一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制的重大變革

　　改革開放以來，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行了積極探索，經(jīng)歷了從恢復(fù)發(fā)展到逐步萎縮再到穩(wěn)步發(fā)展的曲折歷程。

　�。ㄒ唬�1982－1992年：恢復(fù)發(fā)展階段

　　1982年2月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)中國人民銀行《關(guān)于國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)恢復(fù)情況和今后發(fā)展意見的報(bào)告》中指出：“為了適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，保險(xiǎn)工作如何為八億農(nóng)民服務(wù)，是必須予以重視的一個(gè)課題。要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，按照落實(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的需要，從各地的實(shí)際情況出發(fā)，積極創(chuàng)造條件，抓緊做好準(zhǔn)備，逐步試辦農(nóng)村財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、畜牧保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)�！备鶕�(jù)國務(wù)院的要求，中國人民保險(xiǎn)公司（現(xiàn)在的中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司）當(dāng)年就開始恢復(fù)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。1986年，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)農(nóng)牧業(yè)保險(xiǎn)公司（現(xiàn)在的中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司）成立，主要經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)按照“收支平衡，略有結(jié)余，以備大災(zāi)之年”的經(jīng)營原則，不以盈利為目的，不斷探索發(fā)展，保費(fèi)收入從1982 年的2.3 萬元上升到1992 年的8.17億元。雖然這一時(shí)期的賠付率相當(dāng)高，11年間有5年的賠付率超過100%，呈現(xiàn)出“大干大賠”的現(xiàn)象，但是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種從1982年恢復(fù)試辦時(shí)僅有的生豬、大牲畜等幾個(gè)險(xiǎn)種，到1992年時(shí)發(fā)展了棉花、水稻、烤煙、雞、兔、羊、對(duì)蝦養(yǎng)殖、扇貝養(yǎng)殖等近百個(gè)險(xiǎn)種，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等各個(gè)領(lǐng)域，為保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。

　�。ǘ�）1993－2003年：逐漸萎縮階段

　　由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大、成本高、缺少國家財(cái)政扶持等多種原因，保險(xiǎn)公司在經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)呈現(xiàn)持續(xù)虧損狀況。從1993年起，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入逐年下降，險(xiǎn)種不斷減少，規(guī)模逐漸萎縮，盡管如此，11年中仍然有3年的賠付率超過100％。尤其是自1996 年起，保險(xiǎn)公司向商業(yè)化轉(zhuǎn)型，國家和有關(guān)部門沒有制訂特殊的支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展政策，而且在治理農(nóng)村亂收費(fèi)時(shí)，把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的收取作為亂收費(fèi)的項(xiàng)目取締掉了，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)因此而缺乏基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和農(nóng)技部門的支持，業(yè)務(wù)進(jìn)一步萎縮。到2003年，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入僅5億元，與1992年（8.17億元）相比，下降了38.8%。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)不能滿足農(nóng)村和廣大農(nóng)民日益增長的保險(xiǎn)需求。

　�。ㄈ�）2004－2008年：穩(wěn)步發(fā)展階段

　　黨的十六大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。十六屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》、2004－2008年連續(xù)五年的中央一號(hào)文件、國家“十一五”規(guī)劃、2006年的國發(fā)23號(hào)文件都對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展提出了明確要求。各地區(qū)和有關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實(shí)中央文件精神，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。國家先后允許在上海、吉林、黑龍江、安徽等省市分別設(shè)立安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、陽光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司和國元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司等四家專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司；
允許法國安盟集團(tuán)在成都設(shè)立分公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。在江蘇、四川、遼寧、新疆等地依靠地方政府支持，開展了保險(xiǎn)公司為政府代辦和保險(xiǎn)公司自營等形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。中國漁業(yè)互保協(xié)會(huì)也在積極開展?jié)O業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營的探索。自2004 年起農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入出現(xiàn)持續(xù)性上升。2004－2007年，全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入分別為3.73億元、7億元、8億元、53.33億元。

　　表1　1982－2007年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營情況

　　年份保費(fèi)收入賠付金額農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率（％）

　　19820.00230.002295.65

　　19830.01730.0233134.68 ＊

　　19840.10070.072572.00

　　19850.430.53122.40 ＊

　　19860.781.06135.86 ＊

　　19871.001.26125.65 ＊

　　19881.160.9279.52

　　19891.301.0782.52

　　19901.921.6786.76

　　19914.555.42119.11 ＊

　　19928.178.1599.77

　　19935.616.47115.33 ＊

　　19945.045.39106.94 ＊

　　19954.963.6573.59

　　19965.743.9568.82

　　19975.764.1972.76

　　19987.155.6378.77

　　19996.324.8676.86

　　20004.003.0075.00

　　20013.003.00100.00 ＊

　　20025.004.0080.00

　　20035.003.0060.00

　　20043.732.8175.34

　　20057.005.6781.00

　　20068.505.9169.53

　　200753.3329.7555.78

　　注：1.資料來源：1982-1984年數(shù)據(jù)來自中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司。1985-2007年數(shù)據(jù)來自歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》記載，1997年以前的數(shù)據(jù)均來自中國人民保險(xiǎn)公司（PICC），而不包括新疆兵團(tuán)保險(xiǎn)公司和中國漁船船東互保協(xié)會(huì)等單位的農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營情況。1997年以后的數(shù)據(jù)雖然包括其他公司的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)，但不包括協(xié)會(huì)等主體的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)。

　　2.賠付率為賠付金額與保費(fèi)收入之比，實(shí)際上是簡單賠付率。帶＊表示賠付率超過100％的年份。

　　二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改革的重大成就

　　經(jīng)過近年來的改革，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)得到了前所未有的發(fā)展，取得了一系列的成就。

　　（一）形成了支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的共識(shí)

　　全社會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)由恢復(fù)之初的“是商業(yè)化經(jīng)營險(xiǎn)種，由保險(xiǎn)公司自主經(jīng)營”，發(fā)展到“是政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要工具，必須依靠國家支持”。尤其是黨中央和國務(wù)院高度重視解決“三農(nóng)”問題，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。對(duì)投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼，既有效利用了WTO規(guī)則中的“綠箱”政策，又可以將其作為支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)民發(fā)展的平臺(tái)，全社會(huì)對(duì)此基本達(dá)成共識(shí)。在推進(jìn)試點(diǎn)的過程中，盡管中央有關(guān)部門仍然存在不同程度的分歧，但是整體支持和推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的思路和政策體系已經(jīng)形成。

　　專欄　十六大以來的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律和政策

　�。�1）2002年12月28日，修訂后的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第46條規(guī)定：“國家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度�！笔状未_立了國家建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的目標(biāo)。

　�。�2）2004年的“中央一號(hào)”文件提到：“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，選擇部分產(chǎn)品和部分地區(qū)率先試點(diǎn)，有條件的地方可對(duì)參加種養(yǎng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶給予一定的保費(fèi)補(bǔ)貼�！�

　�。�3）2005年的“中央一號(hào)”文件提到：“擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的試點(diǎn)范圍，鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)�！�

　�。�4）2006年的“中央一號(hào)”文件提到：“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，加快發(fā)展多種形式、多種渠道的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”，“鼓勵(lì)龍頭企業(yè)資助農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)�！�

　�。�5）2006年的“國發(fā)23號(hào)文件”提到，要加快政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。該文件對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)做出了全面的政策規(guī)定，指明了今后農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展方向。

　�。�6）2007年的“中央一號(hào)”文件提到：“積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，按照政府引導(dǎo)、政策支持、市場運(yùn)作、農(nóng)民自愿的原則，建立完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍，各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予保費(fèi)補(bǔ)貼，完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分?jǐn)倷C(jī)制，探索建立中央、地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系。鼓勵(lì)龍頭企業(yè)、中介組織幫助農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)�！�

　�。�7）2008年的“中央一號(hào)”文件提到：“完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)制和發(fā)展模式。建立健全農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系，逐步形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分擔(dān)機(jī)制�！�

　　（二）促進(jìn)了保險(xiǎn)經(jīng)營主體的不斷成長

　　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體在恢復(fù)經(jīng)營時(shí)的一家，即中國人民保險(xiǎn)公司（現(xiàn)在的“中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司”）發(fā)展到現(xiàn)在的8家以上，這些主體中既有經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的綜合性公司，也有專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，還有中國漁業(yè)互保協(xié)會(huì)等協(xié)會(huì)組織也在積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。完全符合2002年修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》的第四十六條規(guī)定：“國家逐漸建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的互助合作保險(xiǎn)組織，鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)�！币卜�合2006年下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)［2006］23號(hào)）提出“探索發(fā)展相互制、合作制等多種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織”的要求。

　　（三）加快了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法進(jìn)程

　　一直以來，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法都是個(gè)空白。2002年修訂的《中華人民共和國保險(xiǎn)法》附則第一百五十五條規(guī)定：“國家支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)另行規(guī)定�！贬槍�(duì)這一實(shí)際，各級(jí)政府、有關(guān)部門和保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)都已經(jīng)認(rèn)識(shí)到立法的重要性。2006年底，在國務(wù)院法制辦、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國家發(fā)展改革委員會(huì)等相關(guān)部門的積極倡導(dǎo)下，于啟動(dòng)了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》（以下簡稱“條例”）的起草工作�！稐l例》對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)、費(fèi)率水平、保障范圍經(jīng)營模式、組織機(jī)構(gòu)與運(yùn)行方式、政府、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和農(nóng)民的責(zé)任、各主體的保費(fèi)負(fù)擔(dān)比例、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的提留、監(jiān)管責(zé)任、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼方式等都有明確的規(guī)定。目前，這項(xiàng)工作正在積極推進(jìn)。

　�。ㄋ模�強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“社會(huì)穩(wěn)定器”作用

　　各地發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的步伐雖然有快有慢，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在補(bǔ)償損失、幫助農(nóng)民恢復(fù)生產(chǎn)、保障農(nóng)民生活、促進(jìn)社會(huì)和諧方面起到了“穩(wěn)定器”的作用。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)既穩(wěn)定了農(nóng)民基本生活水平，又保障了農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)逐漸改變了農(nóng)民“一次重災(zāi)，即刻致貧”的困境。2005年“麥莎”臺(tái)風(fēng)中，僅上海安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司就賠付8000萬元，與地方政府下?lián)艿木葹?zāi)款相當(dāng)，有力地支持了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村抗災(zāi)工作，投保農(nóng)戶和企業(yè)切身感受到了保險(xiǎn)的好處，投保積極性大大提高。

　　 總體來看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)最近幾年取得較好成績的主要經(jīng)驗(yàn)是：一是將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展置于構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的大環(huán)境之中，緊密圍繞中央關(guān)于解決“三農(nóng)”問題的政策精神，充分發(fā)揮保險(xiǎn)的社會(huì)管理功能；
二是因地制宜，根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)采取不同的模式；
三是充分調(diào)動(dòng)地方政府、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的積極性，形成多方合力；
四是試點(diǎn)地區(qū)政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等方面給予了大力支持。

　　三、進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的思路

　　建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，今后一個(gè)時(shí)期，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的長效機(jī)制是推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的主要任務(wù)，因此，應(yīng)該在“政策扶持、商業(yè)運(yùn)作、多模式發(fā)展”的經(jīng)營原則下，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的各項(xiàng)工作。

　�。ㄒ唬┙�立完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理體制

　　要將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策體制納入到國家解決“三農(nóng)”問題的總體框架，在國務(wù)院的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，明確主管部門，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的管理體系，有效調(diào)劑整合政府、社會(huì)、企業(yè)、農(nóng)民多方資源，尤其是要明確行政管理部門的職責(zé)范圍，形成合力，共同支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，增強(qiáng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制的政策效力。

　�。ǘ�）建立各方參與的利益銜接機(jī)制

　　在國家政策支持下，基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，在地方政府支持下，建立一個(gè)合作平臺(tái)，基層農(nóng)技部門（包括農(nóng)技、畜牧獸醫(yī)部門、農(nóng)經(jīng)管理站）、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)戶、金融機(jī)構(gòu)等多方聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)推進(jìn)、實(shí)現(xiàn)共贏。即在農(nóng)技部門的技術(shù)支持和金融部門的資金支持下，以農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為橋梁，依托保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)提供的保險(xiǎn)保障，積極開展各方合作，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。通過平臺(tái)，把風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制與科技服務(wù)機(jī)制有機(jī)地結(jié)合在一起，把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營有機(jī)結(jié)合在一起，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。

　�。ㄈ�）加快多行業(yè)多主體多形式的試點(diǎn)

　　現(xiàn)階段中國開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不能完全套用國外任何一種現(xiàn)成模式，不能完全依靠國家財(cái)政補(bǔ)貼，不能走單一主體經(jīng)營的道路。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上加快總結(jié)推廣，探索成立專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、商業(yè)保險(xiǎn)公司代辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、保險(xiǎn)公司共保經(jīng)營、保險(xiǎn)公司與地方農(nóng)技服務(wù)部門共保、行業(yè)協(xié)會(huì)互保、相互制公司經(jīng)營、合作制公司經(jīng)營等，建立制度，逐步建立多層次體系、多渠道支持、多主體經(jīng)營的符合中國國情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。

　�。ㄋ模┘涌旖�立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

　　加快在財(cái)政部門設(shè)立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，并將其作為全國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的一個(gè)組成部分，逐年滾存，不斷壯大。在使用時(shí)分成兩部分，一部分用于沒有投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的損失補(bǔ)償，即承擔(dān)災(zāi)害救濟(jì)的責(zé)任，這部分的比例可以隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸減少；
另一部分補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的超額賠付，可以按照再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置賠付辦法，給予再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)一定比例的補(bǔ)貼，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展解決后顧之憂。

　　本文發(fā)表于《中國保險(xiǎn)》2008年第11期，第22－25頁。

相關(guān)熱詞搜索：改革開放以來 回顧 農(nóng)業(yè) 發(fā)展 龍文軍