內(nèi)容提要：通過(guò)對(duì)四川嘉陵區(qū)CDD項(xiàng)目實(shí)施情況的調(diào)查分析，總結(jié)了社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和成效，闡明了通過(guò)村民自治的制度平臺(tái)為社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展提供了有利條件，而社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展又促使村民自治真正落到實(shí)處，從而實(shí)現(xiàn)了社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展與基層民主建設(shè)的有機(jī)結(jié)合。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步指出了社區(qū)主導(dǎo)型試點(diǎn)實(shí)踐中還存在的問(wèn)題，并提出了一些對(duì)策性的意見(jiàn)和建議。

　　關(guān)鍵詞: 社區(qū)主導(dǎo) 基層民主 對(duì)策建議

　　社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展（Community-Driven Development，簡(jiǎn)稱(chēng)CDD）是世界銀行項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)評(píng)估部在20世紀(jì)90年代初提出的一個(gè)新的發(fā)展模式。CDD將窮人看作是發(fā)展過(guò)程中的主體和合作伙伴，他們有自己的制度和資源。外界對(duì)社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的支持通常包括加強(qiáng)社區(qū)群體的參與，為他們提供資金，促進(jìn)社區(qū)獲得信息，通過(guò)體制和政策改革促成一種社區(qū)群體自我賦權(quán)的環(huán)境。[1] 顯然，CDD的核心就是將社區(qū)和貧困人口作為目標(biāo)群體和受益對(duì)象，將資源和決策的使用權(quán)和控制權(quán)完全交給社區(qū)，由農(nóng)民決定實(shí)施什么項(xiàng)目、由誰(shuí)來(lái)實(shí)施，并由農(nóng)民掌握、控制項(xiàng)目資金的使用，依靠農(nóng)民自己推動(dòng)社區(qū)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的自我組織、自主管理、自我監(jiān)督和自我服務(wù)。近年來(lái)，我國(guó)政府與世界銀行等機(jī)構(gòu)合作，將國(guó)際上取得成功經(jīng)驗(yàn)的社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展方式引入中國(guó)扶貧實(shí)踐，在廣西壯族自治區(qū)靖西縣、四川省嘉陵區(qū)、陜西白水縣和內(nèi)蒙古自治區(qū)翁牛特旗等四個(gè)縣（區(qū)、旗）所屬的60個(gè)重點(diǎn)貧困村開(kāi)展項(xiàng)目試點(diǎn)，這四個(gè)試點(diǎn)縣均為國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣，分別代表了我國(guó)西南喀斯特地區(qū)、丘陵地區(qū)、黃土高原和農(nóng)牧區(qū)的貧困類(lèi)型。2006年5月，我國(guó)社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展試點(diǎn)項(xiàng)目在這四個(gè)試點(diǎn)縣正式啟動(dòng)。在經(jīng)過(guò)兩年多的實(shí)踐之后，不久前，我們通過(guò)對(duì)四川嘉陵區(qū)CDD項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行了實(shí)地考察和調(diào)查研究，通過(guò)調(diào)研我們深刻體會(huì)到，四川嘉陵區(qū)在社區(qū)主導(dǎo)型項(xiàng)目試點(diǎn)實(shí)踐中，通過(guò)村民自治這個(gè)制度平臺(tái)為社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展提供了有利條件，而社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展又促使村民自治真正落到了實(shí)處，從而實(shí)現(xiàn)了社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展和基層民主建設(shè)的有機(jī)結(jié)合。這一實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我們今天大力推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，繼續(xù)深化和發(fā)展村民自治，提供了十分有益的啟示和借鑒。

　　一、四川嘉陵區(qū)CDD項(xiàng)目執(zhí)行情況及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

　　嘉陵區(qū)位于四川省南充市，屬于我國(guó)丘陵地區(qū)的國(guó)家級(jí)貧困縣。嘉陵區(qū)CDD項(xiàng)目覆蓋7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、15個(gè)扶貧工作重點(diǎn)村，145個(gè)社、3954戶(hù)、14243人。基于社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，該項(xiàng)目的主要做法是：（1）將資金控制權(quán)交給社區(qū)。為了能夠保證社區(qū)能夠控制資金，項(xiàng)目從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了設(shè)計(jì)和規(guī)定：一是村民自己討論和制定資金管理辦法，民主選舉管理人員；
二是成立專(zhuān)門(mén)的社區(qū)監(jiān)督小組，隨時(shí)檢查資金使用情況；
三是在自然村或村民小組由社區(qū)自己開(kāi)設(shè)項(xiàng)目帳戶(hù)管理項(xiàng)目資金；
四是在社區(qū)各項(xiàng)程序符合規(guī)定的情況下，縣項(xiàng)目辦必須無(wú)條件地一次性將資金撥付到社區(qū)帳戶(hù)上；
五是資金帳戶(hù)、存折及存折密碼由三人分別掌握，取款須三人共同完成，以保證資金安全；
六是帳戶(hù)資金使用情況必須及時(shí)向社區(qū)公示，接受社區(qū)的監(jiān)督。（2）將項(xiàng)目決策權(quán)交給社區(qū)。一是在自然村通過(guò)民主選舉成立自然村項(xiàng)目實(shí)施小組，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的申報(bào)，以及中選的項(xiàng)目實(shí)施、組織、管理和后續(xù)維護(hù)等；
二是在行政村成立由村兩委主要成員和各自然村代表組成的項(xiàng)目管理委員會(huì)，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的評(píng)選和決策；
三是社區(qū)制定相關(guān)制度，重大事項(xiàng)必須經(jīng)全體村民討論決定。（3）建立公開(kāi)透明的公示和投訴機(jī)制。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)中，一是規(guī)定資金使用情況和重大決策必須在社區(qū)公示，確保社區(qū)的知情權(quán)和決策權(quán)；
二是建立專(zhuān)門(mén)的投訴機(jī)制。暢通投訴渠道，保護(hù)投訴人的正當(dāng)權(quán)益，投訴處理意見(jiàn)必須向投訴當(dāng)事人及時(shí)反饋。（4）建立健全為社區(qū)提供支持的服務(wù)體系。（5）探索通過(guò)過(guò)程提高能力的新機(jī)制。

　　從2006年開(kāi)始試點(diǎn)，到目前為止，嘉陵區(qū)進(jìn)行社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展試點(diǎn)實(shí)踐已經(jīng)取得了明顯的成效。全區(qū)共有15個(gè)CDD項(xiàng)目村全面開(kāi)展了第一輪項(xiàng)目實(shí)施，已有6個(gè)項(xiàng)目村全面完成了第一輪子項(xiàng)目1（小型基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)）和子項(xiàng)目3（自然資源管理與環(huán)境改善）的實(shí)施工作， 共完成項(xiàng)目投資400萬(wàn)元，其中世行贈(zèng)款85萬(wàn)元，國(guó)內(nèi)配套 252萬(wàn)元，農(nóng)戶(hù)投勞集資63萬(wàn)元。小型基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)子項(xiàng)目的實(shí)施，共新建村社道路39條45 公里、新建人畜飲水工程 18處、新建小型水利設(shè)施 22處；
自然資源管理和環(huán)境改善子項(xiàng)目的實(shí)施，共完成生態(tài)林工程455畝、改房、改廚 224戶(hù)、修建了沼氣池120口；
另有4個(gè)項(xiàng)目村已通過(guò)了第一輪項(xiàng)目實(shí)施的階段性驗(yàn)收，并轉(zhuǎn)入第二輪項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，其中有16個(gè)自然村完成了第二輪社區(qū)優(yōu)先發(fā)展項(xiàng)目清單的選擇工作，并完成了25個(gè)項(xiàng)目建議書(shū)的編制工作；
在李家觀村中的6個(gè)自然村開(kāi)展了子項(xiàng)目2（社區(qū)發(fā)展基金）的試點(diǎn)工作，并在其余14個(gè)項(xiàng)目村開(kāi)展了子項(xiàng)目2的宣傳動(dòng)員和社區(qū)準(zhǔn)備工作。2007年3月，世界銀行和國(guó)務(wù)院扶貧辦外資項(xiàng)目管理中心對(duì)四川省嘉陵區(qū)CDD項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行了全面檢查，聽(tīng)取了嘉陵區(qū)扶貧辦的工作匯報(bào)，檢查了各個(gè)項(xiàng)目村的社區(qū)工作情況，并與自然村項(xiàng)目實(shí)施小組成員、行政村項(xiàng)目管理委員會(huì)成員、社區(qū)協(xié)助員、項(xiàng)目農(nóng)戶(hù)等進(jìn)行了深入訪談，檢查團(tuán)表示非常滿(mǎn)意。[2] 2007年11月，國(guó)務(wù)院扶貧辦外資項(xiàng)目管理中心、世界銀行在四川省南充市舉辦了社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)國(guó)際研討會(huì)，嘉陵區(qū)政府區(qū)長(zhǎng)李達(dá)帆在會(huì)上作了題為《CDD項(xiàng)目的具體做法與經(jīng)驗(yàn)介紹》，介紹了試點(diǎn)項(xiàng)目取得了顯著成效，交流了社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐，探討了社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的作用。

　　嘉陵區(qū)通過(guò)兩年多來(lái)進(jìn)行社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)充分表明：CDD項(xiàng)目從宣傳發(fā)動(dòng)到會(huì)議討論，從項(xiàng)目選擇到項(xiàng)目實(shí)施，從資金管理到帳務(wù)公布，廣大村民全程參與，完全獲得了參與、競(jìng)爭(zhēng)、施工、管理的資金控制權(quán)和項(xiàng)目決策權(quán)，從“要我干”為“我要干”，充分利用了村民自治這個(gè)制度平臺(tái)的有利條件，使社區(qū)組織的能力得到了有效提升，充分調(diào)動(dòng)了社區(qū)群眾參與項(xiàng)目、建設(shè)項(xiàng)目、管理項(xiàng)目的積極性，民主管理能力得到顯著提高，開(kāi)始真正成為新農(nóng)村建設(shè)的主人�？偟膩�(lái)看，嘉陵區(qū)進(jìn)行社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展試點(diǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾個(gè)方面：

　　1、建立起農(nóng)民自主決策的機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參與的積極性

　　社區(qū)自主決策是社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的核心理念。做什么，怎么做，誰(shuí)來(lái)做？都由社區(qū)自主決定。由于將項(xiàng)目決策權(quán)交給了社區(qū)，做什么、怎么做、誰(shuí)來(lái)做都由農(nóng)民自己討論決定，這就提高了農(nóng)民參與發(fā)展的積極性，解決了“等、靠、要”的思想，增強(qiáng)了主人翁責(zé)任感。

　　嘉陵區(qū)在CDD項(xiàng)目的試點(diǎn)過(guò)程中，充分發(fā)揮了村民自治這個(gè)制度平臺(tái)的作用。按照項(xiàng)目設(shè)計(jì)要求，在行政村成立由兩委主要成員和各自然村代表組成的項(xiàng)目管理委員會(huì)，具體負(fù)責(zé)對(duì)本村小型基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)以及自然資源管理和環(huán)境保護(hù)子項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)選和決策。在嘉陵區(qū)的15個(gè)CDD項(xiàng)目村，村委會(huì)主任或黨支部書(shū)記作為行政村項(xiàng)目管理委員成員，有14個(gè)村黨支部書(shū)記和1個(gè)村委會(huì)主任，經(jīng)村民民主選舉后當(dāng)選為管理委員會(huì)主任，他們從以前的“為民作主”到現(xiàn)在的“由民作主”，在項(xiàng)目未提供任何基本工作經(jīng)費(fèi)的情況下，他們完全以新的工作理念和模式開(kāi)展工作，從而使干群關(guān)系顯著改善，得到了廣大群眾的信任與支持。行政村項(xiàng)目管理委員會(huì)嚴(yán)格履行職責(zé)，在實(shí)施CDD項(xiàng)目試點(diǎn)過(guò)程中，在確定村里修路、改善飲水條件、種植生態(tài)林等重大項(xiàng)目時(shí)，一切都由農(nóng)民說(shuō)了算，任何外部人員都無(wú)權(quán)干涉和改變，從而極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參與的積極性，從宣傳動(dòng)員、項(xiàng)目準(zhǔn)備到項(xiàng)目實(shí)施和驗(yàn)收，廣大村民都積極參與，表現(xiàn)出前所未有的熱情。他們主動(dòng)參加各種會(huì)議，在會(huì)上踴躍發(fā)言，表達(dá)自己的意見(jiàn)和看法；
農(nóng)民積極選舉社區(qū)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，敢于對(duì)不公平的選舉說(shuō)不；
農(nóng)民討論分析本村發(fā)展面臨的困難和問(wèn)題，提出希望開(kāi)展的項(xiàng)目，并對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)地點(diǎn)、設(shè)計(jì)方案、施工組織和后續(xù)管理等都充分表達(dá)自己的意見(jiàn)；
農(nóng)民不僅主動(dòng)投工投勞開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)，而且主動(dòng)自籌資金彌補(bǔ)項(xiàng)目資金的不足。在我們調(diào)查過(guò)程中，嘉陵區(qū)石樓鄉(xiāng)李家觀村的村民在談到CDD項(xiàng)目的實(shí)施時(shí)，認(rèn)為這真正是讓農(nóng)戶(hù)自己當(dāng)家作主，自己決策、實(shí)施、管理項(xiàng)目，辦了群眾真正想辦的事，所以村民參與的積極性空前高漲。例如，嘉陵區(qū)文官溝村在過(guò)去每年很難召開(kāi)一次村民大會(huì)，即使召開(kāi)村民大會(huì)，遲到早退和無(wú)故缺席的現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。但自從CDD項(xiàng)目開(kāi)始動(dòng)員以來(lái)，僅半年時(shí)間就召開(kāi)了如項(xiàng)目組織選舉、討論優(yōu)先項(xiàng)目清單、投工投勞、實(shí)施方案等各類(lèi)項(xiàng)目議會(huì)達(dá)40多次，參會(huì)人數(shù)達(dá)1500人次，上至80多歲的老人，下到十幾歲的學(xué)生都積極參加，基本沒(méi)有遲到早退和無(wú)故缺席的現(xiàn)象，并且踴躍發(fā)言，充分表達(dá)自己的意愿。CDD項(xiàng)目的試點(diǎn)實(shí)踐充分表明，社區(qū)農(nóng)戶(hù)參與程度提高，從而減少了中間環(huán)節(jié)，節(jié)約了項(xiàng)目的投資成本，大大提高了工作效率。CDD項(xiàng)目村在第一輪小型基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)子項(xiàng)目建設(shè)中，由村民自主討論決定項(xiàng)目工程的預(yù)算單價(jià)，比國(guó)家定額預(yù)算的單價(jià)低三分之一以上，比過(guò)去政府主導(dǎo)的項(xiàng)目節(jié)約投資成本在三分之二以上，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益。

　　2、農(nóng)民的民主管理能力得到顯著提高，有效發(fā)揮了農(nóng)民的主體作用

　　社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)在于給農(nóng)民更多的權(quán)力，并且創(chuàng)造條件和機(jī)會(huì)讓農(nóng)民增強(qiáng)實(shí)現(xiàn)其權(quán)力的能力。社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展中，各個(gè)具體項(xiàng)目的實(shí)施和完成是表面的直接目標(biāo)，在自主實(shí)施項(xiàng)目過(guò)程中，農(nóng)民能力的增強(qiáng)是隱含的間接目標(biāo)，但卻是具有更深遠(yuǎn)影響的目標(biāo)。在選舉產(chǎn)生項(xiàng)目實(shí)施小組與檢測(cè)小組的過(guò)程中，在提出項(xiàng)目清單與借貸過(guò)程中，農(nóng)民首先要表達(dá)自己的意愿和偏好，表達(dá)自己對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的看法; 其次要學(xué)會(huì)思考別人的意見(jiàn)，比較多種不同的意見(jiàn)，并通過(guò)民主程序反映自己對(duì)不同意見(jiàn)的選擇; 還要學(xué)會(huì)維護(hù)個(gè)人利益，學(xué)會(huì)在社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展中實(shí)現(xiàn)個(gè)人的利益。在嘉陵區(qū)蒲壩山自然村，社區(qū)協(xié)助員張林拿出蒲壩山自然社CDD項(xiàng)目排序清單，上面列出了農(nóng)民們要修建的10個(gè)小型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，最后由村民代表投票決定優(yōu)先安排的項(xiàng)目，其中的自來(lái)水安裝工程以72票位居榜首而迅速得到實(shí)施，而另一個(gè)項(xiàng)目水磨壩村道工程則以61票而被暫時(shí)擱淺。村民張長(zhǎng)春說(shuō)：“以前每天要走半公里路到山上挑水吃，現(xiàn)在自來(lái)水直接入戶(hù)，就連每噸0.6元水費(fèi)也是由大家討論后定下來(lái)的�！�

　　可見(jiàn)，社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展能夠充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，促使農(nóng)民在學(xué)習(xí)中實(shí)施項(xiàng)目，在實(shí)施項(xiàng)目中鍛煉自身能力，能夠有效提升農(nóng)民的管理能力和發(fā)展能力。我們?cè)诩瘟陞^(qū)石樓鄉(xiāng)李家觀村調(diào)研時(shí)也了解到，通過(guò)參與CDD項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程，村民們都感覺(jué)到自己的能力得到了很大提高，原來(lái)開(kāi)會(huì)不敢發(fā)言的村民，現(xiàn)在也能在會(huì)上踴躍發(fā)言，表達(dá)他們的愿望，原來(lái)不知道如何管理維護(hù)工程設(shè)施的村民現(xiàn)在也知道如何管理維護(hù)了，全體村民都積極投工投勞并參與到項(xiàng)目的實(shí)施、工程質(zhì)量的監(jiān)督和后續(xù)的管理上來(lái)。

　　3、增強(qiáng)了農(nóng)民的制度意識(shí)，有力促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變

　　CDD項(xiàng)目通過(guò)小組會(huì)議和中心會(huì)議把農(nóng)民組織起來(lái)，不僅商討生產(chǎn)和生活中諸如修路、架橋、發(fā)展社區(qū)基金等事宜，而且還商討社區(qū)“大事”，認(rèn)為自己的事情主要靠自己動(dòng)手解決，不再過(guò)分依賴(lài)政府。而且，農(nóng)民通過(guò)CDD項(xiàng)目的實(shí)踐還逐漸認(rèn)識(shí)到，社區(qū)的很多問(wèn)題也是可以通過(guò)制度來(lái)解決的，從而培育了他們的制度意識(shí)。當(dāng)?shù)卣�府也從這些事當(dāng)中吸取教訓(xùn)，轉(zhuǎn)變工作方式，在開(kāi)展工作之前，主動(dòng)征求村民的意見(jiàn)，爭(zhēng)取村民的支持。這充分說(shuō)明，單個(gè)分散的小農(nóng)戶(hù)很弱小，難以引起人們的重視；
而組織起來(lái)的農(nóng)民則可以做很多事情，完全有能力建設(shè)好、管理好自己的美好家園。

　　同時(shí)，CDD項(xiàng)目特別強(qiáng)調(diào)社區(qū)主導(dǎo)，社區(qū)主導(dǎo)的核心就是組織好農(nóng)戶(hù)參與，并在農(nóng)戶(hù)廣泛參與的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)戶(hù)的意愿決策、實(shí)施和管理項(xiàng)目，由農(nóng)民找問(wèn)題，設(shè)計(jì)方案，管理資金。在這一過(guò)程中，政府的主要任務(wù)不再像過(guò)去那樣包干代替，而是引導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)，其中最重要的是引導(dǎo)社區(qū)進(jìn)行正確的決策，而不是代替農(nóng)民進(jìn)行決策。這樣一來(lái)，政府的角色轉(zhuǎn)變了，真正地轉(zhuǎn)向?yàn)檗r(nóng)民服務(wù)的角色上來(lái)，在項(xiàng)目推進(jìn)的過(guò)程中，把村民作為扶貧的真正主體，政府只為社區(qū)提供指導(dǎo)、支持、服務(wù)和監(jiān)督。當(dāng)然，政府職能的轉(zhuǎn)變也經(jīng)歷了一個(gè)認(rèn)識(shí)和發(fā)展的過(guò)程。嘉陵區(qū)在實(shí)施項(xiàng)目初期，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)還是不大理解CDD項(xiàng)目的理念和方法,認(rèn)為既然是社區(qū)做主,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)就無(wú)需過(guò)問(wèn)。但通過(guò)實(shí)施項(xiàng)目，特別是當(dāng)他們聽(tīng)到了社區(qū)群眾良好的反映，看到了社區(qū)群眾的參與熱情，從而加深了對(duì)社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展理念的認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變了觀念，樹(shù)立了在社區(qū)發(fā)展過(guò)程中“指導(dǎo)不決策，服務(wù)不包辦”的思想。于是，政府根據(jù)社區(qū)的需求，積極為其提供資金、技術(shù)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等服務(wù)，為社區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造有利的條件，有力地促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過(guò)為項(xiàng)目提供支持服務(wù)，密切了同社區(qū)和農(nóng)戶(hù)的關(guān)系，獲得了社區(qū)成員的普遍尊敬，增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)意識(shí)，促進(jìn)了基層政府的職能轉(zhuǎn)變。在CDD項(xiàng)目試點(diǎn)成效的影響下，嘉陵區(qū)交通局和農(nóng)業(yè)局等單位還主動(dòng)增加了對(duì)CDD項(xiàng)目村村道公路和沼氣池項(xiàng)目的配套試點(diǎn)工作。這表明政府的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)功能得到了強(qiáng)化，政府的職能也發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變�，F(xiàn)在，CDD項(xiàng)目的理念已得到嘉陵區(qū)區(qū)委、區(qū)政府和相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的認(rèn)同，CDD項(xiàng)目的部分操作方法已在嘉陵區(qū)的其它涉農(nóng)項(xiàng)目中得到了推廣運(yùn)用。

　　4、確立了農(nóng)民的主體地位，使農(nóng)民真正成為新農(nóng)村建設(shè)的主人

　　CDD項(xiàng)目的實(shí)施，有效地解決了村民“等、靠、要”的思想，提高了村民的主人翁責(zé)任感，充分激發(fā)了社區(qū)自我發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，社區(qū)和農(nóng)戶(hù)通過(guò)自我決策、自我管理、自我監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施，從而使可持續(xù)發(fā)展能力得到了較大地提高。在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，農(nóng)民主動(dòng)想辦法解決項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工和資金不足等問(wèn)題，主動(dòng)尋求政府和技術(shù)人員的支持和幫助，主動(dòng)協(xié)商和化解發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的各種矛盾和問(wèn)題。例如，在嘉陵區(qū)雙桂鎮(zhèn)一個(gè)村的公路建設(shè)中遇到征地問(wèn)題，以往解決這種棘手問(wèn)題，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面，也不一定能得到農(nóng)民的理解，有時(shí)還會(huì)遭到農(nóng)民的阻撓。而在CDD項(xiàng)目中，農(nóng)民認(rèn)為修路是自己的事情，就自發(fā)組織，積極協(xié)商，互諒互讓?zhuān)�很快就解決了征地問(wèn)題。這也充分表明，村民們完全可以通過(guò)民主協(xié)商等方式，可以有效地化解社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展過(guò)程中的許多復(fù)雜矛盾和問(wèn)題，但如果由政府出面包辦代替的話，恐怕反而難以得到妥善解決。2007年4月，嘉陵區(qū)CDD項(xiàng)目社區(qū)協(xié)助員張林通過(guò)學(xué)習(xí)考察并與村項(xiàng)目管理委員會(huì)和農(nóng)戶(hù)進(jìn)行討論后，給四川省扶貧外資辦項(xiàng)目管理中心發(fā)了電子郵件，對(duì)四川省開(kāi)展社區(qū)發(fā)展基金項(xiàng)目的實(shí)施工作提出了幾點(diǎn)建議，體現(xiàn)了新農(nóng)村建設(shè)主人翁的態(tài)度和精神，受到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的好評(píng)。

　　二、社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展促使基層民主建設(shè)落到實(shí)處

　　長(zhǎng)期以來(lái)，在政府對(duì)社會(huì)公共生活處于絕對(duì)主導(dǎo)地位的大背景之下，我國(guó)農(nóng)村工作主要利用行政系統(tǒng)來(lái)推動(dòng)。無(wú)論是扶貧動(dòng)議的產(chǎn)生、政策的制定、制度的建立、資源的籌集，還是具體行動(dòng)的組織和實(shí)施，絕大部分由政府來(lái)承擔(dān)，并通過(guò)行政部門(mén)組織構(gòu)架來(lái)推動(dòng)。這種政府主導(dǎo)型扶貧策略雖然有利于動(dòng)員資源，但是由于行政系統(tǒng)本身的弱點(diǎn)，容易引發(fā)效率低下的問(wèn)題。而CDD項(xiàng)目的實(shí)施，推動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)民主化進(jìn)程，優(yōu)化了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，為村民自治提供了一個(gè)實(shí)實(shí)在在的手段和平臺(tái)，促使基層民主得到了具體落實(shí)。這主要表現(xiàn)為幾個(gè)方面：

　　1、從制度上保障了農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)，提供了農(nóng)民參與社區(qū)公共管理的順暢渠道

　　CDD項(xiàng)目為從制度上保證社區(qū)的資金控制權(quán)和項(xiàng)目決策權(quán)的落實(shí)，因而做了如下的設(shè)計(jì)和規(guī)定：行政村管理委員會(huì)、項(xiàng)目實(shí)施小組和項(xiàng)目監(jiān)督小組等社區(qū)組織，全部由社區(qū)全體村民大會(huì)民主選舉產(chǎn)生，程序嚴(yán)格，消除了人為操作的模糊空間。通過(guò)選舉產(chǎn)生的成員完全服務(wù)于村民，通過(guò)召開(kāi)村民大會(huì)，來(lái)充分討論、確定優(yōu)先項(xiàng)目清單，討論項(xiàng)目評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目投工投勞和資金自籌標(biāo)準(zhǔn)，編寫(xiě)提交項(xiàng)目協(xié)議書(shū)，以及最終決策項(xiàng)目等每個(gè)步驟，真正做到了民主決策，實(shí)現(xiàn)了村民對(duì)日常事務(wù)的真正控制，從而將CDD項(xiàng)目實(shí)施與村民自治緊密地結(jié)合起來(lái)。并且，CDD項(xiàng)目還通過(guò)順暢和廣泛的渠道，發(fā)動(dòng)和依靠村民廣泛參與，共同管理項(xiàng)目的財(cái)務(wù)、采購(gòu)、實(shí)施及后續(xù)事務(wù)，從而很好地實(shí)現(xiàn)了民主管理。從項(xiàng)目準(zhǔn)備到實(shí)施的全過(guò)程，特別是工程招標(biāo)等項(xiàng)目管理方法和項(xiàng)目決策過(guò)程，所有信息一律向所有村民公開(kāi)，做到“應(yīng)示盡示”，并將村民知曉率作為評(píng)估項(xiàng)目成敗的重要指標(biāo)。通過(guò)公示，增加項(xiàng)目操作的公開(kāi)性和透明度，發(fā)揮社區(qū)內(nèi)部的自我監(jiān)督作用，以公開(kāi)、透明保障公平、公正。同時(shí)還建立了完備的投訴機(jī)制，在世界銀行、中央項(xiàng)目辦、省項(xiàng)目辦和縣項(xiàng)目辦，都指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)處理投訴，將聯(lián)系地址、電話、傳真等信息通過(guò)多種形式告知社區(qū)，做到人人皆知。通過(guò)投訴，將矛盾和問(wèn)題消除在萌芽狀態(tài)，防止違規(guī)操作，預(yù)防腐敗�？傊�，項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程始終高度重視農(nóng)民的廣泛參與，注意培養(yǎng)農(nóng)民的自我組織、自我管理、自我發(fā)展和自我監(jiān)督的能力，從制度上保障了農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)。

　　2、有利于優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，形成了農(nóng)村內(nèi)部的權(quán)力制衡機(jī)制

　　以往政府主導(dǎo)的扶貧模式中，傳統(tǒng)的農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)行中可能發(fā)生巨大的偏離，鄉(xiāng)村中的公共權(quán)力有時(shí)并沒(méi)有為廣大村民享有，而是被類(lèi)似的代表們“代表”村民行使了。這種沒(méi)有制衡的權(quán)力很容易走向迷途，導(dǎo)致公共資源的極大浪費(fèi)。而CDD項(xiàng)目的實(shí)施，由于將決策權(quán)和資金的控制權(quán)都移交給了社區(qū)，政府的職能也發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，這樣既增強(qiáng)了村民自我發(fā)展的能力，也培育了村民的權(quán)利意識(shí)，從而使權(quán)力真正為村民所享有，讓村民充分行使“話語(yǔ)權(quán)”，這種決策過(guò)程的公開(kāi)、分權(quán)和參與則形成了較為完善的制衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了權(quán)利對(duì)權(quán)力的制衡。CDD項(xiàng)目通過(guò)公告欄、監(jiān)測(cè)和投訴等機(jī)制，確保了廣泛的民主監(jiān)督。在社區(qū)，項(xiàng)目資金情況定期在公告欄中公布，村民對(duì)于項(xiàng)目資金來(lái)源和使用情況一清二楚。由村民選舉產(chǎn)生的社區(qū)獨(dú)立檢測(cè)小組以監(jiān)督者的身份認(rèn)真履行職責(zé)，積極主動(dòng)參加項(xiàng)目的每個(gè)環(huán)節(jié)，并作出詳細(xì)記錄。同時(shí)，還有外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)——國(guó)際計(jì)劃的引入，以及項(xiàng)目實(shí)施小組與監(jiān)督小組的分別設(shè)置，村民的知情權(quán)的充分保障，工程建設(shè)單位及造價(jià)的公開(kāi)招標(biāo)，以及資金管理中的存折開(kāi)戶(hù)人、存折保管人與密碼保管人相分離等，形成了有效的制衡機(jī)制，避免了少數(shù)掌握公共權(quán)力或信息優(yōu)勢(shì)的人損害其他群眾利益的情況。例如，2007年5月，嘉陵區(qū)石馬埡村、何良村有村民向區(qū)項(xiàng)目辦等機(jī)構(gòu)進(jìn)行電話投訴，反映石馬埡村四社、何良村三、四、六社實(shí)施小組，在對(duì)外承包選擇施工隊(duì)伍時(shí)，沒(méi)有進(jìn)行公示，存在公開(kāi)、透明程度不夠的現(xiàn)象。嘉陵區(qū)針對(duì)這兩個(gè)村存在的問(wèn)題，發(fā)出了停工整改的通知。石馬埡村項(xiàng)目管委會(huì)和四社實(shí)施小組進(jìn)行了為期兩個(gè)月的整改工作，向全體村民寫(xiě)了公開(kāi)道歉信，召開(kāi)了10余次村民大會(huì)重新討論公路項(xiàng)目建設(shè)的相關(guān)事宜，進(jìn)行了20多次公示，并主動(dòng)與投訴人進(jìn)行聯(lián)系溝通，搞好整改工作。同時(shí)還在全區(qū)15個(gè)項(xiàng)目村開(kāi)展了大檢查，制定了小型基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)子項(xiàng)目及自然資源與環(huán)境改善子項(xiàng)目的項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目評(píng)選、項(xiàng)目對(duì)外承包、自建等工作流程圖，完善和規(guī)范了項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目實(shí)施等各個(gè)環(huán)節(jié)的操作管理辦法。

　　3、改善了干群關(guān)系，鄉(xiāng)村和諧的政治基礎(chǔ)得到了明顯增強(qiáng)

　　在各地農(nóng)村，以往干群矛盾在一定程度上來(lái)源于決策過(guò)程的不夠透明以及缺乏監(jiān)督，這導(dǎo)致了兩方面的消極后果：一方面使少數(shù)農(nóng)村干部獲得特權(quán)或侵害群眾利益的情況屢屢發(fā)生，利益沖突引發(fā)了關(guān)系緊張; 另一方面，干部在公共管理過(guò)程中，即使完全秉持公心，不謀私利，仍然缺乏村民的支持，甚至遭受種種懷疑，從而使干部的進(jìn)取精神和服務(wù)意識(shí)也難以充分發(fā)揮。而在CDD項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，由于項(xiàng)目操作高度公開(kāi)透明，村委會(huì)主任或黨支部書(shū)記作為行政村項(xiàng)目管理委員成員，大多經(jīng)選舉成為管理委員會(huì)主任，從“為民作主”到“由民作主”，以新的工作理念和模式開(kāi)展工作，從而使干群關(guān)系顯著改善，得到了廣大群眾的信任與支持。嘉陵區(qū)石樓鄉(xiāng)羅家寺村自從CDD項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，村干部和黨員在各個(gè)階段都發(fā)揮了示范帶頭作用，特別是在宣傳動(dòng)員階段做了大量耐心細(xì)致的工作，獲得了村民的信任，密切了黨群干群關(guān)系; 全體村民在共同參與項(xiàng)目的選擇、評(píng)選、實(shí)施、管理的過(guò)程中，通過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的交流，加深了相互之間的溝通和理解，也化解了部分村民之間的矛盾，一些扯皮糾紛的現(xiàn)象減少了，團(tuán)結(jié)互助的氣氛增加了。2007年8月下旬秋收季節(jié)，李家觀村的1、2社正在緊張實(shí)施村道建設(shè)項(xiàng)目，該村黨支部書(shū)記、村項(xiàng)目管理委員會(huì)主任趙榮貴帶領(lǐng)群眾晝夜奮戰(zhàn)在修建村道的工地上，延誤了自家收割水稻。村民們眼看村支書(shū)家的稻子仍在地里，將造成極大損失，于是自發(fā)組織了10多個(gè)村民利用晚上時(shí)間，將他家的稻子搶收回來(lái)，并且分文不取。事后，村民們說(shuō)，村干部在為大家辦實(shí)事、做好事，大家也應(yīng)該幫他解決后顧之憂。嘉陵區(qū)政府區(qū)長(zhǎng)李達(dá)帆在總結(jié)這項(xiàng)工作時(shí)認(rèn)為：“群眾高不高興、滿(mǎn)不滿(mǎn)意、是我們工作的出發(fā)點(diǎn)和落足點(diǎn)。社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展的理念，有效地瞄準(zhǔn)窮人，窮人有效地瞄準(zhǔn)自己急需解決的困難，瞄準(zhǔn)社區(qū)優(yōu)先發(fā)展的項(xiàng)目，項(xiàng)目規(guī)劃、實(shí)施都由群眾自己做主，極大地調(diào)動(dòng)了群眾參與積極性。社區(qū)民主得到充分發(fā)揚(yáng)，社區(qū)民意得到充分體現(xiàn)，社區(qū)民愿得到最大實(shí)現(xiàn)，村民更加團(tuán)結(jié)互助、干群關(guān)系更加融洽，社區(qū)更加和諧。”[3] 總之，CDD的實(shí)踐結(jié)果，使鄉(xiāng)村和諧的政治基礎(chǔ)有了明顯的增強(qiáng)。

　　4、促進(jìn)了“四個(gè)民主”落到實(shí)處，有利于村民自治的深化和發(fā)展

　　1998年頒布實(shí)施的《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治，已經(jīng)成為農(nóng)村社會(huì)建設(shè)和管理的主要形式�！比欢�，在各地農(nóng)村推行村民自治的實(shí)踐過(guò)程中，由于各方面的原因，要真正實(shí)現(xiàn)這四個(gè)民主依然有不少困難。但在嘉陵區(qū)實(shí)施CDD項(xiàng)目的試點(diǎn)村，通過(guò)社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展方式，卻有力地促進(jìn)了村民自治所要求的“四個(gè)民主”落到實(shí)處：首先，CDD項(xiàng)目中的自然村實(shí)施小組、獨(dú)立監(jiān)測(cè)小組、行政村項(xiàng)目管理委員會(huì)等社區(qū)組織，都是由社區(qū)全體村民大會(huì)選舉產(chǎn)生，并通過(guò)民主討論，明確社區(qū)組織的職責(zé)任務(wù)，確保社區(qū)組織發(fā)揮作用，將民主選舉落到實(shí)處。有的村民說(shuō)：“過(guò)去村里開(kāi)會(huì)不想來(lái)，因?yàn)檫x舉是走形式，誰(shuí)當(dāng)選都無(wú)所謂�，F(xiàn)在不同了，因?yàn)殛P(guān)系到自身利益，也沒(méi)有人預(yù)先定框框，現(xiàn)在的選舉很實(shí)在�！� 其次，CDD項(xiàng)目通過(guò)召開(kāi)村民大會(huì)，充分討論、確定項(xiàng)目?jī)?yōu)先清單，討論項(xiàng)目評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目投工投勞、自籌，編寫(xiě)提交項(xiàng)目建議書(shū)，最終決策項(xiàng)目等每個(gè)步驟，真正做到了民主決策。再次，CDD項(xiàng)目通過(guò)順暢和廣泛的渠道，發(fā)動(dòng)和依靠村民廣泛參與，共同管理項(xiàng)目的財(cái)務(wù)、采購(gòu)、實(shí)施及后續(xù)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)了民主管理。例如，嘉陵區(qū)臨水院村在確定優(yōu)先項(xiàng)目時(shí)，由全村256戶(hù)農(nóng)民投票決定選擇什么項(xiàng)目，最后該村以全票選擇修建從雙太路到村委會(huì)的村道。在實(shí)施這項(xiàng)村道工程項(xiàng)目時(shí)，由村民們投票選出了3位最信得過(guò)的村民組成項(xiàng)目資金管理小組，以小組的名義到銀行開(kāi)戶(hù)，項(xiàng)目為這條路投資的9.3萬(wàn)元打到賬戶(hù)后，組長(zhǎng)管存折，會(huì)計(jì)管密碼，任何干部都不沾手。村民們對(duì)這種項(xiàng)目管理方式普遍感到滿(mǎn)意和放心。最后，CDD項(xiàng)目通過(guò)公示、成立監(jiān)督小組和投訴機(jī)制等，確保了廣泛的民主監(jiān)督。村民們表示，現(xiàn)在選舉產(chǎn)生的項(xiàng)目管委會(huì)和項(xiàng)目實(shí)施組，又都有大家信得過(guò)的監(jiān)督小組在對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)督，所以普遍感到比較放心。因此，正如有的學(xué)者所說(shuō)：“在村民確立他們認(rèn)可的、公平的選舉機(jī)制以后，接下來(lái)的決策、管理和監(jiān)督的實(shí)施順理成章，后選舉時(shí)代的復(fù)雜變局變得易于操作了。例如，按照《村委會(huì)組織法》，很多地方的村民會(huì)議、村民代表大會(huì)和村務(wù)公開(kāi)都事實(shí)上存在著不同程度的障礙和困難，而在社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展項(xiàng)目試點(diǎn)區(qū)，由于資金直接下沉到社區(qū)，使的村民參與決策和監(jiān)督的積極性空前提高”。[4] 通過(guò)調(diào)查我們深切體會(huì)到：農(nóng)村基層民主建設(shè)必須要與農(nóng)民的切身利益緊密地結(jié)合起來(lái)，這樣才能真正調(diào)動(dòng)農(nóng)民政治參與的內(nèi)在動(dòng)力和持久愿望。農(nóng)民政治參與的根本動(dòng)力，還在于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)。僅從短時(shí)期來(lái)看，我們可以通過(guò)政治動(dòng)員方式來(lái)啟動(dòng)基層民主建設(shè)進(jìn)程; 但從長(zhǎng)時(shí)期來(lái)看，就必然會(huì)出現(xiàn)基層民主發(fā)展動(dòng)力不足的問(wèn)題。村民自治作為我國(guó)農(nóng)村基層民主的一種基本形式，盡管政府的主導(dǎo)作用非常重要，但經(jīng)濟(jì)的原因是始終是基礎(chǔ)性的制約因素。因此，村民自治要高質(zhì)量運(yùn)行，必須要有足夠的經(jīng)濟(jì)保證。美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為：“對(duì)大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，政治參與只是實(shí)現(xiàn)其他目的的手段�！盵5] 在中國(guó)，廣大農(nóng)民剛剛擺脫溫飽，還在為自身和家庭的生存而奮斗，與大多數(shù)農(nóng)民最貼近的還是較低層次的物質(zhì)利益。因此，用明恩溥的話來(lái)說(shuō)，“中國(guó)農(nóng)民的生活由兩部分構(gòu)成，一個(gè)是‘胃’，一個(gè)是‘錢(qián)’�！盵6] 民主政治對(duì)貧困地區(qū)的廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)還不像陽(yáng)光、空氣一樣是人們的生活必需品，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　它在某種程度上還只是一種超出日常生活必須的奢侈品。貧困低收入的農(nóng)民群體并不能消化高級(jí)的民主政治，從而導(dǎo)致村民自治往往流于形式。這從我們近年來(lái)在四川省廣大農(nóng)村進(jìn)行的兩次大范圍問(wèn)卷調(diào)查所得到的結(jié)果中也可以得到證實(shí)。[7] 而嘉陵區(qū)通過(guò)社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展與基層民主建設(shè)的有機(jī)結(jié)合和良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民切身利益與村民自治工作的緊密結(jié)合，這就為我們破解村民自治發(fā)展中的動(dòng)力缺乏這一難題，提供了極為有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

　　同時(shí)，CDD項(xiàng)目的實(shí)施還最大限度地弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民的負(fù)面影響和黨支部一班人“為民作主”的決策管理模式，確保了農(nóng)民在社區(qū)發(fā)展中享有充分的話語(yǔ)權(quán)，這也在一定意義上為村民自治創(chuàng)造了有利條件。在村民自治實(shí)踐中，基層自治組織的附屬行政化一直是許多地方長(zhǎng)期以來(lái)都存在著的普遍現(xiàn)象，至今仍然是推進(jìn)和發(fā)展村民自治的一大障礙。其根源在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的第三方偏好，使得自治組織的權(quán)力“其實(shí)是植根于上級(jí)部門(mén)，其基本行為邏輯是作為上級(jí)權(quán)力部門(mén)的代理出現(xiàn)�！盵8] 長(zhǎng)期以來(lái)，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和公共事務(wù)管理過(guò)程中，一個(gè)比較普遍存在的問(wèn)題是，在不少地方，許多與農(nóng)民生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的事務(wù)，比如土地承包、修路修橋、通電通水、農(nóng)技服務(wù)、衛(wèi)生保健和計(jì)劃生育等等，幾乎都要靠政府來(lái)推動(dòng)。在許多基層干部和農(nóng)民的心目中，政府就是管農(nóng)民的。而政府管得越多，農(nóng)民參與公共事務(wù)的積極性就越低; 農(nóng)民參與的積極性越低，就越要政府來(lái)推動(dòng)。長(zhǎng)此以往，最終必然陷入惡性循環(huán)。其主要原因在于，基層政府自身定位不準(zhǔn)。突出問(wèn)題是做的事情過(guò)多，特別是做了許多不該做的事，做了很多沒(méi)有實(shí)際效果的事。政府花在“做秀”方面的功夫太大，成本太高。許多心思平常就花費(fèi)在打造典型、包裝經(jīng)驗(yàn)上邊，而對(duì)于那些為農(nóng)民所需要，但是就政績(jī)而言難以顯山露水的事情，則很少興趣。匯報(bào)工作的時(shí)候，往往強(qiáng)調(diào)開(kāi)了多少次、發(fā)了多少個(gè)文件、成立了什么樣的領(lǐng)導(dǎo)小組，應(yīng)付的主要是“嘴皮上的活兒”、“場(chǎng)面上的活兒”。與此同時(shí)，許多應(yīng)該做的事情卻沒(méi)有興趣做，或者沒(méi)有認(rèn)真做。在公共服務(wù)領(lǐng)域，從鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到生產(chǎn)信息技術(shù)服務(wù)，從教育到衛(wèi)生，農(nóng)民的服務(wù)需求很廣泛也很強(qiáng)烈，但是，基層干部的主要興趣和精力很難集中到這些事情上。方法依然是行政命令，發(fā)文件，搞會(huì)議，搞了許多考核檢查，大搞形式主義，往往把實(shí)事辦成了虛事，把為農(nóng)民服務(wù)搞成了給農(nóng)民添亂。[9] 問(wèn)題的癥結(jié)在于，這些農(nóng)村公共事務(wù)的重要決策，往往是政府領(lǐng)導(dǎo)者單方面決定的，根本就沒(méi)有征求農(nóng)民的意見(jiàn)，大多數(shù)農(nóng)民都沒(méi)有說(shuō)話的機(jī)會(huì)。于是，喪失話語(yǔ)權(quán)的農(nóng)民便不可能真正積極地參與村民自治，農(nóng)民集體失語(yǔ)的所謂村民自治也將難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

　　再?gòu)霓r(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的決策管理模式來(lái)看，基本上實(shí)行的是黨支部一班人“為民作主”的決策管理模式，這與目前農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立自主以及農(nóng)民主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的崛起，形成了直接的沖突。這種決策過(guò)程中的公開(kāi)性不足、農(nóng)民參與不夠、程序簡(jiǎn)單粗糙等，往往造成農(nóng)民對(duì)決策結(jié)果的不滿(mǎn)，進(jìn)而對(duì)干部公正性的懷疑，于是在一些地方導(dǎo)致了干群關(guān)系緊張、上訪乃至群體事件的頻繁發(fā)生。并且，由于在這種管理模式中農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展各項(xiàng)公共事務(wù)的決策、管理與實(shí)施過(guò)程的參與不足，使得鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的突出問(wèn)題難以得到足夠的重視，高度稀缺的資源往往被用于無(wú)足輕重或并不緊迫的方面，或者是在缺乏有效監(jiān)督的情況下被低效率地使用，進(jìn)而損害了村民對(duì)村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公權(quán)機(jī)構(gòu)的信任度。正是由于這種傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)決策管理模式，致使上級(jí)政府以及社會(huì)各界大力扶持所建設(shè)的許多新的項(xiàng)目工程，往往并不符合農(nóng)民的真正需求，也未真正成為鄉(xiāng)村社區(qū)的有機(jī)組成部分，農(nóng)民甚至將其視為“上級(jí)政府的東西”而不愿維護(hù)，結(jié)果導(dǎo)致外部資源的注入難以換來(lái)鄉(xiāng)村社會(huì)持續(xù)發(fā)展能力的提升。[10] 由此看來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)和諧的主要障礙，是農(nóng)民權(quán)利的喪失; 鄉(xiāng)村社會(huì)的貧困，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民權(quán)利的貧困。而與過(guò)去那種傳統(tǒng)的決策管理模式不同，CDD項(xiàng)目的實(shí)施則使上述情況發(fā)生了很大的改變，因?yàn)镃DD項(xiàng)目的最大特點(diǎn)就是群眾說(shuō)了才算數(shù)。正如有的村民所說(shuō)：“以往村里的許多事情是干部說(shuō)了算，而CDD項(xiàng)目是群眾說(shuō)了算。以前上面的錢(qián)撥到村里，村干部也不告訴村民，政府層層剝皮，最后所剩無(wú)幾，但這個(gè)項(xiàng)目的錢(qián)卻一分不少。”[11] 過(guò)去在傳統(tǒng)項(xiàng)目實(shí)施上，農(nóng)民只是簡(jiǎn)單地接受或被動(dòng)地參與，因而他們的創(chuàng)造和發(fā)展的激情沒(méi)有釋放出來(lái)，導(dǎo)致農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展受到很大的限制。所以，要真正實(shí)現(xiàn)CDD項(xiàng)目所倡導(dǎo)的“一切由群眾說(shuō)了算”的理念，就必須充分保證農(nóng)民在社區(qū)發(fā)展中享有“四權(quán)”，給社區(qū)和農(nóng)民更多的發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)自我組織、自我管理、自我發(fā)展，從而才能有力地促進(jìn)村民自治的深化和發(fā)展。

　　5、發(fā)揮了基層組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和號(hào)召力，加強(qiáng)了農(nóng)村基層組織建設(shè)

　　社區(qū)基層組織只有在加快社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為廣大社區(qū)群眾辦實(shí)事、謀福利中，才能真正確立它在社區(qū)的核心地位，才有凝聚力、戰(zhàn)斗力和號(hào)召力。社區(qū)主導(dǎo)的理念是充分相信群眾、發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾，社區(qū)的發(fā)展方向、發(fā)展方式都由群眾做主，這與基層組織實(shí)行民主決策、民主管理的方式是完全一致的。社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展方式有助于提高農(nóng)民參與民主決策和民主管理的能力。在CDD項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，一是村“兩委”對(duì)村項(xiàng)目管理組織的工作給予了大力支持；
二是村“兩委”成員積極參與到項(xiàng)目的實(shí)施工作中，并發(fā)揮了模范帶頭作用，真心實(shí)意為社區(qū)群眾辦實(shí)事，得到了群眾的擁護(hù)；
三是在村級(jí)的其它內(nèi)部事務(wù)管理中，也采用了讓群眾參與決策、參與管理的方式，充分發(fā)揮了基層組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和號(hào)召力。正因?yàn)槿绱耍�所以在�?shí)施CDD項(xiàng)目以后，嘉陵區(qū)石樓鄉(xiāng)羅家寺村的許多村民都認(rèn)為，今后村里不管是搞項(xiàng)目，還是做其他事情，都應(yīng)該采用CDD項(xiàng)目的理念和方法，讓所有村民來(lái)共同討論、共同參與，發(fā)揮大家的智慧來(lái)共同決定本村的發(fā)展，并要保證所有的過(guò)程公開(kāi)、公正、透明，只有這樣，才能調(diào)動(dòng)大家的積極性，才能把村子建設(shè)好、發(fā)展好。

　　三、社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展中存在的問(wèn)題及對(duì)策建議

　　首先，要投入基本的工作經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)自治與村務(wù)管理能力的建設(shè)。

　　嘉陵區(qū)在CDD項(xiàng)目試點(diǎn)過(guò)程中遇到的一個(gè)較為普遍的問(wèn)題是，在CDD項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)預(yù)算中，由于沒(méi)有考慮到基本的工作經(jīng)費(fèi)，致使該項(xiàng)目的組織及其運(yùn)作必然出現(xiàn)一定的困難和問(wèn)題。對(duì)于這方面的問(wèn)題，目前主要是依靠村兩委的支持和配合來(lái)解決，但這并非長(zhǎng)久之計(jì)，而且也不利于項(xiàng)目的組織管理和正常運(yùn)作。由于這些CDD項(xiàng)目村都是貧困村，基本上沒(méi)有什么集體經(jīng)濟(jì)收入，村干部的工作補(bǔ)貼也靠財(cái)政發(fā)放而且標(biāo)準(zhǔn)很低（據(jù)我們調(diào)查的一些村莊，村兩委主要負(fù)責(zé)人每人每月補(bǔ)貼僅200多元）。而在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里，農(nóng)村社會(huì)主要依靠的是國(guó)家的外部整合，包括“政權(quán)下鄉(xiāng)”、“政黨下鄉(xiāng)”、“政策下鄉(xiāng)”、“法律下鄉(xiāng)”、“教育下鄉(xiāng)”等一系列國(guó)家滲透行為，這弱化了農(nóng)村內(nèi)部的橫向聯(lián)系和認(rèn)同感。因此，如果沒(méi)有較強(qiáng)能力的農(nóng)村社區(qū)自我組織和服務(wù)能力，“無(wú)人理事，無(wú)錢(qián)辦事，無(wú)章理事”的現(xiàn)象仍將成為農(nóng)村社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的難題。[12] 因此，適當(dāng)投入基本的工作經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)自治和村務(wù)管理能力的建設(shè)，既為CDD項(xiàng)目的順利發(fā)展提供必要的經(jīng)費(fèi)支持，也為農(nóng)村基層治理創(chuàng)造了良好條件。

　　其次，要培育并留住一批有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型社區(qū)工作者，大力加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)。

　　目前，從全國(guó)各地農(nóng)村的實(shí)際情況來(lái)看，農(nóng)村社區(qū)工作者隊(duì)伍嚴(yán)重短缺。農(nóng)民是社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的主體力量，農(nóng)民的民主管理能力、科教文化素質(zhì)和思想道德修養(yǎng)等將從根本上決定著社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的成敗。但由于歷史的原因，我國(guó)農(nóng)村的大多數(shù)農(nóng)民受教育的年限比較短，文化程度比較低，而近年來(lái)大批有文化、有技能的青壯年農(nóng)民又從農(nóng)村流向了城市。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)全國(guó)２７４９個(gè)村莊的調(diào)查顯示，３０歲以下的青壯年勞動(dòng)力每個(gè)村平均擁有２９９人，東部為３２３人，中部為２６０人，西部為２９８人。從農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的就業(yè)構(gòu)成看，常年外出打工或在本地從事非農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力每個(gè)村平均有１５４人，東部有１８２人，中部有１２０人，西部有１４４人。該項(xiàng)調(diào)查還顯示，７４.３％的村認(rèn)為能出去的青壯年勞動(dòng)力都已經(jīng)外出打工了，只有１／４的村認(rèn)為還有青壯年勞動(dòng)力可供轉(zhuǎn)移。而農(nóng)村的留守人員大都是老人、婦女和兒童，單靠這部分農(nóng)民，顯然難以承擔(dān)起社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的重?fù)?dān)。社區(qū)工作者是社區(qū)發(fā)展中各項(xiàng)工作開(kāi)展的執(zhí)行者，是社區(qū)工作的主要承擔(dān)者。因此，隨著農(nóng)村社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展的深入，迫切需要發(fā)展和壯大農(nóng)村社區(qū)工作者隊(duì)伍。如何盡快地培育并留住一批有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型社區(qū)工作者，使他們成為社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的中堅(jiān)力量，這已經(jīng)成為進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的迫切要求。

　　最后，還要大力培育和發(fā)展鄉(xiāng)村社區(qū)民間組織。

　　以非政府組織為代表的社會(huì)組織，推動(dòng)是社會(huì)主導(dǎo)型發(fā)展的有益補(bǔ)充。而我國(guó)長(zhǎng)期沿襲的自上而下單一行政治理體制的一個(gè)重要缺陷是，外部性的整合機(jī)制一旦發(fā)生變化，鄉(xiāng)村便沒(méi)有相應(yīng)的組織來(lái)承接和應(yīng)對(duì)大量農(nóng)村內(nèi)部公共事務(wù)，從而陷入“治理真空”。由此需要重新構(gòu)造農(nóng)村微觀組織體系，大力推動(dòng)鄉(xiāng)村社區(qū)民間組織的發(fā)育，使之成為社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的重要組織載體。但從試點(diǎn)情況來(lái)看，在社會(huì)主導(dǎo)型發(fā)展中發(fā)揮作用的社會(huì)組織均是國(guó)外非政府組織，很少有國(guó)內(nèi)非政府組織參加，這是我國(guó)農(nóng)村社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的組織缺失。因此，政府必須高度重視社會(huì)組織的培育，尤其是在國(guó)家法律政策框架下引導(dǎo)國(guó)內(nèi)非政府組織的發(fā)展，從而為社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。通過(guò)培育和發(fā)展社會(huì)組織，充分發(fā)揮社會(huì)組織在社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展中的專(zhuān)長(zhǎng)，彌補(bǔ)政府和社區(qū)居民所不及，從而形成政府和民間組織之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的格局。

　　總之，從社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的角度來(lái)進(jìn)一步思考、研究我國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)，形成整體思路，對(duì)落實(shí)中央新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略和提高實(shí)施水平具有重大意義，同時(shí)，對(duì)于深化和發(fā)展村民自治，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層民主建設(shè)也具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。今后應(yīng)積極引入社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的理念，加強(qiáng)試點(diǎn)實(shí)踐和理論研究，以界定農(nóng)民與農(nóng)村社區(qū)、政府、社會(huì)在新農(nóng)村建設(shè)中所扮演的角色，明確新農(nóng)村建設(shè)的對(duì)象、目標(biāo)、重點(diǎn)內(nèi)容，并從政策、機(jī)制等層面提出相應(yīng)的保障措施，進(jìn)而在廣泛凝聚共識(shí)的基礎(chǔ)上，形成有關(guān)新農(nóng)村建設(shè)的原則性指導(dǎo)規(guī)范，出臺(tái)保障農(nóng)民與農(nóng)村社區(qū)在新農(nóng)村建設(shè)中的主體地位以及全方位參與等方面的政策機(jī)制，為全面推進(jìn)社區(qū)主導(dǎo)型的新農(nóng)村建設(shè)工作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。這不僅可以有效地推動(dòng)我國(guó)廣大農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步，而且也將有力地促進(jìn)我國(guó)基層民主政治建設(shè)的蓬勃發(fā)展。

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　　注釋:

　　[1] 《什么是社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展方式（CDD）？》，摘自《社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的基本原理和操作要點(diǎn)》的部分章節(jié)，P. Dongier, J. Van Domelen, E. Ostrom, A. Rizvi, W. Waleman, A. Bebbington, A. Alkire, T. Esmail 和M. Polski 著，簡(jiǎn)小鷹、劉林譯，《中國(guó)社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展簡(jiǎn)報(bào)》2007年第1期

　　[2] 國(guó)務(wù)院扶貧辦外資項(xiàng)目管理中心：社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展試點(diǎn)項(xiàng)目檢查團(tuán)赴四川、廣西開(kāi)展項(xiàng)目檢查，《中國(guó)社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展簡(jiǎn)報(bào)》2007年第1期。

　　[3] 嘉陵區(qū)人民政府區(qū)長(zhǎng)李達(dá)帆：社區(qū)主導(dǎo)新理念，建設(shè)新村促和諧，來(lái)源：www.cdd.org.cn，2007-11-19

　　[4] 韓俊魁：社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展與基層組織建設(shè)，來(lái)源：www.cdd.org.cn，2007-11-19

　　[5] [美]塞繆爾.亨廷頓：《難以抉擇—發(fā)展中國(guó)家的政治參與》，華夏出版社1988版，第56頁(yè)。

　　[6] [美]明恩溥：《中國(guó)人的素質(zhì)》，京華出版社2003年版，第283頁(yè)。

　　[7] 參閱 任中平：當(dāng)前村民自治面臨的困境、歸因與出路——后稅費(fèi)時(shí)代四川省部分農(nóng)村村民自治狀況的調(diào)查報(bào)告，《軟科學(xué)》2007年第6期；

任中平：村干部視域中的村民自治，《天府新論》2008年第3期。

　　[8] 趙樹(shù)凱：“農(nóng)村基層組織：運(yùn)行機(jī)制與內(nèi)部沖突”，徐勇、徐增陽(yáng)主編：《鄉(xiāng)土民主的成長(zhǎng)——村民自治20年研究集萃》，華中師范大學(xué)出版社2007年出版，第474頁(yè)。

　　[9] 趙樹(shù)凱：農(nóng)村發(fā)展與新的治理范式，文章來(lái)源：支農(nóng)網(wǎng)，www.zhinong.cn 2007-10-29

　　[10]王健康：社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展與和諧社會(huì)建設(shè)，來(lái)源：www.cdd.org.cn，2007-11-19

　　[11] 筆者于2008年3月19日在嘉陵區(qū)石樓鄉(xiāng)進(jìn)行調(diào)查時(shí)的訪談?dòng)涗洝?/p>

　　[12] 鄒進(jìn)泰：社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展與服務(wù)型政府建設(shè)，來(lái)源：www.cdd.org.cn，2007-11-19

　�。ㄎ恼聛�(lái)源：《政治學(xué)研究》2008年6期）

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