社會(huì)政策是調(diào)整和改善各階層和群體之間利益關(guān)系的一種政策手段，其獨(dú)特性在于，它可以通過(guò)社會(huì)福利的制度安排來(lái)發(fā)揮作用。體現(xiàn)社會(huì)政策的社會(huì)福利制度安排有可能矯正現(xiàn)實(shí)利益格局產(chǎn)生的不公正，從而消除社會(huì)排斥、緩和社會(huì)緊張，但也可能加劇暗藏的社會(huì)不平等。社會(huì)政策究竟是發(fā)揮積極的還是消極的作用，取決于政策制定者對(duì)社會(huì)利益格局的認(rèn)識(shí)和社會(huì)福利制度的選擇。社會(huì)政策的核心問(wèn)題是，在協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系時(shí)如何體現(xiàn)社會(huì)公正，它反映出政策制定過(guò)程中的價(jià)值觀。

　　中國(guó)推行的改革必然涉及到協(xié)調(diào)社會(huì)各階層利益的制度政策的變動(dòng)，這些變動(dòng)本身就自然帶有社會(huì)政策的意涵。同時(shí)，改革過(guò)程中社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，也部分地與社會(huì)政策的結(jié)果相關(guān)。然而，對(duì)改革的研究往往在社會(huì)政策問(wèn)題上呈現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象，一方面對(duì)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)福利體制改革的討論很少涉及社會(huì)政策，似乎只要堅(jiān)持市場(chǎng)化方向的改革，就不必過(guò)問(wèn)改革中社會(huì)政策的制定及內(nèi)容；
另一方面，談到具體的社會(huì)問(wèn)題時(shí)，又常常就事論事，忽視社會(huì)問(wèn)題背后的社會(huì)政策成因。

　　筆者認(rèn)為，改革中的社會(huì)政策是一個(gè)應(yīng)當(dāng)放在政策討論中心位置上的議題，只有明確了社會(huì)政策的價(jià)值取向，才可能深入討論如何通過(guò)社會(huì)福利的制度安排來(lái)協(xié)調(diào)社會(huì)各階層的利益，從而緩和社會(huì)緊張。具體來(lái)看，改革中的社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)著重加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民和勞工的社會(huì)保護(hù)，這既屬于對(duì)歷史不正義的補(bǔ)償，也與全球化背景下勞工的社會(huì)保護(hù)趨勢(shì)相關(guān)。

　　一、改革中的利益格局和利益受損群體

　　要認(rèn)識(shí)中國(guó)社會(huì)政策的基本問(wèn)題，就必須先考察改革時(shí)期中國(guó)的利益格局。改革開放以后，中國(guó)社會(huì)變遷的一個(gè)顯著特征就是社會(huì)分化日益明顯，社會(huì)利益格局發(fā)生了根本性的變化。學(xué)者們對(duì)社會(huì)利益格局的變化趨勢(shì)大體上采用了兩種表述，即“兩段論”和“三段論”。

　　“兩段論”以1990年代中期為界。例如，孫立平認(rèn)為，90年代中期以來(lái)中國(guó)逐漸演變成為社會(huì)結(jié)構(gòu)斷裂的社會(huì)。其特征是：一，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展斷裂，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不能導(dǎo)致社會(huì)狀況的改善；
二，資源從擴(kuò)散變?yōu)橹匦路e聚到少數(shù)人手中，因此出現(xiàn)了貧富差距擴(kuò)大、底層社會(huì)形成等現(xiàn)象；
三，政府行為的企業(yè)化和市場(chǎng)化，導(dǎo)致公共管理功能失效，腐敗叢生。（孫立平，2002年）王紹光也指出，中國(guó)在1978到1993年間的改革是全贏游戲，不公平僅僅表現(xiàn)為有些社會(huì)群體所獲得的收益大于其他群體；
而從1994年開始，改革使部分人成為絕對(duì)的受損者，社會(huì)不平等程度加劇，改革成為一種零和游戲。（王紹光，2002）

　　也有學(xué)者把改革以來(lái)利益格局的變化分為三個(gè)階段（李朝暉，2003）。第一階段是1978年到1984年，此階段經(jīng)濟(jì)改革的特征是“存量”基本不變情況下的“增量改革”。這一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)改革幾乎為所有社會(huì)群體帶來(lái)了收益。最有代表性的獲益者是農(nóng)民和第一代個(gè)體戶。第二階段是1985年到1992年，這一階段主要是推動(dòng)價(jià)格改革，實(shí)行了“價(jià)格雙軌制”�！皟r(jià)格雙軌制”使體制內(nèi)單位獲益，并給部分人帶來(lái)了從中套利的機(jī)會(huì)，但是農(nóng)民的收入相對(duì)下滑，城市部分人口的生活水平開始下降（如退休人員），貧富差距開始拉大。第三階段從1993年開始，開發(fā)區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)熱和股票熱開啟了土地和資產(chǎn)的資本化過(guò)程。盡管經(jīng)濟(jì)仍在不斷增長(zhǎng)，但只有少部分人獲得了“資源資本化”的實(shí)際利益，由此導(dǎo)致社會(huì)分化進(jìn)一步擴(kuò)大。在第三階段有三類人從改革中相對(duì)獲益或絕對(duì)獲益：一是因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而獲利的社會(huì)群體，包括農(nóng)民工、專業(yè)技術(shù)人員、主要依靠市場(chǎng)的私營(yíng)企業(yè)主和個(gè)體工商戶等；
二是因?yàn)樾姓�利益自我化而獲利的群體，包括行政部門人員以及由行政部門轉(zhuǎn)化而來(lái)的事業(yè)單位人員、壟斷性企業(yè)員工；
三是因?yàn)橛?jì)劃價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格的差價(jià)和資源資本化而獲利的人，這些人可被稱為暴富階層。而農(nóng)民、部分國(guó)有企業(yè)職工、非專業(yè)技術(shù)人員的城市職工、退休者等社會(huì)群體在第三階段則成為改革的相對(duì)或絕對(duì)受損者。

　　無(wú)論是“兩段論”還是“三段論”都表明，1990年代中期以后，中國(guó)改革的一個(gè)顯著特點(diǎn)是，社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，貧富差距不斷擴(kuò)大，財(cái)富往少數(shù)人手中集聚，大多數(shù)人的利益相對(duì)或絕對(duì)受損。需要指出的是，上引“三段論”把農(nóng)民工列入獲利群體，這僅僅是從市場(chǎng)機(jī)會(huì)而言；
如果考察農(nóng)民工受到的種種制度約束，以及他們?yōu)闋?zhēng)取市場(chǎng)機(jī)會(huì)而付出的健康和生命代價(jià)，那他們無(wú)疑是受剝奪的群體。既然中國(guó)的改革產(chǎn)生了龐大的受損群體，那么，這些受損群體處于什么樣的境況？針對(duì)他們的福利制度安排又如何？分析這些問(wèn)題不僅僅體現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)關(guān)懷，更重要的是有助于剖析改革過(guò)程中社會(huì)政策的傾向與特點(diǎn)，從而研究什么樣的制度安排能體現(xiàn)社會(huì)公正、有助于調(diào)整和改善各階層和群體之間的社會(huì)關(guān)系。

　　二、農(nóng)民的社會(huì)地位和農(nóng)村公共服務(wù)的制度性缺失

　　每當(dāng)談到改革的成就，許多人就會(huì)想到80年代上半期農(nóng)民生活狀況的改善。事實(shí)上，進(jìn)入90年代以來(lái)，農(nóng)民的相對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位再度下降。農(nóng)村窮、農(nóng)民苦，僅僅是自然狀況的必然結(jié)果嗎？過(guò)去幾十年來(lái)對(duì)農(nóng)民的社會(huì)政策究竟起了什么樣的作用？筆者試圖通過(guò)對(duì)歷史上農(nóng)村政策的簡(jiǎn)要回顧加以說(shuō)明。

　　1. 農(nóng)民長(zhǎng)期以來(lái)的劣勢(shì)社會(huì)地位

　　在發(fā)展中國(guó)家工業(yè)化的過(guò)程中，農(nóng)民往往成為剝奪的對(duì)象，這在中國(guó)表現(xiàn)尤甚。1953年6月，中共中央提出“在十年到十五年或者更多一些時(shí)間內(nèi)，基本上完成國(guó)家工業(yè)化和對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造”的過(guò)渡時(shí)期總路線。這標(biāo)志著工業(yè)化戰(zhàn)略的正式實(shí)施。為配合這一戰(zhàn)略的實(shí)施，1953年10月，中央發(fā)布“關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購(gòu)與計(jì)劃供應(yīng)的決議”，對(duì)糧食實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷。這項(xiàng)政策受到農(nóng)民的強(qiáng)烈抵制，于是中央在1955年3月發(fā)出“關(guān)于迅速布置糧食購(gòu)銷、安定農(nóng)民生產(chǎn)情緒的緊急指示”，決定減少1955年的糧食征購(gòu)總量。中國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)最關(guān)注的問(wèn)題是每年能從農(nóng)村征收多少糧食、能為工業(yè)化提供多少資金，而農(nóng)民擔(dān)憂的則是辛勤耕作一年之后能不能吃飽飯。

　　農(nóng)業(yè)合作化后，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開始向城市流動(dòng)，1950年代中期形成了新中國(guó)歷史上第一次“民工潮”。這次民工潮對(duì)計(jì)劃用工體制帶來(lái)很大沖擊以致中央政府在一年時(shí)間內(nèi)（1956年12月到1957年12月）連續(xù)三次下發(fā)關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示。各地采取了種種“圍追堵截”措施，在外出農(nóng)民途經(jīng)的交通中心設(shè)立勸阻站，在農(nóng)民流入較多的城市設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)外流農(nóng)民的處理和遣送。1958年1月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，用法律的形式把廣大農(nóng)民限制在貧瘠的土地上，剝奪了他們自由遷徙的權(quán)利，正式確立了城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度。

　　如果說(shuō)糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度和戶籍制度讓農(nóng)民付出了經(jīng)濟(jì)和自由的代價(jià)，那么，“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)則使農(nóng)民在隨后持續(xù)三年的大饑荒中付出了沉重的生命代價(jià)。對(duì)這場(chǎng)大饑荒的官方解釋是“三年自然災(zāi)害”和中蘇交惡導(dǎo)致饑荒。但實(shí)際原因在后來(lái)的中央七千人大會(huì)上被劉少奇一語(yǔ)道破：“三分天災(zāi)，七分人禍”。這場(chǎng)由“人禍”造成的人類歷史上的巨大災(zāi)難使全國(guó)人民飽受饑餓之苦，其中農(nóng)民更是付出了巨大的生命代價(jià)。根據(jù)人口統(tǒng)計(jì)分析，其間大約有兩千萬(wàn)人直接或間接地死于饑餓[1]，死亡人口幾乎都是農(nóng)村人口。大饑荒的余波未息，中央開始醞釀精減城市人口，精簡(jiǎn)的主要對(duì)象是“大躍進(jìn)”中來(lái)自農(nóng)村的新職工。于是農(nóng)民再次成為“大躍進(jìn)”惡果的承擔(dān)者。

　　盡管政府通過(guò)行政強(qiáng)力把2千多萬(wàn)人口遣送回鄉(xiāng)，但城市的就業(yè)壓力和糧食壓力仍未徹底緩解。因此，60年代早期政府就開始號(hào)召城市青年“上山下鄉(xiāng)”。從1962年到1968年，大約120萬(wàn)城市青年被下放到農(nóng)村；
1968年后，“上山下鄉(xiāng)”政策進(jìn)一步強(qiáng)化，從以往的“自愿”下放變成強(qiáng)制下放。1968年到1978年間約有1200萬(wàn)城市青年被下放，占全國(guó)城市人口的11%。[2] “上山下鄉(xiāng)”是損農(nóng)補(bǔ)城政策的又一體現(xiàn)，它加劇了農(nóng)村人多地少的矛盾，惡化了城鄉(xiāng)關(guān)系。

　　1980年代，特別是其上半期，也許是1949年以來(lái)中國(guó)農(nóng)民處境最好的時(shí)期。由于實(shí)行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”和中央對(duì)農(nóng)民的政策傾斜，1978年到1984年期間農(nóng)民收入增長(zhǎng)較快，年均增長(zhǎng)率達(dá)16%。但是好景不長(zhǎng)，自1985年開始農(nóng)民收入的增長(zhǎng)速度顯著放緩，此后1994年到1996年農(nóng)民收入的增長(zhǎng)暫時(shí)加快，但1997年至2000年農(nóng)民收入的增長(zhǎng)速度又連續(xù)下降。[3]

　　綜上所述，1949年以后中國(guó)農(nóng)民一直處于被剝奪的地位，僅有的少數(shù)處境較好的時(shí)期也非常短暫，而且只是政府對(duì)農(nóng)民糟糕處境的臨時(shí)緩解。那么，對(duì)農(nóng)民長(zhǎng)期的剝奪究竟是否具有正當(dāng)性？這是一個(gè)研究社會(huì)政策時(shí)難以回避的問(wèn)題。中國(guó)的農(nóng)民不但為工業(yè)化提供了大量的資金，而且還承擔(dān)了高層決策失誤所造成的嚴(yán)重后果。每次經(jīng)濟(jì)危機(jī)或社會(huì)危機(jī)過(guò)后，農(nóng)民都是危機(jī)后果的最后承擔(dān)者，而造成這些后果的始作俑者卻把本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任推給了“天災(zāi)”。

　　2. 農(nóng)民在教育醫(yī)療等方面遇到的制度性歧視

　　長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民得不到必要的社會(huì)保障。改革已近30年，城市建設(shè)和部分城市居民的生活狀況發(fā)生了巨大變化，但是農(nóng)民長(zhǎng)期以來(lái)被設(shè)定的劣勢(shì)社會(huì)地位并未有實(shí)質(zhì)性改變，大多數(shù)農(nóng)民必須無(wú)助地面對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，處于自生自滅的自然狀態(tài)。這種狀況是否符合社會(huì)正義的原則呢？特別是從城鄉(xiāng)對(duì)比的角度去看，城鄉(xiāng)居民在社會(huì)保護(hù)方面的具體差距就一目了然了。

　　從1991年到1998年，中國(guó)的社會(huì)保障支出占GDP的比重一起徘徊在7%到8%，其中農(nóng)村社會(huì)保障支出只占GDP的0.1%到0.2%[4]；
也就是說(shuō)，在實(shí)際投入的社會(huì)保障資源里，城鎮(zhèn)居民占用了97%以上，而占總?cè)丝?0%的農(nóng)村人口只能獲得不足3%。社會(huì)保障資源的這種分配方式顯然是極不合理的。

　　城鄉(xiāng)教育投入管理體制的差異從另一個(gè)角度表明社會(huì)政策的城市傾斜特征。過(guò)去20多年來(lái)，城市基礎(chǔ)教育由市、區(qū)兩級(jí)政府的財(cái)政撥款，所以城市居民只需為學(xué)生交納書費(fèi)和雜費(fèi)，這種教育投入制度基本上符合憲法所規(guī)定的義務(wù)教育性質(zhì)，即財(cái)政撥款、學(xué)生享受；
而在農(nóng)村卻實(shí)行縣辦高中、鄉(xiāng)辦初中、村辦小學(xué)的辦學(xué)體制，各級(jí)學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)分別由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村支付。對(duì)鄉(xiāng)、村兩級(jí)學(xué)校而言，經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于對(duì)農(nóng)民的直接攤派；
農(nóng)民不僅必須為孩子上學(xué)承擔(dān)學(xué)校的日常開支，還要支付農(nóng)村學(xué)校的基建和設(shè)備開支。這實(shí)際上是村民自費(fèi)維持基礎(chǔ)教育，而政府卻擺脫了維持義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任。1985年國(guó)家財(cái)政甚至還取消了對(duì)農(nóng)村每個(gè)中學(xué)生31.5元、小學(xué)生22.5元的教育撥款。

　　這樣的辦學(xué)體制令城鄉(xiāng)教育不平等的現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。首先是教育經(jīng)費(fèi)相差懸殊。2001年農(nóng)村小學(xué)生人均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)為城市平均水平的29%，農(nóng)村初中生人均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)僅為城市平均水平的31%，全國(guó)30%左右的縣初中生人均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)不足15元。[5] 其次是城鄉(xiāng)入學(xué)機(jī)會(huì)不平等，特別是高中和大學(xué)的入學(xué)機(jī)會(huì)極不平等。農(nóng)村人口約占總?cè)丝诘?0%，適齡入學(xué)兒童占全國(guó)適齡兒童總數(shù)的80%以上，如果在義務(wù)教育上能實(shí)行公正的社會(huì)政策，那么全國(guó)的小學(xué)、初中在校生當(dāng)中的農(nóng)村學(xué)生比例就應(yīng)當(dāng)接近農(nóng)村適齡學(xué)生的比重。事實(shí)上，農(nóng)村小學(xué)在校生僅占全國(guó)小學(xué)在校生的70.5%，農(nóng)村初中在校生占全國(guó)初中在校生的比例更低，只有57.1%，而農(nóng)村高中在校生占全國(guó)高中在校生的比例僅為15.9%。[6] 由此可見，全國(guó)的教育資源配置，特別是高中的教育資源配置，有嚴(yán)重的城市偏向和農(nóng)村歧視問(wèn)題。長(zhǎng)期實(shí)施這種教育制度，必然進(jìn)一步加劇城鄉(xiāng)差距、擴(kuò)大社會(huì)不公。

　　醫(yī)療體制方面也存在著同樣的問(wèn)題。1985年以后，農(nóng)村的醫(yī)療條件逐步惡化。隨著農(nóng)村人民公社制度的解體，衛(wèi)生保健網(wǎng)絡(luò)陷入癱瘓，而國(guó)家對(duì)農(nóng)村的社會(huì)政策卻未及時(shí)調(diào)整。這導(dǎo)致了兩個(gè)后果：其一，患者自付費(fèi)用占醫(yī)療衛(wèi)生開支的比重過(guò)大，1980年以前這一比例大約是16%左右；
到了1998年，農(nóng)村患者的自付醫(yī)療費(fèi)用比重上升到87.44%，幾乎是城市患者自付費(fèi)用比重44.13%的兩倍。[7] 其二，農(nóng)民的健康狀況惡化。以嬰兒死亡率為例，農(nóng)村地區(qū)的嬰兒死亡率從1981年的千分之36.96上升到1995年的千分之44.79，而同期城市的嬰兒死亡率從1981年的為千分之24.81下降到1995年的21.14。[8]

　　三、勞工權(quán)益受損的表現(xiàn)和原因

　　如果說(shuō)農(nóng)村公共服務(wù)的制度性缺失是個(gè)由來(lái)已久的老問(wèn)題，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　那么勞工的社會(huì)保護(hù)則是改革開放后出現(xiàn)的新問(wèn)題。之所以勞工的社會(huì)保護(hù)會(huì)成為突出的社會(huì)問(wèn)題，是因?yàn)榍趾�勞工�?quán)益的案例越來(lái)越多，由此而引起的勞資糾紛頻發(fā)，它已經(jīng)成為一個(gè)社會(huì)性現(xiàn)象，反映出勞工這個(gè)社會(huì)群體的社會(huì)地位日益下降，正淪落為主要的弱勢(shì)群體之一。

　　1. 勞工基本權(quán)益受損的主要表現(xiàn)

　　勞工基本權(quán)益受到損害的常見表現(xiàn)有以下幾種。

　　首先，工資報(bào)酬低而且常被拖欠。當(dāng)前中國(guó)的勞工工資低已是眾所周知的事實(shí)。以廣東省東莞市裕元鞋廠為例，東莞市規(guī)定最低工資標(biāo)準(zhǔn)是每小時(shí)33美分，而該廠工人每小時(shí)的平均工資是28美分，扣除個(gè)人費(fèi)用（如醫(yī)療、福利費(fèi)等）后工人實(shí)際得到的工資是每小時(shí)24.4美分，一個(gè)工人一天工作十小時(shí)實(shí)得工資2.44美元。[9] 低工資并非個(gè)別現(xiàn)象，有關(guān)研究表明，珠江三角洲地區(qū)過(guò)去12年當(dāng)中勞工的月工資只提高了68元人民幣。一些地區(qū)的勞工工資水平多年來(lái)徘徊停步，若將物價(jià)上漲因素考慮在內(nèi)，則這些地區(qū)的勞工工資水平實(shí)際上有所下降。[10] 盡管工資如此之低，許多企業(yè)和用工機(jī)構(gòu)還故意不按時(shí)足額發(fā)放，近年來(lái)拖欠工資的現(xiàn)象越演越烈。據(jù)中華全國(guó)總工會(huì)的不完全統(tǒng)計(jì)，2003年全國(guó)拖欠工資總額為417億元，涉及職工845.9萬(wàn)人，有十幾個(gè)省拖欠工資超過(guò)10億元，一些企業(yè)拖欠工資長(zhǎng)達(dá)數(shù)十個(gè)月。

　　其次，存在著明顯的就業(yè)歧視和對(duì)勞工的人格傷害。許多研究都指出，來(lái)自農(nóng)村的勞工現(xiàn)在承擔(dān)著城市中勞動(dòng)條件最差、勞動(dòng)負(fù)荷最重和風(fēng)險(xiǎn)最大的工作。他們遇到的問(wèn)題除了上面提到的薪資偏低之外，還有就業(yè)歧視等。一些城市政府限制外來(lái)勞動(dòng)力在本市的許多行業(yè)就業(yè)，有的城市甚至規(guī)定，來(lái)自農(nóng)村的勞工只能在本城的尸體處理、糞便處理、建筑作業(yè)、化工等行業(yè)尋找工作機(jī)會(huì)。[11] 在這種制度背景下，來(lái)自農(nóng)村的勞工往往被迫從事臟、累、苦、險(xiǎn)的工作。此外，勞工還時(shí)常受到用工機(jī)構(gòu)管理層的人格侮辱。近年來(lái)，對(duì)勞工搜身、謾罵、羞辱甚至令其下跪等嚴(yán)重踐踏勞工人格的事屢見報(bào)端。據(jù)廣東省總工會(huì)調(diào)研室1993年在廣州、東莞、中山等10個(gè)地級(jí)市所作的一次問(wèn)卷調(diào)查顯示，有17.6%的工人曾被搜身或見過(guò)同廠工友被搜身。[12]

　　再次，勞工的職業(yè)安全沒有保障。盡管許多勞工的工作時(shí)間長(zhǎng)、勞動(dòng)強(qiáng)度大、工作環(huán)境惡劣，但他們卻缺乏基本的勞動(dòng)保護(hù)，生命安全與健康得不到有效保障。近年來(lái)，重大惡性工傷事故頻頻發(fā)生，職業(yè)病人數(shù)居高不下。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有50多萬(wàn)個(gè)廠礦存在不同程度的職業(yè)危害，接觸粉塵、毒物和噪聲等職業(yè)危害的職工達(dá)2500萬(wàn)人。目前，從接觸職業(yè)危害人數(shù)、職業(yè)病患者累計(jì)數(shù)量、死亡數(shù)量到新發(fā)現(xiàn)病人數(shù)量，中國(guó)均居世界首位。粗略估算，近幾年中國(guó)每年因此造成的經(jīng)濟(jì)損失近800億元。[13] 特別需要指出的是，近年來(lái)礦難頻頻發(fā)生，年年穩(wěn)居中國(guó)十大災(zāi)難行列。從2001年到2004年10月底，全國(guó)共發(fā)生一次死亡10人以上的特大煤礦事故188起，平均7天一起。2003年世界煤炭產(chǎn)量約50億噸，中國(guó)煤炭產(chǎn)量為16.7億噸，約占全球的35％；
全球煤礦事故死亡人數(shù)約8千人，其中中國(guó)為6434人，占全球的近80％；
中國(guó)的百萬(wàn)噸煤死亡人數(shù)接近4人，是美國(guó)的100倍，南非的30倍（2003年美國(guó)百萬(wàn)噸煤死亡人數(shù)為0.039人，俄羅斯為0.34人，南非為0.13人）。[14] 另?yè)?jù)報(bào)導(dǎo)，2004年全國(guó)GDP達(dá)到13.6萬(wàn)億元，同時(shí)也有13.6萬(wàn)人死于安全事故，即1億GDP死亡1個(gè)人。[15]

　　2. 勞工權(quán)益為何受損？

　　研究者以往分析勞工權(quán)益受損時(shí)列舉了以下主要原因：片面追求經(jīng)濟(jì)利益、忽視人權(quán)保護(hù)；
城鄉(xiāng)二元體制的限制；
勞動(dòng)力絕對(duì)過(guò)剩，勞資雙方地位懸殊，社會(huì)保障制度不健全，勞動(dòng)立法不完善；
勞動(dòng)者的安全生產(chǎn)意識(shí)差，自我保護(hù)能力不足；
用人單位法制觀念淡漠，勞工法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)淡薄。[16] 這些因素中有一些是比較次要的，如勞工法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)淡��；
還有一些如勞動(dòng)者的安全生產(chǎn)意識(shí)差、自我保護(hù)能力不足，其實(shí)是勞工權(quán)益受損的結(jié)果；
再有一些因素，如社會(huì)保障制度不健全，是勞工權(quán)益受損的表現(xiàn)之一。當(dāng)然，制度轉(zhuǎn)型期當(dāng)中出現(xiàn)的勞工權(quán)益受損問(wèn)題，是多種原因共同作用的結(jié)果，然而上述因素并未涉及其主要原因。

　　這里僅以頻頻發(fā)生的礦難為例，從中觀察勞工權(quán)益受損的主要原因。各級(jí)政府不斷召開安全生產(chǎn)會(huì)議，頻頻下發(fā)“紅頭文件”，經(jīng)常進(jìn)行各種名目的檢查，但為什么無(wú)法避免重大或特大事故的頻頻發(fā)生？有記者在一篇文章中一語(yǔ)道破：凡是有重大礦難發(fā)生的地方，基層政府的官員多半難辭其咎，他們與礦主“同氣連枝”、利益相關(guān)，不但直接縱容了各種違章開采的進(jìn)行，包庇了礦主的非法作業(yè)，而且在事故發(fā)生后動(dòng)用權(quán)力遮掩真相，事實(shí)上已經(jīng)成為礦主在權(quán)力機(jī)關(guān)的代言人。其結(jié)論是，“資本與權(quán)力結(jié)盟是礦難的罪魁禍?zhǔn)住盵17] 這位記者的觀察比某些學(xué)術(shù)研究洋洋大觀的探討要精辟得多。由此結(jié)論推而廣之，似乎也可以得出“資本和權(quán)力結(jié)盟是勞工權(quán)益受損的罪魁禍?zhǔn)住�，至少這是損害勞工權(quán)益的重要因素之一。

　　有學(xué)者分析了傷殘農(nóng)民工的維權(quán)過(guò)程，指出農(nóng)民工維權(quán)艱難的深層原因：盡管存在著種種名義上保護(hù)勞工權(quán)益的規(guī)章條例，但傷殘農(nóng)民工的權(quán)利卻在維權(quán)的過(guò)程中被一步步地剝奪，他們?cè)谥贫孺湕l的每一個(gè)環(huán)節(jié)上都體會(huì)到無(wú)權(quán)利的可悲狀態(tài)和被剝奪的可憐境地，而且這些針對(duì)他們的剝奪往往以合法的形式出現(xiàn)。這種制度悖論的存在表明，如果說(shuō)傷殘農(nóng)民工的維權(quán)活動(dòng)是試圖賦權(quán)的努力，那么現(xiàn)實(shí)中還存在著一個(gè)與賦權(quán)相反的過(guò)程──即“剝權(quán)”活動(dòng)。“剝權(quán)”活動(dòng)表現(xiàn)為資本和地方權(quán)力機(jī)構(gòu)在制度運(yùn)作實(shí)踐中通過(guò)去合法性、增大維權(quán)成本、對(duì)制度的選擇性利用和弱化社會(huì)支持等四種制度連接機(jī)制把農(nóng)民工的權(quán)益剝奪殆盡，使農(nóng)民工的維權(quán)過(guò)程變成了“從無(wú)權(quán)到看似有權(quán)再到無(wú)權(quán)”的過(guò)程（鄭廣懷，2005）。

　　為什么會(huì)出現(xiàn)“剝權(quán)”現(xiàn)象？為什么資本和地方權(quán)力的勾結(jié)能輕而易舉地得逞？其中的根本原因恐怕還是賦權(quán)不足，或者說(shuō)表面上的賦權(quán)實(shí)質(zhì)上是“偽賦權(quán)”。如果說(shuō)，資本和權(quán)力結(jié)盟共同侵害勞工權(quán)益還處于暗中進(jìn)行或采取規(guī)避法律的方式進(jìn)行，那么權(quán)力對(duì)勞工權(quán)益的侵害則是明目張膽和肆無(wú)忌憚的。近年來(lái)的種種現(xiàn)象表明，地方政府已經(jīng)成為侵犯勞工權(quán)益的主體。地方政府經(jīng)常在追求其利益時(shí)，漠視甚至損害、侵犯勞工利益，一個(gè)突出的表現(xiàn)是拖欠農(nóng)民工工資。有學(xué)者指出，地方政府工程拖欠工資所占的比例由2001年的26.7%增加到2003年的50%，顯然政府起了很壞的帶頭作用；
有些官員在發(fā)包工程時(shí)把自己的利益與施工單位的利益綁在一起，令施工老板拖欠工資有恃無(wú)恐。[18] 此外，農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益也受到地方政府的侵害。多年來(lái)，地方政府對(duì)建立農(nóng)民工社會(huì)保障制度反應(yīng)冷淡；
但最近幾年里，由于許多地方的社會(huì)保險(xiǎn)基金捉襟見肘，于是地方政府在保護(hù)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的名義下，把農(nóng)民工繳交的保險(xiǎn)費(fèi)用來(lái)填補(bǔ)當(dāng)?shù)卣�府的社�；�金缺口。正如有的研究指出：“在一些地方政府的巧妙操作下，農(nóng)民工已經(jīng)變成了城市社�；�金的提款機(jī)；
以農(nóng)民工參保名義征繳到的巨額保險(xiǎn)費(fèi)，正源源不斷地填充進(jìn)地方社�；�金，落入本地居民的口袋[19]�！�

　　四、改革中社會(huì)政策的基本問(wèn)題初探

　　1. 改革中社會(huì)政策的研究應(yīng)當(dāng)著眼何處？

　　關(guān)于改革中社會(huì)政策存在的基本問(wèn)題之討論，無(wú)疑涉及到改革路徑的分析。然而，很多研究者卻離開了這一面向現(xiàn)實(shí)的政策評(píng)價(jià)，熱衷于討論社會(huì)福利制度理論模式的對(duì)比和選擇，似乎只要找到了可以選用的社會(huì)福利制度模式，那么改革中社會(huì)政策上存在的基本問(wèn)題就都迎刃而解了。

　　目前國(guó)內(nèi)關(guān)于社會(huì)福利基本制度的模式研究側(cè)重介紹西方的已有模式，如剩余模式和制度模式（Wilenski and Lebeaux, 1965），剩余型、制度型和工業(yè)成就型（Titmuss, 1974），社會(huì)民主主義、保守主義/合作主義、自由主義三種福利政體（愛斯平-安德森，1999）等。國(guó)內(nèi)的研究者基本上以西方國(guó)家的已有模式為圭臬，從中選擇一個(gè)（或剩余模式，或合作主義模式）作為構(gòu)建中國(guó)社會(huì)福利制度的未來(lái)模式。筆者也曾撰文，認(rèn)為剩余模式是中國(guó)應(yīng)該選擇的福利模式。然而，通過(guò)對(duì)中國(guó)改革中存在的實(shí)際問(wèn)題的進(jìn)一步研究，發(fā)現(xiàn)以上模式討論本身就有許多缺陷，而且社會(huì)福利的模式選擇并非當(dāng)前中國(guó)社會(huì)政策研究的首要問(wèn)題。

　　首先，不論從價(jià)值理念還是從現(xiàn)實(shí)制度上看，中國(guó)的社會(huì)福利制度模式一直是剩余模式，甚至“剩余”到象征意義上的福利保障，而且這種情況在短期內(nèi)不可能有多大改變，因此，“中國(guó)應(yīng)該選擇剩余模式”之類的研究結(jié)論很大程度上不過(guò)是研究者的自說(shuō)自話。其次，上述模式是西方學(xué)者對(duì)發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家福利制度的學(xué)術(shù)總結(jié)，正因?yàn)槿绱�，愛斯�?安德森把他的書名定為《福利資本主義的三個(gè)世界》。由于中國(guó)的社會(huì)背景和制度環(huán)境與福利國(guó)家不可同日而語(yǔ)，因此有些術(shù)語(yǔ)不一定適合中國(guó)或應(yīng)用起來(lái)其意義會(huì)有所改變。例如，英國(guó)和美國(guó)被學(xué)界公認(rèn)為社會(huì)福利的剩余模式，但是中國(guó)學(xué)者倡導(dǎo)的剩余模式恐怕不是英美意義上的剩余模式，因?yàn)橹袊?guó)沒有那樣的實(shí)力。再如，合作主義受到許多社會(huì)福利制度研究者的青睞，但它只在瑞典和奧地利等少數(shù)幾個(gè)國(guó)家得到成功的施行。合作主義在中國(guó)是否可行呢？其實(shí)中國(guó)根本不具備合作主義的制度基礎(chǔ)和文化傳統(tǒng)。再次，眾所周知，改革開放后中國(guó)的福利制度發(fā)生了實(shí)質(zhì)性改變，然而，無(wú)論是改革前的福利制度，還是改革后的福利制度，都將占全國(guó)人口大多數(shù)的農(nóng)民排斥在外。這表明，福利制度的模式選擇對(duì)得不到社會(huì)福利的普通公民而言，并不是首要的難題，對(duì)他們來(lái)說(shuō)，福利模式研究其實(shí)離題太遠(yuǎn)。

　　上文關(guān)于社會(huì)福利制度模式的種種歸納，不過(guò)是西方學(xué)者們?cè)谘芯楷F(xiàn)實(shí)問(wèn)題的過(guò)程種提出的理論抽象，它們是學(xué)術(shù)討論的重要分析工具，每個(gè)國(guó)家制定社會(huì)政策時(shí)必須首先考慮本國(guó)的現(xiàn)實(shí)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)情勢(shì)，不可能簡(jiǎn)單照搬這些理論模式。埃斯平-安德森把社會(huì)福利體制大致分為社會(huì)民主主義、自由主義和保守主義三種，但他指出，各個(gè)類屬并沒有單一純粹的案例可以代表；
斯堪的納維亞國(guó)家或許是受社會(huì)民主主義主導(dǎo)，但它們不是完全沒有某些重要的自由主義要素，同樣，自由主義和保守主義也沒有純粹的形式（愛斯平-安德森，1999:48）。實(shí)際上，沒有任何一個(gè)國(guó)家恰好是符合某單一向度的純粹案例。盎格魯·撒克遜國(guó)家或許以社會(huì)救助體系為主，但也有其他不同的方案，如美國(guó)的社會(huì)安全體系就是屬于社會(huì)保險(xiǎn)類型；
在社會(huì)保險(xiǎn)傳統(tǒng)的國(guó)家，也出現(xiàn)以人民福利取向的普遍年金方案；
在北歐的高福利國(guó)家，也有社會(huì)保險(xiǎn)方案�？傊�，今天每個(gè)國(guó)家都呈現(xiàn)出混合的體系（愛斯平-安德森，1999:76）。

　　我認(rèn)為，改革中的社會(huì)政策研究不應(yīng)再糾纏福利制度的模式討論，而應(yīng)該以現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為導(dǎo)向，把“社會(huì)政策的基本問(wèn)題”作為一個(gè)中心議題來(lái)探討。首先需要分析的是基本社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)包含的價(jià)值選擇。在西方建立了社會(huì)福利體制的國(guó)家里，這個(gè)問(wèn)題可能早已是毋庸質(zhì)疑的社會(huì)共識(shí)，而在中國(guó)，卻是一個(gè)宣傳與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)、從未被納入政策討論的問(wèn)題。不管中國(guó)在改革中實(shí)施什么樣的社會(huì)政策，如果不明確社會(huì)政策的基本價(jià)值取向，不明確轉(zhuǎn)型期的基本利益格局，那么種種具體的政策規(guī)章就很可能偏離社會(huì)公正的軌道，導(dǎo)致社會(huì)各階層之間的利益對(duì)立，甚至社會(huì)兩極分化。其次，需要對(duì)現(xiàn)行的種種社會(huì)政策作出評(píng)估，分析判斷其利弊得失，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行社會(huì)政策中存在的主要問(wèn)題。只有充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)政策的基本問(wèn)題，才能確定調(diào)整和改變社會(huì)政策時(shí)的價(jià)值目標(biāo)，進(jìn)而研究如何逐步實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。

　　社會(huì)政策的基本功能在于，通過(guò)社會(huì)福利、公共服務(wù)等制度的設(shè)置，矯正社會(huì)不公，緩和分配性沖突。毫無(wú)疑問(wèn)，改革的過(guò)程就是利益格局調(diào)整的過(guò)程，在特定階段，可能發(fā)生有些人在改革中受益而另一些人受損的情形。然而，中國(guó)的改革卻出現(xiàn)了一個(gè)并非正常的現(xiàn)象，1990年代中期以來(lái)，無(wú)論實(shí)施什么改革措施，受益對(duì)象總是同一人群，受損對(duì)象也基本上是同樣的社會(huì)群體。進(jìn)一步來(lái)看，90年代以來(lái)的改革使少數(shù)人成為絕對(duì)受益者，使大多數(shù)人成為相對(duì)受損者，部分人甚至成為絕對(duì)受損者。這一社會(huì)現(xiàn)象本身意味著改革過(guò)程中的社會(huì)政策存在著明顯的方向性偏差。在這種利益格局已經(jīng)形成并穩(wěn)固化的局面下，已經(jīng)實(shí)施的各種社會(huì)政策未能有效地對(duì)受損群體進(jìn)行保護(hù)和補(bǔ)償，以矯正社會(huì)不公。90年代中期以來(lái)，社會(huì)政策對(duì)歷史遺留和改革中出現(xiàn)的社會(huì)不公沒有全面的回應(yīng)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　對(duì)農(nóng)民和勞工的保護(hù)很不充分；
相反，多數(shù)社會(huì)政策將福利資源向強(qiáng)勢(shì)群體傾斜（如教育政策、就業(yè)政策、社會(huì)保障政策），而改革時(shí)期利益受損的龐大社會(huì)群體卻被排除在社會(huì)福利體系的主要目標(biāo)群體之外。于是，社會(huì)福利制度成了強(qiáng)勢(shì)群體獨(dú)享的盛宴。即便實(shí)施了少數(shù)可能有利于弱勢(shì)群體的社會(huì)政策，這些政策在強(qiáng)勢(shì)社會(huì)群體的操縱下，也很容易偏離制度設(shè)置的初衷（如經(jīng)濟(jì)適用房制度）。

　　既然從利益格局上看，廣大農(nóng)民和勞工處于劣勢(shì)地位，其利益相對(duì)受損或絕對(duì)受損，而他們又不是現(xiàn)行社會(huì)福利制度的主要目標(biāo)群體，所以筆者認(rèn)為，調(diào)整中國(guó)社會(huì)政策的基本方向是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民和勞工的社會(huì)保護(hù)。明確了改革時(shí)期社會(huì)政策的基本問(wèn)題和調(diào)整的基本方向，接下來(lái)就應(yīng)該研究構(gòu)建什么樣的制度來(lái)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民和勞工的社會(huì)保護(hù)。但是，在研究這個(gè)問(wèn)題之前，有必要探討與社會(huì)政策基本問(wèn)題相關(guān)的兩個(gè)理論問(wèn)題。

　　2. 對(duì)歷史不正義的補(bǔ)償

　　有學(xué)者把農(nóng)民曾經(jīng)和正在受到的不公正待遇稱為“全新的歷史不正義”（韓水法，2004）。“全新”表現(xiàn)在，它不是基于種族或宗教的差異，而是基于職業(yè)和戶籍的劃分；
它不是由于歷史恩怨、種族歧視和階級(jí)沖突，而是出于在特定歷史條件下的政治和經(jīng)濟(jì)考慮；
它不是多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的歧視，而是少數(shù)人對(duì)多數(shù)人的歧視。因此，“在中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)，正義的事業(yè)面臨雙重任務(wù)，首先是建立正義的原則并以此來(lái)重構(gòu)中國(guó)社會(huì)的基本政治結(jié)構(gòu)──毫無(wú)疑問(wèn)這個(gè)過(guò)程應(yīng)當(dāng)通過(guò)改革而實(shí)現(xiàn)，但與此同時(shí)要對(duì)歷史不正義進(jìn)行補(bǔ)償。建立正義的原則和補(bǔ)償歷史不正義是一種相互促進(jìn)的過(guò)程”（韓水法，2004：497）。

　　對(duì)歷史不正義的態(tài)度，美國(guó)前總統(tǒng)約翰遜曾作了一個(gè)形像的比喻：“想象在100米沖刺時(shí)，兩個(gè)人中有一人戴著腳鐐，他只跑了10米，另一個(gè)就沖過(guò)了50米，那時(shí)裁判員認(rèn)定這場(chǎng)比賽不公平。他們?cè)鯓痈淖冞@種情況呢？?jī)H僅是摘下腳鐐讓比賽繼續(xù)進(jìn)行下去，然后說(shuō)‘現(xiàn)在機(jī)會(huì)均等’了嗎？但是另一個(gè)運(yùn)動(dòng)員已經(jīng)領(lǐng)先了40米。如果讓原先戴腳鐐的運(yùn)動(dòng)員先趕上這40米或兩人重新開始跑，不是更公平一些嗎？這就是我們?yōu)榱似降纫�采取果斷的行�?dòng)。（轉(zhuǎn)引自袁振國(guó)，1999：69）”約翰遜的這段話意在表明，僅有形式平等是不夠的，必須對(duì)歷史不正義進(jìn)行補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)事實(shí)上的平等。為此，1965年約翰遜總統(tǒng)簽署行政命令，決定采取贊助行動(dòng)（affirmative action），要求所有政府機(jī)構(gòu)、公立大學(xué)以及獲得聯(lián)邦政府資助或合同的私營(yíng)企業(yè)在招生、聘用和晉職時(shí)，要對(duì)少數(shù)族裔和婦女予以照顧，以糾正歷史歧視的遺害和后果。

　　類似美國(guó)贊助行動(dòng)的計(jì)劃被發(fā)展研究專家稱為積極的歧視（positive discriminaiton）。積極的歧視是指社會(huì)政策承諾提高所有人的福利，每個(gè)人都有同等的生存權(quán)利和發(fā)展權(quán)利，但同時(shí)它更關(guān)注最貧窮的社區(qū)和最弱勢(shì)的群體，如城市貧民窟、貧困的農(nóng)村社區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和被剝奪群體，對(duì)這些社區(qū)和群體采取特殊的保護(hù)措施，因此，積極的歧視又可以稱為積極的保護(hù)。積極的歧視是社會(huì)政策中的常見做法，多數(shù)情況下表現(xiàn)為對(duì)少數(shù)人的特殊保護(hù)。少數(shù)人包括有色人種、少數(shù)民族、特定的語(yǔ)言和宗教群體等。我國(guó)對(duì)少數(shù)民族的計(jì)劃生育政策，對(duì)婦女、殘疾人在參政和就業(yè)方面的保護(hù)政策即屬此類。對(duì)數(shù)量如此龐大的農(nóng)民群體進(jìn)行歷史性補(bǔ)償，人類史上并不多見，但并不是沒有先例。蘇聯(lián)在戰(zhàn)前工業(yè)化的過(guò)程中，對(duì)農(nóng)民實(shí)行殘酷的剝奪政策，但是戰(zhàn)后農(nóng)民得到了補(bǔ)償。毛澤東在《論十大關(guān)系》中曾批評(píng)蘇聯(lián)把農(nóng)民剝奪得很苦，實(shí)際上，就在毛澤東批評(píng)蘇聯(lián)之際，蘇聯(lián)的農(nóng)民已經(jīng)在集體農(nóng)莊中拿著工資，享受健全的社會(huì)保障了。

　　對(duì)農(nóng)民的積極保護(hù)包括政治、立法、司法、社會(huì)等多個(gè)方面的保護(hù)。就社會(huì)保護(hù)而言，除對(duì)農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)?shù)馁Y金支持外，更重要的是，在就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面提供優(yōu)惠政策，使農(nóng)民作為一個(gè)群體盡快具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。為此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定農(nóng)村社會(huì)福利補(bǔ)償計(jì)劃，并由專門機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。目前，勞動(dòng)和社會(huì)保障部實(shí)際上是城市人的保障部，衛(wèi)生部和民政部也主要是為城市人服務(wù)的。因此應(yīng)該成立“農(nóng)村社會(huì)福利部（司）”之類的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實(shí)施農(nóng)民的社會(huì)福利計(jì)劃。

　　在實(shí)踐領(lǐng)域，對(duì)歷史不正義的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)比理論探討更復(fù)雜、更困難，因?yàn)閷?shí)際行動(dòng)往往受到補(bǔ)償對(duì)象的規(guī)模、國(guó)家財(cái)力、利益集團(tuán)、文化傳統(tǒng)等因素的影響。從這個(gè)意義上說(shuō)，歷史不正義永遠(yuǎn)無(wú)法得到恰如其分的補(bǔ)償。此外，正如“積極的歧視”的反對(duì)者所指出的那樣，積極的歧視如果實(shí)施不當(dāng)有可能變成“反向歧視”（reverse discriminaiton），從而對(duì)其他人形成不公平�？紤]到實(shí)踐的復(fù)雜性和可能導(dǎo)致的反向歧視，對(duì)農(nóng)民的積極保護(hù)應(yīng)當(dāng)有所限制。第一，保護(hù)的對(duì)象應(yīng)限于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)的農(nóng)民及其未成年子女。第二，積極的保護(hù)不應(yīng)無(wú)限延續(xù)，應(yīng)考慮隨著農(nóng)民競(jìng)爭(zhēng)能力的提高在適當(dāng)時(shí)候終止。第三，保護(hù)的范圍應(yīng)限于農(nóng)民曾受到不公正待遇的范圍。第四，積極的保護(hù)主要是提供優(yōu)惠政策，著重提高農(nóng)民的競(jìng)爭(zhēng)能力。

　　3. 全球化過(guò)程中勞工的社會(huì)保護(hù)

　　在世貿(mào)組織的談判中，許多發(fā)展中國(guó)家反對(duì)將社會(huì)條款與國(guó)際貿(mào)易掛鉤，其主要理由如下：強(qiáng)制推行勞工標(biāo)準(zhǔn)對(duì)發(fā)展中國(guó)家構(gòu)成一種新的貿(mào)易壁壘，是發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行的一種新的貿(mào)易保護(hù)主義措施；
貿(mào)易與勞工標(biāo)準(zhǔn)掛鉤的結(jié)果將使發(fā)展中國(guó)家的勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)不復(fù)存在，使其在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中更加處于劣勢(shì)地位，進(jìn)一步擴(kuò)大南北差距；
在WTO中將勞工標(biāo)準(zhǔn)與貿(mào)易問(wèn)題相聯(lián)系，實(shí)際上是將本應(yīng)屬于國(guó)際勞工組織所管轄的事項(xiàng)納入到了WTO體制，有越俎代庖之嫌；
目前國(guó)際貿(mào)易的現(xiàn)狀是發(fā)展中國(guó)家處于國(guó)際供應(yīng)鏈的下游，發(fā)達(dá)國(guó)家的公司企業(yè)一手拿著最低價(jià)格的貿(mào)易要約，一手拿著社會(huì)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，這實(shí)際上是“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”。[20]

　　國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)社會(huì)條款的討論主要有三種觀點(diǎn)。反對(duì)者主要從比較優(yōu)勢(shì)、競(jìng)爭(zhēng)力、貿(mào)易保護(hù)等幾個(gè)方面闡述，與上述觀點(diǎn)大同小異。第二種觀點(diǎn)支持社會(huì)條款。它認(rèn)為，地方政府為吸引投資者有意無(wú)意地壓低最低工資標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)侵犯勞工權(quán)益的行為視而不見；
外國(guó)投資者利用地方政府的這種心態(tài)尋求有利的談判地位，使本來(lái)作為下限的最低工資標(biāo)準(zhǔn)在很多地方成了最高工資標(biāo)準(zhǔn)。低工資競(jìng)賽已經(jīng)使工人的工資水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于《人權(quán)宣言》中確定的標(biāo)準(zhǔn)，工人難以維持生計(jì)。如果承認(rèn)工人的工資已經(jīng)低得不能再低這一事實(shí)，我們就得承認(rèn)，在WTO談判中拒絕社會(huì)條款并不是解決問(wèn)題的辦法，因?yàn)樯鐣?huì)條款與發(fā)達(dá)國(guó)家及其工會(huì)的保護(hù)主義毫無(wú)關(guān)系，而且這也不是問(wèn)題的根源。（陳佩華，2002）第三種觀點(diǎn)對(duì)社會(huì)條款的作用提出質(zhì)疑，認(rèn)為在世貿(mào)糾紛裁決機(jī)制中，只有一個(gè)國(guó)家的政府才有資格向世貿(mào)提出訴訟，而工會(huì)、民間非政府組織只能給政府施加壓力，但政府與工會(huì)的利益往往不一致未必愿意出面；
貿(mào)易糾紛訴訟時(shí)間長(zhǎng)，程序復(fù)雜，舉證成本高，發(fā)展中國(guó)家不愿意或沒有能力支付高昂的訴訟成本；
此外，實(shí)施貿(mào)易制裁受害的是被制裁國(guó)家的人民，而作為罪魁禍?zhǔn)椎目鐕?guó)資本可以隨時(shí)溜之大吉。[21] 據(jù)此該觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)條款并不能真正保護(hù)勞工權(quán)益。

　　這些討論不乏真知灼見，但其主要缺陷是見物不見人。反對(duì)社會(huì)條款者的眼中，只有“比較優(yōu)勢(shì)”和“競(jìng)爭(zhēng)力”，唯獨(dú)沒有勞工。如果把勞工納入研究的視野，我們面臨的第一個(gè)問(wèn)題就是，目前勞工的處境如何，勞工到底要不要保護(hù)？這個(gè)問(wèn)題的答案是不言而喻的，那就是“勞工需要保護(hù)”。如果承認(rèn)勞工需要保護(hù)，那么接下來(lái)的問(wèn)題是，保護(hù)勞工會(huì)不會(huì)影響出口產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力和勞動(dòng)力的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)？如果某一國(guó)家提高勞工標(biāo)準(zhǔn)，而其他國(guó)家無(wú)所作為，這顯然會(huì)影響該國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力和比較優(yōu)勢(shì)，但社會(huì)條款在世貿(mào)組織框架內(nèi)各成員國(guó)達(dá)成一致后才能生效，它不是針對(duì)某一國(guó)家，而是針對(duì)整個(gè)發(fā)展中國(guó)家。發(fā)展中國(guó)家提高了勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，必然會(huì)增加產(chǎn)品成本，從而在國(guó)際市場(chǎng)上形成提價(jià)壓力；
在這種壓力下，跨國(guó)公司的貿(mào)易要約仍然保持目前的低價(jià)就比較困難。因此，社會(huì)條款對(duì)比較優(yōu)勢(shì)的影響不會(huì)很大。

　　即便發(fā)展中國(guó)家提高勞工標(biāo)準(zhǔn)后比較優(yōu)勢(shì)有所弱化（但不會(huì)消失），這種情況下我們?nèi)匀豢梢运伎純蓚�(gè)問(wèn)題。第一，這種弱化是否值得。目前發(fā)展中國(guó)家的勞工狀況可以用“悲慘”來(lái)形容，如果發(fā)展中國(guó)家的“比較優(yōu)勢(shì)”長(zhǎng)期建立在“血汗工廠”的基礎(chǔ)之上，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力以勞工的福利為代價(jià)，對(duì)大多數(shù)勞工來(lái)說(shuō)絕對(duì)不是福音而是夢(mèng)魘。這種以勞工的生命、健康和福利為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式既是不道德的，也是不可持續(xù)的，它造成出口國(guó)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，出口暢旺而國(guó)內(nèi)貧困依舊。第二，這種弱化是否可以承受。既要保護(hù)勞工，又要保持比較優(yōu)勢(shì)，這確實(shí)是發(fā)展中國(guó)家的兩難。為了保護(hù)勞工，就必須要有一個(gè)勞工標(biāo)準(zhǔn)；
為了保持比較優(yōu)勢(shì)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)也不能太高，甚至要低標(biāo)準(zhǔn)起步�？傊�，為了使比較優(yōu)勢(shì)的弱化保持在可以承受的范圍內(nèi)，勞工標(biāo)準(zhǔn)可以訂得比較低，但是這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)一定要有，哪怕是一個(gè)低標(biāo)準(zhǔn)；
否則，勞工就必然面臨著探底競(jìng)爭(zhēng)，其最終的命運(yùn)就只能是“悲慘”。

　　綜上所述，鑒于勞工目前的處境，勞工確實(shí)需要保護(hù)；
只要保護(hù)適度，提高勞工標(biāo)準(zhǔn)不會(huì)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力和比較優(yōu)勢(shì)帶來(lái)實(shí)質(zhì)性影響。接下來(lái)需要探討的問(wèn)題是如何實(shí)施勞工保護(hù)。這看上去是個(gè)技術(shù)問(wèn)題，但實(shí)質(zhì)上是個(gè)理論問(wèn)題和體制問(wèn)題。有學(xué)者提出，保護(hù)勞工權(quán)益，勞動(dòng)部門要嚴(yán)格執(zhí)法，要切實(shí)發(fā)揮工會(huì)的作用。然而，若勞動(dòng)部門不嚴(yán)格執(zhí)法又奈其何？在目前的工會(huì)體制下，農(nóng)民工參加了工會(huì)，其權(quán)益便能得到保障嗎？有學(xué)者針對(duì)權(quán)力和資本的結(jié)盟提出，要加強(qiáng)監(jiān)督，切斷權(quán)力與資本勾結(jié)的鏈條。然而，該由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督，誰(shuí)來(lái)加強(qiáng)呢？目前的中國(guó)并非沒有監(jiān)督機(jī)制，倘若現(xiàn)存的監(jiān)督機(jī)制能起作用，則權(quán)力和資本的勾結(jié)就不會(huì)輕易得逞了。由此可見，保護(hù)勞工還涉及一個(gè)基本問(wèn)題，指望誰(shuí)來(lái)保護(hù)勞工權(quán)益？是工會(huì)抑或勞動(dòng)部門？恐怕都不是。只有勞工最了解他們自己的利益需求，最關(guān)心自己的權(quán)益保護(hù)，從根本上說(shuō)，勞工自己是勞工保護(hù)的最佳主體。那么勞工憑藉什么手段來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益呢？企業(yè)擁有巨大的經(jīng)濟(jì)資本、組織資本、社會(huì)資本和政治資本，公民個(gè)人除了憲法上規(guī)定的權(quán)利之外一無(wú)所有；
若這些權(quán)利得不到落實(shí)，那么資本和權(quán)力的橫行就勢(shì)在必然。因此，勞工保護(hù)有一個(gè)前提，即落實(shí)憲法上的自由權(quán)利，只有實(shí)現(xiàn)了自由權(quán)利才有可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利。這個(gè)前提不解決，所有的具體措施都難以落實(shí)，所有的法律政策上的賦權(quán)都有可能被異化成“偽賦權(quán)”。

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　　Wilensky, Harold & Lebeaux, Charles. 1965, Industrial Society and Social Welfare. New York: Free Press.

　　【注釋】

　　[1] 羅德里克·麥克法夸爾、費(fèi)正清，1992，《劍橋中華人民共和國(guó)史1966-1982》，上海人民出版社，第728頁(yè)。

　　[2] 出處同上，第754頁(yè)。

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　　[3] 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)，2003，《2002-2003年：中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，第16至17頁(yè)。

　　[4] 楊翠迎，2003，《中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度研究》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，第97頁(yè)。

　　[5] 孫亦軍等，2005，“公共財(cái)政與教育公平問(wèn)題研究”，《中央財(cái)政大學(xué)學(xué)報(bào)》，第5期，第15頁(yè)。

　　[6] 楊東平，2000，“對(duì)我國(guó)教育公平問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和思考”，《教育發(fā)展研究》第8期。

　　[7] 張曉波，2004，“中國(guó)教育和醫(yī)療衛(wèi)生中的不平等問(wèn)題”，載姚洋主編，《轉(zhuǎn)型中國(guó)：審視社會(huì)公正與平等》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，第214至215頁(yè)。

　　[8] 出處同上，第221頁(yè)。

　　[9] 蘇紹智，“二十一世紀(jì)的血汗工廠”（www.china-week.com）。

　　[10] 勞動(dòng)和社會(huì)保障部課題組，2004，“關(guān)于民工短缺的調(diào)查報(bào)告”，見勞動(dòng)部網(wǎng)站（www.molss.gov.cn/news/2004/0908a.htm）。

　　[11] 羅華榮，2005，“當(dāng)前農(nóng)民工就業(yè)權(quán)益保障問(wèn)題”，《上海經(jīng)濟(jì)研究》，第3期，第90頁(yè)。

　　[12] 胡曉雙、劉永進(jìn)，2005，“當(dāng)代城市農(nóng)民工問(wèn)題”，《合作經(jīng)濟(jì)與科技》，第7期。

　　[13] 《北京青年報(bào)》，2001年12月19日。

　　[14] 《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，2005年4月15日。

　　[15] 《中國(guó)人事報(bào)》，2005年8月15日。

　　[16] 例見：張媛媛，2005，“安全生產(chǎn)視野下的勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)”，“中國(guó)法院網(wǎng)”，8月30日；
關(guān)鳳榮，2004，“農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀分析”，《長(zhǎng)春理工大學(xué)學(xué)報(bào)》，第2期；
楊肅昌，2005，“農(nóng)民工權(quán)益保障：?jiǎn)栴}原因和對(duì)策”，《人大研究》，第7期。

　　[17] 蔡方華，2002，“資本與權(quán)力結(jié)盟是礦難的罪魁禍?zhǔn)住保�《北京青年�?bào)》7月4日。

　　[18] 劉國(guó)光，2004，“宏觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題小論三則”，《新華文摘》第12期。

　　[19] 鄧偉秀，2005，“城市政府的農(nóng)民工管理亟待變革”，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，第1期。

　　[20] 王秀梅，2005，“國(guó)際貿(mào)易中的勞工標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題”，“中國(guó)法律信息網(wǎng)”，10月27日。

　　[21] 王英瑜、李瀅銓，2002，“世貿(mào)、社會(huì)條款與工人權(quán)益”，載常凱、喬健主編，《WTO：勞工權(quán)益保障》，中國(guó)工人出版社。

　　來(lái)源：當(dāng)代中國(guó)研究[2007年] [第1期(總第96期)]

　　作者為深圳大學(xué)法學(xué)院副教授

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