人們常用“上有政策，下有對(duì)策”來(lái)形容我國(guó)地方行政過程中存在的潛規(guī)則現(xiàn)象。其實(shí)，在我國(guó)特有的傳統(tǒng)人情文化土壤和現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)型社會(huì)通存的規(guī)范缺損的雙重環(huán)境烘托下，寄生在我國(guó)正式行政規(guī)范中滋擾地方行政過程的潛規(guī)則，不論是在發(fā)生的動(dòng)因、存續(xù)的形態(tài)，還是在衍生的政治風(fēng)險(xiǎn)方面都要復(fù)雜得多。它們侵蝕正式規(guī)范的權(quán)威、滋生政治腐敗、擾亂行政秩序、阻礙依法行政的進(jìn)程。因此，要洞察、理解和改善我國(guó)的地方行政過程，就不能只注重正式行政規(guī)范的建設(shè)而漠視行政潛規(guī)則的整治。

　　一、對(duì)行政潛規(guī)則的界定

　　說(shuō)起行政潛規(guī)則現(xiàn)象，人們的感觸往往多于言表。主要是對(duì)潛規(guī)則的認(rèn)識(shí)，在市井和學(xué)術(shù)界都還沒有定論。潛規(guī)則作為市井的談資，由來(lái)已久，但學(xué)界對(duì)潛規(guī)則的專門研究卻深入不夠。綜合起來(lái)，目前對(duì)潛規(guī)則的界定主要有四種觀點(diǎn)：

　　其一，“陋規(guī)”說(shuō)。吳思先生最先用“潛規(guī)則”來(lái)概括歷史政治中的“陋規(guī)”，強(qiáng)調(diào)“潛規(guī)則”的負(fù)面性質(zhì)。他說(shuō)：“在中國(guó)歷史上的帝國(guó)時(shí)代，官吏集團(tuán)極為引人注目。在仔細(xì)揣摩了一些歷史人物和事件之后，我發(fā)現(xiàn)支配這個(gè)集團(tuán)行為的東西，經(jīng)常與他們宣稱遵循的那些規(guī)則相去甚遠(yuǎn)。真正支配這個(gè)集團(tuán)行為的東西，在更大程度上是非常現(xiàn)實(shí)的利害計(jì)算。這種利害計(jì)算的結(jié)果和趨利避害抉擇的反復(fù)出現(xiàn)和長(zhǎng)期穩(wěn)定性，構(gòu)成了一套潛在的規(guī)矩，形成了許多本集團(tuán)內(nèi)部和各集團(tuán)之間在打交道的時(shí)候長(zhǎng)期遵循的潛規(guī)則。這是一些未必成文卻很有約束力的規(guī)矩。我找不到合適的名詞，姑且稱之為潛規(guī)則。”① 他認(rèn)為這些其實(shí)就是古人官場(chǎng)所特指的“陋規(guī)”�！奥�，自然不好明說(shuō)，說(shuō)起來(lái)也不合法，但雙方都知道這是規(guī)矩，是雙方認(rèn)可的行為準(zhǔn)則，是彼此心照不宣的期待。”②

　　其二，對(duì)應(yīng)說(shuō)。認(rèn)為潛規(guī)則是與顯規(guī)則相對(duì)應(yīng)的概念，是指在組織正式規(guī)定的各種制度之外，在種種明文規(guī)定的背后，在一定范圍內(nèi)實(shí)際存在的某些不成文的，一般人（局內(nèi)人）難以或不愿明確概括但又獲得普遍認(rèn)可和遵循的規(guī)則，它在較大程度上影響和支配著組織人的行為和現(xiàn)實(shí)的管理活動(dòng)。③ 它主要從潛規(guī)則滋生的領(lǐng)域上強(qiáng)調(diào)潛規(guī)則對(duì)顯規(guī)則的寄生性和附著性。在沒有顯規(guī)則規(guī)范的地方和領(lǐng)域，也就無(wú)所謂潛規(guī)則，不論在該領(lǐng)域真正起作用的是什么規(guī)范。

　　其三，非正式說(shuō)。明確潛規(guī)則與顯規(guī)則的形式分別，認(rèn)為潛規(guī)則是相對(duì)于正式規(guī)則而言。正式規(guī)則是那些法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定等成文的關(guān)于‘為’與‘不為’以及‘如何為之’的規(guī)范；
潛規(guī)則則是那些雖無(wú)成文之規(guī)定卻在實(shí)踐中指導(dǎo)官員“為”與“不為”以及“如何為之”的另類規(guī)范。④ 正因?yàn)榉钦�式，它看不見、摸不著，無(wú)條文，有“潛藏的規(guī)則”之義。

　　其四，“暗流說(shuō)”。主要從潛規(guī)則的負(fù)面約束力來(lái)理解潛規(guī)則的“頑癥”特性。認(rèn)為：“官場(chǎng)規(guī)則有顯規(guī)則和潛規(guī)則之分。顯規(guī)則是寫在文件、規(guī)范、制度里的，往往是為了正確的目標(biāo)而設(shè)定的，是維護(hù)官場(chǎng)清明的保證。潛規(guī)則則是在官場(chǎng)演進(jìn)過程中形成的一股暗流，它裹挾著官員們按照自己的流向前進(jìn)，一旦有人想逆它而行，就會(huì)有被吞噬的危險(xiǎn)。”⑤

　　這些認(rèn)識(shí)分別對(duì)潛規(guī)則的形式、潛規(guī)則與顯規(guī)則的關(guān)系以及潛規(guī)則的危害性進(jìn)行了有益的探索，但現(xiàn)有的解釋仍然較為模糊，一些基本問題還需要進(jìn)一步明確和充實(shí)。例如，有沒有不作為顯規(guī)則的影子的“潛規(guī)則”存在？潛規(guī)則本質(zhì)屬性是什么？潛規(guī)則的形式究竟是一種心理狀態(tài)，還是一種行為規(guī)范？支撐潛規(guī)則的約束力的基本因素是什么？行政潛規(guī)則與一般意義的約定、習(xí)慣有什么不一樣的特征？如何看待潛規(guī)則帶來(lái)的所謂效率、簡(jiǎn)便的益處等等。

　　要完整地把握行政潛規(guī)則的含義，就必須回答這些問題，弄清“潛規(guī)則”的本質(zhì)屬性、形式結(jié)構(gòu)、形成過程和功能效應(yīng)等方面存在的基本特征。

　　從本質(zhì)上看，行政潛規(guī)則是關(guān)于公權(quán)力運(yùn)用和公共利益處置方式的非正式約定，而不是純粹的私利和私生活的規(guī)范。任何行政潛規(guī)則都沒有正式制度的確認(rèn)，不論其是否起作用，也不論其是否有管理效能，合法性要件缺損是其根本屬性。從形式上講，行政潛規(guī)則是不成文的約定俗成，有的附著在顯規(guī)則背后，有的完全是自在自為的，在沒有顯規(guī)則規(guī)范的領(lǐng)域，也可能有潛規(guī)則的影子。這時(shí)，它只是沒有形式合法的“外衣”。作為一種私下約定，潛規(guī)則會(huì)隨要約各方力量的對(duì)比變化而發(fā)生改變，從而進(jìn)入新的潛規(guī)則均衡，因而，潛規(guī)則并非固定不變的。從結(jié)構(gòu)上講，潛規(guī)則和顯規(guī)則一樣有行為調(diào)節(jié)部分和違規(guī)懲處部分，只不過這個(gè)結(jié)構(gòu)是隱藏在各行為主體內(nèi)心的。從形成過程講，潛規(guī)則是非合法交易的參與者多次博弈的結(jié)果，是特定時(shí)期行政行為參與人不斷試錯(cuò)的經(jīng)驗(yàn)積累。從功能效應(yīng)上講，多數(shù)潛規(guī)則與正式規(guī)則相抗，侵蝕顯規(guī)范的合法權(quán)威，干擾正常的行政秩序，只是在顯規(guī)則缺席的情況下，潛規(guī)則才有補(bǔ)缺的功能。

　　因此，可以這樣認(rèn)為，行政潛規(guī)則具有緊密的公權(quán)力關(guān)聯(lián)性、不合法性、不成文性、集體和個(gè)體共束性、隱蔽性、沉積性、非主流性和危害性等特征。地方行政潛規(guī)則就是游離于地方行政法規(guī)與規(guī)章之外或與之相悖或與之相替的非正式制度；
是地方國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員出于地方社會(huì)或個(gè)體私利訴求、憑借行政資源、通過長(zhǎng)期的利害計(jì)算和趨利避害抉擇形成的關(guān)于公權(quán)力運(yùn)用和公共利益處置方式的非正式約定；
是一種基于穩(wěn)固的內(nèi)心認(rèn)可而外在化的不成文的行為約束。簡(jiǎn)言之，它是暗中左右或影響公權(quán)力運(yùn)用和公共利益處置方式的不合法規(guī)范。從中我們可以發(fā)現(xiàn)地方行政潛規(guī)則與行政法規(guī)、一般的約定俗成有著明顯的區(qū)分。行政潛規(guī)則與行政法規(guī)雖然都與公權(quán)力、公共利益有緊密的關(guān)聯(lián)性，但前者是其中不合法的、非正式的約定，而后者是其中合法的、正式的制度安排。行政潛規(guī)則與一般的生活及工作習(xí)慣在實(shí)用性和自發(fā)性上有共征，但兩者也有質(zhì)的差異。習(xí)慣生于民間，是民間生活和交往中生長(zhǎng)出來(lái)的支配規(guī)范，屬于私域的范疇；
行政潛規(guī)則卻主要生于政府間和官員之間的生活規(guī)則、交往規(guī)則和利益沖突規(guī)則，由于它具有緊密的公權(quán)力關(guān)聯(lián)性，因而和行政法規(guī)一樣屬于公域的范疇。人們可以對(duì)民間習(xí)俗的演化持寬容的態(tài)度，但對(duì)衍生在地方行政行為中的行政潛規(guī)則卻不可放任自流。

　　二、地方行政潛規(guī)則的典型現(xiàn)象與形態(tài)特征

　�。ㄒ唬┪覈�(guó)地方行政潛規(guī)則的典型現(xiàn)象

　　由于我國(guó)社會(huì)規(guī)模的超大性和地區(qū)發(fā)展的不平衡性，加之我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期和現(xiàn)階段政府職能的邊界還存在一定程度的模糊性，在我國(guó)各級(jí)地方行政行為中不可避免地會(huì)滋生出一些潛規(guī)則現(xiàn)象。下面僅從一些有代表性的潛規(guī)則現(xiàn)象來(lái)討論我國(guó)地方行政潛規(guī)則的形態(tài)。當(dāng)下，我國(guó)地方行政行為中值得警惕的潛規(guī)則現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：

　　其一，公益處分中的“公地悲劇”和“搭便車”現(xiàn)象�！肮�地悲劇”是哈丁描繪的個(gè)體理性選擇最終導(dǎo)致集體面對(duì)公益時(shí)的非理性結(jié)局，后來(lái)逐步演化為一些公共部門進(jìn)行“外溢”性決策時(shí)的潛規(guī)則。我國(guó)也不例外。比如，在打假、環(huán)保、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面，一些地方、部門表現(xiàn)出的地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義，寧愿讓更大范圍的公益受損，也不愿盡心履職，更不用說(shuō)先出力、多出力。

　　其二，政策執(zhí)行中的“陽(yáng)奉陰違”和“打擦邊球”現(xiàn)象。一些地方官員表面上并不排斥顯規(guī)則，甚至可以說(shuō)十分重視，大會(huì)講小會(huì)提，并且不斷豐富規(guī)則內(nèi)容。但他們豐富顯規(guī)則的目的卻不是為了維護(hù)、踐行顯規(guī)則，而是為了用它裝門面，說(shuō)給上級(jí)聽、社會(huì)看。還有的地方專挑顯規(guī)則中有利、便利的部分宣傳、執(zhí)行，而對(duì)其中不利或不易執(zhí)行的部分則避而不談，或淺嘗輒止。

　　其三，行政重心選擇上的“上行下效”現(xiàn)象。地方政府在確定發(fā)展什么、如何發(fā)展等問題時(shí)，一定程度地存在“唯上”現(xiàn)象，跟著上級(jí)政府或領(lǐng)導(dǎo)的喜好來(lái)制定發(fā)展規(guī)劃。而一些上級(jí)政府和部門也喜歡用“不換腦子就挪位子”的潛規(guī)則來(lái)強(qiáng)化其權(quán)威，使得“上行下效”現(xiàn)象形成惡性循環(huán)。

　　其四，行政目標(biāo)制定中的“好大喜功”現(xiàn)象。由于評(píng)價(jià)干部過于注重實(shí)績(jī)，一些地方在上工程、搞項(xiàng)目時(shí)，已形成了要么不搞，要搞就盡可能做大的決策思維。不管是否有需要，也不管有沒有能力支撐，總有做轟動(dòng)效應(yīng)的事的沖動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭(zhēng)縣、市第一，縣、市爭(zhēng)省區(qū)第一，再往上目標(biāo)定位就更高了。

　　其五，行政執(zhí)法中的“不告不理”現(xiàn)象。不告不理本來(lái)是法院受理民事案件的原則，但現(xiàn)在一些地方政府的職能部門在履行其分內(nèi)職責(zé)時(shí)，也習(xí)慣用這樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定其行為邊界。形成了所謂的“三不管”的潛規(guī)則，即“群眾不上訪，不管”、“媒體不曝光，不管”、“上級(jí)不批示，不管”。

　　其六，行政方式上的“標(biāo)新立異”現(xiàn)象�！靶鹿偕先稳�把火”這句反映古代官場(chǎng)行為風(fēng)格的俗語(yǔ)，在現(xiàn)代行政文化里依然有市場(chǎng)。一些地方甚至將新官能否提出有什么新異的發(fā)展招數(shù)，作為判定其工作水平和能力的重要標(biāo)志。新官為了在新的地方快速扎穩(wěn)腳跟，也往往在出新招上狠下工夫，希望通過出臺(tái)新政策，制定新規(guī)劃來(lái)產(chǎn)生新政的局面，以便盡快地將地方發(fā)展走出舊班子的陰影。正如韋伯所談及的政治合法性來(lái)源中的克里斯瑪型一樣，確有不少官員將自己的權(quán)威與個(gè)人的行為風(fēng)格聯(lián)系起來(lái)，仿佛新班子提不出什么新思路，就存在合法性的缺損。結(jié)果，每個(gè)新班子都有臨危受命之感，不需要什么新招也非得弄出點(diǎn)新花樣，這樣才好交差。不管前任的功過是非，后人改變前任的思路和政策似乎是理所當(dāng)然的事。

　　其七，“一年看，二年干，三年等著換”的任期現(xiàn)象。如果說(shuō)“標(biāo)新立異”現(xiàn)象是一些官員害怕前任的功績(jī)蔭蔽了自己的合法性的話，那么，三年為官只干一年的活，就是不甘于為別人“種樹”的潛規(guī)則使然。一位縣委書記曾形象地描繪過這一潛規(guī)則的作用機(jī)理。他透露說(shuō)，“干部提拔使用是有周期律的�！薄耙脏l(xiāng)鎮(zhèn)一把手為例。他的提拔調(diào)動(dòng)就像部隊(duì)的步兵移防，先從小鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)到大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再?gòu)拇筻l(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)進(jìn)城。什么時(shí)候該調(diào)動(dòng)了，他心里很清楚�！奔偃缫晃桓刹�31歲到小鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)。從當(dāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)之日起，他就會(huì)想：“今天在這個(gè)鄉(xiāng)當(dāng)了鄉(xiāng)長(zhǎng)，按照調(diào)動(dòng)規(guī)律，3年以后我就應(yīng)該在這里當(dāng)書記�！比绻�他34歲真的當(dāng)了這個(gè)鄉(xiāng)的鄉(xiāng)黨委書記，他實(shí)際上無(wú)暇考慮鄉(xiāng)里長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，因?yàn)椤霸龠^3年就要到大鄉(xiāng)鎮(zhèn)去當(dāng)書記了”。如果他37歲被調(diào)到大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同樣也不會(huì)認(rèn)真思考鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，因?yàn)椤?0歲就該進(jìn)城了”。他還用該縣修路的例子為這條潛規(guī)則作了附注。在干部調(diào)整后的次年，這個(gè)縣幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都新修了路，而第三年鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆，全縣再?zèng)]有哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)修路。因?yàn)椤班l(xiāng)鎮(zhèn)干部們都在等著換吶，根本沒心思干正經(jīng)事�！雹�

　�。ǘ�）我國(guó)地方行政潛規(guī)則的形態(tài)特征

　　雖然上述現(xiàn)象還不足以概括我國(guó)地方行政潛規(guī)則的全貌，但通過梳理這些有代表性的暗流，我們可以窺視出地方行政潛規(guī)則形態(tài)所具有的一些基本特征：

　　其一，從滋生的動(dòng)力分析，我國(guó)地方行政潛規(guī)則具有明顯的利益驅(qū)動(dòng)性特征。這是遵循潛規(guī)則支配的受益性和拒絕潛規(guī)則約束的高昂代價(jià)的雙向強(qiáng)制的結(jié)果。由于我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)督制度基本上是重內(nèi)輕外模式，對(duì)行政違規(guī)行為的查處主要依賴內(nèi)部監(jiān)督的成效，但內(nèi)部監(jiān)督的主體與對(duì)象同屬一個(gè)體系，有相似的工作環(huán)境，難免被行政潛規(guī)則一體同化和約束。特別在地方知識(shí)和地方背景下，行政機(jī)構(gòu)及其公職人員受潛規(guī)則約束付出的代價(jià)往往難以抑制其對(duì)潛在受益的渴望。上面所列之“公地悲劇”現(xiàn)象、“上行下效”現(xiàn)象和“不告不理”現(xiàn)象都屬于利益驅(qū)動(dòng)型的行政潛規(guī)則。

　　其二，從滋生的過程分析，我國(guó)地方行政潛規(guī)則大多是多次經(jīng)驗(yàn)試錯(cuò)的結(jié)晶。在一定意義上，約定俗成就是經(jīng)驗(yàn)試錯(cuò)的過程。行政潛規(guī)則的普及是一個(gè)不斷外卷化的放大模式。起初，它往往只是很小的圈子（比如老部下、同學(xué)、戰(zhàn)友之間）內(nèi)認(rèn)可的一種處置公權(quán)力和公益的方式，但隨著這個(gè)小圈子掌握的行政資源越來(lái)越多，并對(duì)圈子外的機(jī)構(gòu)和個(gè)人產(chǎn)生強(qiáng)大的吸附力。而圈外成員開始并不明白圈內(nèi)的潛規(guī)則，他們?cè)谙蛉��?nèi)靠近時(shí)可能采取顯規(guī)則的模式。當(dāng)他們?nèi)绱艘淮未慰拷�失敗后，其中一些人就�?huì)嘗試另類方式探聽和接受潛規(guī)則進(jìn)入圈子分享資源。比如，那些熱衷去“跑官、買官”的公職人員，并非一開始就采取這樣的方式。地方政府在政策執(zhí)行中的“陽(yáng)奉陰違”現(xiàn)象也是多次經(jīng)驗(yàn)試錯(cuò)后形成的認(rèn)識(shí)。比如在執(zhí)行減排這樣具有明顯外溢性的環(huán)保政策時(shí)，需要上下左右齊心協(xié)力才能奏效，如果其中有一方采取“搭便車”的做法，就會(huì)稀釋其他方減排的成效，“搭便車”就會(huì)產(chǎn)生“多米諾”骨牌效應(yīng)推倒其他方做環(huán)保的信心，久而久之，一些地方在執(zhí)行外溢性政策時(shí)采取雷聲大雨點(diǎn)小的方式就成了該領(lǐng)域的潛規(guī)則。

　　其三，從存在的形式分析，我國(guó)地方行政潛規(guī)則多是對(duì)地方行政法律法規(guī)的變通。變通的目的就是怎樣更簡(jiǎn)便、更有利為特定的地方、部門、團(tuán)體乃至個(gè)人辦事。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　在制度實(shí)施中，執(zhí)行者在未得到制度決定者的正式準(zhǔn)許、未通過改變制度的正式程序的情況下，自行改變?cè)�制度中的某些部分，從而推行一套未�?jīng)合法程序變更的制度安排。變通后的制度與原制度有的僅保持著形式上的一致，有時(shí)則僅采用和原制度相同的話語(yǔ)系統(tǒng)，表面上受與這套話語(yǔ)相聯(lián)系的意識(shí)形態(tài)等因素的約束⑦，有時(shí)則斷章取義，貌合神離。

　　其四，從滋生的環(huán)境分析，我國(guó)地方行政潛規(guī)則多是利用我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期所特有的制度漏洞而生長(zhǎng)的。潛規(guī)則之所以能夠附著在顯規(guī)則背后，潛藏下來(lái)，很大程度就是因?yàn)轱@規(guī)則本身有缺陷。這些缺陷有的是客觀環(huán)境制約的，有的是制度建設(shè)技術(shù)造成的，更多的是人為曲解的。比如，我國(guó)的行政法規(guī)有的方面搞“一刀切”，有的方面過于原則性，還有的方面又賦予地方過多的自由裁量權(quán)。無(wú)論哪種情況都極易催生行政潛規(guī)則�！耙坏肚小蓖�往使顯規(guī)則難以適合各地的實(shí)際，這就迫使地方去尋找變通的辦法；
過于原則性導(dǎo)致顯規(guī)則含義模糊、操作性差，地方也不得不另定規(guī)則；
而如果顯規(guī)則賦予地方過多的自由裁量權(quán)就更不易控制潛規(guī)則的滋生。比如，地方行政目標(biāo)制定中的“好大喜功”現(xiàn)象、行政方式上的“標(biāo)新立異”現(xiàn)象和“一年看，二年干，三年等著換”的任期現(xiàn)象，就與我國(guó)現(xiàn)行的行政考績(jī)機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制存在的偏失有關(guān)。

　　三、地方行政潛規(guī)則泛濫的風(fēng)險(xiǎn)

　　如上所述，行政潛規(guī)則是與公權(quán)力運(yùn)用緊密相關(guān)的不合法、非正式約定，其中的絕大部分具有暗流性質(zhì)。行政潛規(guī)則何以能在地方行政過程中滋生、繁衍，除了利益驅(qū)動(dòng)和正式制度的缺陷等因素外，還在于潛規(guī)則內(nèi)部有發(fā)達(dá)的激勵(lì)和約束結(jié)構(gòu)，其激勵(lì)機(jī)制驅(qū)使那些遵循顯規(guī)則屢遭挫折的群體和個(gè)體鋌而走險(xiǎn)，而它的強(qiáng)大約束機(jī)制則使交易各方不敢輕易違反潛規(guī)則。如果聽令這樣的潛規(guī)則在我國(guó)地方行政行為中膨脹起來(lái)，將會(huì)引發(fā)諸多嚴(yán)峻的政治風(fēng)險(xiǎn)。這里就不贅述潛規(guī)則所產(chǎn)生的腐敗、暗箱操作和利益集團(tuán)等一般意義上的政治風(fēng)險(xiǎn)，而是專門從制度學(xué)意義上討論潛規(guī)則對(duì)顯規(guī)則的權(quán)威和政府合法性的挑戰(zhàn)。

　　首先，行政潛規(guī)則泛濫會(huì)衍生另類制度環(huán)境，破壞正式制度的生長(zhǎng)鏈。正常的行政秩序來(lái)源于人們接受正式行政制度的安排。制度環(huán)境好比是生成制度的土壤，制度環(huán)境不好就不能充分保證合乎大眾理性的制度的創(chuàng)制和運(yùn)行。正式制度是在公開、公正、民主和科學(xué)的程序環(huán)境中創(chuàng)制出來(lái)的，它保證了正式制度的合法性、有效性和科學(xué)性。而潛規(guī)則是非合法交易的參與者多次博弈的結(jié)果，它生成并運(yùn)行于中國(guó)傳統(tǒng)的由血緣、鄉(xiāng)緣、學(xué)緣、業(yè)緣等非正式組織構(gòu)成的人情網(wǎng)絡(luò)之中，代表的是小圈子理性的意志，完全脫離了大眾理性的監(jiān)控。如果既有的行政潛規(guī)則得不到遏制，就等于認(rèn)可了血緣、鄉(xiāng)緣、學(xué)緣、業(yè)緣這些非正式組織擁有創(chuàng)制行政規(guī)范的合法性，由此，一個(gè)個(gè)地方和部門的小圈子、小團(tuán)體都有可能成為創(chuàng)制規(guī)范的“土壤”，行政潛規(guī)則也將不斷衍生和復(fù)制出來(lái)。行政潛規(guī)則的生長(zhǎng)鏈和危害鏈都表現(xiàn)出明顯的“正反饋回路”（惡性循環(huán)）特征。如下圖所示：

　　在這種環(huán)境中，堅(jiān)守顯規(guī)則的環(huán)境也會(huì)被破壞，勇于抗拒潛規(guī)則的公職人員容易受到不公正的對(duì)待。例如，明朝官僚集團(tuán)就試圖清洗不遵守潛規(guī)則的“清官”海瑞，尋出的理由“是他不識(shí)大體，僅僅注意于節(jié)約紙張等細(xì)枝末節(jié)，有失巡撫的體統(tǒng)”等等。⑧ 雖然行政環(huán)境今非昔比，但仍需知史而鑒今。

　　其次，行政潛規(guī)則泛濫將直接侵蝕正式規(guī)范的權(quán)威，形成多規(guī)則治理格局。潛規(guī)則的存在是對(duì)顯規(guī)則體系的一種反動(dòng)，它加大了顯規(guī)則的運(yùn)行成本。因?yàn)闈撘?guī)則往往是對(duì)顯規(guī)則的曲解、過濾和變通，使得好的政策或者政策中的核心精神難以落實(shí)。有學(xué)者解讀說(shuō)：“官場(chǎng)潛規(guī)則是黨的意志在往下傳達(dá)過程中層層出現(xiàn)的‘中梗阻’現(xiàn)象。”⑨ 這不無(wú)道理。由于這種“中梗阻”現(xiàn)象的存在，顯規(guī)則如果不想淪為擺設(shè)就必須與潛規(guī)則展開博弈，這必然會(huì)增加顯規(guī)則權(quán)威實(shí)現(xiàn)的環(huán)節(jié)，比如多次的輸出—檢查—監(jiān)督—反饋—輸入的循環(huán)。特別是，當(dāng)潛規(guī)則現(xiàn)象形成一定的氣候后，顯規(guī)則的發(fā)布往往難以立即引起社會(huì)的關(guān)注，也不會(huì)產(chǎn)生民眾樂觀的預(yù)期，因?yàn)樗麄円�等潛�?guī)則的反應(yīng)。在這里，顯規(guī)則與潛規(guī)則的關(guān)系儼然是“坐皇帝”與“站皇帝”的關(guān)系，顯規(guī)則到底能執(zhí)行到什么程度要看潛規(guī)則反應(yīng)的強(qiáng)度。這樣的多規(guī)則行政格局不僅消解了顯規(guī)則的權(quán)威，更讓行政執(zhí)法者和行政受眾都無(wú)所適從，辦事的行政官員無(wú)法充分地照章辦事，社會(huì)及民眾也難以指望正式制度的安排會(huì)給他們帶來(lái)穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期。行政失序由此會(huì)愈演愈烈，使國(guó)民本來(lái)就脆弱、后發(fā)的制度意識(shí)更加弱化。

　　再次，行政潛規(guī)則的泛濫會(huì)催生“亞行政”現(xiàn)象，損毀政府形象。著名社會(huì)學(xué)家貝克在談到“亞政治”時(shí)曾表達(dá)過這樣的意思，認(rèn)為“亞政治”是政治系統(tǒng)失去自主性，非政治因素介入政治生活，并把風(fēng)險(xiǎn)丟給政府，而政府需要為超出其控制的東西負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。⑩ 套用貝克的思想來(lái)解讀潛規(guī)則的危害是十分貼切的。行政潛規(guī)則不是本來(lái)意義上的行政規(guī)范，卻時(shí)刻約束著政府的行為，它象一股不斷刺激和迫使公職人員偏離政治本來(lái)的宗旨而為少部分人謀利益的力量，在正式的行政秩序之外形成了一種“亞行政”或者說(shuō)是“影子行政”，由于潛規(guī)則是隱蔽的、寄生的，它從來(lái)不用為所引發(fā)的不良行政后果負(fù)責(zé)，社會(huì)及民眾無(wú)法找行政潛規(guī)則發(fā)泄怨恨，最后，這些賬都賴在顯規(guī)則身上，由整個(gè)政府來(lái)“背黑鍋”。從這個(gè)意義上講，行政潛規(guī)則是對(duì)正式規(guī)范、合法政府和正常行政秩序的綁架。

　　最后，行政潛規(guī)則泛濫將沖破公正、公平、公開和公益這條系牢政府合法性的底線。潛規(guī)則的基本特征是不合法、非正式和暗流，它保護(hù)的是小圈子的利益，它提供的所謂便捷的行政效率是通過不公平的機(jī)會(huì)和手段獲得的，其作用過程是隱秘的，完全脫離了大眾監(jiān)督的視野。這與合法的政府過程所持的公正、公平、公開和公益立場(chǎng)針鋒相對(duì)。依法行政是對(duì)公共權(quán)力的法律控制和對(duì)社會(huì)的規(guī)范化治理的結(jié)合，在法治背景下討論行政，合法性、公開性和民主性是行政規(guī)范和行政行為有效的前提。如果行政潛規(guī)則肆意在公共部門彌漫，政府管理就不可能徹底地貫徹公正、公平、公開和公益的原則，最終危及整個(gè)政府行為的合法性。

　　四、地方行政潛規(guī)則的整治路徑

　　眾所周知，即便是法治化的社會(huì)，由于社會(huì)的多樣性與復(fù)雜性，也難免有大量的潛規(guī)則在發(fā)生實(shí)際的效用。我國(guó)還處于法治化中社會(huì)，滋生行政潛規(guī)則的環(huán)境更為復(fù)雜，整治行政潛規(guī)則的任務(wù)自然更加緊迫和繁重。如何整治行政潛規(guī)則？應(yīng)該遵循制度生成和變遷的規(guī)律。行政潛規(guī)則也是一種規(guī)范、制度和秩序，根據(jù)制度變遷的一般原理，任何制度的成長(zhǎng)都需要有一個(gè)路徑依賴不斷強(qiáng)化其價(jià)值，否則它就會(huì)在內(nèi)卷化的路徑閉鎖中消解。(11) 毫無(wú)疑問，行政潛規(guī)則的報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制就在于公權(quán)力私用帶來(lái)的巨大利益。解鈴還需系鈴人，整治行政潛規(guī)則就應(yīng)該圍繞斷開公權(quán)力私用的環(huán)境鏈條這個(gè)核心問題展開。

　　其一，培育以合法性為內(nèi)核的制度文化，破壞行政潛規(guī)則生長(zhǎng)的文化環(huán)境。顯規(guī)則與潛規(guī)則的本質(zhì)區(qū)別就在于合法性問題上。何以會(huì)有那么多公共群體、公職人員和民眾認(rèn)可或被動(dòng)接受沒有合法性的潛規(guī)則？原因自然是多方面的，但關(guān)鍵一點(diǎn)還是合法性意識(shí)薄弱。合法性是現(xiàn)代民主社會(huì)演繹出的法律和政治概念，我國(guó)學(xué)術(shù)界雖然對(duì)此極為關(guān)注，但把拷問合法性作為一種工作和生活方式還遠(yuǎn)沒有達(dá)到社會(huì)化的程度。加之，在我國(guó)傳統(tǒng)文化中，修身重于建制，法的分量本來(lái)就輕，既有關(guān)于法的思考也多僅局限于“法天”、“法道”和“法先王”那種極具神秘意義的“合法性”，有一種自然接受朝廷行為合法性的心理積淀。在先天文化不足和后天努力不夠的合力作用下，我國(guó)公民心中以合法性為內(nèi)核的制度文化意識(shí)還很淡薄。作為公職人員，有相當(dāng)一部分人的頭腦中還沒有形成從合法的邊界上來(lái)討論政治、行政、管理和服務(wù)問題的思維，還沒有追問自身權(quán)力、地位和利益來(lái)源的合法性的習(xí)慣，還沒有養(yǎng)成“對(duì)事不對(duì)人”的堅(jiān)守制度底線的工作作風(fēng)。作為一般民眾，人們很少也沒有條件去甄別政府行為中哪些是合法的，哪些是不合法的，哪些官員的行為是代表政府真實(shí)意志的行為，哪些官員的行為是他們私下意志的產(chǎn)物。這說(shuō)明，在這些公職人員和民眾的工作和生活中還沒有把“合法性”問題放到應(yīng)有的位置，還有認(rèn)可行政潛規(guī)則、接受其行為結(jié)果的“沃土”。培育以合法性為內(nèi)核的制度文化，一方面就是要在全體公民中樹立以合法性為底線來(lái)評(píng)判和認(rèn)可行政規(guī)范的效力的思維，而不是其逆邏輯，即以得利、有效、簡(jiǎn)便來(lái)評(píng)判和認(rèn)可行政規(guī)范的合法性；
另一方面要建立定期審查行政行為合法性的機(jī)制，任何行政潛規(guī)則都要通過行政行為展現(xiàn)出來(lái)，審查行政行為的合法性可以起到過濾行政潛規(guī)則的作用。只有這樣，真正表達(dá)民情、貫徹黨意、體現(xiàn)公共行政精神的顯規(guī)則才能更硬起來(lái)，而那些隱藏的、私下約定的和假借政府名義的行政潛規(guī)則就會(huì)在合法性的拷問聲中萎靡。

　　其二，完善行政監(jiān)督體系，加快陽(yáng)光政務(wù)工程建設(shè)，使行政潛規(guī)則無(wú)處隱身。行政潛規(guī)則之所以能長(zhǎng)期隱藏于顯規(guī)則身后，人們深受其害，又揪其不出，打它不著，一個(gè)重要原因就是我們對(duì)行政潛規(guī)則現(xiàn)象還存在監(jiān)督死角，政務(wù)公開不充分。我國(guó)的行政監(jiān)督制度雖然建立起了完整的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督體系，但在權(quán)能設(shè)置上還存在內(nèi)重外輕的弊端。有處置權(quán)、能掌握信息的內(nèi)部監(jiān)督體系因困于行政架構(gòu)內(nèi)，長(zhǎng)期面臨潛規(guī)則的滲透和包圍，在監(jiān)督查處潛規(guī)則現(xiàn)象時(shí)，往往動(dòng)不了真格；
而處于局外的外部監(jiān)督體系又沒有正式的處置權(quán)或處置權(quán)虛化，特別是信息不對(duì)稱的阻隔，其監(jiān)督的積極性難以調(diào)動(dòng)起來(lái)。行政潛規(guī)則正是在這樣一種內(nèi)部打不痛，外部打不著的“溫床”中孵化成長(zhǎng)的。要強(qiáng)化監(jiān)督，真正抑制潛規(guī)則的蔓延，必須讓內(nèi)外監(jiān)督兩個(gè)輪子都轉(zhuǎn)動(dòng)起來(lái)。行政內(nèi)部監(jiān)督體系要從隸屬關(guān)系、人事權(quán)、經(jīng)費(fèi)等方面完全脫身于行政系統(tǒng)，不納入地方行政架構(gòu)，直接受命于國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)，采取特派員的形式進(jìn)駐地方，從制度設(shè)置上盡可能減少監(jiān)督體系與地方利益、部門利益扯上關(guān)系，保證他們輕裝履責(zé)。要在地方監(jiān)督體系建立問責(zé)制，在經(jīng)常發(fā)生隨意違規(guī)、曲解規(guī)范、私定規(guī)則現(xiàn)象的地方，而監(jiān)督機(jī)構(gòu)又長(zhǎng)期發(fā)現(xiàn)不了，處理不力的，要追究監(jiān)督機(jī)構(gòu)的責(zé)任。外部監(jiān)督的能量要充分地挖掘出來(lái)。行政潛規(guī)則造成的危害最終都會(huì)轉(zhuǎn)嫁到社會(huì)公眾身上，社會(huì)公眾最有監(jiān)督行政的激情，但由于行政信息閉鎖和溝通渠道不暢，他們往往不清楚哪兒受到了不公正的對(duì)待，更不清楚其背后的行政潛規(guī)則因素。因此，要發(fā)揮外部監(jiān)督的作用，關(guān)鍵在于政務(wù)公開、信息對(duì)稱、溝通渠道暢通和監(jiān)督權(quán)利得到保障。當(dāng)前，要抓緊在項(xiàng)目招標(biāo)、土地拍賣與承包、食品醫(yī)藥檢驗(yàn)、政府采購(gòu)、社會(huì)保障、股權(quán)轉(zhuǎn)讓和干部提拔等最易被潛規(guī)則侵蝕的領(lǐng)域推進(jìn)“陽(yáng)光政務(wù)”工程，要建立全國(guó)信訪信息系統(tǒng)，設(shè)立國(guó)家投訴受理中心，各地要充分利用政府上網(wǎng)工程或指定專門的大眾媒介發(fā)布行政辦事程序，黨委宣傳部門、政府的法制辦和司法局要深入社區(qū)定期宣講各種正式規(guī)范的精神。只有讓社會(huì)公眾對(duì)顯規(guī)則充分知情，他們才知道如何去防范潛規(guī)則的侵害，并與之斗爭(zhēng)，形成對(duì)潛規(guī)則的內(nèi)外部監(jiān)督夾擊態(tài)勢(shì)，行政潛規(guī)則藏身的空間才會(huì)逐步縮小。

　　其三，提高行政建范水平，規(guī)范行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用。毋庸諱言，由于我國(guó)社會(huì)發(fā)展的不均衡性以及社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型特征，各地情況千差萬(wàn)別，社會(huì)建范的水平也不一，使得我國(guó)正式規(guī)范體系一定程度地存在“大方向、粗線條、高彈性”的問題。為了使統(tǒng)一的行政規(guī)范體系有更好的適應(yīng)性，正式規(guī)范必須為各地行政管理和執(zhí)法部門預(yù)留充分的靈活運(yùn)用空間，設(shè)置必要的自由裁量權(quán)。但是，地方行政自由裁量權(quán)運(yùn)用失當(dāng)又往往是行政潛規(guī)則膨脹的“酵母”。因此，要遏制行政潛規(guī)則的泛濫就不能任由地方隨意使用行政自由裁量權(quán)。規(guī)范地方行政自由裁量權(quán)要從兩方面入手，一方面，要加強(qiáng)對(duì)顯規(guī)則的適用性和合法性的調(diào)查，及時(shí)做好規(guī)章制度的立、改、廢工作，縮短我國(guó)立法與司法解釋的周期，提高顯規(guī)則的科學(xué)性、時(shí)效性和可操作性，盡可能減少因顯規(guī)則的滯后性、模糊性而令一些地方萌發(fā)行使自由裁量權(quán)的沖動(dòng)。另一方面，要充分尊重各地的特殊性，在與地方實(shí)際關(guān)聯(lián)緊密、普適性不高的行政建范領(lǐng)域，國(guó)家應(yīng)向地方下放行政立法權(quán)，也可以說(shuō)是擴(kuò)大地方行政建范的自主性。與其讓一些地方以“不合實(shí)際”的理由陽(yáng)奉陰違地對(duì)待正式行政規(guī)范而另搞一套，還不如授予地方因地制宜的建范權(quán)，讓地方按照陽(yáng)光的程序，制定顯規(guī)則。而一旦放權(quán)給地方建范后，就要緊縮地方行政執(zhí)行的自由裁量權(quán)。潛規(guī)則最易在行政執(zhí)行過程中發(fā)作，要設(shè)置更復(fù)雜的程序遏制住行政執(zhí)行中私自變通、隨意解釋行政顯規(guī)則的現(xiàn)象。

　　其四，進(jìn)一步明晰政府行為的合理邊界，防控行政潛規(guī)則的危害性越界放大。經(jīng)過數(shù)次行政改革，我國(guó)的政府模式已走出了“全能政府”的陰霾，但對(duì)于哪些領(lǐng)域應(yīng)該由政府履責(zé)？哪些事務(wù)應(yīng)該由社會(huì)自治？還比較模糊。這客觀上為公權(quán)力創(chuàng)設(shè)了更大的潛在尋租市場(chǎng)，也迫使私人行為保持著對(duì)政府行為的高度依賴，以及設(shè)租需求，留下了廣闊的公（權(quán)）私（利）交易空間。我們知道利益驅(qū)動(dòng)是行政潛規(guī)則生成的主要?jiǎng)恿�。政府�?quán)能越大、公域與私域的邊界越是模糊，官員濫用自由裁量權(quán)的空間就越大，民眾就越離不開“市長(zhǎng)”。其結(jié)果是政府職能、官員權(quán)力的“灰色地帶”增多，而行政“灰色地帶”又往往是顯規(guī)則最不便規(guī)范或難以規(guī)范的領(lǐng)域。這樣，行政潛規(guī)則滋生的基本條件都匯聚于此——顯規(guī)則薄弱、官員漁利的大空間和民眾對(duì)政府的依賴。明晰政府行為的合理邊界可以最大限度地縮小權(quán)力尋租和民眾設(shè)租的范圍，枯竭潛規(guī)則泛濫的利源，對(duì)整治地方行政潛規(guī)則有釜底抽薪之效。

　　注釋：

　�、� 吳思：《潛規(guī)則：中國(guó)歷史中的真實(shí)游戲》，云南人民出版社2001年版，第2－3頁(yè)。

　�、� 吳思：《除蔽的秩序——拆解歷史弈局》，海南出版社，2004年版，第80頁(yè)。

　�、� 王德應(yīng)、張仁華：《潛規(guī)則的管理學(xué)思考》，《財(cái)貿(mào)研究》，2005年第3期。

　�、� 彭云望：《潛規(guī)則生發(fā)機(jī)制及其遏制——兼論吏治規(guī)范》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2003年第6期。

　�、� 汪宛夫：《官場(chǎng)潛規(guī)則與黨的意志“中梗阻”現(xiàn)象》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2004年第22期。

　�、� 周偉：《透視“政績(jī)工程”：干部管理應(yīng)建立科學(xué)考核體系》，新華網(wǎng)2004年3月22日。

　　⑦ 潘乃谷、馬戎主編：《社區(qū)研究與社會(huì)發(fā)展——紀(jì)念費(fèi)孝通教授學(xué)術(shù)活動(dòng)60周年文集》（下），天津人民出版社1996年版，第1378頁(yè)。

　�、� ［美］黃仁宇：《萬(wàn)歷十五年》，中華書局1982年，第143頁(yè)。

　�、� 宛夫：《官場(chǎng)潛規(guī)則與黨的意志“中梗阻”現(xiàn)象》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2004年第22期。

　�、� 烏爾里�！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，譯林出版社，2004年，第225頁(yè)。

　　(11) ［美］道格拉斯·C.諾斯：《制度變遷理論綱要》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革》，上海人民出版社，1995年，第3頁(yè)。

　　來(lái)源：中共浙江省委黨校學(xué)報(bào) 2008.2

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