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何家棟:任重道遠(yuǎn)的政治體制改革

發(fā)布時(shí)間:2020-06-02 來(lái)源: 人生感悟 點(diǎn)擊:

  

  現(xiàn)代政治是政黨政治,法治既是對(duì)人治而言,也是對(duì)黨治而言。所謂政治體制改革,就其起步階段而言,和黨政分開(kāi)、建立法治社會(huì)其實(shí)是一個(gè)意思。黨政分開(kāi)是建立法治社會(huì)的前提條件。政治體制改革一波三折,關(guān)鍵在于對(duì)"黨政分開(kāi)"存在許多錯(cuò)誤理解,"放棄黨的領(lǐng)導(dǎo)",就是最大的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。黨政合一,黨凌駕于法律之上,就做不到法律面前人人平等,更談不上建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家。因?yàn)閷?zhuān)制國(guó)家也是講"法制"的,政府可以任意制定法律,"依法行政"之說(shuō),并不代表它是法治國(guó)家。真要把中國(guó)建設(shè)成一個(gè)法治國(guó)家,首先就要落實(shí)憲法第五條的規(guī)定:一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律;
任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。

  

 。ㄒ唬

  

  中共在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)最艱苦的時(shí)期確立了黨政軍"一元化"領(lǐng)導(dǎo)模式,這一模式的影響在奪取全國(guó)政權(quán)后,仍然繼續(xù)存在。但是,在建國(guó)初期,黨的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于黨政分開(kāi)還是有比較明確認(rèn)識(shí)的,即:黨的政治領(lǐng)導(dǎo)必須通過(guò)政府來(lái)組織實(shí)施,通過(guò)黨在政府中的黨員來(lái)貫徹執(zhí)行,黨組織不能從外部直接指揮政府,不能直接向群眾發(fā)號(hào)施令。1950年4月13日,政務(wù)院總理周恩來(lái)就黨政關(guān)系問(wèn)題指出:我們已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)建立了國(guó)家政權(quán),而我們黨在政權(quán)中又居于領(lǐng)導(dǎo)地位。所以一切號(hào)令應(yīng)該經(jīng)政權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)出。由于過(guò)去長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)條件,使我們形成了一種習(xí)慣,常常以黨的名義下達(dá)命令,尤其在軍隊(duì)中更是如此,F(xiàn)在進(jìn)入和平時(shí)期,又建立了全國(guó)政權(quán),就應(yīng)當(dāng)改變這種習(xí)慣。黨的方針、政策要組織實(shí)施,必須通過(guò)政府,黨組織保證貫徹。黨不能向群眾發(fā)命令。1951年10月18日,政務(wù)院副總理董必武在寫(xiě)給華東局第一書(shū)記饒漱石的信中說(shuō),"黨直接做政權(quán)機(jī)關(guān)的工作是不好的".11月,他又在政務(wù)院政治法律委員會(huì)召開(kāi)的會(huì)議上強(qiáng)調(diào),黨"是經(jīng)過(guò)在政權(quán)機(jī)關(guān)中的黨員來(lái)貫徹執(zhí)行黨的方針政策的。但并不是直接指揮國(guó)家政權(quán)".周、董指出的這些原則當(dāng)時(shí)得到毛澤東的支持,在董必武致信饒漱石后,毛澤東12月4日復(fù)信董必武:"我認(rèn)為你給饒漱石同志的信的內(nèi)容是正確的,可以抄華東以外各中央局負(fù)責(zé)同志一閱,促其注意這件事。"當(dāng)時(shí)中共在政務(wù)院設(shè)有"黨組干事會(huì)",下轄"分黨組干事會(huì)"和"黨組小組",由在政務(wù)院內(nèi)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的中共黨員組成,其任務(wù)是保證黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)及黨的方針政策的執(zhí)行。1950年1月9日,周恩來(lái)在政務(wù)院黨組干事會(huì)成立會(huì)議上指出,黨組的工作在形式上不要管得那么多,行政上的事務(wù)還是經(jīng)行政機(jī)構(gòu)去辦。3月16日,他主持政務(wù)院黨組干事會(huì),議定同黨外民主人士密切合作的指導(dǎo)原則:政務(wù)院機(jī)構(gòu)中的黨組會(huì)議不要代替行政會(huì)議;
要健全政務(wù)院各部門(mén)行政會(huì)議制度、辦公制度和匯報(bào)制度,保證有一定的必要的形式,不可黨內(nèi)黨外不分,要使黨外負(fù)責(zé)人加強(qiáng)責(zé)任感,在其職權(quán)范圍內(nèi)敢于做主,等等。

 。保梗担材辏乖抡匍_(kāi)的全國(guó)財(cái)經(jīng)工作會(huì)議確定要修正稅制,隨后召開(kāi)的各大行政區(qū)財(cái)政部長(zhǎng)會(huì)議和第四次全國(guó)稅務(wù)會(huì)議研究了這個(gè)問(wèn)題,根據(jù)幾次會(huì)議的意見(jiàn),財(cái)政部提出了修正方案,政務(wù)院12月26日召開(kāi)的164次政務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)了這個(gè)方案。接著,向全國(guó)工商聯(lián)負(fù)責(zé)人及工商界知名人士征求了意見(jiàn),于12月31日在《人民日?qǐng)?bào)》上公布了《關(guān)于稅制若干修正及實(shí)行日期的通告》。毛澤東于1951年1月15日致信周恩來(lái)等人,稱(chēng):"新稅制事,中央既未討論,……此事我看報(bào)始知,我看了亦不大懂。……請(qǐng)令主管機(jī)關(guān)條舉告我。"后來(lái)又批評(píng)說(shuō):修正稅制事先沒(méi)有報(bào)告中央,可是找資本家商量了,把資本家看得比黨中央還重。3月10日,中共中央下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門(mén)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定(草案)》,規(guī)定:一、今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計(jì)劃,均須事先請(qǐng)示黨中央,并經(jīng)過(guò)中央討論和決定或批準(zhǔn)以后,始得執(zhí)行。政府各部門(mén)對(duì)于中央的決議和指示的執(zhí)行情況及工作中的重大問(wèn)題,均須定期地和及時(shí)地向中央報(bào)告或請(qǐng)示,以便取得中央經(jīng)常的、直接的領(lǐng)導(dǎo)。所有政府各部門(mén)召開(kāi)的專(zhuān)業(yè)會(huì)議,凡屬性質(zhì)重要而不是解決純業(yè)務(wù)性或技術(shù)性質(zhì)問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)會(huì)議,均應(yīng)執(zhí)行事先報(bào)告并經(jīng)過(guò)中央批準(zhǔn)始得召開(kāi)的原則。二、為了加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作的領(lǐng)導(dǎo),以及便于政府各部門(mén)中的黨的領(lǐng)導(dǎo)人員能夠有組織地、統(tǒng)一地領(lǐng)導(dǎo)其所在部門(mén)的黨員,貫徹中央的各項(xiàng)政策、決議和指示的執(zhí)行,今后政府各部門(mén)的黨組工作必須加強(qiáng),并應(yīng)直接接受中央的領(lǐng)導(dǎo)。因此,現(xiàn)在的中央人民政府黨組干事會(huì)(由政務(wù)院黨組干事會(huì)改組而成)已無(wú)存在的必要,應(yīng)即撤銷(xiāo)。三、今后政務(wù)院各委和不屬于各委的其他政府部門(mén)一切主要的和重要的工作均應(yīng)分別向中央直接請(qǐng)示報(bào)告。今后政務(wù)院所屬各委、部、會(huì)、院、署、行直接提請(qǐng)政務(wù)院批示或辦理的事項(xiàng),除例行事務(wù)外,凡屬涉及方針、政策、計(jì)劃的事項(xiàng),均應(yīng)限于中央已經(jīng)討論和決定了的問(wèn)題,或是中央已經(jīng)批準(zhǔn)的計(jì)劃或批準(zhǔn)的原則范圍之內(nèi)的問(wèn)題。如應(yīng)向中央請(qǐng)示報(bào)告的事項(xiàng)而竟未向中央提出,則最后經(jīng)手的政府負(fù)責(zé)同志應(yīng)負(fù)主要責(zé)任。四、今后應(yīng)將政府各部門(mén)工作有計(jì)劃地提請(qǐng)中央討論,以便加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作的領(lǐng)導(dǎo)。第一期討論計(jì)劃暫定為十一次或十二次。中共中央下發(fā)此決定的批示中說(shuō):自即日起在中央人民政府各部門(mén)先予試行。各大行政區(qū)、。ㄊ校﹥杉(jí),亦應(yīng)由各中央局、省(市)委仿此決定草案,根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,自行規(guī)定具體方案試行。此前一個(gè)星期,毛澤東還有一個(gè)批示:"凡政府方面要經(jīng)中央批準(zhǔn)的事情,請(qǐng)小平同志多管一些。"鄧小平時(shí)任中共中央秘書(shū)長(zhǎng)。這個(gè)決定有兩個(gè)核心內(nèi)容:一是黨中央(主要是指中央書(shū)記處)對(duì)政府工作實(shí)行經(jīng)常的、直接的領(lǐng)導(dǎo),除例行事務(wù)外,凡屬涉及方針、政策、計(jì)劃的事項(xiàng),政府不得自行做出任何決定,黨的機(jī)關(guān)從外部直接指揮取代了通過(guò)政府中的黨員間接發(fā)揮作用;
二是政府各部門(mén)的黨組直接接受黨中央領(lǐng)導(dǎo),政務(wù)院各委、部一切主要的和重要的工作均應(yīng)分別向中央直接請(qǐng)示報(bào)告,政務(wù)院總理不再對(duì)政府工作負(fù)總的責(zé)任,而由政務(wù)院主持各方面工作的負(fù)責(zé)人直接對(duì)黨中央負(fù)主要責(zé)任。周恩來(lái)秘書(shū)吳群敢撰文指出,決定的下發(fā)對(duì)政務(wù)院的日常工作造成不小的影響,這就是每周的政務(wù)會(huì)議議程出現(xiàn)了"真空".原來(lái)政府各部委送來(lái)的工作總結(jié)及今后方針之類(lèi)的請(qǐng)示報(bào)告很多,政務(wù)院可以自行選定列入政務(wù)會(huì)議議程,F(xiàn)在,所有這些文件都需先經(jīng)黨中央審核批準(zhǔn)才能提交政務(wù)會(huì)議討論通過(guò),在黨中央審批以前政務(wù)會(huì)議便無(wú)議程可列。有時(shí)政務(wù)會(huì)議只好為此停開(kāi)。此后便一發(fā)不可收拾,毛澤東在"大躍進(jìn)"時(shí)期鼓吹"第一書(shū)記掛帥"、"大權(quán)獨(dú)攬",黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象愈演愈烈。

  毛澤東一反黨政分開(kāi)的初衷,轉(zhuǎn)而采取以黨代政的運(yùn)行機(jī)制,造成兩種后果。首先是黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人回避承擔(dān)具體的政府責(zé)任。毛澤東先是在制定《中央人民政府組織法》時(shí)對(duì)主席與總理的職責(zé)不作詳細(xì)的劃分,繼而在立憲時(shí)將實(shí)權(quán)實(shí)責(zé)的中央人民政府主席改為虛位制的國(guó)家主席,然后又將國(guó)家主席一職讓給了劉少奇,卻變成了虛位實(shí)責(zé),但他的權(quán)力不是來(lái)自憲法,而是來(lái)自中共中央副主席,是作為黨主席在"一線(xiàn)"代表的身份來(lái)行使權(quán)力的。毛發(fā)現(xiàn)仍難以防止"政出多門(mén)",最后則干脆在憲法中取消了國(guó)家主席的職位,但自始至終經(jīng)常地、直接地干預(yù)政府決策。其次,是政府職能被分割為若干"口",不再存在完整意義上的政府及名副其實(shí)的政府首腦,只有在黨中央這個(gè)層次上,才能實(shí)現(xiàn)政務(wù)的協(xié)調(diào)配合與統(tǒng)一部署。本來(lái),《中央人民政府組織法》規(guī)定政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)各地方人民政府的工作,聯(lián)系、統(tǒng)一并指導(dǎo)各委、部、會(huì)、院、署、行及所屬其他機(jī)關(guān)的相互關(guān)系,內(nèi)部組織和一般工作。1952年11月,中共中央決定將大行政區(qū)的人民政府或軍政委員會(huì)一律改為"中央人民政府行政委員會(huì)",并增設(shè)"中央人民政府國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)",前者取代了政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)地方政府的職權(quán),后者指導(dǎo)中央與地方經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的長(zhǎng)期和年度計(jì)劃,時(shí)稱(chēng)"經(jīng)濟(jì)內(nèi)閣".1953年3月,《中共中央關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門(mén)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定(草案)》明確劃分了政府工作的五個(gè)方面及其責(zé)任人,并規(guī)定他們有權(quán)在分工范圍內(nèi),自己確定哪些事件應(yīng)向中央報(bào)告請(qǐng)示,哪些事件應(yīng)責(zé)成各部門(mén)負(fù)責(zé)進(jìn)行,哪些事件應(yīng)按政府系統(tǒng)報(bào)告請(qǐng)示,哪些事件可以自行處理。政務(wù)院總理周恩來(lái)僅負(fù)責(zé)外交方面的工作,成為政府中14位分別向黨中央負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人之一。4月28日,《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)中央人民政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)部門(mén)工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》進(jìn)一步將政府財(cái)經(jīng)工作劃分為五"口",分別由高崗、陳云、鄧小平、鄧子恢、饒漱石等負(fù)責(zé),毛澤東戲稱(chēng)為"五口通商".5月14日,政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于中央人民政府所屬各財(cái)經(jīng)部門(mén)的工作領(lǐng)導(dǎo)的通知》,規(guī)定各財(cái)經(jīng)部門(mén)的工作分屬高崗、陳云(在陳休養(yǎng)期間,由薄一波代理)、鄧小平、鄧子恢、饒漱石五人領(lǐng)導(dǎo)。在五人之下分設(shè)五個(gè)辦公室,分別稱(chēng)為財(cái)委第一至第五(工字、財(cái)字、交字、農(nóng)字、勞字)辦公室。各自直接對(duì)黨中央負(fù)責(zé),總理辦公室僅負(fù)責(zé)五口的聯(lián)系事宜。由此可見(jiàn),正是因?yàn)檎旧淼慕M織被分割、職能被削弱,以黨代政才能大行其道。直到"文革"中以中央文革小組碰頭會(huì)取代中央書(shū)記處和國(guó)務(wù)院會(huì)議,更是"和尚打傘,無(wú)法無(wú)天"了。

  

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  大難不死的革命元老們對(duì)于這種政治體制造成的災(zāi)難性后果,應(yīng)該說(shuō)有刻骨銘心的教訓(xùn),因此,鄧小平"文革"結(jié)束后再次復(fù)出,權(quán)力尚未鞏固時(shí),就大聲疾呼"黨政分開(kāi)",以防止悲劇重演。進(jìn)入80年代以后,新憲法恢復(fù)了國(guó)家主席的職位,明確規(guī)定國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān),國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制,為黨政分開(kāi),各司其職,創(chuàng)造了必要的法律前提。此后,鄧小平在1986年9月至11月關(guān)于政治體制改革問(wèn)題的一系列講話(huà)中指出:重要的是政治體制改革不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求,不搞政治體制改革,經(jīng)濟(jì)體制改革難以貫徹。黨政要分開(kāi),這涉及政治體制改革,這個(gè)問(wèn)題需要提上議事日程。這是政治體制改革的關(guān)鍵,要放在第一位。

  根據(jù)鄧小平的指示精神,1987年召開(kāi)的中共十三大政治報(bào)告提出了實(shí)行黨政分開(kāi)的若干具體設(shè)想:⑴理順黨政關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo),即把握政治方向、提出決策建議和向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部。應(yīng)當(dāng)改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度,劃清黨組織與人民代表大會(huì)、政府、司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他各種社會(huì)組織之間的關(guān)系,做到各司其職,并且逐步走向制度化。⑵調(diào)整黨的組織機(jī)構(gòu)。為了適應(yīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和活動(dòng)方式的轉(zhuǎn)變,必須調(diào)整黨的組織形式和工作機(jī)構(gòu)。今后,各級(jí)黨委不再設(shè)立不在政府任職但又分管政府工作的專(zhuān)職書(shū)記、常委。黨的機(jī)構(gòu)要少而精,與政府機(jī)構(gòu)重疊對(duì)口的部分應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo),他們現(xiàn)在管理的行政事務(wù)應(yīng)轉(zhuǎn)由政府有關(guān)部門(mén)管理。政府各部門(mén)現(xiàn)有的黨組各自向批準(zhǔn)它成立的黨委負(fù)責(zé),不利于政府機(jī)關(guān)的統(tǒng)一和效能,要逐步撤銷(xiāo)。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)不處理法紀(jì)和政紀(jì)案件,應(yīng)當(dāng)集中力量管好黨紀(jì),協(xié)助黨委管好黨風(fēng)。落實(shí)屬地原則,現(xiàn)在由上級(jí)行政部門(mén)黨組織垂直領(lǐng)導(dǎo)的企事業(yè)單位的黨組織,要逐步改由所在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)。⑶改變"一元化"領(lǐng)導(dǎo)模式。企業(yè)黨組織的作用是保證監(jiān)督,不再對(duì)本單位實(shí)行"一元化"領(lǐng)導(dǎo),而應(yīng)支持廠(chǎng)長(zhǎng)、經(jīng)理負(fù)起全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。事業(yè)單位中的黨組織,也要隨著行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的推行,逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠鸨WC監(jiān)督作用。⑷尊重群眾自治。在黨和政府同群眾組織的關(guān)系上,要充分發(fā)揮群眾團(tuán)體和基層群眾性自治組織的作用,逐步做到群眾的事情由群眾自己去辦。⑸改革干部人事制度。要對(duì)"國(guó)家干部"進(jìn)行合理分解,改變集中統(tǒng)一管理(即"黨管干部")的現(xiàn)狀,建立科學(xué)的分類(lèi)管理體制;
改變用黨政干部的單一模式管理所有人員的現(xiàn)狀,形成各具特色的管理制度;
改變?nèi)狈γ裰鞣ㄖ频默F(xiàn)狀,實(shí)現(xiàn)干部人事的依法管理和公開(kāi)監(jiān)督。當(dāng)前干部人事制度改革的重點(diǎn),是建立國(guó)家公務(wù)員制度,即制定法律和法規(guī),對(duì)政府中行使國(guó)家行政權(quán)力、執(zhí)行國(guó)家公務(wù)的人依法進(jìn)行科學(xué)管理。國(guó)家公務(wù)員分為政務(wù)與業(yè)務(wù)兩類(lèi),凡進(jìn)入業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員隊(duì)伍,應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定考試,公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。在建立國(guó)家公務(wù)員制度的同時(shí),還要按照黨政分開(kāi)、政企分開(kāi)和管事與管人既緊密結(jié)合又合理制約的原則,對(duì)各類(lèi)人員實(shí)行分類(lèi)管理。主要有:黨組織的領(lǐng)導(dǎo)人員和機(jī)關(guān)工作人員,由各級(jí)黨委管理;
國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員,建立類(lèi)似國(guó)家公務(wù)員的制度進(jìn)行管理;
群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員、企事業(yè)單位的管理人員,原則上由所在組織或單位依照各自的章程或條例進(jìn)行管理。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

  無(wú)論實(shí)行哪種管理制度,都要貫徹和體現(xiàn)注重實(shí)績(jī)、孤立競(jìng)爭(zhēng)、民主監(jiān)督、公開(kāi)監(jiān)督的原則。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制要引入企業(yè)管理和對(duì)其他專(zhuān)業(yè)人才的管理,為優(yōu)秀企業(yè)家和各種專(zhuān)門(mén)人才的脫穎而出創(chuàng)造條件。黨內(nèi)黨外,都要?jiǎng)?chuàng)造人員能合理流動(dòng)、職業(yè)有選擇余地的社會(huì)條件。報(bào)告指出:政治體制改革的近期目標(biāo)是有限的。但是,達(dá)到了這個(gè)目標(biāo),就能為社會(huì)主義民主政治奠定良好的基礎(chǔ),進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)我們的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

  中共十三大以后,在改變企業(yè)黨組織的"一元化"領(lǐng)導(dǎo),貫徹廠(chǎng)長(zhǎng)、經(jīng)理負(fù)責(zé)制方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步,黨政分開(kāi)的其他制度性改革也開(kāi)始起步。例如:新一屆的中央書(shū)記處不再包括主管財(cái)經(jīng)工作的政府領(lǐng)導(dǎo)人,這就使政府財(cái)經(jīng)方面的大部分決策可以在國(guó)務(wù)院內(nèi)部作出,不必再提交書(shū)記處這一黨的機(jī)構(gòu)審議;
決定撤銷(xiāo)中央政法委,使法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)和司法部門(mén)得以依法獨(dú)立行使職權(quán),互相監(jiān)督與制約,不再受一個(gè)黨的機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指揮,有利于提高司法的公正性。但是,由于80年代正處于兩代政治領(lǐng)導(dǎo)人的交替時(shí)期,存在著中央顧問(wèn)委員會(huì)和各級(jí)地方黨委的顧問(wèn)委員會(huì)這種特殊形式的權(quán)力組織,使得黨政分開(kāi)在總體上仍然沒(méi)有達(dá)到50年代初的狀態(tài)。此后,由于"政治風(fēng)波"的影響,黨政分開(kāi)不提了。盡管鄧小平講了:"十三大政治報(bào)告是經(jīng)過(guò)黨的代表大會(huì)通過(guò)的,一個(gè)字都不能動(dòng)。"但終其一生,也再?zèng)]有提過(guò)如何落實(shí)黨政分開(kāi)的問(wèn)題。進(jìn)一步回顧1949年以來(lái)的歷史,現(xiàn)在的黨政分開(kāi),還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到以往曾經(jīng)實(shí)現(xiàn)過(guò)或設(shè)想過(guò)的最佳狀態(tài)。這就說(shuō)明,在黨政分開(kāi)這個(gè)鄧小平所說(shuō)的政治體制改革"第一位"的"關(guān)鍵"問(wèn)題上,目前有許多事情應(yīng)當(dāng)做而且可以做。

  

  (三)

  

  政治體制改革的課題并沒(méi)有從歷史進(jìn)程中消滅,因?yàn)槲覈?guó)憲法規(guī)定行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制原則,而黨政合一使行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制徒有虛名。一些人認(rèn)為黨政分開(kāi)就是"不要黨的領(lǐng)導(dǎo)",這是思想賴(lài)漢、政治庸人的無(wú)知陋見(jiàn)。黨政分開(kāi)只涉及黨的執(zhí)政方式,不存在否定黨的領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,現(xiàn)代社會(huì)日益分化,形成眾多的階層和利益群體,它們總要尋求一種能夠代表自身利益的組織。黨政分開(kāi)正是改善和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的唯一途徑。事實(shí)證明,只要勇于探索,是能夠找到切實(shí)可行的辦法的。例如前兩年出現(xiàn)了企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制的"二心"之爭(zhēng):《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》明確規(guī)定"廠(chǎng)長(zhǎng)在企業(yè)中處于中心地位,對(duì)企業(yè)的物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)負(fù)有全面責(zé)任";
另一種主張則是強(qiáng)調(diào)企業(yè)黨組織的核心作用,繼而將堅(jiān)持和完善廠(chǎng)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與企業(yè)黨組織的政治核心作用相提并論。最終這個(gè)"二心"問(wèn)題以廠(chǎng)長(zhǎng)、經(jīng)理與黨委書(shū)記"一肩挑"的方式基本上得以解決。遺憾的是其他問(wèn)題并沒(méi)有這樣展開(kāi)討論,反而使人一頭霧水。例如重新設(shè)置中央政法委,中央外交領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組這一類(lèi)分割政府職權(quán)的黨的機(jī)構(gòu)作用提升,而且充實(shí)了辦事機(jī)構(gòu)。這樣一種發(fā)展趨向,似乎又在走五十年代的老路。

  根據(jù)國(guó)務(wù)院向九屆人大一次會(huì)議提交的機(jī)構(gòu)改革方案,除國(guó)務(wù)院辦公廳外,國(guó)務(wù)院組成部門(mén)由40個(gè)減少為29個(gè),其中的專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)煤炭部、機(jī)械部、冶金部、國(guó)內(nèi)貿(mào)易部、輕工總會(huì)、紡織總會(huì)降格為國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管理的國(guó)家局;
電力部撤銷(xiāo),職能并入國(guó)家經(jīng)貿(mào)委;
化工部、石油天然氣總公司、石油化工總公司合并為國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管理的國(guó)家石油和化學(xué)工業(yè)局。一開(kāi)始,人們?cè)诒硎緹崃覛g迎的同時(shí),也流露出內(nèi)心的憂(yōu)慮。在過(guò)去幾十年中,已經(jīng)搞過(guò)許多次精兵簡(jiǎn)政,每一次都是虎頭蛇尾或者卷土重來(lái),越精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)越龐大人員越多,改革開(kāi)放以來(lái)1982、1988、1993年三次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革也沒(méi)能扭轉(zhuǎn)這種趨勢(shì)。難道這一次就真能奏效嗎?據(jù)媒體報(bào)道,一位前省長(zhǎng)在人大代表團(tuán)討論時(shí)曾提出疑問(wèn):部改成局以后,對(duì)于企業(yè)會(huì)不會(huì)比以前管得更死?在精兵簡(jiǎn)政問(wèn)題上,人們常常說(shuō),不能只撤和尚不拆廟。其實(shí),如果經(jīng)是非念不可的,拆廟也照樣沒(méi)用。一方面,廟可以更名為寺或者庵,躲過(guò)被拆的命運(yùn);
另一方面,把幾個(gè)小廟合成一個(gè)大廟,就好比名義上"四菜一湯",但每一個(gè)菜盤(pán)里都裝上五六種佳肴一樣,沒(méi)有任何實(shí)際意義。好在人們很快便得知,這一次機(jī)構(gòu)改革確有不同于以往之處。

  按照關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明,此次機(jī)構(gòu)改革的首要原則是,"按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,轉(zhuǎn)變政府職能,實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。"而落實(shí)這一原則最具突破性的制度創(chuàng)新措施,既不是把部降格為局,也不是剝奪它們單獨(dú)行文的權(quán)力,而是取消專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)對(duì)企業(yè)的人事任免權(quán)。方案規(guī)定,由人事部承辦國(guó)務(wù)院監(jiān)管的大型企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的任免事宜,并承辦國(guó)務(wù)院向重點(diǎn)大型企業(yè)派出稽查特派員的管理工作。這樣一來(lái),專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)就無(wú)法再充當(dāng)國(guó)有企業(yè)的婆婆了。這一改革措施按照經(jīng)濟(jì)體制改革和政企分開(kāi)的要求,合并裁減專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)和綜合部門(mén)內(nèi)部的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)(此次機(jī)構(gòu)改革后國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管理的國(guó)家局仍屬于此類(lèi)機(jī)構(gòu)),使政府對(duì)企業(yè)由直接管理為主轉(zhuǎn)變到間接管理為主。在實(shí)行政企分開(kāi)的同時(shí)也還需要進(jìn)一步貫徹黨政分開(kāi)的原則。

  前面說(shuō)過(guò),由于理論探討的闕如,這種改革常常發(fā)生進(jìn)退無(wú)據(jù)的現(xiàn)象,造成思想混亂。在全國(guó)人大通過(guò)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案后不久,新聞媒體公布了中共成立中央大型企業(yè)工作委員會(huì)和中央金融工作委員會(huì)的消息。使人產(chǎn)生懷疑:這不僅是以黨代政,而且是以黨代資了。如何將政府的經(jīng)濟(jì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)代表職能分開(kāi),一直是理論界的熱門(mén)話(huà)題。比較有代表性的意見(jiàn)是成立一個(gè)隸屬于全國(guó)人大的國(guó)有資產(chǎn)委員會(huì)或者在國(guó)務(wù)院之下將現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)管理局改組為由總理兼任部長(zhǎng)的一個(gè)"超級(jí)部"國(guó)有資產(chǎn)部。但是這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革卻沒(méi)能采納這些建議,而是把國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)代表職能一分為三:撤銷(xiāo)財(cái)政部代管的國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局,將其負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的職能劃歸財(cái)政部行使;
由人事部承辦國(guó)務(wù)院監(jiān)管的大型企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的任免事宜,并承辦國(guó)務(wù)院向重點(diǎn)大型企業(yè)派出稽查特派員的管理工作;
繼續(xù)由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)對(duì)大型企業(yè)的經(jīng)常性考核與監(jiān)管。顯而易見(jiàn),需要有一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)這三方面的職能,于是黨的中央大型企業(yè)工作委員會(huì)便應(yīng)運(yùn)而生了。這一制度演變過(guò)程為人們理解黨政不分、以黨代政的難度提供了一個(gè)極有價(jià)值的案例。成立國(guó)有資產(chǎn)委員會(huì)或國(guó)有資產(chǎn)部,勢(shì)必要經(jīng)歷是非難辨的學(xué)術(shù)論證、縱橫捭闔的部門(mén)利益調(diào)整以及繁復(fù)漫長(zhǎng)的立法程序;
而成立作為黨的機(jī)構(gòu)的中央大型企業(yè)工作委員會(huì),則可以不觸動(dòng)和打亂幾個(gè)最具實(shí)力的政府部門(mén)的既得利益和現(xiàn)行規(guī)則,而且可以繞過(guò)已經(jīng)開(kāi)始表現(xiàn)出某種獨(dú)立性的立法機(jī)關(guān),是一種簡(jiǎn)單易行、得心應(yīng)手的行政性措施。

  省級(jí)及省級(jí)以下地方黨政機(jī)構(gòu)改革正在進(jìn)行。就精兵簡(jiǎn)政、行政改革而言,此次改革是很有氣魄的,至于能否鞏固尚待觀察;
就黨政分開(kāi)、政治改革而言,則沒(méi)有列入議事日程,這從《人民日?qǐng)?bào)》最近一篇有關(guān)中共上海市委領(lǐng)導(dǎo)方式的文章中可以看出。文章將市委領(lǐng)導(dǎo)全市工作的格局概括為"一個(gè)班子"、"三個(gè)黨組"、"幾個(gè)口"."一個(gè)班子"是指市委全會(huì),在市委全會(huì)閉會(huì)期間由常委會(huì)主持日常工作;
"三個(gè)黨組"是指市人大常委會(huì)、市政府、市政協(xié)三個(gè)黨組,三個(gè)黨組向市委負(fù)責(zé),有事以黨組名義上報(bào)市委;
"幾個(gè)口"是指市委副書(shū)記和常委分管的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、組織黨群、意識(shí)形態(tài)、紀(jì)檢政法等幾個(gè)方面。這種領(lǐng)導(dǎo)方式尤其是"幾個(gè)口"的設(shè)置,與成型于"大躍進(jìn)"時(shí)期的毛澤東所謂"大權(quán)獨(dú)攬、小權(quán)分散"、"書(shū)記掛帥"的"工作方法",在基本格局上并沒(méi)有區(qū)別。

  省、市等地方黨委在九十年代陸續(xù)建立了農(nóng)村工作委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì)、建設(shè)工作委員會(huì)、工業(yè)工作委員會(huì)、外經(jīng)貿(mào)工作委員會(huì)、商貿(mào)工作委員會(huì)、科教文衛(wèi)工作委員會(huì)等新的機(jī)構(gòu),一部分工作委員會(huì)書(shū)記還和組織部長(zhǎng)、宣傳部長(zhǎng)、紀(jì)檢委書(shū)記、政法委書(shū)記一起參加了黨的常委會(huì)。為什么會(huì)出現(xiàn)這種"復(fù)舊"現(xiàn)象呢?原因在于:在政府工作中,農(nóng)業(yè)、工業(yè)、教科文衛(wèi)等系統(tǒng)或者叫"口"的存在是一種客觀現(xiàn)實(shí),僅僅依靠主管副市長(zhǎng)個(gè)人是無(wú)法協(xié)調(diào)好一個(gè)"口"的工作的,恢復(fù)政府委辦一級(jí)的機(jī)構(gòu),又被認(rèn)為是與精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)相違背的,于是,設(shè)立黨的工作委員會(huì)便自然而然地成為一種替代性選擇。如果咬文嚼字,也可以說(shuō)這些工作委員會(huì)沒(méi)有"與政府機(jī)構(gòu)重疊對(duì)口",因?yàn)檎胁o(wú)相應(yīng)的委辦機(jī)構(gòu),但是有關(guān)的工委書(shū)記和主管副市長(zhǎng)卻成為"重疊"的了。在工委書(shū)記參加黨委常委而主管副市長(zhǎng)僅為黨委委員的情況下,前者便成為"口"的第一把手,后者只能屈居第二把手,但二者之間的職責(zé)劃分并沒(méi)有任何法律上的依據(jù),而且市長(zhǎng)與各"口"工委書(shū)記的關(guān)系同樣也是模糊不清的,這樣一來(lái),黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象只會(huì)變本加厲。更有甚者,有些地方竟然用黨的工作委員會(huì)來(lái)代替一級(jí)行政建制的功能。在湖南省,整縣改市后的原縣政府駐地鎮(zhèn)一般被撤銷(xiāo),改設(shè)若干個(gè)辦事處,結(jié)果嚴(yán)重影響到城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理,有關(guān)縣級(jí)市為了加強(qiáng)對(duì)城區(qū)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),先后成立了黨的城區(qū)工作委員會(huì)之類(lèi)的機(jī)構(gòu),但畢竟不是一級(jí)政府,給社會(huì)治安、城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育、市場(chǎng)管理等帶來(lái)許多人為造成的困難。上述種種均表明人們長(zhǎng)期以來(lái)已經(jīng)形成一種習(xí)慣,遇到問(wèn)題不是通過(guò)法治渠道來(lái)求得徹底解決,而是輕車(chē)熟路地借用以黨代政的方法來(lái)繞過(guò)眼前的種種麻煩和難題。

  一方面是成立黨的工作委員會(huì)在提高行政效能上的種種好處,一方面黨的工作委員會(huì)如果不垂直領(lǐng)導(dǎo)企事業(yè)單位的黨組織便沒(méi)有存在的理由,于是只好犧牲黨組織的屬地原則。而大型企業(yè)在產(chǎn)權(quán)上歸屬于中央政府的產(chǎn)權(quán)代表機(jī)構(gòu),企業(yè)黨組織則由所在地方黨委領(lǐng)導(dǎo),本來(lái)是可以成為黨政分開(kāi)、政企分開(kāi)的較好形式的。

  已有學(xué)者指出,需要建立一個(gè)司法制度來(lái)調(diào)查和懲處腐敗官員,而不僅是發(fā)起一場(chǎng)反腐敗運(yùn)動(dòng)。根據(jù)黨章,黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)本來(lái)應(yīng)當(dāng)集中力量管好黨紀(jì),協(xié)助黨委管好黨風(fēng),而不是處理法紀(jì)和政紀(jì)案件。而進(jìn)入九十年代以后,卻實(shí)行了黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與國(guó)家監(jiān)察部門(mén)合署辦公,即"一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子".處理政風(fēng)、政紀(jì)問(wèn)題成了各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的主要職責(zé),所謂"集中力量"管好黨風(fēng)黨紀(jì)倒成了一張空頭支票。

  現(xiàn)行憲法規(guī)定,國(guó)務(wù)院各部委實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制,九十年代以后再次強(qiáng)化部委黨組職能在本質(zhì)上是與之相違背的,說(shuō)的嚴(yán)重一點(diǎn)就是違憲的。但是在實(shí)際運(yùn)作中它的危害尚不明顯,主要原因在于現(xiàn)在的部長(zhǎng)基本上都兼任部黨組書(shū)記,"班長(zhǎng)"的權(quán)威與行政首長(zhǎng)責(zé)任制的作用方向是一致的。如果把眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)一些,便不難發(fā)現(xiàn),這樣做不利于完善多黨合作和協(xié)商制度,不利于進(jìn)一步發(fā)揮民主黨派和無(wú)黨派愛(ài)國(guó)人士在國(guó)家政治生活中的作用。在50年代初期,有許多著名黨外人士擔(dān)任副總理和正部級(jí)職務(wù),當(dāng)時(shí)的黨組只起一種保障作用。如果現(xiàn)在反而強(qiáng)調(diào)黨組在部務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,為了不與憲法規(guī)定的部長(zhǎng)責(zé)任制相沖突,就只好把門(mén)關(guān)小,使行政正職成為黨外人士不得進(jìn)入的禁區(qū)。顯然,部黨組的存在已經(jīng)成為妨礙統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)中的參政黨在多黨合作中更上層樓的絆腳石,也是使50年代初期那種黨政分開(kāi)的程度成為不可企及的一個(gè)關(guān)鍵因素。

  

  (四)

  

  隨著行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的推行,事業(yè)單位中的黨組織也勢(shì)必要像企業(yè)黨組織一樣,逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠鸨WC監(jiān)督作用。在事業(yè)單位中數(shù)量最多的便是教育單位各級(jí)各類(lèi)的學(xué)校。在學(xué)校中改變黨委"一元化"領(lǐng)導(dǎo)的設(shè)想由來(lái)已久,其始作俑者是毛澤東主席。

  根據(jù)一份毛澤東1957年4月30日在最高國(guó)務(wù)會(huì)議上講話(huà)的"最可靠的原始記錄",他是這樣講的:"黨章有一條規(guī)定,工廠(chǎng)、農(nóng)村、部隊(duì)、學(xué)校要實(shí)行黨委制,現(xiàn)在看來(lái),學(xué)校黨委制恐怕不適合,要改一下。應(yīng)當(dāng)集中在校務(wù)委員會(huì)或教授會(huì),共產(chǎn)黨和民主黨派有什么辦法和意見(jiàn),都到那里去講,人家贊成的就作,不贊成的就不作。這個(gè)問(wèn)題要研究,由鄧小平同志負(fù)責(zé)找黨外人士和民盟、九三等開(kāi)座談會(huì),對(duì)有職有權(quán)和學(xué)校黨委制的問(wèn)題征求意見(jiàn)。"根據(jù)參加會(huì)議的某些個(gè)人的記錄,毛澤東講的還要尖銳一些:"大學(xué)的管理工作如何辦?可以找些黨外人士研究一下,搞出一個(gè)辦法來(lái)。共產(chǎn)黨在軍隊(duì)、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校都有黨委制。我建議,首先撤銷(xiāo)學(xué)校的黨委制,不要由共產(chǎn)黨包辦。請(qǐng)鄧小平通知約集民盟、九三等方面的負(fù)責(zé)人談?wù)勅绾沃涡5膯?wèn)題。"一個(gè)是"不適合","要改","人家贊成的就作,不贊成的就不作";
一個(gè)是"首先撤銷(xiāo)","不要……包辦",文字上雖有差異,基本意思并無(wú)不合。

  以毛的講話(huà)為基礎(chǔ),民盟組織的"黨委負(fù)責(zé)制"臨時(shí)工作組經(jīng)過(guò)研究討論形成了一個(gè)《我們對(duì)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)制度的建議(草案初稿)》,其中指出:"在解放初期,各高等學(xué)校是用校務(wù)委員會(huì)來(lái)執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)的。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

  后來(lái)學(xué)習(xí)蘇聯(lián),采取一長(zhǎng)負(fù)責(zé)制(實(shí)際上也并沒(méi)有執(zhí)行過(guò))。黨"八大"以后又改為黨委負(fù)責(zé)制!湍壳暗念I(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的情況看,的確已經(jīng)顯露出好些毛病。如嚴(yán)重的以黨代政和黨政不分的現(xiàn)象,如校務(wù)會(huì)議多流于形式,如非黨干部有職無(wú)權(quán),如群眾意見(jiàn)很難通過(guò)一個(gè)組織系統(tǒng)反映上去,發(fā)揮監(jiān)督作用,如系秘書(shū)實(shí)際上領(lǐng)導(dǎo)系主任,如在教師中占相當(dāng)大的比重的民主黨派,直到現(xiàn)在還沒(méi)有一定的地位等等。"該工作組建議在高等學(xué)校設(shè)中共黨組、校務(wù)委員會(huì)、行政委員會(huì)等。黨組保證黨的方針政策能在校務(wù)委員會(huì)和行政會(huì)議中貫徹下去,但貫徹的時(shí)候必須注意靈活性和伸縮性,要耐心地用道理來(lái)說(shuō)服人,不應(yīng)強(qiáng)制執(zhí)行。校務(wù)委員會(huì)是學(xué)校的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),教授、副教授應(yīng)在校務(wù)委員會(huì)占多數(shù)。校務(wù)委員會(huì)應(yīng)著重討論教學(xué)和學(xué)術(shù)研究的制度和人事問(wèn)題。如學(xué)術(shù)研究計(jì)劃、教學(xué)計(jì)劃,如教師的聘任、升級(jí),留學(xué)生的選拔等。一般的行政事務(wù),交由行政會(huì)議去討論,比較重大的項(xiàng)目,如預(yù)算、決算,如基建,如重要的人事變動(dòng)等,都必須交校務(wù)委員會(huì)討論通過(guò)。該工作組成員、北京師范大學(xué)教授陶大鏞5月20日在校民盟支部座談會(huì)上作了贊成"民主辦校"的發(fā)言,他主張將來(lái)在學(xué)校中有關(guān)教學(xué)和科研工作,教授有決定權(quán)。學(xué)校行政工作交由行政會(huì)議處理,教學(xué)科研方面的事項(xiàng)由學(xué)術(shù)委員會(huì)處理,后者不一定要按照黨組織的意見(jiàn)執(zhí)行。他說(shuō):我們考慮改變一下黨委制,絕不是要黨委退出學(xué);蛳魅觞h的領(lǐng)導(dǎo),而是要通過(guò)一個(gè)更好的形式來(lái)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。陶大鏞沒(méi)能逃過(guò)"反右"運(yùn)動(dòng)的浩劫,但在"改正"后卻是理論界有名的左派。

  一方面是有毛澤東主席當(dāng)年的倡議和眾多教育界知名人士在新時(shí)期的強(qiáng)烈呼吁,另一方面是教育行政當(dāng)局的軟磨硬抗、全力抵制,制定《高等教育法》經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)達(dá)十幾年的難產(chǎn)期,癥結(jié)就是在高校的領(lǐng)導(dǎo)體制問(wèn)題上遲遲達(dá)不成一致意見(jiàn)!陡叩冉逃ā返男薷母宀挥(jì)其數(shù),在彭真、萬(wàn)里、喬石三任委員長(zhǎng)任期內(nèi)都未能出臺(tái)。1998年8月29日,新一屆的全國(guó)人大常委會(huì)終于通過(guò)了《中華人民共和國(guó)高等教育法》,該法重新確認(rèn)了現(xiàn)行的高校領(lǐng)導(dǎo)體制黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,規(guī)定由中共高等學(xué);鶎游瘑T會(huì)"統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作".該法通過(guò)前,沒(méi)有在高校的教師中進(jìn)行廣泛的醞釀和討論,又顯得過(guò)于急促了。

  在近一兩年逐漸形成氣候的教育改革中,高校領(lǐng)導(dǎo)體制問(wèn)題再次浮出水面。東北師范大學(xué)在進(jìn)行內(nèi)部管理改革中,實(shí)行"重心下移",近日決定在院(系)成立以學(xué)科帶頭人為主組成的教授委員會(huì)。該校規(guī)定,教授委員會(huì)是研究和決定院(系)改革、建設(shè)與發(fā)展中的重大事項(xiàng)的決策機(jī)構(gòu),具體有以下職責(zé):一是決定院(系)發(fā)展規(guī)劃;
二是決定院(系)的教學(xué)、科研組織形式;
三是決定學(xué)科建設(shè)、專(zhuān)業(yè)建設(shè)和教師隊(duì)伍建設(shè)方面的重要事項(xiàng),負(fù)責(zé)教師和其他系列專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的聘任;
四是確定院(系)自主支配經(jīng)費(fèi)的使用原則;
五是討論院長(zhǎng)(系主任)認(rèn)為有必要提交決定的其他事項(xiàng),試行重大事項(xiàng)教授委員會(huì)集體決策基礎(chǔ)上的院長(zhǎng)(系主任)負(fù)責(zé)制。在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上,下一步將該體制提升至學(xué)校一級(jí),實(shí)行教授委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,應(yīng)當(dāng)是順理成章、水到渠成的事。

  

 。ㄎ澹

  

 。保梗福纺甑摹洞迕裎瘑T會(huì)組織法(試行)》規(guī)定,農(nóng)村村民實(shí)行自治,村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。進(jìn)入九十年代后,中共中央關(guān)于批轉(zhuǎn)《全國(guó)村級(jí)組織建設(shè)工作座談會(huì)紀(jì)要》的通知(中發(fā)〔1990〕19號(hào)文件)首次提出:"黨支部要加強(qiáng)對(duì)村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。"確認(rèn)村黨支部對(duì)村委會(huì)的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)而不是保證監(jiān)督。1991年11月19日《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》又提出,要"加強(qiáng)以黨支部為核心的村級(jí)組織配套建設(shè)".到九十年代末,新修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》和新發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》均規(guī)定,村黨支部"領(lǐng)導(dǎo)"村民委員會(huì)。

  在實(shí)行村民委員會(huì)制度初期,黨政關(guān)系問(wèn)題還不很突出,因?yàn)楫?dāng)時(shí)的村委會(huì)主任絕大部分是由中共黨員擔(dān)任,但后來(lái)情況便出現(xiàn)了變化。如山東省村委會(huì)換屆選舉中,當(dāng)選的村主任非黨員成分逐步增加:1984年非黨員比例不到1%,1987年低于5%,1990年則迅速上升為24。8%;
該省棗莊市非黨員村主任高達(dá)70。5%.據(jù)中共湖北省委組織部等單位于九十年代對(duì)111個(gè)村的調(diào)查,村委會(huì)和村黨組織關(guān)系緊張的有13個(gè),占11。8%.此時(shí),解決黨政關(guān)系問(wèn)題便產(chǎn)生了兩條不同的思路。

  第一條思路是堅(jiān)持沿著黨政分開(kāi)的道路前進(jìn)。為了適應(yīng)實(shí)行"海選"后村民委員會(huì)相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的形勢(shì),一些地方開(kāi)始鼓勵(lì)村黨支部書(shū)記出來(lái)競(jìng)選村委會(huì)主任。例如遼寧省梨樹(shù)縣,便有10%的村支書(shū)競(jìng)選后擔(dān)任村委會(huì)主任。這與實(shí)行廠(chǎng)長(zhǎng)經(jīng)理責(zé)任制后強(qiáng)勢(shì)黨委書(shū)記紛紛轉(zhuǎn)任廠(chǎng)長(zhǎng)經(jīng)理,強(qiáng)勢(shì)廠(chǎng)長(zhǎng)經(jīng)理則兼任黨委書(shū)記的趨勢(shì)是一致的。也就是說(shuō),將黨的政治領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)在企事業(yè)單位和農(nóng)村自治組織內(nèi)部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員來(lái)實(shí)現(xiàn)。

  第二條思路則是退回到黨政不分、以黨代政的老路上去。一方面規(guī)定村黨支部領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì),一方面為了增強(qiáng)黨支部的威望而搞一些新的名堂,山西河曲縣的"兩票制"便是其中一例。所謂"兩票制"的主要內(nèi)容是:在進(jìn)行村黨支部和支部書(shū)記選舉時(shí),先由村民投信任票,村民民意測(cè)驗(yàn)通過(guò)后,再由黨員投選舉票。這種作法在山西許多地方都在實(shí)行。據(jù)說(shuō)它與美國(guó)的政黨預(yù)選有某種類(lèi)似之處,但只是貌似而非神同。首先,美國(guó)的民主、共和兩大政黨是世界上最開(kāi)放、松散的政黨,任何人只要自己聲稱(chēng)是某黨黨員,就可以行使黨員選舉與被選舉的權(quán)利,參加該黨的預(yù)選;
而中國(guó)共產(chǎn)黨是組織嚴(yán)密的政黨,是先鋒隊(duì)和戰(zhàn)斗堡壘,入黨比考大學(xué)還難,一個(gè)農(nóng)村青年,無(wú)論多么積極,怎樣要求,只要村黨支部無(wú)意接受申請(qǐng),你是絕對(duì)沒(méi)有辦法成為共產(chǎn)黨員的。其次,美國(guó)的政黨預(yù)選推舉的是該黨的公職候選人而非黨內(nèi)職務(wù),"兩票制"則是一種黨內(nèi)職務(wù)的擴(kuò)大選舉程序;
前者是讓廣義的黨員在公職選舉中先后投兩張票,先選出本黨候選人再在兩黨候選人之間角逐,后者是在黨員非黨員界限分明的前提下,讓非黨員投信任票讓黨員投選舉票,以此產(chǎn)生出村黨支部的成員。"兩票制"讓非黨員干預(yù)黨內(nèi)的事務(wù),在理論上是極端荒謬的,在組織程序上也違背了中共的章程。用混淆黨務(wù)與政務(wù)、黨組織與村民自治組織(或者說(shuō)準(zhǔn)政權(quán)組織)、黨員與非黨員的不同權(quán)力義務(wù)的辦法來(lái)替代清晰明確的黨政分開(kāi)、各司其職,是絕對(duì)沒(méi)有出路的。

  

 。

  

  國(guó)家公務(wù)員制度的行政條例幾經(jīng)耽擱后終于出臺(tái)。"國(guó)家干部"進(jìn)行合理分解,改變集中統(tǒng)一管理、以黨政干部的單一模式管理所有人員的現(xiàn)狀,才能形成科學(xué)分類(lèi)、各具特色的管理制度。在企業(yè)管理和對(duì)其他專(zhuān)業(yè)人才的管理上引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,為優(yōu)秀企業(yè)家和各種專(zhuān)門(mén)人才的脫穎而出創(chuàng)造條件。這就是說(shuō),傳統(tǒng)的"黨管干部"的一攬子體制要從引進(jìn)企業(yè)家的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制入手,率先打開(kāi)一個(gè)缺口。這一干部人事制度的改革,也是解決國(guó)有企業(yè)困難的一個(gè)關(guān)鍵。

  長(zhǎng)期以來(lái),在我國(guó)主張國(guó)有企業(yè)改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)家中一直存在著兩種不同的見(jiàn)解。以吳敬璉為代表的一派主張?jiān)诿魑a(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上建立現(xiàn)代企業(yè)制度。國(guó)有經(jīng)濟(jì)不必占太多的國(guó)民經(jīng)濟(jì)份額,應(yīng)進(jìn)行戰(zhàn)略性改組,收縮戰(zhàn)線(xiàn),保證重點(diǎn),在確定為非戰(zhàn)略性領(lǐng)域的行業(yè),國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決改制,轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)企業(yè)。以林毅夫?yàn)榇淼囊慌蓜t認(rèn)為,國(guó)有企業(yè)改革的重點(diǎn)不是改所有制,而是創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境,如果沒(méi)有一個(gè)預(yù)算硬約束的的公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境,就無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的有效率。世界上有太多沒(méi)有效率的私有企業(yè),也有不少效率很高的國(guó)有企業(yè),因此,國(guó)有企業(yè)的癥結(jié)不是所有制問(wèn)題,而是國(guó)家與企業(yè)廠(chǎng)長(zhǎng)經(jīng)理之間的委托代理關(guān)系問(wèn)題。兩派經(jīng)濟(jì)學(xué)家之間雖然有許多意見(jiàn)分歧,但在按市場(chǎng)規(guī)律挑選和管理企業(yè)家方面,見(jiàn)解卻異乎尋常的一致。

  吳敬璉說(shuō):在國(guó)家參股和持股的公司里,按照《公司法》,公司法人治理結(jié)構(gòu)的建立原則本來(lái)是很明確的,召開(kāi)股東會(huì),選舉董事組成董事會(huì),由董事會(huì)聘任公司高層經(jīng)理人員人員,由高層經(jīng)理人員負(fù)責(zé)公司的日常經(jīng)營(yíng)。但是,這種現(xiàn)代企業(yè)制度的習(xí)慣做法,同現(xiàn)行的干部人事制度有矛盾,因而不少大中形企業(yè)雖然已經(jīng)改行公司制,但它們的高層領(lǐng)導(dǎo)甚至中層領(lǐng)導(dǎo),仍然由組織部門(mén)任命。其理由是,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),就得堅(jiān)持黨的組織領(lǐng)導(dǎo),只有貫徹黨管干部的原則,才能保證把政治可靠、品德優(yōu)良的干部選拔到企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)。吳敬璉認(rèn)為,共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用應(yīng)體現(xiàn)在"執(zhí)政"上,即通過(guò)黨員參加各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和政府機(jī)構(gòu)的工作,來(lái)貫徹黨的綱領(lǐng)路線(xiàn),企業(yè)是經(jīng)濟(jì)組織,不是以從事政治活動(dòng)和政治斗爭(zhēng)為目標(biāo)的政治組織,企業(yè)黨組織的作用不是決策,而是"監(jiān)督保證".至于防止犯罪分子和其他不具有起碼資格的人竊據(jù)公眾公司的重要職務(wù),可以制定相關(guān)的法律規(guī)定和審查辦法,不一定非得采取黨管企業(yè)家的辦法。

  林毅夫指出:在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,有一系列條件使監(jiān)督企業(yè)精英的信息成本和懲罰不合格經(jīng)理人員的成本降低,使經(jīng)營(yíng)者總體上要按照所有者的意旨行事。首先,有一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)品和要素市場(chǎng),這樣,經(jīng)營(yíng)者的業(yè)績(jī)可以直接由利潤(rùn)水平反映出來(lái),從而對(duì)企業(yè)經(jīng)理人員的評(píng)價(jià)是簡(jiǎn)便和直截了當(dāng)?shù)模?br>其次,有一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)理人員就業(yè)市場(chǎng)和自由流動(dòng)的企業(yè)家階層,企業(yè)經(jīng)營(yíng)能否符合所有者的意愿,與經(jīng)理人員的升遷、收入直接相連,經(jīng)營(yíng)者利潤(rùn)與所有者利潤(rùn)變?yōu)橐恢拢瑥亩梢越鉀Q企業(yè)經(jīng)理人員積極性問(wèn)題。顯然,"充分競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)理人員就業(yè)市場(chǎng)和自由流動(dòng)的企業(yè)家階層"與長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中形成的黨管企業(yè)干部的辦法是水火不相容的。

  兩派經(jīng)濟(jì)學(xué)家都很清楚,如果現(xiàn)行的企業(yè)用人制度不改變,他們的國(guó)有企業(yè)改革構(gòu)思就沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的可能性。歸根結(jié)底,企業(yè)是由人去經(jīng)營(yíng)管理的,國(guó)有企業(yè)究竟能否走出困境,還要靠企業(yè)家的聰明才智。在現(xiàn)行體制下,企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部既不需要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)責(zé),也不需要對(duì)職工負(fù)責(zé),只要把自己的任命者應(yīng)付好了就可以萬(wàn)事大吉。企業(yè)生機(jī)勃勃,卻有可能被無(wú)端調(diào)離;
企業(yè)揭不開(kāi)鍋,卻有可能被提拔重用。一切取決于與掌握干部任免權(quán)的部門(mén)乃至個(gè)人的關(guān)系。用人問(wèn)題不解決,國(guó)有企業(yè)改革的任何靈丹妙藥都可能會(huì)失去效果。

  按市場(chǎng)規(guī)律選拔使用企業(yè)家,有以下幾點(diǎn)是不能回避和拖延的:第一,取消企業(yè)的行政級(jí)別,以及按行政級(jí)別配備管理企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的舊模式,把企業(yè)經(jīng)營(yíng)者從籠而統(tǒng)之的干部序列中分離出來(lái),使其與黨管干部的體制脫鉤。第二,按照《公司法》的有關(guān)規(guī)定,采用現(xiàn)代企業(yè)制度的慣常做法,由董事會(huì)全權(quán)決定公司高層經(jīng)理人選,面向全社會(huì)聘用企業(yè)經(jīng)營(yíng)者。第三,承認(rèn)企業(yè)家人力資本的價(jià)值及其剩余索取權(quán)(即林毅夫所說(shuō)的經(jīng)營(yíng)者利潤(rùn))。企業(yè)家的收入取決于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況,經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)效果好的企業(yè)家收入可以大幅度高于一般職工與能力弱效果差的企業(yè)家。第四,企業(yè)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行年薪制。評(píng)估和選拔企業(yè)家是一件十分困難而且需要花費(fèi)很大成本的事。根據(jù)張維迎的說(shuō)法,在經(jīng)營(yíng)才能難以直接觀察的情況下,個(gè)人財(cái)產(chǎn)可以起到顯示個(gè)人經(jīng)營(yíng)才能的作用。顯然,企業(yè)家用年薪制明碼標(biāo)價(jià),是形成一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)理人員就業(yè)市場(chǎng)和自由流動(dòng)的企業(yè)家階層的必要條件。

  如果上述主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家在企業(yè)人事制度改革方面的建議能夠被采納,將意味著在黨政分開(kāi)、政企分開(kāi)方面又邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

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