利益結構是社會系統(tǒng)和政治系統(tǒng)的深層結構，它構成社會和政治運行的內(nèi)在動力。一個社會的利益結構若發(fā)生重大的變化，社會系統(tǒng)和政治系統(tǒng)便會受到極大的沖擊而引起震蕩。[1]分析一個社會不同層面的利益結構，有助于解釋不同利益主體的行為，解釋和預測各種社會現(xiàn)象。形成利益結構的一個最重要因素是制度結構，[2]通過分析利益結構，就能把制度結構同制度下的社會后果聯(lián)系起來，從而為制度的改進提供切入點：改變利益主體面臨的不合理的利益結構。

　　中央與地方的關系是中國政治結構的一個重要的方面。改革開放以后，中央與地方關系的格局發(fā)生了巨大的變化，地方政府的利益結構也發(fā)生了巨大的非人們原來所能想象的變化。這種變化，一方面是中國經(jīng)濟快速增長的重要原因，另一方面，也造成了各種嚴重的問題。當今中國一些最突出的社會問題實際上都與中央與地方權力格局與利益結構的狀況有密切的關系。為了建設和諧社會、解決嚴重的社會問題，在涉及中央和地方關系的制度層面進行改革，改變不合理的特別是地方政府面臨的利益結構，已經(jīng)到了非常緊迫的地步。本文從財政體制、經(jīng)濟管理體制、干部管理體制等的變化入手，簡要描述和分析了我國中央與地方關系的特點和地方政府的利益結構，并指出了其中存在一些嚴重的弊端。

　　一、中央與地方關系的變化

　　1980年以后，我國在立法、干部管理、財政、經(jīng)濟管理等領域進行了廣泛的分權改革，使地方政府獲得了廣泛的自主權。在上述改革中，尤其以財政體制的變化最為重要，深刻影響了中央與地方關系和地方政府的利益結構。

　　立法體制的變化。1982年《憲法》以及根據(jù)該憲法修改的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》，改革了中央一級立法體制，基本上形成了中央與地方“全國人大——國務院——省級人大和政府——省級政府所在地的市和國務院批準的較大的市人大和政府”的四級立法體制，擴大了地方的立法權。

　　干部管理體制的變化。1984年中共中央組織部印發(fā)《關于修訂中共中央干部管理的干部職務名稱表的通知》，規(guī)定由過去的下管兩級變?yōu)橄鹿芤患�，中央只管理中央國家機關和地方省一級的領導干部。這樣就擴大了地方的干部管理權限。

　　經(jīng)濟和行政管理體制的變化。從80年代開始，中央政府便采取措施將許多權力下放給地方政府，包括外貿(mào)經(jīng)營權、對各種資源的支配權、對建設與經(jīng)營方面的一系列審批權、對劃歸地方政府的大型國有企業(yè)的管理權、稅收方面的優(yōu)惠權等。地方政府的權限在改革開放中大大擴大了。

　　中央與地方關系最深刻的變化發(fā)生在財政體制方面。

　　建國后，我國財政體制效仿蘇聯(lián)模式，實行了高度集中的管理體制。在過份集中的財政體制下，追求自身利益的地方政府往往顯得缺乏積極性。毛澤東試圖超越蘇聯(lián)模式的共產(chǎn)主義，相比于斯大林式的中央集權，在其1956年"論十大關系"的講話中提出了行政分權的思想。1958年的“大躍進” 開始下放財權、計劃管理權和企業(yè)管理權。1966年3月毛澤東在杭州提出“虛君共和” 的口號，認為中央政府只應是個象征性的“虛君”，經(jīng)濟實權仍應分散到各地區(qū)去。他批評中央部門收權收得過了頭，指示凡是收回了的權力都要還給地方�！斑B人帶馬全出去” 。[3]在文化大革命之后的70年代初，中央再一次發(fā)起了分權運動，下放企業(yè)管理權和財政收支權。大躍進和文革期間，以及文革以后，一個有效的中央計劃體制在中國不復存在。關于轉型經(jīng)濟的世界銀行發(fā)展報告（1996年）指出，中國整個經(jīng)濟與蘇聯(lián)相比，有少得多的中央計劃和管理；
地方政府有更大的權力，并發(fā)展起相當大的管理能力，這一切為更加分權化的經(jīng)濟做了準備。所以，歪打正著的是，作為一個整體，中國改革似乎比俄羅斯順利得多。

　　改革開放后“放權讓利” 的財政體制改革是在保護地方既得利益的前提下,中央與地方討價還價、相互協(xié)商的結果。為克服"統(tǒng)收統(tǒng)支"的弊端，1980年起中央分頭與各地方簽訂財政承包合同，實行"分灶吃飯"。1980年以后實行的“分灶吃飯”，實際上是中央被迫向地方妥協(xié)的結果。因為在當時，國營企業(yè)是主要納稅人，而大量的國營企業(yè)歸屬地方政府管理，地方政府對所轄企業(yè)實際上擁有某種產(chǎn)權。這種產(chǎn)權使地方政府與所轄企業(yè)的利益息息相關。因此，不論是增加收入還是縮減支出，中央都必須與地方協(xié)商。[4]

　　在1994年以前，中國的財政體制經(jīng)歷了1980、1985、1988年三次重大的結構調整。調整的基本目標是相同的，即調動地方政府的積極性，使之加強財力動員的能力，同時維護并加強中央的財政能力。值得注意的是：收入分成是財政改革的核心。分成辦法和留成比例等收入分成的基本參數(shù)就需通過協(xié)商來解決。每省單獨就這些參數(shù)與中央政府進行討價還價，一對一談判，以確立與中央的特定財稅關系。[5]

　　1994年我國財政體制實行了具有重大意義的分稅制改革，這是市場經(jīng)濟國家處理中央與地方財政關系時較為普遍的制度安排。1994年開始實行的分稅制進一步確立了利益分立的財政格局：地方政府正式擁有14種地方稅收的支配權；
地方政府龐大的預算外資金由其自己支配，而毋需與中央財政分成；
按照1994年的《預算法》，地方財政預算卻正式脫離了中央政府的控制，地方財政的預算案不再由中央政府批準而改由地方人大批準；
省級政府對省級以下各級政府的轉移支付也完全由各省自行決定。

　　這一系列改革在增加中央財政收入、調動地方積極性的同時，進一步壯大了地方的經(jīng)濟實力。地方政府經(jīng)濟和財政權力的增加，自主空間的擴展，以及發(fā)展地方經(jīng)濟、增加地方財政收入責任的加重，創(chuàng)造了地方政府積極主動地推動地方經(jīng)濟發(fā)展的強有力的動力機制。[6]放權改革的結果，首先是促進了經(jīng)濟的快速發(fā)展，同時地方利益迅速擴展，地方政府從單純的中央政府代理人，轉化為相對獨立的利益主體，特別是，在中央與地方之間形成了初步的談判關系。地方利益主體的雛形已備，中央頻繁調動各省市負責人，卻不能避免新官到任后被地方利益俘虜。

　　二、中央與地方關系體制上的特點

　　一方面，我國的分權改革特別是財政體制的改革已經(jīng)基本形成財政聯(lián)邦主義的局面，地方政府和地方官員成了獨立的利益主體。另一方面，我國實行的依然是典型的行政中央集權制。

　　我國對地方上的主政官員實行的是層層任命體制，上級以政績考核為依據(jù)決定官員的升遷，地方人民除了輿論武器，很難對地方官員有效制約。任命體制造成“鐵打的百姓流水的官”，地方主政官員實際上是地方的過客。

　　我國中央政府缺少自己的執(zhí)行機構，地方政府是中央政府的行政執(zhí)行下級。我國中央行政機構國務院自1998年機構改革以后，共設置29個部、委、行、署，一個辦公廳，15個直屬機構和6個辦事機構。國務院的部、委、行、署是依法分別履行國務院基本的行政管理職能的機關。這些部門的職責主要是政策的制定以及宏觀規(guī)劃與指導，幾乎都沒涉及到政策的執(zhí)行，如專業(yè)經(jīng)濟管理部門的職責是：制定行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)政策，進行行業(yè)管理；
引導本行業(yè)產(chǎn)品結構調整，維護行業(yè)平等競爭秩序。另外，國務院直屬機構，國務院辦事機構，國家部委管理的國家局以及國務院議事協(xié)調機構都是分管某項業(yè)務，為領導工作服務或者起協(xié)調作用的，都沒有在全國設立其直屬的執(zhí)行機構，因此從我國中央行政機構的設置來看是沒有專門的執(zhí)行機構存在的。實際上，我國的中央政府主要起一個政策的宏觀調控和指導以及總的最高的監(jiān)督職能，中央的政策是通過中央---省---市---縣---鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種金字塔式的層級逐級向下執(zhí)行的。這樣一來，中國的中央和地方政府，在機構和職能設置上一一對應，各級政府相互纏繞在一起，一個縣也代表了政權所有的權威。地方政府違法的時候，不正當?shù)厍址妇用窭�益的時候，它也能假借中央政府的權威行事。

　　我國的司法權幾乎徹底地方化，我國司法區(qū)域與行政區(qū)域完全重合，每一級法院都是同級政府的一個組成部分，中央在地方?jīng)]有獨立的司法分支。我國的二審終審制使對普通公民關系重大的案件封閉于一個地級市的法院。

　　我國的地方政府官員，用一個形象的比喻來說，是 “暫時的諸侯”，有諸侯的權力和利益，位置卻是流動的。

　　中國地方政府有了獨立的利益，與此同時也形成了各種地方利益集團。但是我國地方政府制度結構一些特點卻造成了這樣一種利益結構：地方政府和利益集團的利益卻不總是甚至經(jīng)常與地方人民的利益不一致，也與全國范圍的公共利益經(jīng)常不一致。

　　三、地方政府利益結構的后果

　　上述制度結構和利益結構，造成我國地方政府逐利行為的短期化、掠奪化，侵害地方人民利益時候很難出現(xiàn)有效的救濟措施。自古以來，我國的基層政府，對普通人民都有令人恐懼的加害能力，古代有“滅門的知縣”的著名格言；
今天，大量的上訪者，控訴的也都是鄉(xiāng)、縣、市三級政府。這也造成中央政令不通，有時侯政策出不了中南海。

　　以2002年開始的新一輪經(jīng)濟過熱和中央的宏觀調控的困難為例。

　　在分稅制改革中，地方政府并沒有獲得獨立的稅收自主權，界定稅基和制定稅率的權限屬于中央政府，地方政府不能通過選擇特定稅種的稅率在一定程度上提供地方收入。因此，地方政府高度依賴預算外收入和負債。預算外收入的一個重要特點就是與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平更加高度相關。

　　目前，東部地區(qū)的地方政府普遍依靠“圈地”和城市化帶來的土地收入，這些主要是土地出讓金和各種圍繞土地開發(fā)的收費，幾乎全部都屬于預算外收入。從近幾年的一些經(jīng)驗研究來看，許多地區(qū)以土地收入為主的預算外收入遠高于預算內(nèi)的稅收收入。這一方面使得地方政府超國民收入搞基本建設，出現(xiàn)城市的短期繁榮；
另一方面也使得地方政府與房地產(chǎn)業(yè)形成利益同盟。1990年代中期的宏觀調控中停止征占耕地的時候，中國耕地面積是19.51億畝，到2004年中央政府下命令停止征占耕地的時候，中國耕地面積減少到18.51億畝。其中政府公布的非農(nóng)建設用地被批準的是5076萬畝，但僅2002－2003年的建設用地就占用了3806萬畝。一般情況下，中國內(nèi)地非法征用土地通常是合法數(shù)字的20％－30％，實際上農(nóng)民被政府征用土地可能達到6600萬畝。如果按每畝地價30萬元計，則有19.8萬億。農(nóng)民得到的補償平均3萬－5萬元，也就是說自從1998年政府恢復征占土地以后，有至少15萬億的土地增值收益被各地政府和企業(yè)獲取。[7]

　　在2003年地方政府大規(guī)模征占土地的同時，農(nóng)民因土地被征占而反抗的事件也增長，有資料顯示，占群體性治安事件的比重的三分之二，同期，被查出屬于非法或違規(guī)征占土地的案件超過10萬件。

　　從2002年下半年開始，以地方政府為主導的普遍的投資擴張再一次出現(xiàn)，并以信貸膨脹和外資猛增為主要表現(xiàn)方式。投資沖動主要表現(xiàn)與民營、外資等企業(yè)結成“利益同盟”，為企業(yè)提供優(yōu)惠政策、廉價土地、隱形擔保，甚至直接干預銀行貸放，在明知違規(guī)、明知與國家宏觀政策相背離的情況下越權審批項目。

　　從已經(jīng)披露的眾多事例來看，一些地方政府的軟頂硬扛，是宏觀調控最終落實的主要障礙。由“鐵本事件”、“開發(fā)區(qū)熱”以及“出口退稅” 等案例中可以看出,地方政府的政績沖動、GDP誘惑甚而權力尋租,是投資過熱乃至經(jīng)濟過熱的主要推動力之一。

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　　[1]李景鵬：“當代中國社會利益結構的變化與政治發(fā)展”，載《天津社會科學》1994年第3期。

　　[2]指一個社會實在的、實際發(fā)生作用的制度而不是字面上的規(guī)定。

　　[3]趙德馨：《中華人民共和國經(jīng)濟史:1949—1966》，鄭州:河南人民出版社,1988。

　　[4]龐明川：“中央與地方政府間博弈的形成機理及其演進”，載《財經(jīng)問題研究》，2004年第12期。

　　[5]同上。

　　[6]在上世紀90年代初，經(jīng)濟學家錢穎一等人就對中國改革的獨特動力進行了理論探討，其結論正是中國獨特的分權結構，讓基層地方政府有充分的動力，也逼迫地方政府主動來推進改革，領頭辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

　　[7]“中國四次經(jīng)濟低谷備忘”，載《21世紀經(jīng)濟報道》2005年5月23日。

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