本文基于作者于2005年5月1日－6月11日受英國使館文化處資助，對英國公共治理中政府和民間關(guān)系的考察完成。在英國的治理模式中，“伙伴關(guān)系”（Partnership）是一個頻繁出現(xiàn)的詞匯�！盎锇殛P(guān)系”指什么？為什么要在治理中強(qiáng)調(diào)這一方面？這種治理模式對社會的影響是什么樣的？我們從英國社會的實踐中，可以獲得諸多對于政府與社會關(guān)系的啟示。

　　（一）公共治理中的伙伴關(guān)系

　　20世紀(jì)90年代以來，公共“治理”問題受到關(guān)注；
與“善治”的研究相應(yīng)，“伙伴關(guān)系”成為常被提及的話語�！盎锇殛P(guān)系”最經(jīng)常被用于涉及政府與第三部門關(guān)系的時候，特別強(qiáng)調(diào)第三部門有著與政府相輔相承的作用，是政府部門不可忽視的伙伴。作為擁有悠久的志愿與慈善傳統(tǒng)的英國，其“政府與志愿及社區(qū)部門關(guān)系協(xié)定”（COMPACT）在英格蘭和威爾士最早將第三部門與政府的關(guān)系以國家政策的形式加以確立、推行。不過，考察英國社會的公共治理，可以發(fā)現(xiàn)“伙伴關(guān)系”的意義比政府民間協(xié)議要廣得多。它可以說涉及到公共治理的各個主體。我們至少可以發(fā)現(xiàn)以下的“伙伴關(guān)系”：

　　第一，政府與民間的伙伴關(guān)系。這是大家最為常用的伙伴關(guān)系的含義，具體體現(xiàn)為“政府與志愿及社區(qū)部門關(guān)系協(xié)定”（COMPACT）。該協(xié)議又包括全國COMPACT和地方COMPACT兩個層次。全國的COMPACT在1998年工黨上臺之后，由布萊爾首相簽署，作為國家政策在英格蘭和威爾士地區(qū)全面推開；
地方COMPACT的總指導(dǎo)原則于2000年簽署，此后在各個地方政府之中推行開來，目前全英格蘭和威爾士地區(qū)已有94％的地方政府接受該原則而制定和簽署了本地方的COMPACT。2005年，在原來協(xié)議的基礎(chǔ)上，內(nèi)政部發(fā)起制定了更加精練有效的COMPACT增補版（COMPACT PLUS），以期將政府與民間的合作更加推進(jìn)一步。除了英格蘭和威爾士地區(qū)的全面行動，蘇格蘭地區(qū)也制定了自己的政府民間協(xié)議，北愛爾蘭亦有類似的舉動。關(guān)于COMPACT的具體原則，下文將專門述及。

　　第二，全國政府與地方自治政府之間的伙伴關(guān)系。英國各郡、市、區(qū)等的治理結(jié)構(gòu)雖然模式非常多樣不一，但其治理關(guān)系其實是非常清晰的。除了國家層次的政府機(jī)構(gòu)，地方政府主要有全一制和兩層制等模式，但無論哪種治理關(guān)系，都建立在地方自治的基礎(chǔ)上。一些大的城市，比如約克市，實行全一制，市政府對城市治理負(fù)有全面責(zé)任，并直接面向全國政府；
在一般郡中，設(shè)有兩級政府，比如除約克市以外的約克郡，就設(shè)有郡級和市級兩層政府，但是它們之間并沒有隸屬關(guān)系，是平等的地方自治體；
有些地方還設(shè)有社區(qū)政府，形成三級體制。全國政府在全國設(shè)有9個區(qū)域辦公室，它們不是一級政府，只是在該區(qū)域代表全國政府面對各地方自治體，是副首相辦公室的9個職能機(jī)構(gòu)；
同時該辦公室還設(shè)有地區(qū)協(xié)調(diào)組，協(xié)調(diào)9個辦公室的工作。這樣，通過中央以區(qū)域辦公室行使的代表權(quán)，和不同范圍的地方政府之間的自治獨立，構(gòu)成地方自治與國家權(quán)力之間的協(xié)調(diào)。對于英國各級政府的關(guān)系而言，無論多少層級、設(shè)置如何，根本上只有地方與全國兩個級別。地方是平等的自治體，全國政府的政策經(jīng)立法形式獲得確認(rèn)的，成為“具有法律地位的政策”，在全國范圍內(nèi)發(fā)生作用；
其他國家政策并不對地方政府具有法律效力，各地方自治體之間更不存在隸屬或管轄關(guān)系，它們只對本范圍內(nèi)的選民負(fù)責(zé)，并在法律規(guī)范下活動。

　　第三，地方治理中的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。地方作為一種自治體，更意味著不同治理主體之間的互動。2001年，為改善地方治理，全國政府提出“地方戰(zhàn)略伙伴”（LSPs）計劃，將之作為一項國家政策。LSP可以看作全國政府提出的一項旨在改善地方治理的政策，它強(qiáng)調(diào)了各地方治理主體之間消除界分，主張在地方層次將公共部門、私人部門、社區(qū)與志愿部門等不同方面聯(lián)結(jié)起來，促進(jìn)更和諧的治理模式。當(dāng)然，這一政策同COMPACT一樣，不是立法確立的強(qiáng)制性政策，而是一種多邊的、促進(jìn)性的倡議。它們雖然并不對地方政府具有任何法律約束性，但是作為一個國家級的政策主張，LSP和COMPACT相輔相成，在整個社會對地方治理產(chǎn)生了方方面面的影響。

　　第四，政府各部門之間與公民的伙伴關(guān)系。在全國政府層次，英國各部門之間的協(xié)同是做得比較好的。內(nèi)閣制使得各部長更多地在實質(zhì)性決策中參與和協(xié)作。任何一項重要的國家政策，絕不可能僅出自某一個部門，而一定是有首相和各部長的簽署的；
即使是部門的政策，也是經(jīng)過通告各部而沒有原則質(zhì)疑的。這已經(jīng)在制度上避免了各部門之間出現(xiàn)政策沖突、矛盾、各自為政的現(xiàn)象。2004年，工黨又提出攜手共建（“Together We Can”）政策，旨在使得公共部門更良好地磨合，而與公民一同攜手建設(shè)。這項政策由內(nèi)務(wù)部公民重建組具體負(fù)責(zé)落實，其中涉及很多政府采購、政府資助的項目，需要各政府部門之間更嚴(yán)密地銜接。

　　除去上述明確的國家計劃和國家政策，協(xié)同、伙伴等關(guān)系構(gòu)建在不同部門、地區(qū)之間都可以發(fā)現(xiàn)。政府各部門之間、中央與地方之間、公共和私人及第三部門之間、政府與公民之間、公民與社區(qū)之間，都被賦予一種“伙伴”的含義。這一理念基于各治理主體在目標(biāo)上的認(rèn)同：活躍的公民、參與式的治理模式，是社會發(fā)展的最好途徑。這不僅與英國社會悠久的志愿相符，更是工黨執(zhí)政的一個主打旗號。工黨2005年的競選綱領(lǐng)中，“賦權(quán)公民”就被作為基本原則之一高舉出來，在其執(zhí)政的過程中，“活躍公民”（Active Citizens）也體現(xiàn)為一項突出的國家政策。目前，內(nèi)務(wù)部的活躍公民委員會已是一個非常核心的部門，下設(shè)活躍公民組、慈善組、志愿與捐贈組等，同整合信任及種族委員會、公民重建組等共同構(gòu)成社區(qū)部的一部分。通過內(nèi)務(wù)部的促進(jìn)，公民參與和治理伙伴關(guān)系建設(shè)近年在英國形成一種氛圍，使得長期以來作為“潛意識”形態(tài)存在的公民志愿行動和志愿組織上升到社會顯意識層次。

　�。ǘ�）政府民間協(xié)議（COMPACT）

　　英格蘭與威爾士“政府與志愿及社區(qū)部門關(guān)系協(xié)定”（COMPACT）是英國政府與民間伙伴關(guān)系構(gòu)建的代表。

　　1、產(chǎn)生

　　 COMPACT由工黨于1998年執(zhí)政期間作為國家政策提出，但是究其原型，卻是1995年英國一個志愿組織――國家志愿組織委員會（NCVO）組織起草的一份調(diào)查報告。當(dāng)時，英國的志愿部門盡管早已深入生活，但是政府始終并不真的將之認(rèn)真看待。1980年代中后期以來，英國的志愿組織就在積極倡導(dǎo)改善與政府之間的關(guān)系，在部分地方政府中也取得一定進(jìn)展，但步履非常艱難。NCVO等“傘狀組織”正是在這樣的背景下成立起來，它們更多地扮演著志愿組織的“代言人”的角色，積極推進(jìn)志愿部門在社會中的地位。NCVO可以說是實踐中的成功者，它們重視建設(shè)專門的研究部門，使自己的發(fā)言更有說服力；
同時通過自己的影響開發(fā)會員基礎(chǔ)。1995年，NCVO發(fā)起一項前瞻性的研究計劃，對英國志愿部門的21世紀(jì)做出展望。為提出該前景，他們聘請出在志愿部門享有聲望的迪肯教授，委任他組建迪肯委員會（Deankin Commission），用整整一年的時間，在全英范圍內(nèi)就志愿部門展開調(diào)查，提出建議報告。迪肯委員會在經(jīng)過對各類志愿部門、地方政府、專家、其他機(jī)構(gòu)及公民的大量調(diào)查之后，提出了《迎接挑戰(zhàn)――21世紀(jì)的志愿行動》，其中包括了COMPACT的建議原則。工黨執(zhí)政后也正在尋求公民參與的解決方案，并展開相關(guān)調(diào)查。二種契機(jī)不謀而合，迪肯委員會報告中的重要原則即被接受為國家政策，在英格蘭和威爾士地區(qū)推行開來。

　　COMPACT的源起顯示了四個關(guān)鍵背景：第一，長期的志愿傳統(tǒng)在英國社會最基層積蓄了大量的社會資本，使得志愿組織成為社會中不可忽視的治理主體；
第二，志愿部門自下而上地長時間地積極推進(jìn)改善地方治理模式，特別是傘狀組織的發(fā)展，使得民間組織與政府的合作有了現(xiàn)實基礎(chǔ)；
第三，志愿組織的倡導(dǎo)基于合理、有據(jù)的前提，比如與政府合作關(guān)系的提出，并不是喊口號或者從單方角度出發(fā)的利益訴求，而是在詳實的研究、論證基礎(chǔ)上的，考慮了不同利益相關(guān)者的，具有可行性的合理化建議，它既可行又具有前瞻性，才能在適當(dāng)?shù)钠鯔C(jī)下得以落實；
第四，執(zhí)政黨的理念也是非常關(guān)鍵的，盡管在COMPACT之前一些地方就已經(jīng)有類似的嘗試，但是在工黨將賦權(quán)公民、志愿部門的作用提升到國家政策的層次之后，效果是具有截然差異的。

　　COMPACT能夠成為國家政策，也有其不可忽視的制度背景，這一點在最后再加以分析。

　　2、原則

　　COMPACT共包括有五個方面的規(guī)則：資金與政府采購規(guī)則，咨詢和政策評估規(guī)則，志愿規(guī)則，黑人與少數(shù)民族志愿和社區(qū)部門規(guī)則，社區(qū)規(guī)則。在每一方面的規(guī)則里面，都設(shè)立有一些基本原則，并明確簽訂了為了實現(xiàn)這些原則，政府應(yīng)該做出什么承諾，志愿部門做出什么承諾。可見它是一種雙向的、互為承諾的原則。

　　在這五項規(guī)則中，黑人與少數(shù)民族志愿和社區(qū)部門規(guī)則是專門針對這一特定群體之突出問題的，志愿規(guī)則和社區(qū)規(guī)則比較原則性，協(xié)定的核心內(nèi)容可以看作是資金和咨詢。在實際運作中，資金又是各個問題圍繞的關(guān)鍵。

　　資金與政府采購規(guī)則主要規(guī)定了政府對志愿部門的資金支持和志愿部門參與政府采購應(yīng)遵循的準(zhǔn)則。設(shè)立了7項原則：

　　結(jié)果引導(dǎo)――政府資金支持的效果主要應(yīng)該將結(jié)果或績效作為核心指標(biāo)來評估。COMPACT的資助規(guī)則不同于一般的政府采購合同，它使得政府對于志愿部門的資金支持更加具有長期性、持續(xù)性。它強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)給志愿組織充分的決策和運作空間，只關(guān)注在最后的效果是不是達(dá)到了預(yù)期目的，這樣才能保證績效和自主性的兼顧。

　　簡單和均衡――過程應(yīng)該在與金額相適應(yīng)的范圍內(nèi)，盡量做到簡單。

　　一致和協(xié)調(diào)――資助和采購者應(yīng)該盡力聯(lián)合和規(guī)范，使得資助和采購鏈對參與組織的阻礙降到最小，從而確保集中于服務(wù)。

　　及時――資助和采購的過程應(yīng)該給予參與方充分的準(zhǔn)備、決策和行動的時間。

　　透明和有責(zé)信――在支出預(yù)算上要允許信息充分的決策，政府和志愿部門都需要從已有的工作中學(xué)習(xí)。

　　決策和對話――這有助于建立信任并在服務(wù)結(jié)果受到影響之前識別和克服問題。

　　互諒――彼此理解對方的需求和要求，有助于避免問題和獲得更好結(jié)果。

　　為達(dá)到這些原則，政府承諾予以志愿部門參與的機(jī)會，共同討論風(fēng)險，尊重志愿組織的獨立性，及時支持應(yīng)有的費用，更長遠(yuǎn)考慮合同，共同評估，及時予以信息等；
志愿部門則承諾在應(yīng)標(biāo)前確認(rèn)自己的資格，合理估算所需資金，認(rèn)識項目的風(fēng)險，明確自己的責(zé)任，加強(qiáng)資金監(jiān)管，誠實透明地進(jìn)行報告，盡量減少可能的付面影響等。

　　COMPACT作為非具有法律地位性政策，之所以能夠在全國開展開來，各個部門和地方政府比較積極響應(yīng)，一方面是其原則對政府的工作也具有良性意義，另一方面也與資金的激勵是分不開的。內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)COMPACT實施的人士講，COMPACT作為國家政策的效力，是通過“建議+資金”的方式變得行之有效的。中央政府大量用于政府采購的項目和經(jīng)費，是COMPACT推行的基本保障，也是政府民間協(xié)議的核心。

　　另外，在政策咨詢規(guī)則中，確立了及早咨詢、開放、最大化參與、事先原則、書面提供資料、反饋等原則，促進(jìn)志愿部門在公共政策決策中能夠更多參與。

　　3、工作機(jī)制

　　COMPACT的落實，有一系列組織體系。至少包括四個層面：

　　第一，政府工作網(wǎng)絡(luò)。各個部門內(nèi)具有專門的人員組成COMPACT協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，政府部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)由內(nèi)務(wù)部具體負(fù)責(zé)。

　　第二，志愿部門網(wǎng)絡(luò)。志愿部門內(nèi)部，由NCVO牽頭組建了COMPACT工作小組，包括12個較有代表性的志愿組織的成員，代筆志愿組織與政府簽署協(xié)議，商榷有關(guān)事宜。

　　第三， COMPACT年度會議。各相關(guān)政府部門、志愿部門的工作小組等不同方面共同參加，協(xié)調(diào)原則，回去再各自在相應(yīng)的部門推廣、落實。這一會議制度是建立起政府與志愿部門之間協(xié)作的重要機(jī)制。

　　第四，地方平臺。在地方層次，也有由地方自治政府、該地的志愿委員會、警察、全民醫(yī)療體系、其他志愿組織等共同組成的地方網(wǎng)絡(luò)平臺，作為地方COMPACT的實施機(jī)構(gòu)。其中，“志愿委員會”是在COMPACT推行過程中發(fā)展起來的志愿組織的代言機(jī)構(gòu)，類似在全國層次的NCVO。這些機(jī)構(gòu)建立途徑不一，有些是自下而上聯(lián)合起來的，有些開始是政府組建的，逐漸發(fā)展為獨立的組織。

　　4、作用

　　很多國家有類似COMPACT的舉措，(點擊此處閱讀下一頁)

　　例如歐洲各國的類似協(xié)議，非洲的ACAV，加拿大的Code，新加坡、韓國等的政府民間協(xié)作原則等，不過英國是最早，也是推行力度最大的一個。

　　從其實施效果來看，有專家對地方COMPACT的五年實施進(jìn)行了追蹤研究。結(jié)果顯示，在本來有政府和民間合作基礎(chǔ)的地方，COMPACT的推行起到了明顯的效果增強(qiáng)的作用；
而在本來沒有合作基礎(chǔ)的地方，即使文字上簽署了COMPACT，也并沒有真正啟動這一合作模式。這充分說明了制度自下而上演進(jìn)的必要性。一個政策可以很大力度地在全國范圍內(nèi)推廣開來，但是其績效只有在與基層情況適應(yīng)的基礎(chǔ)上才能體現(xiàn)出來。

　　COMPACT的效力也受到了專家的置疑，其中最主要的批評是認(rèn)為其在實施中，從一套全面的合作伙伴的框架，蛻化為簡單的購買“合同”。其他的原則在實際上受到了很大程度的忽視。同時，這種購買是不平衡的，如2001年志愿部門有1/3資金來自于政府，但是只有10％的志愿組織享有它們。

　　盡管有批評之聲，COMPACT的作用應(yīng)該是受到肯定的。一位英國志愿部門的專家指出，不管它在實際操作中實施情況如何，“政府民間協(xié)作”這一理念的提出，具有非常重要的意義，它改變了整個社會對志愿部門的認(rèn)知，這將對未來產(chǎn)生愈加重要的影響。

　　5、增補

　　由于COMPACT在實踐中的種種弱點，2005年，在具體負(fù)責(zé)COMPACT實施的內(nèi)政部的動議下，COMPACT的修訂版本――COMPACT PLUS出臺了。與COMPACT相比，COMPACT PLUS具有至少三點重要變化：第一，版本更簡潔，原則更具有實踐性。COMPACT的五項規(guī)則每一項都有專門的一本數(shù)十頁的冊子作為具體說明，操作中反而無法掌握，導(dǎo)致簡單“合同”的重復(fù)。COMPACT PLUS對于每個原則只有一頁紙的稱述，還有更簡單的，制成明信片大小的卡片，便于人們更全面地把握各個核心原則。第二，加強(qiáng)了規(guī)則的約束力。COMPACT是不具有立法地位的政策，對于各級政府的約束力主要是靠配套資金來引導(dǎo)。COMPACT PLUS賦予這些原則更具有約束力的地位。第三，成立COMPACT協(xié)領(lǐng)組，由政府和志愿部門等不同方面組成，在機(jī)構(gòu)上使得COMPACT的工作機(jī)制更加完善。

　　COMPACT PLUS與COMPACT不具有強(qiáng)行替代關(guān)系，二者都是地方政府自身的選擇。目前二者在英國并行不悖。曾經(jīng)簽署COMPACT的地區(qū)，如果新簽署COMPACT PLUS則原有的協(xié)議作廢；
如果不愿意簽署新的協(xié)議，則可以依然按照COMPACT的原則工作；
原來沒有簽署過COMPACT的地區(qū)，如果愿意加盟，也可以直接簽署COMPACT PLUS，進(jìn)行新體系的運作。

　�。ㄈ�）政府與民間伙伴關(guān)系的分析

　　英國近年來在政府與民間伙伴關(guān)系方面發(fā)展比較迅速。為什么英國會出現(xiàn)政府與民間協(xié)議？為什么工黨會提出將“賦權(quán)公民”作為政治綱領(lǐng)？為什么繼英國之后許多國家也開始發(fā)展類似的關(guān)系？上述已經(jīng)提及英國COMPACT的產(chǎn)生背景，它具有一些現(xiàn)實性的契機(jī)，但是這些契機(jī)只可以說構(gòu)成了促動條件，并不代表它們是政府民間伙伴關(guān)系發(fā)展的充要條件，至于這一現(xiàn)象的形成機(jī)制，我們還需要從制度層面來進(jìn)行分析。

　　為什么英國出現(xiàn)政府與民間的協(xié)議？從政府的方面講，政府是“權(quán)力”的代表，所謂權(quán)力，就是它的決策有強(qiáng)制力，那么它為什么有激勵與民間簽訂協(xié)議、做出承諾？從民間組織的方面講，志愿部門是一個非常松散、廣泛、多元的領(lǐng)域，誰能代表“志愿部門”行動、與政府“簽署”協(xié)議？這是我們需要關(guān)注COMPACT的兩個核心問題。

　　1、政府為什么要與民間發(fā)展“伙伴”關(guān)系？

　　1997年英國工黨獲得執(zhí)政以來，“賦權(quán)公民”就越來越明確地被提出來。這與公民社會的發(fā)展階段相適應(yīng)，同時也不可否認(rèn)，它與工黨的政治理念密切相關(guān)。民間化是工黨一貫的基礎(chǔ)，1990年代“第三條道路”的提出，就體現(xiàn)了其關(guān)注公民社會的取向。志愿部門人員與政府機(jī)構(gòu)人員之間的流動對政府的認(rèn)知起了重要推動作用，例如在目前政府民間關(guān)系構(gòu)建過程中提出過關(guān)鍵意見的一些官員，自身即有過在志愿部門工作的經(jīng)歷。前內(nèi)政部長David是很多重要政策的始作俑者，他也是一個從志愿部門進(jìn)入政府任職的人士。可見，政府對民間組織的理解和認(rèn)知，是產(chǎn)生合作的一個前提。不同部門之間人員的流動，促進(jìn)了政府與民間的共識。

　　這一認(rèn)知及人員交流的基礎(chǔ)是志愿部門的發(fā)展。英國的志愿傳統(tǒng)歷史非常悠久，它們在社會服務(wù)、互助、倡導(dǎo)等諸多方面發(fā)揮著重要作用。例如互助互益性質(zhì)的“友誼社”可以追溯到公元55年之早，至12－13世紀(jì)更有非營利醫(yī)院、民辦學(xué)校等民間公益事業(yè)的蓬勃發(fā)展。1601年英國出臺了世界上第一部慈善法，以法律的形式確立了政府對民間慈善事業(yè)的支持。19世紀(jì)中葉到20世紀(jì)，志愿組織極大繁榮，直到20世紀(jì)福利國家興起。二戰(zhàn)之后，福利國家又受到普遍置疑與反思，這是當(dāng)代志愿組織再次出現(xiàn)發(fā)展高潮的背景�；仡櫰錃v史，政府的作用在增權(quán)和減小之間反復(fù)變化，志愿組織也有繁興和低落的階段，但是無論如何，志愿傳統(tǒng)作為社會生活的一個重要部分，始終是治理中的一個方面，它們所蘊含的社會資本是根植在社會文化之中的。近年政府強(qiáng)調(diào)對慈善組織的監(jiān)管，原因正是因為“慈善”二字積累了太多的社會信任，正如英國人所言，你只要隨便到街上，說自己是為“慈善”募捐，就會有人給錢，這就是英國的文化。因而政府需要加強(qiáng)對慈善的監(jiān)管制度，以保護(hù)真正的慈善在社會中的信任資本。這在另一方面也體現(xiàn)了志愿慈善在英國擁有的社會資源，包括民間資產(chǎn)的流向，以及社會信任資本，這些有形與無形的資本，賦予了志愿部門非政治“權(quán)力”的影響力。可以說英國的志愿部門代表了無“權(quán)”者的權(quán)力。它們自身所擁有的資源和影響力才是它們與政府平等對話地位的根本保障。

　　英國、歐洲其他國家、加拿大、韓國、新加坡等很多國家都逐漸發(fā)展了政府與民間協(xié)議。它們都是民主體制的國家。為什么在民主體制中出現(xiàn)政府與民間的伙伴關(guān)系？其一，公民社會的發(fā)展是民主體制的一個重要特色。民主體制享有多元、參與的治理傳統(tǒng)，民間社會比較成熟，在現(xiàn)代治理變革中成為治理的主體之一。其二，民選政府有取向民眾參與的激勵。他們的合法性建立在民眾認(rèn)可的基礎(chǔ)上，更多的參與、更多的認(rèn)可，是政府需要獲得的政治資本。兩者相結(jié)合，構(gòu)成政府與民間合作的基礎(chǔ)。

　　政府與民間伙伴關(guān)系在英國首先出現(xiàn)也是可以理解的。英國的治理結(jié)構(gòu)以代議政府、地方自治為特點。英國是議會制民主的代表。學(xué)者的比較研究認(rèn)為，議會制比總統(tǒng)制更有利于“導(dǎo)向穩(wěn)定的民主”。在英國的議會制民主體制下，首相的權(quán)力相對總統(tǒng)制國家要弱，通過公民參與恰能更好地獲得政府的合法性。工黨高舉“賦權(quán)公民”的旗幟，也是與制度背景的激勵分不開的。

　　另外，1997年工黨執(zhí)政后將政府民間伙伴關(guān)系建設(shè)擺上重要日程，同當(dāng)時的時機(jī)也有關(guān)系。其一，工黨1997年執(zhí)政前已經(jīng)長時間在野，再次當(dāng)選后迫切希望做出與以往不同的鮮明的改進(jìn)，在野的經(jīng)歷也使他們更多反省民眾的認(rèn)可基礎(chǔ)，從而其從一上臺就積極尋求與公民和民間組織的結(jié)合點。其二，英國20世紀(jì)末地方自治運動活躍，中央與地方的關(guān)系也是執(zhí)政者必須認(rèn)真考慮的方面，中央政府通過“賦權(quán)公民”、發(fā)揮志愿組織作用等舉措，有利于更有效地作用和整合于地方政府。其三，選舉式民主政治的種種弊端已經(jīng)使得選民的政治參與態(tài)度越來越冷淡，對選舉的不信任、參與程度下降等現(xiàn)象明顯呈現(xiàn)，人們更傾向于自己通過志愿聯(lián)合解決問題，而不是投一張選票影響政府的產(chǎn)生。投票率下降、政治參與熱情降低，是很多民主國家開始面臨的問題。資源隱于社會，公民對政治選舉的參與不感興趣，對民主基礎(chǔ)的政府的影響是重大的。工黨之所以提“公民重建”，也是重喚公民參與熱情的一種努力。它體現(xiàn)了參與式民主在現(xiàn)代社會的重要性。

　　總結(jié)之，民主政治體制基礎(chǔ)上對于選舉的反思，參與式民主的發(fā)展，地方自治的演進(jìn)，公民社會的傳統(tǒng)及其影響下的公眾認(rèn)知，都是政府尋求與民間合作的制度基礎(chǔ)。

　　2、志愿“部門”如何可能作為一個行動主體？

　　志愿部門是多元的、競爭的、自愿參與的，大大小小的志愿組織均相互獨立，沒有隸屬關(guān)系。志愿部門如何作為一個主體與政府簽署協(xié)議？這涉及英國志愿組織的聯(lián)合機(jī)制。

　　在全國層次，志愿部門對于COMPACT的簽署由COMPACT工作小組作為代表。COMPACT工作小組的組成包括12個大型的志愿組織的負(fù)責(zé)人。工作小組由國家志愿組合資委員會（NCVO）發(fā)起組建，機(jī)構(gòu)設(shè)在NCVO的辦公室。在歷史淵源上，COMPACT的原型是NCVO委托的迪肯委員會的報告，因而NCVO在這個協(xié)議中也具有一定的自然延續(xù)性。盡管如此，COMPACT作為一個協(xié)議，包含了志愿部門的承諾，COMPACT工作小組如何有能力代志愿部門簽署這個承諾？它的承諾如何可能有效？都是直接關(guān)系到COMPACT的運作效力的。COMPACT之所以能夠在英國各地推行，我們可以發(fā)現(xiàn)如下的志愿部門的協(xié)調(diào)機(jī)制：

　　第一，NCVO作為傘狀組織，本質(zhì)上就是一個代表性NGO。它的成立是自下而上層層聯(lián)合組建起來的，其結(jié)構(gòu)是會員制，自身規(guī)模很小，但是有龐大的會員體系，許多會員本身又是傘狀組織，從而形成葡萄串一樣的結(jié)構(gòu)。NCVO處在最高層次的把柄的位置，它的主旨就是代表不同類型的志愿組織進(jìn)行倡導(dǎo)，推進(jìn)整個社會的公共利益。會員均是各自獨立的志愿組織，它們與NCVO的關(guān)系是多元的、松散的。當(dāng)然，類似的傘狀組織不止NCVO一個，但是它是在實踐中運作比較成功而發(fā)展起來的，是幾個有代表性的傘狀組織之一，因而具有廣泛的社會基礎(chǔ)。

　　第二，大型的慈善組織自身倡導(dǎo)能力強(qiáng)，不需要NCVO的代表，但是同樣可以達(dá)成共識。NCVO對于小規(guī)模組織的代表作用更加突出，至于大型慈善組織，擁有雄厚的資金，廣泛的社會基礎(chǔ)，通暢的社會關(guān)系，它們可以直接對政府進(jìn)行倡導(dǎo)，甚至比NCVO更為有效。它們對NCVO代表性的認(rèn)可就相對較低。但是象COMPACT這樣的協(xié)議，由NCVO牽頭，各大志愿組織都予以了相當(dāng)?shù)恼J(rèn)同和支持。認(rèn)同與支持的基礎(chǔ)是協(xié)議的原則是有利于志愿部門發(fā)展的，無論由誰做出簽署，大家愿意自覺接受，不會因為自己沒有簽署而推卸承諾的責(zé)任。也有一些大的志愿組織在NCVO之外，再獨立在協(xié)議上進(jìn)行簽署，這樣一份協(xié)議可能成為幾個機(jī)構(gòu)聯(lián)名簽署的文件。無論如何，原則只要被大家認(rèn)同，幾乎不會有人因代表權(quán)的問題孳生分歧，這一點，與英國人的文化是分不開的。

　　第三，依靠激勵而不是強(qiáng)制獲得的代表性才是真正有效的。傘狀組織在志愿部門中的代表性是依靠自身的能力建設(shè)、吸引會員而積累起來的，因而這種紐帶雖然是松散的，卻是有效的。會員對傘狀組織產(chǎn)生認(rèn)同，基于它的服務(wù)、信息、政策影響力等方面的優(yōu)勢，所以會愿意接受它的一些規(guī)則、要求。NCVO就是一個很好的例子，它開始會員數(shù)量不多，但是在實踐中，它由于定位準(zhǔn)確、研究深入、充分尊重會員的意見，在政策倡導(dǎo)和會員關(guān)系上都表現(xiàn)非常成功，近年會員人數(shù)不斷迅速攀升，又反之增強(qiáng)了它的實力，使志愿部門能更有效地發(fā)出整體的聲音。

　�。ㄋ模�對中國的啟示

　　英國政府與民間伙伴關(guān)系發(fā)展在英國的公共治理中加入了諸多和諧的因素，也是符合現(xiàn)代治理理念的模式。中國在構(gòu)建“和諧社會”的過程中，如何充分發(fā)揮社會的作用，我們可以從英國的經(jīng)驗中獲得許多有益的經(jīng)驗。

　　第一，公共治理中的伙伴關(guān)系是多元的、多方面、多層次的。政府與民間的伙伴關(guān)系是非常重要的一方面，同時，中央與地方政府之間，政府不同部門之間，社區(qū)層次的各個治理主體之間，等等等等，也是不可忽視的。其中，平等自治的原則是核心理念。

　　第二，伙伴關(guān)系的構(gòu)建需要一定客觀基礎(chǔ)，也需要政府認(rèn)知的更新。多種多樣的治理模式都能在一定條件下達(dá)成穩(wěn)定和社會平衡，但是和諧有效的治理模式需要不斷地探討和實踐。政府首先要在觀念上賦予民間更多的信任，才能實踐出政府與民間和諧互動的良性治理機(jī)制。

　　第三，政府與民間的伙伴關(guān)系構(gòu)建，資源是一個核心要素。沒有相應(yīng)的資源落實，改善關(guān)系就會成為流空的假象。在政府資助、政府采購等方面，如何有效管理資源也是一個關(guān)鍵，英國在這方面也有許多經(jīng)驗，具體再另外論述。

　　第四，民主政治體制是政府民間和諧互動的基礎(chǔ)。民主不僅意味著投票，現(xiàn)代民主政治關(guān)注到更多樣化的公民參與。不同政治體制下有不同的公民政治參與模式，比如選舉、聽證、志愿組織倡導(dǎo)、表達(dá)、民主監(jiān)督等，中國需要積極探索具有中國特色的參與式民主的模式，政府與民間伙伴關(guān)系構(gòu)建本質(zhì)上也是發(fā)展公民政治參與的一個途徑。

　　第五，一定公民社會的基礎(chǔ)是政府民間合作的必備條件。民間組織要依靠自身能力吸引會員，發(fā)展民間的代表性組織。公民社會網(wǎng)絡(luò)的形成，民主政治的發(fā)展，將會對政府與民間的伙伴關(guān)系提出要求。建設(shè)和諧社會需要更多的“伙伴關(guān)系”。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1] Deankin Commission. Meeting the Challenge of Change: Voluntary Action into the 21st Century [M]. London: NCVO,1996

　　[2] Jemery Kendall. The Voluntary Sector[M]. New York: Routledge, 2003 (中國選舉與治理)

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