黃建軍:民主議事從規(guī)則開始
發(fā)布時(shí)間:2020-06-17 來源: 人生感悟 點(diǎn)擊:
2009年4月24日,十一屆全國人大常委會第八次會議表決通過了關(guān)于修改全國人大常委會議事規(guī)則的決定。這是中國最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)22年來首次修改該議事規(guī)則。
近年來,在利益多元化這一新的歷史背景下,來自不同社會群體的民眾越來越關(guān)心最高權(quán)力機(jī)關(guān)的議事活動(dòng),其參與立法、表達(dá)意愿、維護(hù)自身權(quán)益的主體意識日趨濃厚。民眾對最高權(quán)力機(jī)關(guān)寄予的希望越來越大,對立法民主性、科學(xué)性、公正性、有效性的期望值也越來越高。而這些愿望能否得到更好的實(shí)現(xiàn),與權(quán)力機(jī)關(guān)議事規(guī)則本身的完善程度密切相關(guān)。正因如此,此次全國人大常委會議事規(guī)則的修改雖然內(nèi)容不多,但意義重大,引起了社會輿論的廣泛關(guān)注。
民主議事需要規(guī)則“護(hù)航”
現(xiàn)代議事規(guī)則是從議事活動(dòng)的長期實(shí)踐中產(chǎn)生的,最初都源于克服議事活動(dòng)粗魯、混亂等弊病的現(xiàn)實(shí)需要。
議事規(guī)則不是議事活動(dòng)的簡單流程圖,其內(nèi)容是有關(guān)會議活動(dòng)中不同主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的調(diào)整,其實(shí)質(zhì)是對參會者議事權(quán)利的分配和規(guī)范。它涉及到議程決定權(quán)、議案提出權(quán)、議題控制權(quán)、出席權(quán)、發(fā)言權(quán)、表決權(quán)等諸多權(quán)利。而這些權(quán)利的行使情況往往又會影響到議事活動(dòng)的最終結(jié)果。如果沒有一套明確具體的議事規(guī)則,或者議事規(guī)則本身不夠民主、科學(xué),那么議事活動(dòng)一旦真正開始,就很容易產(chǎn)生混亂、不公、專斷的弊病,甚至出現(xiàn)人身攻擊、肢體沖突等暴力現(xiàn)象。
這些弊病在西方早期的議會活動(dòng)中比比皆是。以英國為例,盡管其早期的議會成員基本都是貴族、紳士等體面的“上流社會”人士,但其議會活動(dòng)在起初很長一段時(shí)間經(jīng)常卻是“粗魯、混亂、不體面的”,后來逐步形成了成熟完善的議事規(guī)則,議員的議事活動(dòng)才開始向文明、秩序、公正和效率方向發(fā)展。在當(dāng)代的一些新興民主國家的議會活動(dòng)中,我們?nèi)匀唤?jīng)常可以見到類似西方早期議會的各種弊病,可以說這些現(xiàn)象是各國議會民主發(fā)育初級階段的通病。
西方民間社會的議事活動(dòng)同樣如此,一旦民間組織大量涌現(xiàn),需要就各種公共議題開展議事活動(dòng),民間組織馬上就會遇到與早期議會相似的問題。美國陸軍工程兵準(zhǔn)將亨利•馬丁•羅伯特發(fā)現(xiàn),民間的各種協(xié)商會議都需要一套通用議事規(guī)則。因此,1876年前后,羅伯特“以國會的規(guī)則為基礎(chǔ);
在具體細(xì)節(jié)上,適應(yīng)一般組織的需要”,編寫了通用議事規(guī)則,并獲得巨大成功,為保障民間協(xié)商會議的文明、秩序、公正和效率發(fā)揮了巨大的作用。
現(xiàn)代議事規(guī)則蘊(yùn)涵著法治、自由、平等、服從多數(shù)、保護(hù)少數(shù)以及權(quán)力制衡和正當(dāng)程序的理念。它通過謹(jǐn)慎仔細(xì)平衡不同會議主體(主持者、多數(shù)方、少數(shù)方、缺席者和全體成員)的權(quán)利,發(fā)揮三種重要作用:第一是維持議事活動(dòng)的秩序,使議事活動(dòng)成為一種理性、和平的對話、交流過程。第二是保證議事過程的公正,讓參會者獲得平等的發(fā)言機(jī)會,開展實(shí)質(zhì)性的討論。第三是提高議事活動(dòng)的效率,避免議題分散混亂、議案議而不決。
如果沒有一套具體明確的現(xiàn)代議事規(guī)則,那么議事活動(dòng)最終結(jié)果的好壞在很大程度上將取決于某些關(guān)鍵人物的知識素質(zhì)和道德涵養(yǎng),但在各種情感和利益的激勵(lì)下,個(gè)人素養(yǎng)的作用往往具有很大的不確定性。大量經(jīng)驗(yàn)表明,缺乏現(xiàn)代議事規(guī)則的制約,議事活動(dòng)難以避免混亂失序或?qū)嗖还慕Y(jié)局。
議事規(guī)則發(fā)展到今天已經(jīng)相當(dāng)復(fù)雜、精妙。其一般原則主要有法定人數(shù)原則、議事公開原則、多數(shù)決原則(少數(shù)服從多數(shù))、一事不再議原則、言論自由原則、議事平等原則等;
具體的議事規(guī)則可按議事活動(dòng)的階段不同,分為議程規(guī)則、提案規(guī)則、動(dòng)議規(guī)則、發(fā)言和辯論規(guī)則、表決規(guī)則等。越是重大復(fù)雜的協(xié)商會議,越是需要精密合理的議事規(guī)則。在所有的會議規(guī)則中,議會議事規(guī)則通常是最復(fù)雜、最豐富、最規(guī)范的。
中國議事規(guī)則的特色
由于不采用正式辯論制度,即使各方的觀點(diǎn)和利益存在沖突對立,但在會議主持者的引導(dǎo)下,這種現(xiàn)實(shí)的沖突對立不會以顯性、集中、直接的形式表現(xiàn)出來
1987年,中國制定了全國人大常委會議事規(guī)則,兩年后又制定了全國人大的議事規(guī)則。各地方人大及其常委會也先后制定了地方的議事規(guī)則。這些議事規(guī)則在基本原則和規(guī)定上大同小異,內(nèi)容比較一致,且變化都不大。20多年來,與中國長期穩(wěn)定的政治體制相適應(yīng),中國權(quán)力機(jī)關(guān)議事規(guī)則制度保持了高度穩(wěn)定,對于規(guī)范議事程序,提高議事效率,保障權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),發(fā)揮了重要作用。中國權(quán)力機(jī)關(guān)的議事規(guī)則是根據(jù)本國政治制度的需要設(shè)計(jì)的,有自身的邏輯和特色,因而與國外議會通行的議事規(guī)則有根本不同,基本上不具有可比性。
在規(guī)則形式上,中國權(quán)力機(jī)關(guān)的議事規(guī)則較為簡單、抽象,原則性、概括性都很強(qiáng)。全國人大及其人大常委會的議事規(guī)則分別是54條和36條,地方權(quán)力機(jī)關(guān)的議事規(guī)則大多在40到70條之間。這樣的議事規(guī)則給具體執(zhí)行留下了較大的選擇空間。例如,目前的議事規(guī)則規(guī)定了會議的次數(shù),但對會期長短均未作規(guī)定。因而,每次全國人大及其常委會的會議時(shí)間都可以根據(jù)當(dāng)時(shí)的需要做靈活安排。根據(jù)慣例,全國人大每年會期一般半個(gè)月左右,近年來會期比以往有所縮短。全國人大常委會每次會議的時(shí)間基本在4到6天之間。
權(quán)力機(jī)關(guān)議事規(guī)則貫徹了民主集中制原則,既有民主,也有集中。例如民主表現(xiàn)在人民代表有權(quán)參加人大會議、議事討論、提出議案、提出詢問和質(zhì)詢、提出罷免案、投票表決等,人大常委會委員組成人員十人以上聯(lián)名,可以向常務(wù)委員會提出屬于常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)的議案等等。在實(shí)行民主的同時(shí),議事規(guī)則又充分體現(xiàn)了集中的精神。例如委員長會議作為全國人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),有權(quán)決定常委會每次會議的召開日期和會期,擬定會議議程草案;
對各方向常委會提出的議案和質(zhì)詢案,有權(quán)決定交由有關(guān)的專門委員會審議或提請常委會全體會議審議,決定回答質(zhì)詢案的方式等。
議事規(guī)則規(guī)定權(quán)力機(jī)關(guān)審議活動(dòng)主要以人大的小組會議、代表團(tuán)會議和常委會的分組會議、聯(lián)組會議的形式進(jìn)行,基本不采用全體會議審議的形式。例如,在常務(wù)委員會會議上,全體會議負(fù)責(zé)聽取關(guān)于議案的說明和有關(guān)部門的工作報(bào)告。議案說明由分組會議進(jìn)行審議,工作報(bào)告可以由分組會議和聯(lián)組會議進(jìn)行審議。在分組會議和聯(lián)組會議審議后,常務(wù)委員會全體會議進(jìn)行表決。
議事規(guī)則無正式的辯論制度,權(quán)力機(jī)關(guān)的議事活動(dòng)以協(xié)商討論為主。代表和委員的發(fā)言分別主要是在人大的小組會議、代表團(tuán)會議上和常委會的分組會議、聯(lián)組會議上進(jìn)行。
由于不采用正式辯論制度,在上述會議中,即使各方的觀點(diǎn)和利益存在沖突對立,但在會議主持者的引導(dǎo)下,這種現(xiàn)實(shí)的沖突對立不會以顯性、集中、直接的形式表現(xiàn)出來,杜絕或減小了觀點(diǎn)利益發(fā)生激烈對抗的可能性。
議事規(guī)則的修改和完善
隨著政治體制改革不斷深化,有序參與的民主政治不斷發(fā)展,中國民主政治還將進(jìn)一步制度化、規(guī)范化、程序化,權(quán)力機(jī)關(guān)議事規(guī)則還有改革和完善的巨大空間
新修改的議事規(guī)則規(guī)定常務(wù)委員會組成人員在全體會議、聯(lián)組會議和分組會議上發(fā)言應(yīng)當(dāng)圍繞會議確定的議題進(jìn)行。這一規(guī)定可以減少議事活動(dòng)中的“跑題”現(xiàn)象,防止議事活動(dòng)變成松散的漫談會,這有助于集中審議確定的議題,對提高議事效率大有裨益。在議事活動(dòng)中,發(fā)言者的思考可以發(fā)散、聯(lián)想,但表達(dá)意見必須集中而不能馬放南山、漫無邊際。但這一規(guī)則的實(shí)施還需要主持者積極發(fā)揮作用,及時(shí)制止發(fā)言中的“跑題”行為。
新的議事規(guī)則要求在聯(lián)組會議和分組會議上,第一次發(fā)言不超過15分鐘,第二次對同一問題的發(fā)言不超過10分鐘。事先提出要求,經(jīng)會議主持人同意的,可以延長發(fā)言時(shí)間。這一發(fā)言時(shí)限的規(guī)定過去僅針對聯(lián)組會議,現(xiàn)在也適用于分組會議;谛〗M會議是與會者發(fā)言的最主要場合,這一新規(guī)定更具實(shí)際意義,不僅可以避免個(gè)別人的“冗長發(fā)言”,可以提高議事效率,而且有助于保障其他與會者獲得平等發(fā)言的時(shí)間和機(jī)會。
舊的議事規(guī)則規(guī)定:“對任命案,提請任命的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)介紹被任命人員的基本情況;
必要的時(shí)候,有關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍卮鹪儐。”修改后的議事規(guī)則改為“任免案應(yīng)當(dāng)附有擬任免人員的基本情況和任免理由;
必要的時(shí)候,有關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍卮鹪儐枴薄R筇嵴埲蚊臋C(jī)關(guān)提供任免的理由,便于常委會組成人員對任免案有更多的了解,能更好地審議任免案。
這次議事規(guī)則的修改還涉及其他方面的一些內(nèi)容,也都具有重要意義。從整體上看,新的議事規(guī)則完全保持了原有規(guī)則的基本精神,議事規(guī)則制度體系表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)姆(wěn)定性。究其原因,權(quán)力機(jī)關(guān)議事規(guī)則與政治體制密切關(guān)聯(lián),它反映了政治體制的性質(zhì),是政治體制的具體表現(xiàn)和細(xì)節(jié)安排。政治體制決定了議事規(guī)則的基本價(jià)值理念。
20多年來,雖然中國的經(jīng)濟(jì)體制、社會結(jié)構(gòu)和文化觀念發(fā)生了重大變遷,但政治體制一直高度穩(wěn)定。這就決定了權(quán)力機(jī)關(guān)議事規(guī)則必然也相當(dāng)穩(wěn)定。
隨著政治體制改革不斷深化,有序參與的民主政治不斷發(fā)展,中國民主政治還將進(jìn)一步制度化、規(guī)范化、程序化,權(quán)力機(jī)關(guān)議事規(guī)則還有改革和完善的巨大空間。
例如,如何保障權(quán)力機(jī)關(guān)的成員有更充分的時(shí)間履行職責(zé)、表達(dá)意見、維護(hù)各階層民眾的正當(dāng)權(quán)益?如何保障權(quán)力機(jī)關(guān)的議事活動(dòng)在會場內(nèi)外更具公開性和開放性,以提高立法、決策的民主性和科學(xué)性?如何保障議事活動(dòng)的討論更為集中、更加深入?特別在利益日益多元化的今天,如何通過改革、完善議事規(guī)則,更好地破解“權(quán)力部門化,部門利益化,利益法制化”的弊病?如何防范在議事活動(dòng)中,某些特殊狹隘的利益訴求搭公共利益的“便車”,損害人民群眾的利益?這些都是擺在我們眼前、今后需要不斷加以解決的重大現(xiàn)實(shí)課題。
原載2009年4月30日《法制日報(bào)》(周末版)。
(作者系南京航空航天大學(xué)副教授,中國政法大學(xué)博士研究生。文章發(fā)表時(shí)略有刪節(jié)。)
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