當前，面對全社會公共需求全面快速增長，需要在進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，以滿足全體成員基本公共需求為目標，加快建立社會主義公共服務體制，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化，建設和諧社會。

　　站在改革發(fā)展的歷史新起點，以基本公共服務均等化為重點，進一步改革和規(guī)范中央與地方關系，不僅可以逐步縮小地區(qū)間基本公共服務的差距，而且對打破GDP政績觀、加快建立公共服務型政府，對協(xié)調(diào)重大利益關系、維護社會公平正義，都將產(chǎn)生重要而積極的影響。

　　一、調(diào)整與改革“以經(jīng)濟總量為導向”的中央地方關系具有現(xiàn)實性和迫切性

　　近幾年來，我國政府在基本公共服務方面的投入力度很大。但從總體情況看，目前的中央地方關系，仍然以經(jīng)濟總量為導向。在改革發(fā)展的新階段，無論是實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)增長，還是逐步縮小地區(qū)間基本公共服務的差距，都需要通過結(jié)構(gòu)性改革，盡快改變以經(jīng)濟總量為導向的中央地方關系。

　　1．現(xiàn)行“以經(jīng)濟總量為導向”的中央地方關系面臨挑戰(zhàn)

　　(1)分稅制改革后，地方財政收入主要依賴于地方經(jīng)濟總量的增長。由此，經(jīng)濟領域深層次、結(jié)構(gòu)性的矛盾難以克服。雖然中央政府強調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展，協(xié)調(diào)發(fā)展，但現(xiàn)行的中央地方關系，使地方政府把更多的精力放到地區(qū)經(jīng)濟總量和財政收入的增加上。這說明，在現(xiàn)行體制下，中央政府的宏觀調(diào)控目標與地方政府的政績評價之間存在著難以克服的矛盾。

　　(2)中央政府集中了全國財政收入的大頭，但轉(zhuǎn)移給地方政府的收入中，具有均衡性作用的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小。近些年來，中央對地方政府的稅收返還超過一般性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)倍。經(jīng)濟總量增長速度越快的地區(qū)，稅收返還越多。比如，2003年東部地區(qū)在全部稅收返還數(shù)量中的比重占到50％以上，其中“增值稅和消費稅兩稅返還”占52.6％，“所得稅基數(shù)返還”占70.82％。即使在實施了財力性轉(zhuǎn)移支付以后，西部地區(qū)的人均財力也只相當于東部地區(qū)的48.3%。由此，拉大了區(qū)域間公共服務的差距。

　　(3)中央與地方在公共服務方面的分工不明確，不規(guī)范，由此難以形成嚴格的公共服務問責制。經(jīng)濟總量增長是硬指標，基本公共服務仍是軟約束。近幾年，我國投資率居高不下，與地方政府追求地區(qū)經(jīng)濟總量的增長直接相關，從而出現(xiàn)了投資過熱、重復建設、地方保護、市場分割等長期難以解決的問題。這也在相當大程度上弱化了政府的公共服務能力，使政府的公共服務職能嚴重缺位。

　　2．從我國改革發(fā)展的現(xiàn)實需求出發(fā)，中央地方關系要盡快實現(xiàn)從“以經(jīng)濟總量為導向”向“以基本公共服務均等化為重點”的轉(zhuǎn)變

　　（1）適應經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的要求，改變“以經(jīng)濟總量為導向”的中央地方關系。以GDP為中心的粗放型經(jīng)濟增長方式，同現(xiàn)行的中央地方關系有著很強的內(nèi)在聯(lián)系。為了追求GDP總量，地方政府直接“招商引資”和“經(jīng)營城市”，導致土地、資本和勞動力等生產(chǎn)要素價格被人為壓低，嚴重影響了市場基礎性作用的發(fā)揮，也使資源環(huán)境難以為繼。為此，要實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，重要的在于改革和調(diào)整“以經(jīng)濟總量為導向”的中央地方關系，由此規(guī)范地方政府的經(jīng)濟行為，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。

　�。�2）適應公共需求變化的趨勢，改變“以經(jīng)濟總量為導向”的中央地方關系。目前，我國正由生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變，公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產(chǎn)品短缺已成為日益突出的社會矛盾。在這個特定背景下，要通過中央與地方的合理分工，有效地配置公共資源，使全體社會成員都能夠享受到義務教育、公共醫(yī)療、社會保障、就業(yè)等基本公共服務。

　�。�3）適應化解社會矛盾的現(xiàn)實要求，改變“以經(jīng)濟總量為導向”的中央地方關系。伴隨著經(jīng)濟的快速增長，我國已進入一個社會矛盾的凸顯期。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，利益多元化已成為客觀現(xiàn)實。政府要從具體的經(jīng)濟利益中超脫出來，成為社會公平正義的合格“守護者”，為社會的長治久安奠定堅實的基礎。實現(xiàn)中央地方關系從“以經(jīng)濟總量為導向”向“以基本公共服務均等化為重點”的轉(zhuǎn)變，有利于進一步加強政府的社會管理職能，增強政府化解社會矛盾的能力。

　　3．實現(xiàn)中央地方關系從“以經(jīng)濟總量為導向”向“以基本公共服務均等化為重點”的轉(zhuǎn)變具有重要性、迫切性

　　(1)實行基本公共服務均等化已成為縮小地區(qū)差距的重要條件。從今年我院對西北三省調(diào)研的情況看，由于各種自然條件的局限，西部地區(qū)要在經(jīng)濟總量上趕上東南沿海地區(qū)，并不現(xiàn)實。問題在于，“因受教育程度低致貧”和“因病返貧”在西部農(nóng)村帶有一定的普遍性，成為制約西部農(nóng)民脫貧的直接因素。因此，縮小地區(qū)差距，重要的是縮小區(qū)域之間基本公共服務的過大差距。近些年來，國家已經(jīng)在西部基礎設施方面進行了大量的投資。下一步的西部大開發(fā)，應當把政策的重點放在基本公共服務均等化上。

　�。�2）實現(xiàn)基本公共服務均等化已成為縮小城鄉(xiāng)差距的重大舉措。從我國的情況看，城鄉(xiāng)之間的差距不僅反映在經(jīng)濟發(fā)展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共服務方面。2005年，我國名義城鄉(xiāng)收入差距為3.22：1，若把基本公共服務，包括義務教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)實際收入差距已經(jīng)達到5～6：1。按照這個分析，公共服務因素在城鄉(xiāng)收入差距中的影響為30%～40%。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設社會主義新農(nóng)村，關鍵在于加快建立農(nóng)村公共服務體制，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務供給之間的過大差距。

　　(3)實行基本公共服務均等化已成為緩解貧富差距的重要因素�？陀^地分析，我國要有效緩解不斷擴大的收入分配差距，一方面要靠進一步的市場化改革來規(guī)范初次分配；
另一方面，必須高度重視政府的再分配功能。這些年，基本公共服務的個人承擔費用上漲太快，大大超過中低收入家庭可支配收入的增長速度，這是貧富差距不斷擴大的重要原因之一。為城鎮(zhèn)困難群體提供義務教育、公共醫(yī)療和社會保障等基本公共服務，不僅可以直接緩解并縮小貧富差距，還可以通過提高他們的自身素質(zhì)，增強其獲取收入的能力。

　　二、切實采取有效措施，加快實現(xiàn)中央地方關系從“以提高經(jīng)濟總量為導向”向“以基本公共服務均等化為重點”的轉(zhuǎn)變

　　實現(xiàn)中央地方關系從“以提高經(jīng)濟總量為導向”向“以基本公共服務均等化為重點”的轉(zhuǎn)變，使有限的公共資源在中央地方之間實現(xiàn)優(yōu)化配置，關鍵在于強化基本公共服務均等化的一系列制度安排。

　　4．加快改革和完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度

　�。�1）提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例。一般性轉(zhuǎn)移支付是最具有均衡地方財力作用的轉(zhuǎn)移支付形式。國際上通行的做法是，將一般性轉(zhuǎn)移支付作為中央對地方轉(zhuǎn)移支付的主要形式，其占全部轉(zhuǎn)移支付的比例在50％左右。2005年，我國一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付比重按寬口徑計算（將稅收返還和原體制補助計入全部轉(zhuǎn)移支付）只有9.8%，按窄口徑計算（不將稅收返還和原體制補助計入全部轉(zhuǎn)移支付）占15.3%。一般性轉(zhuǎn)移支付比重過低不僅削弱了中央政府均衡地方財力的作用，也限制了地方政府在地區(qū)性公共產(chǎn)品供給中的自主性。從逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化的客觀要求出發(fā)，應當分步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，使其成為轉(zhuǎn)移支付的主要形式。

　�。�2）規(guī)范與清理專項轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付是由中央各部委按照“條條”管理轉(zhuǎn)移到下級政府，帶有指定用途，地方政府無權(quán)挪作它用。2005年，專項轉(zhuǎn)移支付比重按上述寬口徑計算占30.73%，按上述窄口徑計算占48.07%,是我國轉(zhuǎn)移支付的主要組成部分。由于專項轉(zhuǎn)移支付項目繁雜而分散，在管理上面臨許多矛盾和問題。地方政府“駐京辦”、“跑部錢進”的現(xiàn)象都與此直接相關。從目前的情況看，專項轉(zhuǎn)移支付的改革應當與中央部門的改革統(tǒng)籌規(guī)劃。按照建立公共服務體制的要求，應當逐步減少中央各部委提供公共服務的支出責任，強化政策規(guī)劃、指導和監(jiān)督職能。將各部委縮減下來的資金直接由中央財政轉(zhuǎn)移給地方政府。這樣，可以使一些不規(guī)范的專項轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈赞D(zhuǎn)移支付。與此同時，對中央部委必須保留的專項轉(zhuǎn)移支付，應使其規(guī)范化。

　�。�3）逐步縮小直至取消激勵地方政府追求經(jīng)濟總量的稅收返還和原體制補助。1994年在啟動分稅制改革時，為調(diào)動積極性和減少阻力，中央以1993年地方政府財政收入規(guī)模為基數(shù)，以稅收返還和原體制補助的形式把中央財政收入返還一定數(shù)額給地方政府。如果把稅收返還和原體制補助計入全部轉(zhuǎn)移支付，2005年，稅收返還和原體制補助的比重為36.08%,超過專項轉(zhuǎn)移支付的30.73%和財力性轉(zhuǎn)移支付的33.19%。稅收返還和原體制補助的過高比例直接擴大了地方政府間財力上的差距，加劇了區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展差距和公共服務差距。為此，應當盡快制訂時間表，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和安排，逐步降低稅收返還和原體制補助的比例，直至最后取消。通過這樣的結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以大大增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，使整個轉(zhuǎn)移支付制度適合基本公共服務均等化的總體要求。

　　5．以“基本公共服務均等化”為重點，著力調(diào)整中央財政支出結(jié)構(gòu)

　�。�1）減少中央財政的經(jīng)濟建設支出比例，明顯增加基本公共服務支出比例。當前，財政功能性支出比例最大的仍然是經(jīng)濟建設性支出。2004年中央財政經(jīng)濟建設支出仍占27.8%，處于財政功能性支出的第一位。社會文教費在整個財政支出中所占的比例，自1992年以來的12年間一直徘徊在26%～28%。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和國家財力的增長，應當使中央財政在義務教育、公共醫(yī)療和社會保障等方面投入增長快于財政收入的增長速度。

　　（2）增加中央財政對農(nóng)村基本公共服務的投入力度。按照十六屆六中全會精神，使國家財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費和固定資產(chǎn)投資增量主要用于農(nóng)村，逐步加大土地出讓金用于農(nóng)村的比重。在中央財政投入增長的同時，建議盡快推行構(gòu)建農(nóng)村公共服務體系的試點。根據(jù)我院在西北三省的調(diào)研，如果能夠以現(xiàn)有的計生網(wǎng)絡為主要平臺，與農(nóng)村綜合改革相配套，整合農(nóng)村公共資源，就可以因地制宜，在農(nóng)村公共服務體系建設方面盡快取得突破。

　�。�3）增加中央財政對中西部基本公共服務的投入力度。應當盡快使中央財政轉(zhuǎn)移支付資金重點用于中西部地區(qū)，使中西部地區(qū)基礎設施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務設施得到改善，逐步縮小地區(qū)間基本公共服務的過大差距。在中央加大轉(zhuǎn)移支付的同時，可以考慮在中西部革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)進行試點，積極探索區(qū)域間實現(xiàn)基本公共服務均等化的有效途徑。

　　6．培育地方政府履行公共服務職能的穩(wěn)定財源

　　（1）開征物業(yè)稅，穩(wěn)定地方政府稅源。從國際經(jīng)驗看，物業(yè)稅具有稅基大、稅源穩(wěn)定、征收相對透明等優(yōu)點，是良好的地方稅種。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程的加快，目前我國房地產(chǎn)已經(jīng)成為居民財富的重要組成部分，可以考慮把物業(yè)稅作為地方主體稅種，盡快試點開征。

　�。�2）改革資源稅征收辦法，提高地方政府財力。當前，我國的資源稅大部分劃為地方稅種。隨著資源價格的大幅度上漲，國家財政部、國家稅務總局于2004、2005年分別提高了山西、內(nèi)蒙古、青海等11個省市煤炭資源稅的稅額標準。但從總體上看，我國的礦產(chǎn)資源補償費仍是從量計征，平均費率為1.18%，而很多國家為2%～8%。地方政府難以從資源價格上漲中分享收益的局面并未根本改觀。因此，應當對資源稅的征收方式進行改革，使資源稅成為地方政府的重要稅源。

　　（3）將地方國有資本預算納入財政預算，增加地方政府可支配財力。國有資本收益是政府非稅收入的重要組成部分，包括國有資本分享的企業(yè)稅后利潤、國有股股利、企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)(股權(quán))出售、拍賣、轉(zhuǎn)讓收益等。適應地方政府履行公共服務職能的要求，要把地方國有資本經(jīng)營納入同級財政預算，進一步完善國有資本收益的征收管理方式，使國有資本經(jīng)營收益及時足額上繳同級國庫。

　　三、按照基本公共服務均等化的要求，加快建立中央與地方公共服務分工體制

　　從總的情況看，目前中央與地方在公共服務方面的分工還不明確�！笆�一五”時期，建議把建立中央與地方公共服務分工體制作為政府行政管理體制改革的重要任務，實現(xiàn)各級政府公共服務職能的高效率、可監(jiān)管、可問責。

　　7．嚴格劃分中央與地方公共服務職責，使各級政府公共服務的職責與能力相匹配

　�。�1）按照公共服務的屬性，合理劃分中央與地方職責。中央政府原則上應當負責公益性覆蓋全國范圍的公共服務供給，以城鄉(xiāng)和區(qū)域基本公共服務均等化為重點，強化再分配職能；
各級地方政府主要負責各自轄區(qū)內(nèi)的公共服務供給，(點擊此處閱讀下一頁)

　　應當重點關注轄區(qū)內(nèi)居民的實際需求，強化公共服務的供給效率；
對中央地方共同承擔責任的公共服務事項，也應責任清晰，分工明確。根據(jù)我國實際情況，建議屬于中央職權(quán)范圍內(nèi)的事項由中央垂直管理，屬于地方職權(quán)范圍內(nèi)的事項由地方統(tǒng)一管理，逐步改變雙重管理的做法，避免出現(xiàn)責任不明的現(xiàn)象。

　　（2）使中央地方公共服務支出與財力相匹配。在分稅制框架下，處于不同區(qū)域的同一級政府即使擁有相同的財權(quán)，也會因為經(jīng)濟發(fā)展水平不同而擁有不同的財力。2004年，北京和上海的人均財政收入最高，已達到4000元以上；
第二檔次的天津、浙江和廣東，其人均財政收入在1500元以上；
第三檔次的遼寧、山東、江蘇和福建，其人均財政收入在800元以上；
而其他省份的人均財政收入大多徘徊在400～600元之間。從這樣一個現(xiàn)實情況出發(fā)，中央政府應當盡快制訂全國基本公共服務的最低標準，盡可能地通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付熨平不同區(qū)域間基本公共服務的財力差距。

　�。�3）逐步實現(xiàn)中央地方公共服務職責規(guī)范化、法制化。我國公共服務相關領域的改革尚處于探索階段。近期內(nèi)，可以考慮從三個方面入手：一是完善《地方組織法》，確定省級政府的專有權(quán)力以及與中央政府共享的權(quán)力；
二是加快推進轉(zhuǎn)移支付的立法；
三是盡快推進社會保障、農(nóng)村新型合作醫(yī)療等基本公共服務的立法。

　　8．建立公共服務評價指標體系，實行中央對地方的公共服務問責制

　�。�1）建立各級政府公共服務評價指標體系�！笆�一五”規(guī)劃已經(jīng)開始注重公共服務方面的指標，并將其作為配置財政、稅收等公共資源的重要依據(jù)。下一步還應制訂適合各級政府、同級政府不同部門的評價指標體系，并使其具有可操作性。

　�。�2）使各級政府公共服務供給決策、執(zhí)行分開。這是各級政府公共服務合理分工和實現(xiàn)有效監(jiān)管的前提。從縱向看，我國是一個幅員遼闊的大國，中央與各省、直轄市與自治區(qū)政府宜更側(cè)重于公共服務決策，市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府宜更側(cè)重于公共服務執(zhí)行；
從橫向看，從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府內(nèi)部也都需要將公共服務決策與執(zhí)行相分離。建議在中央實行大部制，將服務性職能部門從政府剝離出來，成立專門的執(zhí)行機構(gòu)，專司公共服務執(zhí)行；
政府核心部委專司公共服務決策，探索符合我國國情的行政決策和執(zhí)行分開模式。

　�。�3）建立中央對地方的公共服務問責制。一方面應加強統(tǒng)計部門的垂直管理，減少各級政府對統(tǒng)計過程和結(jié)果的干預，盡快將基本公共服務指標細化并納入統(tǒng)計范圍；
另一方面，要加強對地方公共服務的審計和監(jiān)察。

　　9．建立以公共服務為導向的干部政績考核制度

　�。�1）增加基本公共服務在干部政績考核體系中的權(quán)重。近兩年的宏觀調(diào)控表明，我國一些地方政府注重GDP增長而忽視公共服務的問題并未完全改觀。這些現(xiàn)象反映出的深層次原因在于現(xiàn)行干部政績考核制度很難適應公共服務體制建設的需要�！笆�一五”時期應當加快改革現(xiàn)行的干部制度，盡快把公共服務數(shù)量和質(zhì)量指標納入干部政績考核體系中，并逐步增加其權(quán)重。

　�。�2）把群眾滿意度作為干部政績考核的重要因素。在政府履行公共服務職能的過程中，要防止和克服嘩眾取寵的形式主義、勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄�應當針對公共服務的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，建立符合公眾公共服務需求的表達機制，將公眾滿意度納入干部政績考核體系，使廣大群眾的評價成為影響干部升遷的重要因素。

　�。�3）實現(xiàn)公共服務信息透明化。進一步推進政務公開，發(fā)展電子政務，在公眾信息網(wǎng)上公布政府公共服務的職能、辦事程序和辦事指南，確保公眾公共服務的知情權(quán)。實行領導干部述職制度；
健全公共服務重大事項報告制度；
推行質(zhì)詢制度和民主評議制度，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督對促進政府改善公共服務職能的積極作用。

　　（執(zhí)筆：方栓喜、匡賢明）

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