�。玻�(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。
農(nóng)村改革以來，國家一直實行允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)的政策，各種形式的土地流轉(zhuǎn)有了一定發(fā)展。
根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組對全國２７４９個村莊的調(diào)查，平均每個村出租土地農(nóng)戶的比例為２０．２％，東部省份達到２７．４％，中、西部地區(qū)分別為１１．８％和１４．１％。在總結(jié)實踐中正反兩方面經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國家逐步完善了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策和法律，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。今年中央１號文件重申了黨的十七屆三中全會提出的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的“依法自愿有償”原則和“三個不得”，即不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是兩個不同市場主體之間的要素配置過程，是一種市場行為。土地承包經(jīng)營權(quán)越穩(wěn)定，產(chǎn)權(quán)關(guān)系越清晰，交易成本就越低，就越有利于流轉(zhuǎn)。中央提出賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，無疑會促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育，使土地流轉(zhuǎn)更加健康。
土地流轉(zhuǎn)的進程取決于基本國情和發(fā)展階段。在我國人多地少的特殊國情下，必須充分認識土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的長期性，必須充分尊重農(nóng)民的意愿和主體地位，不能把土地流轉(zhuǎn)多少、流轉(zhuǎn)快慢當作衡量農(nóng)村工作成績的標準。任何組織和個人不得強迫流轉(zhuǎn)，也不能妨礙自主流轉(zhuǎn)。政府應(yīng)加強對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)，發(fā)展流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)，讓土地流轉(zhuǎn)公開、公平地進行。
推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新 提高農(nóng)民組織化程度
我國兩億多農(nóng)戶的分散經(jīng)營方式，導(dǎo)致農(nóng)民難以保護自身利益，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與市場需求難以有效銜接，農(nóng)業(yè)服務(wù)成本難以降低。在穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，把家庭分散經(jīng)營的優(yōu)勢與統(tǒng)一經(jīng)營和服務(wù)的優(yōu)勢結(jié)合起來，形成有活力的農(nóng)村經(jīng)營體制，這是走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路必須要解決好的一個根本性問題。黨的十七屆三中全會明確提出了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的“兩個轉(zhuǎn)變”，即家庭經(jīng)營要向采用先進科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變�！皟蓚�轉(zhuǎn)變”的論斷指明了完善農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度的根本方向。從我國人多地少、小規(guī)模經(jīng)營的實際出發(fā)，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實途徑是大力提高家庭經(jīng)營的集約化水平。而完善統(tǒng)一經(jīng)營層次，不是脫離家庭承包經(jīng)營另搞一套，而是更好地為家庭經(jīng)營提供服務(wù)，提高農(nóng)民的組織化程度。從實踐來看，一部分發(fā)達地區(qū)的村級集體組織有一定的實力，能夠為農(nóng)戶提供統(tǒng)一服務(wù)，但大多數(shù)村級組織集體收入微薄，為農(nóng)戶提供生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的能力很低。
相比村級集體組織而言，農(nóng)民新型合作組織、各種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織、龍頭企業(yè)聯(lián)結(jié)農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織等，在提供服務(wù)、引領(lǐng)農(nóng)民進入市場方面發(fā)揮著更大的作用。黨的十七屆三中全會總結(jié)了我國農(nóng)村改革的實踐經(jīng)驗和基層創(chuàng)新，明確把這些新的服務(wù)主體都納入統(tǒng)一經(jīng)營和服務(wù)的范疇，賦予了雙層經(jīng)營體制更豐富、更符合實際的內(nèi)涵，具有重大理論創(chuàng)新意義。從總體來看，我國農(nóng)業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營和服務(wù)體系還難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，今后，要進一步發(fā)揮好村級集體組織的作用，大力發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)性企業(yè)，鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制，充分發(fā)揮其為分散的農(nóng)戶提供統(tǒng)一經(jīng)營和服務(wù)的作用。
扶持新型農(nóng)民合作組織，就是扶持農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。應(yīng)把農(nóng)民自愿、農(nóng)民受益作為發(fā)展新型農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的出發(fā)點，營造良好的政策、法律和社會環(huán)境，堅持市場運作與政府扶持相結(jié)合，堅持合作社的基本精神，創(chuàng)新組織形式，提高農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的自我發(fā)展能力。大力發(fā)展農(nóng)村新型信貸合作組織，逐步形成包括技術(shù)、信息、信貸、銷售、加工等多種服務(wù)職能，覆蓋大多數(shù)農(nóng)民的合作組織體系。應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民合作組織完善內(nèi)部治理機制，健全民主管理機制。要落實好《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，從財政投入、稅收優(yōu)惠、金融支持等方面，加大對農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持力度，提高合作社為農(nóng)服務(wù)的能力和水平，使之成為引領(lǐng)農(nóng)民參與國內(nèi)外市場競爭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織。
改革征地制度
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場
征地制度存在的突出問題是：土地征占規(guī)模過大，失地農(nóng)民越來越多；
對失地農(nóng)民的補償偏低，失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障是很大的難題。在加快城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中，土地征用應(yīng)當有利于富裕農(nóng)民，而不是造成大批農(nóng)民失地失業(yè)；
應(yīng)當有利于縮小城鄉(xiāng)差距，而不是擴大社會不公。
�。保畤栏窠缍ü嫘院徒�(jīng)營性建設(shè)用地。
我國憲法明確規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。但《土地管理法》等相關(guān)法律并未對公共利益作出明確的界定，征地中公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地不分，征地范圍模糊不清，大量商業(yè)性用地也都打著公共利益的名義進行征地。今后征地制度改革的重要方向是：明確界定“公共利益”，縮小強制性征地范圍。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準方能允許占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保證農(nóng)民合法權(quán)益。
�。玻侠泶_定征地補償標準。
我國《土地管理法》規(guī)定的征收土地補償費、勞動力安置補助費都是按照被征收土地前３年的平均年產(chǎn)值計算的，而與被征地的區(qū)位、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、土地供求狀況等地價因素以及土地征用后的用途和市場價值無關(guān)，因此造成對農(nóng)民的補償偏低。調(diào)查顯示，作為永久喪失土地的補償，一般只給予被征地農(nóng)民每畝２萬—３萬元補償費，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)為３萬—５萬元，國家重點工程等征地補償更低，一般每畝只有幾千元。征用補償費一般只夠維持６—７年的基本生活，如果在落后地區(qū)或者公益性占地，補償費一般只夠維持３—５年的基本生活。
�。玻埃埃茨陣鴦�(wù)院通過《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，在征地補償方面提出了確保被征地農(nóng)民生活水平不降低的要求，在補償分配上提出了土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則。黨的十七屆三中全會《決定》對完善征地補償機制提出了新的要求，即“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償”。在規(guī)劃劃定的相同片區(qū)內(nèi)，征地應(yīng)采取統(tǒng)一標準補償農(nóng)民，征地補償標準不應(yīng)隨項目性質(zhì)不同而不同。在征地過程中要維護被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，逐步建立和完善征地補償爭議的協(xié)調(diào)裁決機制，為被征地農(nóng)民提供法律援助。
�。常鉀Q好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會保障問題。
土地被征用后，農(nóng)民不再享有土地收入，一般也不享有與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障。在土地被征用后，多數(shù)離城鎮(zhèn)較近的農(nóng)戶，主要得益于有較多外出務(wù)工機會，他們的收入不同程度地有所增長。有些農(nóng)戶能較好地運用得到的補償資金自主創(chuàng)業(yè)，生活水平有所提高。一些失地農(nóng)民就業(yè)不穩(wěn)定甚至失業(yè)，靠征地款來維持生計，但過幾年征地款“吃”完了，其最終結(jié)果往往是生活沒有保障。要解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會保障問題，確保被征地農(nóng)民基本生活長期有保障。必須加強對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，多渠道促進失地農(nóng)民就業(yè)，在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策。被征地農(nóng)民的社會保障費用，按有關(guān)規(guī)定納入征地補償安置費用，不足部分由當?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q，社會保障費用不落實的，不得批準征地。對土地征用面積超過一定數(shù)量的村，可以在征地以后給農(nóng)民留下一定面積的居住地、經(jīng)營地，由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃，開發(fā)經(jīng)營項目，使農(nóng)民有長期穩(wěn)定的收入。
�。矗母镛r(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度。
我國土地要素市場還不完善，土地要素市場在城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、不統(tǒng)一，特別是集體建設(shè)用地基本被排斥在土地市場之外。目前，集體建設(shè)用地自發(fā)地進入市場流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象普遍發(fā)生。但政府各部門對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)沒有統(tǒng)一、規(guī)范的管理措施與辦法，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)和無序狀態(tài)，帶來了很多問題。由于缺乏規(guī)劃指導(dǎo)和法律規(guī)范，使大量農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)、盲目進入土地市場，造成違規(guī)項目不斷出現(xiàn)，規(guī)劃指標屢遭破壞，建設(shè)用地供應(yīng)總量很難有效控制，正常的土地市場秩序受到干擾。規(guī)范集體建設(shè)用地交易行為，已成為今后加強農(nóng)村土地管理工作的重要任務(wù)。
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地已充分顯現(xiàn)出其資產(chǎn)價值。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是規(guī)范土地市場的需要，是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革的方向。推動農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下進入市場，與國有建設(shè)用地享有平等權(quán)益，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)，可以防止以權(quán)力扭曲集體土地的流轉(zhuǎn)價格，有利于充分挖掘集體建設(shè)用地的巨大競爭潛力，有利于形成反映市場供求關(guān)系的土地價格，建立與城鎮(zhèn)地價體系相銜接的集體建設(shè)用地地價體系，促進土地在競爭性使用中實現(xiàn)更合理配置。
放松對農(nóng)村金融的管制
加快建立普惠型農(nóng)村金融體系
農(nóng)村金融是現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟的核心。黨的十七屆三中全會《決定》提出，加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合，資本充足、功能健全、服務(wù)完善、運行安全的農(nóng)村金融體系，引導(dǎo)更多的信貸資金和社會資金投向農(nóng)村�！稕Q定》為深化農(nóng)村金融改革指明了方向。
１．健全農(nóng)村金融服務(wù)體系。
一是明確各類正規(guī)涉農(nóng)金融機構(gòu)職能，強化銀行業(yè)金融機構(gòu)的支農(nóng)責(zé)任。各類金融機構(gòu)都要積極支持農(nóng)村改革發(fā)展。農(nóng)業(yè)銀行作為農(nóng)村金融體系的骨干和支柱，應(yīng)堅持為農(nóng)服務(wù)方向，穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)村服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，切實按照中央提出的“面向‘三農(nóng)’、整體改制、商業(yè)運作、擇機上市”的總體原則，全面深化內(nèi)部各項改革，進一步強化為“三農(nóng)”服務(wù)的市場定位和責(zé)任，(點擊此處閱讀下一頁)
充分利用在縣域資金、網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)等方面的優(yōu)勢，更好地為“三農(nóng)”和縣域經(jīng)濟服務(wù)。要完善農(nóng)村政策性金融，拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)領(lǐng)域，完善其功能定位和運行機制，加大各類政策性金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸支持力度。繼續(xù)深化農(nóng)村信用社改革，加快推進股份制改革，改善法人治理結(jié)構(gòu)，把農(nóng)村信用社改造成為產(chǎn)權(quán)明晰的社區(qū)性農(nóng)村金融機構(gòu)，進一步引導(dǎo)農(nóng)村信用社朝著更加貼近“三農(nóng)”的方向發(fā)展，確保其服務(wù)方向不改變、信貸資金不外流、支農(nóng)力度不減弱，發(fā)揮好為農(nóng)民服務(wù)的主力軍作用。要按照政企分開的原則，處理好農(nóng)村信用社省聯(lián)社與基層法人社的關(guān)系，防止通過行政手段推動農(nóng)村信用社的兼并、重組和聯(lián)合，人為將農(nóng)村信用社做大或法人層級做高，維護和保持縣?市 社法人地位的穩(wěn)定，強化基層社服務(wù)“三農(nóng)”的能力。為了使郵政儲蓄在農(nóng)村地區(qū)吸收的資金更多地留在農(nóng)村，必須擴大郵政儲蓄銀行涉農(nóng)業(yè)務(wù)范圍。
二是放寬農(nóng)村金融機構(gòu)準入政策，規(guī)范發(fā)展多種形式的新型農(nóng)村金融機構(gòu)。隨著各大商業(yè)銀行紛紛從農(nóng)村地區(qū)撤出，在切實加強監(jiān)管的基礎(chǔ)上，應(yīng)允許新設(shè)機構(gòu)進入農(nóng)村金融市場，規(guī)范發(fā)展多種形式的新型農(nóng)村金融機構(gòu)和以服務(wù)農(nóng)村地區(qū)為主的地區(qū)性中小銀行，特別是重點引導(dǎo)各類資本到金融機構(gòu)網(wǎng)點覆蓋率低、金融服務(wù)不足、金融競爭不充分的地區(qū)投資設(shè)立機構(gòu)。允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作。民間借貸是正規(guī)金融的有益補充，要規(guī)范和引導(dǎo)民間借貸健康發(fā)展。對依法運作、操作規(guī)范的民間借貸，要依法保護借貸雙方的權(quán)益。對涉嫌非法集資的，要依法處置，堅決打擊。
三是鼓勵發(fā)展適合農(nóng)村特點和需要的小額信貸和微型金融服務(wù)。目前，我國小額信貸和微型金融服務(wù)業(yè)的主體是農(nóng)村信用合作社，其次還有近兩年剛剛發(fā)展起來的村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司等新型農(nóng)村金融機構(gòu)。在我國，微型企業(yè)數(shù)量巨大，小額信貸和微型金融現(xiàn)實和潛在的客戶量眾多，小額信貸和微型金融服務(wù)業(yè)前景看好。為了能建立普惠性的農(nóng)村金融體系，要進一步放寬對小額信貸和微型金融服務(wù)業(yè)的市場準入，拓寬民營資本進入小額信貸和微型金融服務(wù)業(yè)的途徑，允許農(nóng)村小型金融組織從金融機構(gòu)融入資金。
�。玻∪咝赞r(nóng)業(yè)保險制度。
一是積極探索適合我國國情的政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機制和發(fā)展模式。建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，必須運用政府管理和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的方式，政府決定農(nóng)業(yè)保險供給的方向和數(shù)量，制訂統(tǒng)一的制度框架，各種被批準的組織機構(gòu)在這個框架中經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險和再保險，同時，政府對規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品根據(jù)實際情況給予相應(yīng)的財政支持和其他支持。要加大財政對農(nóng)業(yè)保險的支持力度，增加財政對農(nóng)業(yè)保險保費的補助資金，穩(wěn)步提高農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，提高保障程度。
二是加快建立農(nóng)業(yè)再保險和巨災(zāi)風(fēng)險分散機制。農(nóng)業(yè)保險中，因大面積干旱、臺風(fēng)等巨災(zāi)造成的系統(tǒng)性風(fēng)險遠大于普通保險。國外通常是以建立農(nóng)業(yè)再保險機制和巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制的方式，在更大范圍內(nèi)分散風(fēng)險和積累資金。我國目前沒有上述機制，巨災(zāi)風(fēng)險只能由保險公司承擔。但是，一方面，因缺乏巨災(zāi)風(fēng)險分散機制，保險公司承保能力受到較大限制；
另一方面，隨著試點覆蓋面不斷擴大，無法分出的巨災(zāi)風(fēng)險隨之積累，嚴重威脅金融市場穩(wěn)定。隨著農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的迅速擴大，可能承擔的風(fēng)險不斷累積，迫切需要加快建立健全農(nóng)業(yè)再保險體系。要盡快建立巨災(zāi)風(fēng)險基金，對因重大自然災(zāi)害形成的大額賠付，由風(fēng)險基金給予一定比例的補償，逐步形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分擔機制。
完善農(nóng)業(yè)支持保護制度
從發(fā)達國家的成功經(jīng)驗看，大都形成了一套較為完善的農(nóng)業(yè)支持和保護政策體系。不同類別的政策措施從不同角度發(fā)揮作用，共同實現(xiàn)既能穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又能保障農(nóng)戶收入的政策目標。我國不僅在農(nóng)業(yè)支持和保護水平上與國外存在很大差距，需要提高，而且農(nóng)業(yè)支持和保護政策體系也存在缺陷和不足，需要完善。
１．完善對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收的財政支持與補貼政策。
根據(jù)我國入世所做的承諾，目前我國加大對農(nóng)業(yè)支持力度尚有很大空間。對農(nóng)業(yè)實施大規(guī)模、廣覆蓋的支持和保護政策在我國才剛剛開始。要大幅度增加各級財政對農(nóng)業(yè)的投入總量，提高財政預(yù)算內(nèi)支出用于農(nóng)業(yè)的比重。
就農(nóng)業(yè)支持和保護政策體系而言，需要突出農(nóng)業(yè)支持和保護的重點。針對近年來農(nóng)產(chǎn)品市場出現(xiàn)的劇烈波動，需要大幅度增加對良種培育、動物防疫體系、規(guī)�；曫B(yǎng)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系、農(nóng)業(yè)機械化、小型農(nóng)田水利、農(nóng)產(chǎn)品市場流通基礎(chǔ)設(shè)施、政策性農(nóng)業(yè)保險制度等的資金投入。針對種糧比較效益低、農(nóng)民積極性不高的問題，需要大幅度增加對農(nóng)民的直接補貼，逐步形成目標清晰、受益直接、類型多樣、操作簡便的農(nóng)業(yè)補貼制度，確保各項政策落到實處，發(fā)揮預(yù)期的政策效應(yīng)。要根據(jù)財政支農(nóng)目標和重點，有效整合財政支農(nóng)資金，突出財政支農(nóng)資金的公共性，健全政府農(nóng)業(yè)投資監(jiān)督機制，發(fā)揮資金使用的綜合效應(yīng)。
�。玻晟妻r(nóng)產(chǎn)品價格形成機制。
從改革開放３０年的情況看，我國城鄉(xiāng)居民收入差距能夠縮小的時期，都是農(nóng)產(chǎn)品價格上漲幅度較大的時期。如１９７８—１９８５年和１９９４—１９９６年這兩個時期，我國城鄉(xiāng)居民收入差距只有在這兩個時期出現(xiàn)過相對縮小的局面，這與這兩個時期國家大幅度提高糧食收購價格有直接關(guān)系。而農(nóng)民增收最嚴峻、城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴大的時期，都是農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)低迷的時期。如１９９０—１９９３年和１９９８—２００２年這兩個時期，宏觀緊縮政策導(dǎo)致糧食價格全面下降，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民不增收，甚至減收。過去的經(jīng)驗表明，使農(nóng)產(chǎn)品價格保持在合理的水平上，對實現(xiàn)今后農(nóng)民增收的政策目標至關(guān)重要。農(nóng)業(yè)是高度依賴自然資源的產(chǎn)業(yè)，在人多地少的國家，大幅度提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率不易，從事小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)民消化生產(chǎn)成本上漲的能力很弱。在這種情況下，農(nóng)產(chǎn)品價格合理上漲就成為保障農(nóng)產(chǎn)品供給、平衡工業(yè)農(nóng)業(yè)利益關(guān)系的手段，這也是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重要內(nèi)容。
要按照市場化取向和調(diào)控保護相結(jié)合的原則，合理構(gòu)建適合我國國情的農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，充分發(fā)揮市場手段在農(nóng)產(chǎn)品價格形成中的基礎(chǔ)作用，充分發(fā)揮價格對農(nóng)民增收的促進作用。要綜合考慮農(nóng)產(chǎn)品市場供求、直接生產(chǎn)成本、人力成本以及農(nóng)民從事其他產(chǎn)業(yè)的收益情況等因素，完善農(nóng)產(chǎn)品最低保護價政策和國家專儲收購政策，使農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保持一個合理的收益率，為農(nóng)民抵御市場風(fēng)險提供必要的支持和保護。
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度
為包括城鄉(xiāng)居民在內(nèi)的全體國民提供均等化的基本公共服務(wù)，是政府和公共財政的基本職責(zé)。應(yīng)強化政府職責(zé)，按照逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的要求，與經(jīng)濟發(fā)展水平和公共財政能力相適應(yīng)，全面提高財政對農(nóng)村基本公共服務(wù)的保障水平。加快發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，提高農(nóng)村義務(wù)教育水平，使農(nóng)村人人享有接受良好教育的機會。創(chuàng)造條件，實行免費的農(nóng)村職業(yè)教育，加快在農(nóng)村普及高中教育；
加快發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)，增強公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)能力，逐步提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的保障水平，做到人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；
完善農(nóng)村最低生活保障制度，探索建立新型農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度，加快解決失地農(nóng)民和農(nóng)民工社會保障問題，完善農(nóng)村社會救助制度，做到人人享有基本生活保障；
要逐步改變城鄉(xiāng)分治的制度安排狀況，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度框架，促進公共財政資源在城鄉(xiāng)均衡配置，為城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果提供制度保障。
拓寬農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)渠道
轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民，是富裕農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)村的治本之策。盡管已有大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，我國農(nóng)村剩余勞動力總量仍然高達ｌ億人左右。受世界金融危機的影響，最近出現(xiàn)的外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)回流，使農(nóng)村就業(yè)壓力更大。城鄉(xiāng)就業(yè)的難點主要在農(nóng)村，必須把促進農(nóng)村勞動力持續(xù)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移作為長期的戰(zhàn)略任務(wù)，拓寬農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移渠道，引導(dǎo)農(nóng)民工有序外出就業(yè)，鼓勵農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，扶持農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，努力實現(xiàn)農(nóng)民充分就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)。
１．加強農(nóng)民工權(quán)益保護。
公平對待、一視同仁是解決好農(nóng)民工問題的根本要求，要以實現(xiàn)農(nóng)民工“就業(yè)有技能、勞動有合同、工資有保障、傷病養(yǎng)老有保險、維權(quán)有手段、居住有房屋”為目標，健全農(nóng)民工工資支付保障制度，加快建立城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度，建立農(nóng)民工平等享受城市公共服務(wù)的制度，建立覆蓋全體農(nóng)民工的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保障制度，盡快實現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系異地轉(zhuǎn)移與接續(xù)，確保農(nóng)民工共享改革發(fā)展成果。
當前，金融危機不僅造成一部分農(nóng)民工失去工作而返鄉(xiāng)，而且由于企業(yè)開工不足、工資降低，仍留在就業(yè)地的農(nóng)民工的家庭生活也受到很大沖擊。在積極支持返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)和再就業(yè)的同時，要建立留城農(nóng)民工特殊困難救助機制，幫助他們解決在就業(yè)、子女就學(xué)、醫(yī)療等方面遭遇的實際困難，充分體現(xiàn)政府對農(nóng)民工弱勢群體的關(guān)懷，積極化解可能引發(fā)的社會矛盾。
�。玻e極推進農(nóng)民市民化。
農(nóng)民工渴望長期留在城鎮(zhèn)工作和生活，農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)化是大勢所趨。目前，上世紀８０年代以后出生的新生代農(nóng)民工已經(jīng)超過ｌ億人，成為農(nóng)民工的主體力量。他們對土地的情結(jié)弱化，務(wù)農(nóng)意愿低，向往城市文明生活，渴望成為城市“新市民”。從長期趨勢看，大量的流動人口終將會融入城鎮(zhèn)社會。必須順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和億萬農(nóng)民工的意愿，改革戶籍制度，降低進城農(nóng)民落戶的門檻，逐步形成城鄉(xiāng)居民身份統(tǒng)一、機會均等、權(quán)利平等的社會管理制度，使越來越多的農(nóng)民工融入城市。
我國的基本經(jīng)濟制度決定了我們決不能走一些國家那種大量失地農(nóng)民進城淪為城市貧民的道路。由于農(nóng)民工相當一部分就業(yè)處于不穩(wěn)定狀態(tài)，養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障對他們的覆蓋率很低，農(nóng)民進城就業(yè)會經(jīng)歷一個在城鄉(xiāng)之間“雙向流動”的過程�！凹抑杏械�，進退有據(jù)”。在家鄉(xiāng)有一塊承包地，仍然是農(nóng)民工維持生計的最后一道防線。要充分認識土地對農(nóng)民生活保障的特殊重要性，充分估計今后我國經(jīng)濟增長可能出現(xiàn)波動的風(fēng)險，當農(nóng)民在城市里的根沒有扎下去前，不能輕易拔掉農(nóng)村承包土地這個根。這是保護農(nóng)民利益的需要，也是促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的需要。
來源：中國經(jīng)濟時報
作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長
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