在中國以建立社會主義市場經(jīng)濟體制為目標的體制轉軌過程中，政府作為一個轉型中的關鍵變量，既發(fā)揮了積極的、不可替代的重要作用，同時，政府也對轉軌時期我國的經(jīng)濟發(fā)展起著消極的影響。這種“雙刃劍”現(xiàn)象，可以說是新制度經(jīng)濟學中的“諾斯悖論”在我國的另一種表述，即“國家的存在是經(jīng)濟增長的關鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源”。而我國體制背景與西方國家的不同，使這一悖論又呈現(xiàn)出不同的特點。從這一悖論入手，可以為理解中國體制轉軌提供了一個系統(tǒng)獨特的理論視角，能夠使我們深刻地把握我國經(jīng)濟運行和經(jīng)濟發(fā)展中的內(nèi)在本質(zhì)和總體趨勢。

　　一、政府權力運作是我國體制轉軌時期的一個獨特的問題

　　1、壟斷性政府權力的演變是理解中國經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟轉型的一條主線

　　影響中國轉軌的因素是復雜的，但我們總可以“從轉型這一復雜的現(xiàn)實中挑選出關鍵的因素，并在一個可處理的框架中分析這些特征的相互作用” 。(本人認為，壟斷性政府權力的演變是影響轉軌進程的一個獨特而關鍵的因素。首先，從表面上，我們看到的是政府權力的逐步退出和有限退出，有學者稱之為“松綁式”改革。(這種“松綁式”改革的主線就是壟斷性政府權力的演變。應該說，在體制轉軌時期，政府權力的運作及其改變是其靈魂。之所以這樣講，并非完全是因為政府權力的決定地位，首要的原因是在于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下政府權力規(guī)則幾乎覆蓋了所有的社會經(jīng)濟生活領域，體制改革的環(huán)節(jié)中一旦政府（主要是中央政府）退卻和放松管制，其他社會成員就有能力通過自發(fā)地制度創(chuàng)新來捕捉潛在的獲利機會，從而促進經(jīng)濟發(fā)展。正是政府權力的逐步退出和放松制度管制，使得改革在一開始在保持經(jīng)濟體制平穩(wěn)過渡的同時，迅速形成一種雙軌制并存的局面，它不僅完成了價格改革、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整等內(nèi)容，而且迅速建立起一塊市場經(jīng)濟體制。而如果政府試圖獲得先動優(yōu)勢，通過行政手段強行介入和占有這些機會，就可能傷害和壓抑自發(fā)的民眾的積極性、創(chuàng)造性，傷害民眾的利益和權利。從這一角度來講，中國的市場化改革之所以會持續(xù)如此長的時間，正是因為政府不會自愿放棄權力對經(jīng)濟生活的干預，轉軌不同階段的政府權力在“退出”與“介入”之間的搖擺，使得在經(jīng)濟層面就表現(xiàn)出一種悖論現(xiàn)象。其次，從我國當前所處的制度環(huán)境中來看，政府權力“量”上的退出并不意味著“質(zhì)”上的改變。第一，在生產(chǎn)過程中，中國的國有企業(yè)雖然數(shù)量上有大幅度下降，但仍然起著主導作用，它們在相當大的程度上決定著中國經(jīng)濟未來的基本態(tài)勢和走向。第二，從分配過程來看，政府權力的分配決定著社會各階層利益分配的基本格局和運動方向。第三，從經(jīng)濟體制來說，權力結構決定著中國經(jīng)濟體制轉型的速度、力度和方向以及經(jīng)濟體制的基本結構和作用規(guī)律。第四，正是由于權力的作用，形成了中國產(chǎn)業(yè)結構縱向上的僵化和橫向上的分割，出現(xiàn)畸形經(jīng)濟和諸侯經(jīng)濟。第五，從經(jīng)濟發(fā)展來看，權力構成中國經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟增長中隱性的但往往起最后作用的要素。無論是資本要素、勞動要素還是技術要素，都沒有權力要素那樣在中國經(jīng)濟發(fā)展中扮演著如此決定性的、最后力量的角色。

　　2、從傳統(tǒng)的市場失靈來研究體制轉軌中的政府作用具有局限性

　　把政府行為置身于中國市場經(jīng)濟體制轉軌的框架內(nèi)進行研究是有意義的。目前已有眾多文獻對市場經(jīng)濟中的政府行為進行了探討，但問題在于許多經(jīng)濟理論在分析市場與政府關系時總

　　是泛泛地從當代西方經(jīng)濟學中市場與政府的一般性結論出發(fā)，去論證中國市場經(jīng)濟中的市場失靈與政府干預，把市場失靈作為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行的原因。這種認識，對于考察發(fā)達國家的市場運行是正確的，但卻不適合于中國的實際情況。因為中國的體制目標是市場經(jīng)濟，但現(xiàn)在還沒有建成市場經(jīng)濟，而是處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉軌階段。所以，我們應該撇開從市場經(jīng)濟的標準模式中的政府出發(fā)來展開分析的通常思維模式，從中國特定的“過渡”階段的現(xiàn)實出發(fā)來展開分析和考察。

　　首先，現(xiàn)代經(jīng)濟學對政府經(jīng)濟職能的界定是以“市場失靈”為邏輯起點的，并以此來確認政府干預的合理性和職能范圍的。市場選擇的過程及其結構，有可能出現(xiàn)盲目波動，外部性、壟斷等問題而導致資源配置缺乏效率等“失靈”或“不足”。此外，市場經(jīng)濟本身難以保證公正的收入分配，會出現(xiàn)兩極分化的趨勢。這些是市場經(jīng)濟制度本身的功能性缺陷。當存在著這些市場失靈時，如果政府能對市場失靈進行補救，并提高經(jīng)濟效益的話，就可能出現(xiàn)政府的作用。因此，對市場失靈進行補救導致出政府的經(jīng)濟職能：穩(wěn)定整個經(jīng)濟，以及對經(jīng)濟資源進行再配置、調(diào)節(jié)收入分配等等。從這一意義上講，市場選擇需要政府選擇作為補充，但是政府對市場進行干預和“市場失效”間并沒有必然的聯(lián)系，因為造成“市場失效”的原因是多方面的，而解決的方法就不應該是單一的。而且在這里政府干預是作為一種外生于市場的力量，在市場機制所及的領域之外承擔起服務于市場與企業(yè)的職能。按照這一傳統(tǒng)認識，隨著市場機制的逐步完善，政府干預的空間似乎越來越小。但在事實上，自“二戰(zhàn)”以來，市場機制的進一步完善，政府經(jīng)濟功能發(fā)揮作用的空間并不是縮小，相反卻是與日俱增。進入知識經(jīng)濟時代，要求由政府提供的公共用品也大幅增加。這種理論與現(xiàn)實之間的反差，說明從市場失靈理論來說明政府職能有一定的局限性。需要尋找一個研究政府行為更好的角度和分析框架。

　　其次，市場選擇的互利交換，暗含著的一個前提是存在一個集體選擇制度。這種集體選擇制度相當于一個“立憲式契約”，它明確確立了每個人的權利和行為約束，因為沒有制度約束下的市場經(jīng)濟下的利已追求只能是一種“自然分配”，這種分配會產(chǎn)生于一種霍布斯式狀態(tài)中。而如果要擺脫霍布斯的自然形態(tài)，勢必要有一種確立每個人產(chǎn)權和行為約束的“立憲式契約”。這種“立憲式契約”構成了一種自愿交換的制度，而產(chǎn)權的存在無疑是制定“立憲式契約”的一個必要條件。西方經(jīng)濟學研究的內(nèi)容正是在經(jīng)濟中具有明確產(chǎn)權的個人在經(jīng)濟中的行為及由此產(chǎn)生的各種現(xiàn)象。薩繆爾森認為，產(chǎn)權制度和實施產(chǎn)權的程序是一種純公共物品，它具有“每個人的消費不會減少任一其他人對這種物品的消費”的特性。作為一種具有非競爭性的純公共物品，就要由政府來提供。從這一意義上講，市場選擇內(nèi)生出政府選擇。我國的體制轉軌的實際情況顯然是在市場選擇的這一前提條件并不滿足的條件下，即個人權利并不完善的情況下進行的體制改革，也就是說，市場經(jīng)濟體制的建立內(nèi)生對政府權力作用，它不僅要起到保護產(chǎn)權的“第三方”的職能，更重要的是對產(chǎn)權的界定。這是市場經(jīng)濟建立的前提和基礎。再次，在中國轉軌經(jīng)濟中，如果把基于發(fā)達國家經(jīng)歷幾百年發(fā)展的成熟的市場運行中存在的市場失效作為政府彌補、調(diào)節(jié)和干預經(jīng)濟運行的原因用來解釋中國轉軌經(jīng)濟中面臨的主要問題和矛盾，無論在理論上和實踐上都會產(chǎn)生巨大的偏差。事實上，中國轉軌經(jīng)濟中，關于市場失效的理論前提，在很大程度上是虛幻的、或者說是不切實際的。在我國由于轉軌過程中改革不到位所造成的市場缺陷遠遠大于市場本身的功能性缺陷（市場失靈）。所以，在中國轉軌經(jīng)濟中、政府的作用不是一般地去校正“市場失效”，而是要加強有效制度的供給，謀求構建市場運行的規(guī)則和制度框架，通過擴張和發(fā)育市場，實現(xiàn)在一定程度、一定階段上政府對市場的部分替代。否則，如果政府順應轉軌經(jīng)濟中不發(fā)育或殘缺的市場進行種種調(diào)節(jié)，就必然會造成一系列適得其反的負效應。由此，也決定了僅從“市場失靈”引出我國政府職能部門表述方式，會誤導人們對轉軌經(jīng)濟中政府職能的認識。

　　3、我國政府權力干預的特殊性

　　經(jīng)濟學上關于政府干預的理論爭論已久，不同的學者有不同的觀點，但當前學術界的爭論多集中于政府干預的范圍、方式和作用上，對于市場經(jīng)濟要不要政府干預基本上已達成共識，在這里，無意對政府干預理論這一問題進行探討，而主要在說明對于一個處于經(jīng)濟體制變遷中的政府權力，其作用內(nèi)容、方式、后果與西方國家市場經(jīng)濟成熟國家的政府經(jīng)濟相比，具有特殊性。

　　第一，從內(nèi)容上來看，由于發(fā)達的市場經(jīng)濟是以法治為基礎的，政府行為受到法律約束，使得它不易侵犯產(chǎn)權和限制企業(yè)的自由組建和發(fā)展，政府的主要經(jīng)濟職責是解決外部性和提供公共產(chǎn)品。但是，在轉型經(jīng)濟和發(fā)展中國家則不同，比如我國：通過建立法治來約束政府行為還需要較長的時間才能實現(xiàn)，政府集中和掌握著過多的權力，個人和企業(yè)自身權利還沒有得到有效回歸。在完善法治之前，個人和企業(yè)權利回歸之前，政府的行為，對經(jīng)濟影響最大的最突出的方面還不在于提供傳統(tǒng)的公共品，而在于政府如何在錯綜復雜的改革進程中處理與市場、與企業(yè)、與社會的利益關系。是“養(yǎng)雞生蛋”還是“殺雞取卵”，是賦予個人和企業(yè)更多的自由和權利，還是以政府權力代替?zhèn)�人和企業(yè)的權利。這不僅決定了一個國家的經(jīng)濟活力，實際上還從根本上決定了我國的經(jīng)濟轉型是否真正成功。因為，從短期來看，以政府權力替代民眾權利可以快速明顯地取得經(jīng)濟效果，但是，從長期來看，個人和企業(yè)的活力、創(chuàng)造力才是一個國家繁榮的真正動因。所以，研究我國政府權力作用的意義還在于一點：中國目前處在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的階段，而這種“過渡”恰恰是在對政府權力的掌握者和使用權者缺乏有效的監(jiān)督機制的情況下進行的，它不可避免地會產(chǎn)生種種“殺雞取卵”的政府行為，這是我國轉型期政府悖論不同于西方發(fā)達國家的表現(xiàn)原因之一，也是本文之所以稱之為政府權力悖論的原因之一。

　　在市場經(jīng)濟機制不完善的經(jīng)濟中，權力介入經(jīng)濟過程并不僅僅是由于出現(xiàn)了經(jīng)濟活動的外部性和公共產(chǎn)品，而是用權力取代市場價格機制調(diào)節(jié)資源配置。與完善的市場經(jīng)濟機制相比，這種資源配置方式是無效率的。因為權力運用最終也是要消耗經(jīng)濟資源的。只有在利用權力干預經(jīng)濟活動所帶來的社會收益很大，且這種收益不可能通過價格機制的調(diào)節(jié)而產(chǎn)生時，權力直接進入經(jīng)濟活動才是值得的。

　　第二，體制背景不同決定了政府權力干預引發(fā)的經(jīng)濟后果不同。西方國家的政府經(jīng)濟是一種以成熟的市場經(jīng)濟體制為基礎的經(jīng)濟，權力對經(jīng)濟的干預的消極后果基本不會傷害市場經(jīng)濟體制的根基；
而在處于轉型期的以政府權力為主導的社會中，權力對經(jīng)濟的干預一方面會有助于實現(xiàn)趕超目標，但另一方面也有可能會解體經(jīng)濟體制或使某種經(jīng)濟體制的制度創(chuàng)新進程陷入一種停滯不前的局面（如某些拉美國家和非洲的某些國家）；
這說明轉型國家中的政府權力具有更重要的意義。

　　第三，活動的范圍界限不同。西方國家的政府經(jīng)濟總體來講是從一個經(jīng)濟體制的外部來干預經(jīng)濟的，并且政治制度的完善政府的活動范圍也受到嚴格的限制。而在轉型期的經(jīng)濟中，政府權力本身就是經(jīng)濟體制變遷中的一個變量，政府經(jīng)常是在一個經(jīng)濟體制的內(nèi)部活動并構成其核心部分，在某種意義上，這種經(jīng)濟基礎也是圍繞著權力并為權力服務的，隨著經(jīng)濟體制變遷的進程，政府權力自身及其運作方式也在不斷地發(fā)生著變化。

　　二、政府權力的特點及經(jīng)濟分析

　　作為一種政治組織，政府是一個由具體人員構成的政治機構，它以強制力為基礎，對社會進行管理，權力是政府作為一個組織擁有的最大的資源。作為一種經(jīng)濟組織，政府在經(jīng)濟性質(zhì)方面與企業(yè)存在著共同點，它處于一種自然壟斷地位。正如科斯所言：“實際上，政府是一個超級企業(yè)”。政府作為一種行為方式，與一般行為主體（如廠商、居民及非政府組織等）沒有什么不同。但由于政府是一個處于特殊地位的行為主體，它被賦予一定的強制權力，這種權力是私人機構所沒有的。因此，政府參與經(jīng)濟活動及配置資源，會直接對經(jīng)濟、社會產(chǎn)生重大的影響。

　　政府經(jīng)濟權力，是由國家權力衍生而來的，其實質(zhì)是公共權力，而公共權力的基本特征是在全社會范圍內(nèi)具有強制性和壟斷性。強制性意味著政府可以通過行政命令規(guī)定人們必須做什么或不得做什么，人們必須服從之。壟斷性意味著政府的行政權力沒有競爭，正是由于公共權力在全社會范圍內(nèi)具有強制性和壟斷性，政府行使公共權力的后果，不僅會影響到全社會生產(chǎn)要素的使用，而且會對社會成員的收入、社會財富的分配和社會凈福利增減等方面產(chǎn)生重要影響。更為重要的是，如果執(zhí)行政府政策和政府規(guī)制的后果事后被證明是低效率的，政府并不為此承擔直接的經(jīng)濟責任。具體來講：

　　1、強制性權力能帶來服從的秩序，從而節(jié)約交易成本。“權力就在于用最小的代價盡可能的換得最大限度的服從�！北热纾�中國相對于中東歐國家的一個優(yōu)勢，集中表現(xiàn)在可以用政府權力的鐵腕來減少民主制下的討價還價，(點擊此處閱讀下一頁)

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