摘要：現(xiàn)今中國正處在社會轉型期，政治改革實踐與現(xiàn)行法律規(guī)定之間的沖突時有發(fā)生，由此也引發(fā)了學術上不同觀點之間的分歧和爭論。本文認為政治合法性與法律合法性之間是既相統(tǒng)一又相沖突的關系，因而應當確立一種“動態(tài)統(tǒng)一”觀來認識和對待兩者之間的關系，并對兩者之間的矛盾和沖突進行及時有效的調適。

　　關鍵詞：政治合法性；
法律合法性；
統(tǒng)一；
沖突

　　合法性（legitimacy）不是某一專門學科的專有術語。它不僅是政治學的核心，近年來哲學、法學、社會學和政治人類學也十分關注合法性問題。這一理論雖然形成于西方，但具有一定的普遍分析價值，并且成為當代政治學和法學有關國家理論的核心概念之一。但值得注意的是，雖然“合法性”一詞在學術界被廣泛使用，而且人們在使用這一概念時也具有一定程度的通約含義，但不同的學科都有其理解現(xiàn)實的專門方式，有關理論建構更是見仁見智，難免出現(xiàn)沖突。尤其是現(xiàn)今中國正處在社會轉型期，在各項改革不斷深化的進程中，許多基層地方和黨組織進行了大量的政治體制方面的改革和創(chuàng)新。而任何改革和創(chuàng)新都會在一定程度上突破原來的一些的規(guī)定和做法，因此，就必然和已有的規(guī)矩發(fā)生矛盾。這些矛盾主要體現(xiàn)為政治改革實踐與現(xiàn)行法律和黨內法規(guī)的不夠一致。例如，一些地方探索選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，這和憲法中選民選出代表、再由代表選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的要求不符。還有些地方嘗試由黨員直接選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和委員，這和黨章關于由黨員選舉黨代表、再召開黨代表大會選舉黨委會、再由黨委會內部分工產生黨委書記和委員的規(guī)定有矛盾。因此，這些改革和創(chuàng)新出現(xiàn)以來，就一直有人明確地加以批評和反對，認為這是違反法律或不符合黨內法規(guī)的，從而使這些改革和探索多次在不同地方發(fā)生而又屢遭停頓�！暗�是，在實行這兩種"直選"的地方，公眾普遍反映良好，有很高的參與積極性。對這種改革和創(chuàng)新，老百姓是認可的，如果簡單叫停往往帶來消極后果�，F(xiàn)實中確實存在這樣的例子：在一些曾經有過這類創(chuàng)新嘗試的地方，一旦退回到原來的做法，不少黨員、群眾和干部表示不理解，有的還對我們黨是不是真心搞民主提出了懷疑。這顯然直接損害了群眾對黨的信任” 。由此看來，這個問題是改革實踐中必然會重復出現(xiàn)的問題，是一個不容回避也無法回避的重大現(xiàn)實問題和理論問題。實際上，這個問題的實質就是如何正確認識和對待政治合法性與法律合法性的關系問題。

　　一、政治合法性與法律合法性釋義

　�。ㄒ唬┱�治合法性的概念及其實質

　　20世紀初，馬克斯.韋伯(MaxWeber，1864-1920)提出了政治統(tǒng)治的合法性問題。在他看來，沒有對政治體系合法性的信仰，任何政治體系都不可能延續(xù)，至少是不可能長時期持續(xù)存續(xù)。政治合法性指的是政治統(tǒng)治依據(jù)傳統(tǒng)或公認的準則而得到人民的同意和支持。當人民對終極權威愿盡政治義務時，這一權威就具有合法性。合法性被看做是有效統(tǒng)治和政治穩(wěn)定的基礎。很顯然，只有當政府獲得人民自愿的擁護時，其統(tǒng)治才更有效力，更能保持政局的穩(wěn)定。相反，如果統(tǒng)治的合法性受到懷疑乃至否定，政府的動員和貫徹能力將會被削弱，最終導致政治動蕩。

　　一個政權是否和如何被國民認為正當，是政治合法性討論的核心議題。

那么，是什么因素使民眾自愿服從統(tǒng)治者的統(tǒng)治？韋伯在考察人類歷史上存在的政治統(tǒng)治秩序后認為，任何有效的政治統(tǒng)治秩序都由兩個方面的因素促成：（1）客觀因素：服從的習慣或習俗以及強制性的法律的存在；
（2）主觀因素：被統(tǒng)治者形成了對統(tǒng)治者的服從義務。據(jù)此，他劃分了統(tǒng)治體系的不同類型，指出每一種統(tǒng)治體系都有其賴以建立的合法性基礎。他構建了三種理想的或理論的模型（即傳統(tǒng)型、個人魅力型和法理型）來說明高度復雜的政治統(tǒng)治和政治服從的基礎。韋伯認為，在現(xiàn)代國家中，統(tǒng)治的合法性基礎必然要求是法理型的，即通過法律程序實現(xiàn)合法化。而當代政治學家戴維.伊斯頓則把合法性的來源歸于意識形態(tài)、結構和個人品質三方面：
認為意識形態(tài)是為政治系統(tǒng)的合法性提供道義上的詮釋，有助于培養(yǎng)系統(tǒng)成員對于政治權威和體制的合法性情感；
結構作為合法性的源泉則意味著通過一定的政治制度和規(guī)范，政治系統(tǒng)的掌權者即可獲得統(tǒng)治的合法性，亦即合法的政治結構能賦予其執(zhí)政者合法的地位；
而合法性的個人基礎是指執(zhí)政者個人能贏得系統(tǒng)中成員的信任和贊同。然而，并非所有的執(zhí)政者都真正具有超凡魅力，但通過營造一種虛假的魅力他們也能夠操縱大批的追隨者，上述三種合法性源泉相互影響、相互作用，共同為政治系統(tǒng)奠定合法性基礎。經驗主義的合法性理論雖把合法性基本理解為公眾對政治權威的認可和支持，但也表現(xiàn)了一定的價值取向。正如洛文索所說，每一個不同的社會和文化均有自己一套界定合法性的方法與標準，很難一概而論，但在當代的背景下，一個長久的政治秩序的合法性應具備三個條件，即政治體系建立一套明確一致的運作規(guī)則；
統(tǒng)治者與民眾擁有一套廣泛的價值共識；
民眾深信既定的運作程序，以完成共同的價值共識。

　　可見，政治合法性指的不是法學意義上的合法性，而是指政治上實行有效統(tǒng)治的必要基礎，是統(tǒng)治者與公眾之間的一種公認的理念。這也就是說，政治合法性就是對政治的一種價值判斷。當統(tǒng)治者與公眾對政治形成了廣泛的價值共識，那么政治的合法性基礎就得以確立；

反之，當統(tǒng)治者與公眾之間對于政治的價值評價不同甚至截然對立，那么就會產生所謂的政治合法性危機。由此看來，政治合法性的實質在于公眾對政治權威的認可和支持。

　�。ǘ�）法律合法性的概念及其基礎

　　什么是法律的合法性？從詞源上來說合法性(legitimacy)一詞首先出現(xiàn)在中世紀文獻中，“其詞義仍保留著"與法律一致"這一理念” 。當然，這種理解并不全面，實際上，“合法性”一詞可以有多種用法，針對不同的對象，其含義并不相同，歸納起來主要有兩種情況：其一是針對個人的行為而言，指的是它合乎法律的規(guī)定；
其二是針對某種公共權力或政治秩序而言，指的是它的正當性、權威性和實際有效性。顯然，衡量人的行為的“合法性”之“法”與衡量法的“合法性”之“法”不是同一個法。針對個人行為而言的合法性之“法”是指狹義的法，即實在法，特別是國家制定的法；
針對公共權力而言的“法”則指廣義的法，即除了狹義的法外，還包括事物的法則、原理。

　　也正因為如此，德沃金把法的合法性問題歸納為法律的道德權威問題， 而諾齊克在解釋其最弱意義上的國家權力如稅收權的合法性時，也從道德上的賠償原則尋找根據(jù)。他說：“從一種自然狀態(tài)過度到一個超弱意義上的國家（出現(xiàn)獨占因素）在道德上是合法的，不會侵犯任何人的權利，從一個超弱意義上的國家過度到最弱意義上的國家（出現(xiàn)再分配因素）在道德上也是合法的，也不會侵犯任何人的權利。在一個地區(qū)內的一個支配性保護機構滿足了作為國家的這兩個關鍵的必要條件。它做這些事情是出于賠償原則的道德要求，這一原則要求那些采取自我保護--增強自身安全的人們，去賠償那些被他們禁止做出冒險的行為，因而遭受損失的人們�！� 哈貝馬斯在談到法的合法性時更是清楚地指出這一點。

這就是說，法的合法性之“法”，更多地是指實在法的道義基礎，而不是我們一般所說的“法律”。之所以這樣，是因為合法性的真正含義是指立法權及其行使的正當性或權威性，它是一種內心的價值判斷，而進行任何價值判斷所使用的標準都是人們內心的價值觀念，特別是道德觀念。而且，從本質上講，法的合法性乃至于任何政權的合法性是一種內心的信念，而內心的信念是不可能僅僅通過聽聽統(tǒng)治者的宣傳就能確立的。它必須以自己的親身感受或經驗為條件，并且要與自己原有的社會道德信念相一致。

　　二、政治合法性與法律合法性的統(tǒng)一與沖突

　　如果把政治合法性與法律合法性加以比較就不難看出，實際上兩者之間是既有區(qū)別又有聯(lián)系，兩是既相統(tǒng)一又相對立的關系。一方面，兩者之間是有機統(tǒng)一的，是有著某種相輔相成的內在聯(lián)系的。兩者的統(tǒng)一主要表現(xiàn)為雙方的相互依存和互為條件，即只有在政權取得合法性的基礎上由該政權制定的法律才具有合法性，而立法者或立法機關制定的法律是否合法，就看它們的這一權力有沒有法律依據(jù)和是否按法律規(guī)定的程序進行。另一方面，兩者之間又存在著差別和對立。在韋伯那里，合法性出自對政治權力的自愿服從。自從韋伯以來，政治合法性得到了廣泛的認同。哈貝馬斯認為，合法性是指一種政治秩序值得被人們所承認：“合法性意味著，對于某種要求作為正確的和公正的存在物而被認可的政治秩序來說，有著一些好的根據(jù)。一個合法的秩序應該的到承認的價值--這個定義強調了合法性乃是某種可爭論的有效性要求，統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定性也依賴于自身在事實上的被承認” 。李普塞特則認為，“所謂合法性，也可以說社會的組織機構自認為以及被認為是正確和正當?shù)某潭取�，“是指政治系統(tǒng)是人們產生和堅持現(xiàn)存制度是社會的最適宜制度之信仰的能力” 。阿爾蒙德也提出：“如果一個社會中的公民都愿意遵守當權者制度和實施的法規(guī)，而且還不僅僅因為若不遵守就會受懲處，而是確信遵守是應該的，那么這個政治權威就是合法的” 。可見，政治意義上的合法性與法律上的合法性是有差別的，前者指的是公眾對政治權力的認同和自愿服從，而后者僅僅意味著權力的存在、運用必須依據(jù)法律，符合法律，與法律不抵觸。下面，我們再對兩者之間的關系作進一步的闡釋和說明。

　�。ㄒ唬┱�治合法性與法律合法性的統(tǒng)一

　　1、政治合法性是法律合法性的基礎和前提

　　把政治合法性作為法律合法性的基礎和前提，是基于對民主與法治的認識，特別是基于民主是法治的政治基礎 的認識。在現(xiàn)代政治生活中，民主制作為一種合理性的制度和程序得到了普遍的接受和認可。因此，民主化才成為各國政治發(fā)展的共同趨勢。這可以從以下兩點來說明：

　　首先，民主是法治產生的依據(jù)。只有確立了民主作為一種國家形式，只有采用了民主的方式去治理政治生活，法治才會出現(xiàn)。而只有當法治出現(xiàn)之后才可能進入對法的合法與否的討論。

　　其次，民主的程序保證了法的合法性的產生。民主政治是一種程序政治，它要求各政治主體必須依照既定的規(guī)則和程序參與政治。由于各政治主體的利益不同，必然出現(xiàn)政治期望和政治目標的沖突，而民主政治要求按照既定的規(guī)則和程序行使權利，從而創(chuàng)造了一個公平、穩(wěn)定、合理的環(huán)境來主張自己的權利。因此，對于法的產生，只有基于正當程序產生的法才是合法的法。否則，如果沒有民主的程序，則無法保障正當程序的產生。

　　2、法律合法性是政治合法性的限度和保障

　　法律代表了社會公意，遵從法律就能夠獲得社會的普遍認可和服從。近代以來，隨著民主觀念日益深入人心，遵循法律已經成為政治合法性的最重要限度和保障，即政治權力必須獲得法律上的支持才具有合法性。這主要是因為，國家法律是最起碼、最基本、最必要的社會價值規(guī)范，是人類價值共識的最底線要求，違背法律必將陷于不義和不道德而為社會所拒斥。因此，古典憲政理論和新憲政理論都強調：政治權力不論大小都必須遵循憲政制度的制約。亨廷頓在論及政治現(xiàn)代化的權威合理化是也指出：現(xiàn)代政治社會的有效建立，“意味著政府是人的產物而不是自然或上帝的產物，秩序井然的社會必須有一個明確的來源于人民的最高權威，對現(xiàn)存法律的服從優(yōu)先于履行其他任何責任。” 我國學者馬寶成也提出，現(xiàn)代政治權力是一種受規(guī)則約束的權力，其合法性首先強調的是對規(guī)則的遵從。這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是政治權力主體的產生方式與選舉制度和罷免制度緊密相連；
二是政治權力的運作是嚴格受到憲法和相關法律約束的。違背憲法和相關法律就意味著政治合法性的喪失。因此，其根本的合法性基礎是來源于規(guī)則--憲政制度，也就是說，政治權力的獲得和運作必須是在憲政制度的框架約束下進行的 。由此可以看出，遵循法律合法性是政治合法性的限度和保障這一點是普遍認可的，是最起碼、最基本的要求。如果說法律是公共意志的表達，那么公意才是政治合法性的更深層基礎。

　�。ǘ�）政治合法性與法律合法性的沖突

　　黨的十五大提出了依法治國的方略，將我國政治體制改革進程納入了憲法法律的范圍和軌道，凸顯了以憲法或法律的方式推進政治體制改革的路徑和特征。這標志著我黨在政治體制改革方面采取了更加穩(wěn)妥、更加符合憲政發(fā)展要求的改革方式，是執(zhí)政黨在政治上、法治上更加理性和成熟的體現(xiàn)。但由于目前我國正處于社會急劇轉型時期，隨著政治體制改革的發(fā)展，許多基層地方和黨組織在基層民主建設方面的不斷改革和創(chuàng)新，(點擊此處閱讀下一頁)

　　就必然會在一定程度上突破原來的一些的規(guī)定和做法，因此，就必然和已有的規(guī)矩發(fā)生矛盾。因此，政治合法性與法律合法性之間的沖突彰顯得尤為突出，主要表現(xiàn)在：

　　1、政治發(fā)展總是超前于法律合法性，法律合法性往往滯后于政治合法性

　　從一般的意義上講，“政治發(fā)展”意味著一個社會的政治系統(tǒng)為適應社會的需要而對自身的結構、功能和活動方向作出適當?shù)恼{整，從而更有效地順應社會的發(fā)展并實現(xiàn)自身的更新。通常講的“法治”，是使法律在社會關系的調節(jié)中發(fā)揮主導作用，樹立法律的至上權威。但實際上，法治最本質的精神和內容是憲政，即公民對政府權力的約束和監(jiān)督，以及政府嚴格按照憲法和法律作為或不作為，從而保護公民權利促進社會福利。為了適應中國自身政治發(fā)展的需要，中國正在進行民主政治建設。但由于目前現(xiàn)實社會生活中民主制度的不健全，人民當家做主管理國家和社會的權利在某些方面還沒有得到充分實現(xiàn)，對權力運行進行制約和監(jiān)督的有效機制也有待進一步完善，公民有序的政治參與尚需擴大等等都需要法律的不斷完善和及時修改補充。由于法律本身存在一定的缺陷，滯后于政治的發(fā)展因而兩者之間的矛盾沖突就不可避免。比如，法律的規(guī)定不符合中國的國情或已陳舊，難以為人們所接受；
法律的規(guī)定混亂，各種法律之間就同一問題的規(guī)定互相矛盾；

司法腐敗問題日益嚴重，司法獨立和司法公正沒有有效的制度保障等；
權力制約機制不足導致吏治腐敗愈演愈烈，等等。

　　2、政治發(fā)展要求突破法律合法性，法律合法性限制政治合法性

　　在特定情況下制定的法律，當立法權限和程序尚無明確的法律規(guī)定時，或客觀情況發(fā)生了巨大變化導致原有法律規(guī)定明顯已不能適應時，學術界把此稱為“良性違憲”。比如我國改革開放初期一些省市制定的與當時憲法不符的地方性法規(guī)。又如近些年來在推進基層民主建設的進程中，出現(xiàn)了一些地方探索選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的情況，這和憲法中選民選出代表、再由代表選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的要求不符。雖然在實行"直選"試驗的地方，群眾普遍反映良好，有很高的參與積極性，實踐效果也是很不錯的，但與現(xiàn)行的法律規(guī)定卻又存在著抵觸和沖突。

　　三、政治合法性與法律合法性之間矛盾沖突的調適

　　在辯證法看來，任何事物都處于發(fā)展變化的過程之中，世界上沒有絕對靜止不變的事物。如此看來，政治合法性與法律合法性之間的統(tǒng)一與一致也只是相對的、暫時的，矛盾與沖突才是絕對的、經常的。因而，我們只能在絕對的運動和發(fā)展中追求相對的平衡和穩(wěn)定，在絕對的矛盾與沖突中追求相對的統(tǒng)一與一致。由此看來，對于政治合法性與法律合法性之間的統(tǒng)一與一致的理解，就不應當是僵死的、靜止的或一成不變的，而應當理解為過程中、變動中的統(tǒng)一與一致，簡言之，也就是要確立一種政治合法性與法律合法性之間的“動態(tài)統(tǒng)一”觀，只有這樣，才能正確地認識和對待改革實踐中不斷出現(xiàn)的這種類似的矛盾與沖突，才能對這些矛盾與沖突進行及時有效的調適，才能使社會主義民主政治建設和法制建設得到健康發(fā)展。據(jù)此，我們提出以下幾點解決問題的基本思路：

　�。ㄒ唬�從總體上講，政治改革必須在現(xiàn)有憲法和法律的框架內進行

　　法律是政治權力主體意志的體現(xiàn)，是政治權力主體實現(xiàn)一定的政治目的的工具，它具有規(guī)范性、秩序性、穩(wěn)定性等特點。潘維認為：“政治改革的導向有兩種選擇，一是民主化，二是法治化。二者總有先有后，世界上從未有哪個國家能夠二者同時兼得。民主與法治是可以兼容的，但民主化和法治化兩個過程卻從未共生，因為二者的操作方向不同，無法兼容。以法治為導向、以吏治為核心進行政治體制改革，比較適合中國特點”。他認為未來中國政體改革的方向是建立咨詢型法治政體，這種咨詢型法治政體的特點之一就是強調“法律”作主（rule of law ），拒絕“人民”做主（rule of the people）；
強調法的正義性，因而特別重視“法律面前人人平等” 。雖然筆者不是完全贊同潘維先生說法，但基層民主政治的實現(xiàn)，必須借助法律使其程序化和規(guī)范化，這是確定無疑的。正如鄧小平所強調的：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化” 。

　　黨的十五大以黨內最高領導機關的形式鄭重確認了依法治國的方略，標志著中共第一次正式提出治理國家的基本方略是法治，即依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業(yè)管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行 。依法治國就必然要求“保證人民代表大會及其常委會依法履行國家權力機關的職能”，也就要求黨的領導從行政性的領導轉變?yōu)橐环N制度化的政治領導，即要在憲法與法律的范圍內，充分尊重和利用現(xiàn)存的制度安排和合法程序，積極主動地履行制定施政綱領、提名和推選國家機關候選人、動員選舉和投票、組織政府、實施政綱、把黨的意志變?yōu)閲�家意志等綜合政治功能 。因此，各級黨委領導下的政治改革實踐，也必須納入憲法和法律的框架內進行，這是我國民主政治建設的總體要求，也是使民主制度化、法律化的具體體現(xiàn)。

　　（二）在改革實踐中，應當允許政治與法律之間有一個緩沖帶，要允許試驗

　　誠如前不久受邀為中共中央政治局集體學習做專題講解的華中師范大學教授徐勇所言：“胡錦濤總書記在政治局學習時的講話提到了擴大基層民主，既然是擴大，那就要有擴大的空間。問題延伸到了哪個層面，民主就要擴大到哪個層面”，“一方面是內容上擴大，另一方面形式上也可以擴大” 。具體地講，現(xiàn)階段一方面應當著眼于完善基層民主的形式，另一方面應當致力于深化基層民主的內容，只有從形式到內容都得到充實、提高，基層民主才能不斷“擴大”。

我們認為，從形式上看，為完善農村基層民主的形式，當前亟待由全國人大制定一部與《村民委員會組織法》配套的《村民委員會選舉法》（前者為實體法，后者為程序法），或者對《村民委員會組織法》進行必要的修改，以對村委會選舉進行嚴格的規(guī)范，使農村基層民主循此途徑得以“擴大”。

從內容上看，盡管從總體上講，中國在更高層次開展直接選舉的條件尚不成熟，但不應排除在一些經濟社會水平較高或發(fā)展狀況比較特殊的地方，這樣的條件正在成熟或接近于成熟。近年來，一些地方突破憲法和地方政府組織法關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長間接選舉的規(guī)定，大膽進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉試點，效果雖然不錯，獲得了不少好評，卻因為直接涉嫌“違法”，顯得敏感而又尷尬。但是，我們不能簡單粗暴地否認鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選試點的探索價值，畢竟提高直接選舉的層次，從長遠看是擴大基層民主的一個必然趨勢，正如溫家寶總理所言：“群眾通過基層的直接民主形式管理好一個村，將來就可管好一個鄉(xiāng)，管好一個鄉(xiāng)以后，將來就可管好一個縣、一個省，真正體現(xiàn)國家是人民當家作主” 。

　　而且，不可否認，目前我國的法律法規(guī)關于政治制度的一系列規(guī)定，的確也存在著由于政治改革滯后而導致法律法規(guī)滯后的情況。因此，就推進基層民主政治而言，應該允許在一定范圍內突破法律法規(guī)的有關規(guī)定而進行試點和試驗，實際上當年的經濟改革也是如此。試問從聯(lián)產承包制以及此后一系列重大改革，哪一步不是突破法律法規(guī)制度的？事實上，任何法律并不是從一開始就十分完備的，而只能在實踐中不斷發(fā)展和完善�！洞迕裎瘑T會組織法》的形成過程就是如此。自1987年試行到1998年正式頒布，村委會選舉根據(jù)各地選舉中發(fā)生的問題和群眾創(chuàng)造的新經驗得以規(guī)范、推廣、落實。1998年正式頒布的《村民委員會組織法》增加了村民直接提名候選人、實行差額選舉、無記名投票、設立秘密寫票處、公開計票、選舉結果當場公布等規(guī)定，并增加了對選舉違法行為進行處理和罷免村民委員會成員的程序等條款。直到今天，《村民委員會組織法》還有待進一步完善。據(jù)報道，現(xiàn)有法律法規(guī)的兩大“代表作”，《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》的修改，均被列入今年全國人大常委會的立法計劃�！恫t望》新聞周刊從相關部門獲悉，國務院法制辦已在民政部建議稿的基礎上基本完成這兩個修訂草案，全國人大內司委對此表示認可，并已在今年10月建議全國人大常委會適時審議 。

　　那么，究竟應當如何如何評價地方和基層進行的基層民主創(chuàng)新嘗試？最近，中央黨校教授王長江在《學習時報》發(fā)表了題為“鄭重對待地方和基層的民主創(chuàng)新”的文章，認為對此應慎重對待，不要輕易否定 。因為從一定意義上說，創(chuàng)新就是突破原來不合理的規(guī)定和做法，因此，必然和已有的規(guī)矩發(fā)生矛盾。在習慣做法上出現(xiàn)突破，似乎還容易為人所理解，分歧可能主要在與法律和黨內法規(guī)發(fā)生矛盾的問題上。我們認為，應當分清兩種不同的情況，區(qū)別對待。一種是，這些做法既明顯地違背法律和黨內法規(guī)，又受到廣大群眾和黨員的質疑。另一種是，雖然它們與現(xiàn)行法律和黨內法規(guī)有一定矛盾，卻得到廣大群眾和黨員的支持。例如，一些地方探索選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，這和憲法中選民選出代表、再由代表選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的要求不符。還有些地方嘗試由黨員直接選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和委員，這和黨章關于由黨員選舉黨代表、召開代表大會選舉黨委會、再由黨委會內部分工產生黨委書記和委員的規(guī)定有矛盾。但是，在實行這兩種“直選”的地方，公眾普遍反映良好，有很高的參與積極性。怎樣看待這兩種情況？對于前一種，處理起來相對簡單，可以明令禁止。對于后一種，則不能簡單化地處理。受到廣大群眾和黨員的支持和擁護，說明這種創(chuàng)新符合黨內民主和民主政治發(fā)展的大方向，對這種創(chuàng)新，老百姓是認可的，簡單叫停往往帶來消極后果�，F(xiàn)實中確實存在這樣的例子：在一些曾經有過這類創(chuàng)新嘗試的地方，一旦退回到原來的做法，不少黨員、群眾和干部表示不理解，有的還對我們黨是不是真心搞民主提出了懷疑。這顯然直接損害了群眾對黨的信任。以往的改革實踐表明，對那些突破了現(xiàn)有規(guī)范、卻受到廣大黨員和群眾歡迎的創(chuàng)新予以支持，并不會損害黨的權威，反而會加強黨的權威。因為相比之下，群眾更希望我們黨因應時代的變化，對那些已經明顯落后于時代要求的規(guī)范及時作出調整 。筆者十分贊同王長江教授的這種見解。必須承認，對于當前這些百花齊放的試驗，與此前中國進行的多項偉大的改革試驗(如聯(lián)產承包責任制)等一樣，很多來自于地方官員和人民群眾的改革創(chuàng)新沖動和制度設計智慧。正如羅崇敏所闡述的，既然是改革，就不可避免地對現(xiàn)有法律和政策有所創(chuàng)新和突破。正如中國社會科學院政治學研究所史衛(wèi)民所言，改革的程序，就是先在局部進行創(chuàng)新探索，然后歸納總結形成配套方案予以推廣，最后以法律的形式固定下來 。這大概才是解決問題的切實可行的出路。

　�。ㄈ�）當條件成熟時，從經驗到政策再從政策上升為法律法規(guī)

　　令人欣慰的是，近些年來，發(fā)自最基層的民主正受到最高層領導的日益重視。2006年11月30日，中共中央政治局集體學習，研究我國社會主義基層民主政治建設。胡錦濤在這次學習會上說，“要深入把握新形勢下發(fā)展社會主義基層民主政治的規(guī)律和特點，尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，善于把人民群眾在社會主義基層民主政治實踐中創(chuàng)造的好經驗好做法上升為政策，把成熟的政策上升為法律法規(guī)，不斷提高社會主義基層民主政治建設的水平” 這一段話，尤其值得細細體味。

　　實際上，由好的經驗做法而到政策再到法律法規(guī)，已經構成了基層民主的制度化鏈條，從村民自治的實踐發(fā)展過程來看，就是如此。1980年，廣西宜山縣合寨大隊（現(xiàn)合寨村）由幾頭耕牛被盜發(fā)端，開展了一場自發(fā)的選舉，制定出村規(guī)民約，實行治安聯(lián)防。此類基于農民的樸素需求而形成的自我管理方式，拉開了中國村民自治和基層民主制度的序幕。農民群眾嘗試的這種自我管理、自我教育、自我服務的組織形式，經各級黨和政府總結經驗，就逐步演變成了農村基層的群眾自治組織--村民委員會。緊隨村民自治之后，城市里也在發(fā)生類似的變革。隨著“單位人”向“社會人”演進，原來由政府和單位承擔的許多社會服務性功能，逐步向城市居民生活的社區(qū)轉移，城市社區(qū)和居委會的功能和地位不斷加強，城市社區(qū)的基層民主建設工作也就逐步開展起來。于是，村民委員會和城市居民委員會制度一并首次寫入了1982年通過的新憲法。隨后20多年，一系列旨在規(guī)范和推進基層民主建設的法律法規(guī)相繼出臺。最有代表性的便是1987年試行、1998年修改后正式實施的《村民委員會組織法》和1989年通過的《城市居民委員會組織法》。當然，“好經驗好做法”上升到“法律法規(guī)”，中間還有以文件表達的“成熟的政策”。如在1982年新憲法到1987年《村民委員會組織法（試行）》期間，(點擊此處閱讀下一頁)

　　便有中共中央和國務院1986年9月發(fā)布的《關于加強農村基層政權建設工作的通知》等文件。

　　可見，由群眾實踐中的經驗做法而到政策再到法律法規(guī)，構成了基層民主的制度化鏈條。因此，要改變現(xiàn)有法律產生的方式，不是由少數(shù)人關起門來東抄西拼，而是使之真正按照民主程序和通過自下而上的方式產生，把人民群眾在社會主義基層民主政治實踐中創(chuàng)造的好經驗好做法上升為政策，再把成熟的政策上升為法律法規(guī)。中央黨校教授王長江在“鄭重對待地方和基層的民主創(chuàng)新”一文中也提出建議，在不同的地區(qū)，劃出一些條件適合的地方，進行試點。試點可以根據(jù)自愿申請的原則，由中央統(tǒng)一規(guī)劃。在試點內，允許根據(jù)改革的需要，對現(xiàn)有規(guī)定乃至黨章的條款有所突破，其他地方則暫不允許效仿。近年來已經進行了這類嘗試的地方，可以經過評估，列入試點。由中央的上述專門機構指導試點的工作，然后在試點基礎上積累經驗，加以總結，作為修改現(xiàn)有黨規(guī)黨法的依據(jù)，再出臺新的制度和規(guī)范來普遍實行 。

　　當然，任何法律的修改都是慎重的，“可改可不改的不改”是一條準則，以利于保持法律的穩(wěn)定性，但“當改而不改”也具有相當危險性，在根本上滯后于社會發(fā)展，對于法治民主的進步決非善事。村民自治近年來蓬蓬勃勃地開展，不僅僅使農民的民主權利意識得到了訓練，它也具有了社會層面的價值。所以，草根民主的發(fā)展，不僅僅需要法律的遞進，也需要其他民主的遞進，如此方能形成合力，促使民主和法治建設中國社會各個領域不斷推向前進。

　�。ㄋ模┱�治和法律都必須以人民根本利益為最高原則

　　一個合法的政治社會，首先應基于人民的同意，這種同意應在人們?yōu)榻�立國家政權的政治約定中得到反映，而這種約定通常用法律及其制度的形式表達出來。如果一種法律及其制度不能體現(xiàn)人民的意志，那么它就達不到民主政治的要求；
如果一種法律及其制度不能體現(xiàn)執(zhí)政黨的主張與人民意志的統(tǒng)一，這個黨就承擔不起領導人民群眾治理國家的歷史使命。在現(xiàn)代政治學研究中，有學者認為，實行多數(shù)人統(tǒng)治的現(xiàn)代民治政體，應該體現(xiàn)兩個方面的要求，一是凡在一個國家之內，全體人民的意見在重要政策上能有一點操縱的力量；
二是在一定的目的一定的手續(xù)上須按照法律上所規(guī)定的行為行事 。這里提出的要使人民的意見在決定政策時具有影響力，實質上就是要求政治制度能夠把全體人民的公共利益轉化為國家意志；
這里提出的要按法律規(guī)定行事，實質上就是要求政治制度能夠貫徹執(zhí)行代表公共利益的法律。

　　中國社科院的白鋼教授認為，政治體制不是通過頒布法律就必然獲得合法性的，也不是按照一定的法律規(guī)范活動就必定具有合法性。社會大眾對政權的認同和忠誠并非統(tǒng)治者單向作用的結果，更非依靠強力威脅就能達成，而是取決于政治體制的價值與其成員的價值是否一致 。因此，合法性一方面取決于政府的活動，包括國家政權為強化自己的統(tǒng)治地位而運用意識形態(tài)的、法律的和道德倫理的力量為自身所作的種種論證，另一方面其更為實質的內容是國家政權在大眾當中產得了廣泛信任和忠誠，從而使人自覺地把對政府的服從當做自己的義務。這就需要政治制度不僅要有合法的外在形式和程序，更要有內在的道義價值。而在筆者看來，兩者統(tǒng)一的結合點就是以人民利益為最高原則。

　　因此，在解決改革實踐中發(fā)生的政治合法性與法律合法性的矛盾時，我們就必須堅持以人民利益為最高原則來加以認識和處理。從實際情況看來，自從四川遂寧市步云鄉(xiāng)的直選鄉(xiāng)長一經產生，就不斷地有人就指責鄉(xiāng)長直選不合法，不應加以推廣。步云的選舉確有違憲之嫌，因為我國憲法第一百零一條規(guī)定“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長”。那么，如何來看待直選鄉(xiāng)長的“不合法性”問題？ 筆者認為，直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是中國民主發(fā)展的必然趨勢。早在1984年4月16日，鄧小平在會見香港特別行政區(qū)基本法起草委員會委員時的講話中就談到：大陸在下個世紀，經過半個世紀以后可以實行普選。但是普選不可能一蹴而就，它必須漸進地進行。就像中國的經濟體制改革一樣，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直選正是邁向普選的第一步。從政治哲學的角度來看，法律與政治發(fā)展之間是-種動態(tài)的平衡。法律一方面穩(wěn)定了政治，另一方面亦會落后于政治發(fā)展。在法律落后于政治發(fā)展的情況下，我們決不能以落后的法律阻礙改革的進行。因此，在我們看來，就合法性而言，最重要的是忠于法律的精神與原則，而具體的法規(guī)是可以變化發(fā)展的。最好的法律也不可能一成不變。在這個意義上說，“直選”與憲法的“一切權力屬于人民”的精神是完全-致的，而且甚至可以說“直選”更接近于憲法的精神 。

　　總之，我們認為，當前中國民主政治建設形勢較好，機會難得，擴大基層民主，保證群眾直接行使民主權利大有可為。這將有助于改變“地方權力自上而下賦予、權力者自下而上負責”（以及由此導致的“問題出在地方，矛盾上交中央”）的現(xiàn)狀，改變基層組織權力合法性的來源，改善地方政府、人大機關和群眾自治體系之間的關系，形成胡錦濤總書記強調的基層利益協(xié)調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制，從而有利于建立良好的基層社會政治生態(tài)，使“問題在基層解決，矛盾在地方消化”，從而有利于社會的和諧與穩(wěn)定。

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　　來源：《政治與法律》2007年第6期

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