【內(nèi)容摘要】改革開放以來(lái)，我國(guó)在建立健全權(quán)力監(jiān)督體系、完善權(quán)力監(jiān)督手段方面進(jìn)行了不懈的努力，取得了許多成績(jī)。但是，我國(guó)現(xiàn)行的權(quán)力監(jiān)督體系和監(jiān)督手段仍然存在著許多缺陷和問(wèn)題，如黨政權(quán)力監(jiān)督體系強(qiáng)而社會(huì)權(quán)力監(jiān)督體系弱、執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家政權(quán)監(jiān)督強(qiáng)而黨內(nèi)監(jiān)督弱，由此導(dǎo)致權(quán)力監(jiān)督存在弱監(jiān)、虛監(jiān)、漏監(jiān)等問(wèn)題。產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因包括：我國(guó)目前民主和法治發(fā)展程度仍然不高；
政治體制改革的某些方面滯后；
在加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督方面的思想觀念和工作中存在一些偏頗和失誤。

　　【關(guān) 鍵 詞】權(quán)力監(jiān)督/民主與法治/政治體制改革

　　改革開放以來(lái)，黨和政府在建立健全權(quán)力監(jiān)督體系、完善權(quán)力監(jiān)督手段方面進(jìn)行了不懈的努力，取得的成績(jī)是有目共睹的。但正如不少學(xué)者所指出的那樣，我國(guó)在權(quán)力監(jiān)督方面仍存在著“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”和“漏監(jiān)”的問(wèn)題，這說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)行的權(quán)力監(jiān)督體系和監(jiān)督手段還存在著一些缺陷。造成這些缺陷的原因是多方面的，既有發(fā)展階段方面的原因，也有體制方面的原因，還有思想觀念和工作中的偏頗和失誤。

　　一、我國(guó)現(xiàn)行權(quán)力監(jiān)督體系和手段存在的問(wèn)題和缺陷

　　1.黨政權(quán)力監(jiān)督體系強(qiáng)，社會(huì)權(quán)力監(jiān)督體系弱

　　我國(guó)現(xiàn)行的權(quán)力監(jiān)督體系可以分為兩大部分，即處于黨和國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)中的黨政權(quán)力監(jiān)督體系和黨政系統(tǒng)外的社會(huì)權(quán)力監(jiān)督體系。改革開放以來(lái)，為避免重蹈“文化大革命”的覆轍，歷任黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人都十分重視黨政權(quán)力監(jiān)督體系的建設(shè)。經(jīng)過(guò)近三十年的努力，執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督等黨政權(quán)力監(jiān)督主體的職責(zé)和權(quán)限都得到了不同程度的增強(qiáng)。他們的監(jiān)督擁有獎(jiǎng)勵(lì)和制裁的權(quán)力，因而具有剛性的約束力。而屬于社會(huì)權(quán)力監(jiān)督體系的民主黨派和政協(xié)監(jiān)督、媒體監(jiān)督和公民監(jiān)督的地位和作用雖有所提高，但其制約和監(jiān)督權(quán)力的作用卻很有限。民主黨派和各級(jí)政協(xié)的監(jiān)督是一種非權(quán)力性的監(jiān)督，它們所提出的批評(píng)、意見和建議對(duì)各級(jí)黨政官員沒有剛性的約束力。媒體監(jiān)督由于無(wú)法轉(zhuǎn)換為民意支持，其監(jiān)督效果只能取決于被監(jiān)督對(duì)象的上級(jí)的態(tài)度，如果上級(jí)官員包庇、縱容下級(jí)官員濫用權(quán)力行為，媒體監(jiān)督效果就會(huì)大打折扣。一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查當(dāng)問(wèn)到“你認(rèn)為我國(guó)新聞媒體對(duì)權(quán)力的監(jiān)督作用如何”時(shí)，72.7％的人認(rèn)為“有點(diǎn)效果，但不大”，17.3％的人認(rèn)為“基本無(wú)效”，兩項(xiàng)合計(jì)高達(dá)90％[1]68。公民監(jiān)督在選舉民主尚不發(fā)達(dá)的情況下，主要依靠信訪、舉報(bào)等途徑，其最終效果取決于各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和專門監(jiān)督機(jī)關(guān)查處權(quán)力濫用和腐敗行為的意愿和努力。其結(jié)果是，黨政權(quán)力的自我監(jiān)督強(qiáng)，對(duì)黨政權(quán)力的外部監(jiān)督弱。

　　2.執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的監(jiān)督強(qiáng)，黨內(nèi)監(jiān)督弱，外部監(jiān)督更弱

　　執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督是強(qiáng)有力的。各級(jí)黨委通過(guò)在人大、政府、法院、檢察院等國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)及其職能部門內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)層中設(shè)立黨組、建立機(jī)關(guān)內(nèi)部黨組織和派駐紀(jì)檢組等三條途徑，加強(qiáng)對(duì)同級(jí)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督和控制。這種監(jiān)督和控制以人事任免權(quán)、升降獎(jiǎng)懲權(quán)、紀(jì)律處分權(quán)為后盾，因而是強(qiáng)有力的。而在黨內(nèi)監(jiān)督體系中，黨員對(duì)黨代會(huì)和黨代表、黨代會(huì)對(duì)黨委會(huì)全體會(huì)議、黨委會(huì)對(duì)常委會(huì)和書記的監(jiān)督力度不大。這是由于中央和地方黨代會(huì)每五年才召開一次，黨委全會(huì)每年召開一到兩次，常委會(huì)和書記成為日常決策機(jī)構(gòu)和主要的決策者，黨員和黨代會(huì)代表行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)會(huì)和載體不足。相反，由于各級(jí)黨委書記和常委對(duì)黨員、黨代會(huì)代表和黨委委員具有日常的教育、管理和監(jiān)督權(quán)，后者對(duì)前者監(jiān)督的力度受到進(jìn)一步的限制。民主黨派和各級(jí)政協(xié)的監(jiān)督主要是一種協(xié)商監(jiān)督，這種監(jiān)督以規(guī)勸為主，缺乏實(shí)際約束力。各級(jí)新聞媒體在同級(jí)黨委宣傳部門領(lǐng)導(dǎo)下，以正面的輿論宣傳和引導(dǎo)為主，對(duì)同級(jí)黨委的輿論監(jiān)督無(wú)從進(jìn)行。由于黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生方式與黨外群眾無(wú)關(guān)，群眾監(jiān)督的效果更是有限。

　　3.權(quán)力監(jiān)督強(qiáng)，分權(quán)制衡弱

　　行政權(quán)和司法權(quán)被統(tǒng)一置于享有立法權(quán)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下。立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)則被統(tǒng)一置于黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之下。但是，國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督權(quán)尚未落到實(shí)處。檢察院對(duì)法院、公安和司法行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)包含有權(quán)力制約的思想，但公、檢、法在黨委政法委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的相互制約方面有待加強(qiáng)。由于司法地方化，《行政訴訟法》賦予法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的司法審查權(quán)，難以行使。

　　4.專門機(jī)關(guān)監(jiān)督強(qiáng)，人大監(jiān)督弱

　　全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)在法理上是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)，各級(jí)政府、法院、檢察院由它產(chǎn)生并向它負(fù)責(zé)，人大的監(jiān)督應(yīng)該是最強(qiáng)有力的。但各級(jí)人大及其常委會(huì)由于缺乏履行監(jiān)督權(quán)的專門機(jī)構(gòu)，如監(jiān)察和審計(jì)機(jī)構(gòu)等，因而難以履行法律規(guī)定的監(jiān)督職責(zé)。

　　5.對(duì)下級(jí)監(jiān)督強(qiáng)，對(duì)同級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督弱

　　地方各級(jí)紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、檢察等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)均實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。由于同級(jí)黨委、人大、政府掌握著他們的人事任免權(quán)和財(cái)政撥款權(quán)等重要權(quán)力，因此雙重領(lǐng)導(dǎo)中往往以同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為主。這些黨紀(jì)政紀(jì)、財(cái)經(jīng)和法律監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)往往無(wú)法監(jiān)督同級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)及其決策失誤，而只能監(jiān)督其下屬機(jī)構(gòu)和人員。擁有權(quán)力最大而最需要監(jiān)督的各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)及其決策失誤成為本級(jí)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督的盲區(qū)。

　　6.自我約束強(qiáng)，外部約束弱

　　在現(xiàn)行的權(quán)力監(jiān)督體系中，地方各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的外部約束很弱，他們自身的道德修養(yǎng)和自律能力發(fā)揮著關(guān)鍵作用。在自上而下的任命體制中，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督是最有力的，但由于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督對(duì)象過(guò)多，無(wú)法有效獲取監(jiān)督對(duì)象的信息，因而往往出現(xiàn)“管得著的看不見”的現(xiàn)象。依靠短時(shí)間內(nèi)的個(gè)別談話來(lái)彌補(bǔ)監(jiān)督信息不足的巡視制度，效果非常有限。地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)與副職領(lǐng)導(dǎo)之間，書記與常委、委員之間在日常工作中處于領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系之中，因此希望通過(guò)黨內(nèi)民主生活會(huì)的批評(píng)和自我批評(píng)來(lái)進(jìn)行同級(jí)監(jiān)督往往難以實(shí)現(xiàn)。在上級(jí)控制下級(jí)的升降獎(jiǎng)懲權(quán)的情況下，下級(jí)更無(wú)法對(duì)上級(jí)進(jìn)行有效的監(jiān)督。這樣對(duì)各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的外部約束方面出現(xiàn)了“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，群眾監(jiān)督太難”的現(xiàn)象。

　　7.黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)督強(qiáng)，法律監(jiān)督制約弱

　　以法律約束權(quán)力比以紀(jì)律約束權(quán)力更為有效，但目前我國(guó)黨紀(jì)政紀(jì)對(duì)官員的約束力更強(qiáng)。當(dāng)前一些急需的權(quán)力監(jiān)督法，如《行政程序法》、《公共信息公開法》、《反貪污賄賂法》、《防止公職人員利益沖突法》、《新聞法》等都尚未出臺(tái)。先行出臺(tái)的一些黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)成為黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)督的主要依據(jù)。黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)因此在權(quán)力監(jiān)督中處于更加積極主動(dòng)的強(qiáng)勢(shì)地位。在權(quán)力濫用、特別是腐敗案件查辦過(guò)程中，由于受到盤根錯(cuò)節(jié)的利益關(guān)系和強(qiáng)大的說(shuō)情風(fēng)的干擾，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)及其主管領(lǐng)導(dǎo)有時(shí)以紀(jì)律處分代替法律處分，以行政處罰代替法律制裁，這些都會(huì)削弱法律的約束力。

　　8.制度預(yù)防強(qiáng)，技術(shù)預(yù)防弱

　　改革開放以來(lái)，黨和政府對(duì)于體制機(jī)制缺陷是導(dǎo)致權(quán)力濫用和腐敗的根源的認(rèn)識(shí)日益深刻，在健全完善體制機(jī)制以預(yù)防權(quán)力濫用和腐敗方面做了大量的工作，取得了明顯的成績(jī)。但對(duì)于技術(shù)手段在預(yù)防腐敗和監(jiān)督權(quán)力中的作用的認(rèn)識(shí)還不夠深入，未能更加普遍地將信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等高科技手段運(yùn)用于公共權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程中和權(quán)力監(jiān)督的工作中。例如，行政監(jiān)察部門的電子監(jiān)察系統(tǒng)至今尚未在全國(guó)范圍內(nèi)推廣開來(lái)，從而影響了其作用的發(fā)揮。一些政府網(wǎng)站質(zhì)量不高，公布的信息不全面、信息更新不及時(shí)，同時(shí)缺少網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上審批等行政服務(wù)功能，這些都不利于政府網(wǎng)站在促進(jìn)政務(wù)公開方面作用的發(fā)揮。

　　二、我國(guó)權(quán)力監(jiān)督存在問(wèn)題的主要原因

　　我國(guó)現(xiàn)行權(quán)力監(jiān)督體系和手段之所以存在上述缺陷和問(wèn)題，主要有以下三個(gè)方面的原因：

　�。ㄒ唬┟裰骱头ㄖ谓ㄔO(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，我國(guó)目前民主和法治的實(shí)現(xiàn)程度仍不高

　　權(quán)力監(jiān)督體系是整個(gè)政治體系的一個(gè)有機(jī)組成部分。權(quán)力監(jiān)督體系的現(xiàn)代化程度是與該國(guó)家整個(gè)政治體系的現(xiàn)代化程度聯(lián)系在一起的�，F(xiàn)代政治體系是民主和法治高度發(fā)達(dá)的政治體系。以分權(quán)制衡約束權(quán)力，以公民權(quán)利、特別是選舉權(quán)力約束權(quán)力，以法律約束權(quán)力，以代議機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)力，以媒體監(jiān)督約束權(quán)力，以公民社會(huì)制約國(guó)家權(quán)力，以政治透明約束權(quán)力，這些都是現(xiàn)代民主政治和法治國(guó)家才完全具備的有效的權(quán)力制約手段。它的有效性在于，不存在任何不受監(jiān)督和制約的權(quán)力，不存在任何不受監(jiān)督和制約的官員。而在傳統(tǒng)的專制主義和人治國(guó)家中，法律和專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)都是皇權(quán)用來(lái)約束下級(jí)官員的手段或工具，“君權(quán)神授”的思想和自上而下的授任制排斥了來(lái)自民眾的監(jiān)督，對(duì)至高無(wú)上的皇權(quán)和皇帝本人缺乏有效的監(jiān)督和制約。專制主義政治體制無(wú)法克服這種權(quán)力監(jiān)督體制的內(nèi)在缺陷，這是導(dǎo)致歷朝歷代無(wú)法走出興亡周期律的重要因素。1949年新中國(guó)成立后，以毛澤東同志為核心的中共第一代領(lǐng)導(dǎo)人開始探索權(quán)力監(jiān)督的民主新路，但1957年后，由于國(guó)內(nèi)外政治情勢(shì)的變化，民主新路的探索陷入停頓并在十年“文化大革命”中完全中斷。1978年以后，中國(guó)共產(chǎn)黨把加強(qiáng)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)作為自己的奮斗目標(biāo)，并為此進(jìn)行了不懈的努力。但在中國(guó)這樣一個(gè)有著兩千余年封建專制主義歷史的國(guó)家，背負(fù)著學(xué)自前蘇聯(lián)的權(quán)力高度集中的政治體制的包袱，民主和法治建設(shè)必然是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。雖然改革開放后在民主和法治建設(shè)方面進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)三十年的努力，但我國(guó)的民主和法治的實(shí)現(xiàn)程度仍然不高。自由的、競(jìng)爭(zhēng)性的普選制是民主政治的基石。但迄今為止，除了人大代表的直選上升到縣（市、區(qū)）一級(jí)外，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的直選仍然停留在村一級(jí)。差額選舉目前仍然局限于黨政副職領(lǐng)導(dǎo)，而且?guī)в信氵x的性質(zhì)，缺乏必要的競(jìng)爭(zhēng)性和自由選擇的余地。自上而下的任命制仍然是權(quán)力授予的主渠道。各級(jí)人大的監(jiān)督權(quán)由于代表人數(shù)過(guò)多、非專職化、會(huì)期過(guò)短等眾多因素而難以行使。司法地方化、行政化妨礙著公正司法。法律法規(guī)的司法審查或違憲審查制度尚不存在。對(duì)執(zhí)政黨的外部監(jiān)督也不夠。

　�。ǘ�）我國(guó)的政治體制改革是一種漸進(jìn)改革，政治體制改革某些方面的滯后影響著權(quán)力監(jiān)督體系功效的發(fā)揮

　　權(quán)力監(jiān)督體制乃是政治體制的一個(gè)重要組成部分，政治體制改革的優(yōu)先順序選擇和進(jìn)程直接影響著權(quán)力監(jiān)督體制的完善程度。我國(guó)政治體制改革如同經(jīng)濟(jì)體制改革一樣，也是一種漸進(jìn)改革或者增量改革。① 我國(guó)政治體制改革的優(yōu)先順序依次是行政改革、公共服務(wù)改革和政治改革。改革開放以來(lái)，我國(guó)先后進(jìn)行了五次行政改革，其主要內(nèi)容是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，轉(zhuǎn)變政府職能，同時(shí)中央政府也進(jìn)行了一輪行政審批制度改革。20世紀(jì)90年代中期、特別是進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國(guó)積極推進(jìn)財(cái)政體制和公共服務(wù)體制改革，努力建立現(xiàn)代公共財(cái)政體制，減少教育、醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)等基本公共服務(wù)供給中的城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別。在較為純粹意義的政治改革中，黨和政府積極推進(jìn)政務(wù)公開和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度改革，積極推進(jìn)農(nóng)村和城市基層群眾性自治組織的民主選舉，初步滿足了公民對(duì)知情權(quán)和參與權(quán)的要求。而黨政領(lǐng)導(dǎo)體制改革、人大改革、選舉制度改革、司法體制改革、黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督體制改革、新聞管理體制改革、民間組織管理體制改革等項(xiàng)高度敏感、復(fù)雜、艱難的政治改革則被放在比較靠后的位置，進(jìn)展相對(duì)來(lái)說(shuō)比較緩慢。這種先易后難、逐步深入的改革策略，有利于保持改革者對(duì)改革進(jìn)程的掌控和糾錯(cuò)，有利于實(shí)現(xiàn)新舊政治體制的平穩(wěn)過(guò)渡，因此具有自身的優(yōu)點(diǎn)。

　　同時(shí)我們也應(yīng)當(dāng)看到，政治體制改革中一些比較核心的、難度較高的內(nèi)容長(zhǎng)期滯后，使得現(xiàn)行權(quán)力監(jiān)督體系在監(jiān)督和制約權(quán)力方面出現(xiàn)了一些難以克服的體制機(jī)制性障礙，降低了現(xiàn)行權(quán)力監(jiān)督體系的效能。

　　1.權(quán)力過(guò)分集中的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制尚未得到根本改變，對(duì)各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)難以進(jìn)行有效監(jiān)督

　　1980年鄧小平吹響了黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的號(hào)角，1987年黨的十三大提出了黨政分開的具體方案。但黨政分開在實(shí)踐中遇到了巨大的阻力和不小的問(wèn)題，相關(guān)改革隨后被擱置。地方各級(jí)黨政一把手分別掌握著人事權(quán)和財(cái)權(quán)，副職領(lǐng)導(dǎo)難以對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)督。人大、政協(xié)既要接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，又在編制和經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題上受制于同級(jí)政府，難以進(jìn)行有效監(jiān)督。這樣，對(duì)一把手的監(jiān)督成為一個(gè)老大難的問(wèn)題。對(duì)“一把手”監(jiān)督的一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查表明，有39％的人認(rèn)為“很難，根本無(wú)法監(jiān)督”，52.1％的人認(rèn)為“能監(jiān)督，但比較難”，兩項(xiàng)合計(jì)高達(dá)91.1％[1]68。另一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查表明，有94％的人認(rèn)為對(duì)“一把手”難以監(jiān)督[2]。

　　2.將專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)置于監(jiān)督對(duì)象的直接領(lǐng)導(dǎo)之下的管理體制限制了他們監(jiān)督的效能

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　　我國(guó)地方各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、檢察等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)目前都實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。作為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)的各級(jí)紀(jì)委由同級(jí)黨代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，卻受同樣由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生并理應(yīng)受紀(jì)委監(jiān)督的同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，在人事上缺乏相對(duì)于同級(jí)黨委的獨(dú)立性。上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)只是業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)，這樣同級(jí)紀(jì)委就難以對(duì)同級(jí)黨委、特別是主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行監(jiān)督。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)是對(duì)行政機(jī)關(guān)的專門的監(jiān)察和審計(jì)機(jī)關(guān)，它們本應(yīng)隸屬各級(jí)人大，但卻隸屬于行政序列并向同級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系并沒有改變行政機(jī)關(guān)自己監(jiān)督自己的弊端。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)既要接受同級(jí)人大的領(lǐng)導(dǎo)，又要接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，還要在編制、經(jīng)費(fèi)上受制于同級(jí)地方政府，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人事認(rèn)可權(quán)并沒有改變檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立性不足的問(wèn)題。專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的現(xiàn)行管理體制使得監(jiān)督主體從屬于監(jiān)督客體，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性，因而出現(xiàn)對(duì)同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督、不便監(jiān)督的問(wèn)題[3]。

　　3.“議行合一”的權(quán)力配置方式使決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)缺乏既相對(duì)分離又相互制約的制衡機(jī)制

　　我國(guó)各級(jí)黨委和人大都實(shí)行的是“議行合一”的領(lǐng)導(dǎo)體制，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)集中于同一個(gè)機(jī)構(gòu)，缺乏權(quán)力的合理分解和相互制約。各級(jí)黨委常委會(huì)通常由來(lái)自黨務(wù)系統(tǒng)、人大、政協(xié)、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)組成，黨委常委會(huì)作為領(lǐng)導(dǎo)核心擔(dān)負(fù)著集體決策的功能。集體決策后各位常委分頭負(fù)責(zé)執(zhí)行，對(duì)執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督也是由黨委常委會(huì)負(fù)責(zé)的，黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督都是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。我國(guó)人大實(shí)行的也是“議行合一”的領(lǐng)導(dǎo)體制。人大作為法理上的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有立法權(quán)、人事任免權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既是立法者又是監(jiān)督者，還擁有自己的執(zhí)行機(jī)關(guān)，從制度設(shè)計(jì)的法理上看，它的權(quán)力是一種廣泛的、無(wú)限的、不可挑戰(zhàn)的權(quán)力[4]。三權(quán)合一的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，使得對(duì)決策失誤的外部監(jiān)督無(wú)從進(jìn)行，對(duì)執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督也難以有效開展。將所有的權(quán)力都集中于同一個(gè)機(jī)構(gòu)和集中于同一個(gè)人一樣，都是一種缺乏制衡的專斷的權(quán)力，都會(huì)出現(xiàn)權(quán)力濫用的可能性。

　　4.新聞?shì)浾摫O(jiān)督缺乏有效的法制保障

　　我國(guó)目前的新聞管理體制，更多的是強(qiáng)調(diào)事前審查而非事后追懲；
更多地強(qiáng)調(diào)媒體的正面宣傳和輿論導(dǎo)向功能而非批評(píng)監(jiān)督功能；
更多地依靠政策性文件、行政性干預(yù)和人事任免權(quán)而非法制化的管理手段。針對(duì)新聞媒體的保護(hù)性規(guī)范較少。由于缺乏《新聞法》和《新聞侵權(quán)責(zé)任法》等媒體生存和發(fā)展所需的基本法律，新聞自由得不到法律的保障，輿論監(jiān)督的正當(dāng)權(quán)利得不到法律的保護(hù)[5]。輿論監(jiān)督發(fā)揮的效力主要取決于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人是否支持和支持的力度有多大。新聞?shì)浾摫O(jiān)督的制度困境導(dǎo)致對(duì)下監(jiān)督多而對(duì)上監(jiān)督少。

　　5.公民監(jiān)督缺乏有效的權(quán)利保障機(jī)制

　　公民監(jiān)督的效力取決于公民的政治權(quán)利是否得到有效的保障。與公民監(jiān)督直接相關(guān)的權(quán)利包括知情權(quán)、批評(píng)權(quán)、保護(hù)權(quán)等。我國(guó)在政務(wù)公開、保障公民的知情權(quán)方面取得了很大的進(jìn)展，但諸如各級(jí)政府財(cái)政預(yù)決算的細(xì)目公開、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)收入公開等內(nèi)容仍未實(shí)現(xiàn)，而這些都是公眾有權(quán)利知曉的。對(duì)公開宣傳報(bào)道的紀(jì)律約束，使得民眾的不滿和批評(píng)缺乏公開表達(dá)的渠道，對(duì)因批評(píng)性言論而受到打擊報(bào)復(fù)的行為也缺乏法律保護(hù)措施。由于《舉保人權(quán)益保護(hù)法》等專項(xiàng)法律尚未出臺(tái)，不少公民因擔(dān)心受到打擊報(bào)復(fù)而寧愿選擇沉默，不敢行使檢舉、揭發(fā)、控告、信訪等法定的監(jiān)督權(quán)利。

　　改革開放以來(lái)，為了提高權(quán)力監(jiān)督的有效性，在加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督方面進(jìn)行了不懈的探索，取得了不少成功的經(jīng)驗(yàn)。但同時(shí)我們也要看到，在加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約方面，也有不少教訓(xùn)值得汲取。加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督方面長(zhǎng)期存在著一些誤區(qū)，如：將加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督簡(jiǎn)單地等同于加強(qiáng)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)力；
將加強(qiáng)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)力等同于提升行政級(jí)別，增加機(jī)構(gòu)和編制，實(shí)行垂直管理；
將加強(qiáng)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的職權(quán)同推行監(jiān)督問(wèn)責(zé)制對(duì)立起來(lái)或者割裂開來(lái)等。

　　【參考文獻(xiàn)】

　　　　[1] 福建省委黨校課題組，游龍波，等．關(guān)于加強(qiáng)對(duì)權(quán)力制約和監(jiān)督的調(diào)查與思考[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2003,(12).

　　　　[2] 韓基燦，等．關(guān)于加強(qiáng)對(duì)權(quán)力制約和監(jiān)督的調(diào)查與思考[J].延邊黨校學(xué)報(bào)，2005,(1):54.

　　　　[3] 王彥軍．我國(guó)現(xiàn)行權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的主要弊端與缺陷分析[J].理論導(dǎo)刊，2003,(9):37－38.

　　　　[4] 黎仕勇，馬硯，等．論完善我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體系的幾點(diǎn)設(shè)想——兼論我國(guó)的違憲審查制度[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004,(3):80.

　　　　[5] 傅寧，王永亮．輿論監(jiān)督和政治文明——中美比較研究[J].石油大學(xué)學(xué)報(bào)，2003,(3):78－82.

　�。▉�(lái)源：《學(xué)習(xí)與探索》2008年第4期）（作者單位：中央編譯局當(dāng)代馬克思主義研究所）

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