煤礦生產(chǎn)是高危行業(yè)。而由于機(jī)械化程度低、科技貢獻(xiàn)率低、安全技術(shù)和裝備水平低、從業(yè)人員素質(zhì)低等原因，我國(guó)目前產(chǎn)煤百萬(wàn)噸死亡率接近4，又遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平。在產(chǎn)煤大國(guó)中，美國(guó)百萬(wàn)噸死亡率為0.04，俄羅斯為0.34，南非為0.13。事故產(chǎn)生，有其客觀性。從安全生產(chǎn)監(jiān)管操作特點(diǎn)上講，由于深處地下作業(yè)，煤炭行業(yè)安全是最不容易在現(xiàn)場(chǎng)檢查落實(shí)的行業(yè)，對(duì)礦井安全的監(jiān)管，難度很大。勿庸置疑的是，無論是小煤窯還是國(guó)有煤礦，發(fā)生礦難都是因?yàn)榘踩�生產(chǎn)的問題：安全設(shè)備投入不足，安全操作規(guī)程執(zhí)行不嚴(yán)，政府對(duì)安全生產(chǎn)的監(jiān)管不力。

　　年初，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督局向媒體披露，我國(guó)在煤炭安全方面的欠賬高達(dá)500億元。國(guó)家安監(jiān)局的思路是，用三年時(shí)間，采取正常提取煤礦安全費(fèi)用和安排國(guó)債資金加大技術(shù)改造兩個(gè)思路，解決安全欠賬。這個(gè)辦法無疑是負(fù)責(zé)任的，必將大大改善煤礦安全生產(chǎn)狀況。但是，遠(yuǎn)水解不了近渴，長(zhǎng)期投入來不及治理正大干快上、搶抓市場(chǎng)機(jī)遇的煤礦生產(chǎn)的安全隱患。因此，還要在認(rèn)識(shí)礦難的社會(huì)背景和歷史必然性上換思路找出路，在遏制礦難的制度改進(jìn)上換思路找出路，在形成科學(xué)的安全治理體系上換思路找出路。

　　一、礦難是高能耗經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的副產(chǎn)品，礦難頻發(fā)有某種規(guī)律性

　　目前的煤礦生產(chǎn)的紅火和礦難頻發(fā)都是粗放式經(jīng)濟(jì)模式的反映：一方面是正向的利潤(rùn)累積，另一方面是負(fù)的外部性——礦工生命的重大損失。對(duì)于嚴(yán)守作業(yè)安全生產(chǎn)規(guī)程、維持安全生產(chǎn)秩序的礦山企業(yè)來說，礦難是可以避免的；
對(duì)于制度嚴(yán)格、監(jiān)管有效的礦山事故的預(yù)防、預(yù)警、救助、控制體系來說，礦難損失的周期性特點(diǎn)是可以被監(jiān)管者把握的，礦難的損失是可控而且可以被最小化的。但是，面對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的巨大誘惑，面對(duì)原材料價(jià)格節(jié)節(jié)攀升的市場(chǎng)環(huán)境，面對(duì)大干快上的“GDP競(jìng)賽”的某些地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的巨大沖動(dòng)，尤其是面臨并深陷其中、處于鎖定狀態(tài)的高能耗、粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，礦難的發(fā)生又具有必然性，礦難頻發(fā)又具有令人痛心的某種規(guī)律性。煤礦在利潤(rùn)的驅(qū)使下增加開采強(qiáng)度，超限超負(fù)荷開采是事故頻發(fā)的重要背景。

　　與原材料價(jià)格持續(xù)走高是觀測(cè)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的重要指標(biāo)，原材料消耗占GDP的過高比重可以作為粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的觀測(cè)指標(biāo)一道，礦難頻發(fā)可以看作是高能耗、粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的“市場(chǎng)反應(yīng)”。受巨大的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)驅(qū)使，一些礦產(chǎn)地企業(yè)和地方政府不放過難得的發(fā)展機(jī)遇，于是，超限開采、亂開濫采、置安全和生態(tài)保護(hù)于腦后的高密度開采大量開花，超負(fù)荷經(jīng)營(yíng)，是目前采掘業(yè)事故頻發(fā)的根本原因。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展未能擺脫粗放、外延的模式。結(jié)構(gòu)不合理、效益不好、生態(tài)環(huán)境破壞等問題長(zhǎng)期得不到改善，能源、原材料、交通運(yùn)輸、土地供應(yīng)短缺已構(gòu)成發(fā)展的重要約束。在這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和發(fā)展模式下，煤的產(chǎn)量和價(jià)格成為宏觀經(jīng)濟(jì)的“體溫計(jì)”：投資熱，宏觀熱，帶動(dòng)煤的價(jià)格上升；
宏觀面的投資降下來，會(huì)壓縮煤炭生產(chǎn)行業(yè)的利潤(rùn)空間。巨大的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)空間，促使企業(yè)和地方政府用增產(chǎn)增收策略代替了適度規(guī)模條件下的安全生產(chǎn)策略。

　　所以，調(diào)整對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的認(rèn)識(shí)，形成逐步走出現(xiàn)有發(fā)展模式困境的共識(shí)，并從政府活動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)、干部任用體系等方面，讓科學(xué)發(fā)展觀扎根于各級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理活動(dòng)，是治理礦難的更為根本、更需要長(zhǎng)期努力的工作。

　　二、對(duì)煤礦生產(chǎn)的物質(zhì)需求過旺和財(cái)政需求過旺，是礦難頻發(fā)的“需求方”原因

　　煤礦生產(chǎn)的物質(zhì)需求過旺是宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定的，短期難以扭轉(zhuǎn)。我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)對(duì)煤的依賴，來自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式對(duì)現(xiàn)有能源結(jié)構(gòu)的依賴。我國(guó)煤炭產(chǎn)量世界第一（去年是17億噸，今年預(yù)計(jì)19億噸），煤的消費(fèi)占了能源總量的74％，估計(jì)今后20年也將維持在70％左右。值得指出的是，20多年的發(fā)展造就了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡，然而這個(gè)增長(zhǎng)過度依賴資源消耗，尚未能夠以勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高為支撐。2003年GDP總量達(dá)11萬(wàn)億，占全球GDP的不到3％，而同年消耗的鋼材、水泥、煤炭、電分別占世界消耗量的30％、40％、30％、13％。而對(duì)能源使用的效率之低更是讓人觸目驚心。據(jù)報(bào)道，每增加1美元GDP，中國(guó)所耗能源為世界平均量的3倍、美國(guó)的4.7倍、德國(guó)的7.7倍、日本的11.5倍。能源利用方式的高消耗、粗放利用，導(dǎo)致了原材料生產(chǎn)、開采中的重產(chǎn)量、輕綜合利用的濫開濫采行為。只要我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中對(duì)煤炭消耗依存度的降不下來，只要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中能源消耗比例降不下來，一句話，只要對(duì)煤的需求降不下來，礦難的發(fā)生就會(huì)防不勝防，“煤吃人”的現(xiàn)象就難以銷聲匿跡。

　　產(chǎn)煤區(qū)地方政府由于財(cái)政能力捉襟見肘，也對(duì)高密度超限量開采不持反對(duì)意見。就是說，采煤企業(yè)對(duì)高密度、高強(qiáng)度采掘方式的依賴，又來自于一些地方政府財(cái)政結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動(dòng)對(duì)GDP的依賴。由于油氣能源緊張，煤炭生產(chǎn)利潤(rùn)空間加大，超負(fù)荷生產(chǎn)是順利完成財(cái)政指標(biāo)、突破GDP數(shù)字的便利而不費(fèi)事的選擇。對(duì)利潤(rùn)、GDP指標(biāo)的迷信，被難得的“市場(chǎng)機(jī)遇”進(jìn)一步放大。這樣，政府部門與煤礦企業(yè)的直接利益聯(lián)系，就會(huì)影響安全生產(chǎn)監(jiān)管的質(zhì)量。據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》報(bào)道，到2002年，阜新礦務(wù)局已欠債31.8億元，安全欠賬3.2億元，生產(chǎn)欠賬2.72億元，幾個(gè)主力礦井采掘嚴(yán)重失調(diào)。多年來，阜新礦區(qū)一直靠海州露天礦支撐，每年用海州礦2億多元的盈利來彌補(bǔ)井工礦的虧損。這樣，在煤價(jià)高企情況下，煤炭企業(yè)的高產(chǎn)量決定了來自煤炭企業(yè)的政府稅收增量的節(jié)節(jié)攀高，煤礦生產(chǎn)的高位運(yùn)行又決定了煤炭企業(yè)脫困自救的經(jīng)濟(jì)支撐能力的增強(qiáng)。一個(gè)方面增收，一個(gè)方面節(jié)支，所以說，對(duì)政府來說，煤炭生產(chǎn)的高位運(yùn)行是一個(gè)減輕政府社會(huì)轉(zhuǎn)型財(cái)政壓力，而將這種社會(huì)管理和公共服務(wù)責(zé)任“內(nèi)部化”到企業(yè)的一種“市場(chǎng)”機(jī)遇。只不過，這種機(jī)遇伴隨著巨大風(fēng)險(xiǎn)隱患，是以礦工群體生命安全作賭注的，造成的社會(huì)影響是及其消極的。切斷政府增收與煤礦增產(chǎn)這種不計(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)的簡(jiǎn)單利益關(guān)系，將這種“內(nèi)部化”到企業(yè)的社會(huì)責(zé)任轉(zhuǎn)移回政府，政府真正承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的社會(huì)責(zé)任，是減輕國(guó)有煤炭企業(yè)生產(chǎn)超負(fù)荷生產(chǎn)壓力，從而強(qiáng)化安全責(zé)任的根本措施。

　　所以，現(xiàn)有的將生產(chǎn)能力開足、甚至超負(fù)荷高位運(yùn)行仍是長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象，緊繃的煤礦生產(chǎn)要?dú)w于正常仍是一個(gè)長(zhǎng)期過程。降低煤炭生產(chǎn)對(duì)地方政府財(cái)政增收的刺激，多種渠道緩解產(chǎn)煤區(qū)財(cái)政困難，是從控制煤炭的需求方面，減少礦難的治本之策。

　　三、解決安全生產(chǎn)的制度失靈要靠改善制度供給

　　從陜西陳家山礦難到遼寧阜新礦難，社會(huì)影響的最大區(qū)別就在于山西省提高了礦難的賠償標(biāo)準(zhǔn)，全社會(huì)關(guān)注到用加大成本的方式來降低事故發(fā)生率，是一種值得肯定的抑制礦難的改進(jìn)思路。山西省政府規(guī)定：因煤礦事故造成的人員死亡賠償金不得低于每人20萬(wàn)元；
發(fā)生一次死亡3人以上事故的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，將被依法吊銷其有關(guān)證照，由政府收回采礦權(quán)重新公開拍賣。這是一個(gè)重大的制度改進(jìn)，大大增強(qiáng)了煤炭企業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，增加了企業(yè)主的成本，高揚(yáng)了人的價(jià)值。但是，山西的標(biāo)準(zhǔn)并未來得及成為全國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)。讓煤礦開采企業(yè)在死人的風(fēng)險(xiǎn)與安全生產(chǎn)設(shè)備投入、安全操作流程的遵守方面，算一算經(jīng)濟(jì)賬，還缺乏一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的制度。就此而言，陳家山礦難的制度革新還需要借阜新礦難之力推動(dòng)和深化，將風(fēng)險(xiǎn)“內(nèi)部化”為高危企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的工作還需要形成共識(shí)，形成制度。

　　將安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為企業(yè)的成本而不是讓它成為“社會(huì)成本”，是從制度供給角度遏制礦難的重要思路：通過“讓煤礦死不起人”的制度建設(shè)，推動(dòng)煤礦企業(yè)將安全設(shè)備投入、安全操作規(guī)程的遵守與采掘人員的培訓(xùn)都計(jì)入其經(jīng)營(yíng)成本。這勢(shì)必加大煤礦企業(yè)的安全投入，甚至引發(fā)安全生產(chǎn)條件不足或者沒有經(jīng)濟(jì)能力達(dá)到條件的煤礦的倒閉，但存活下來的煤礦企業(yè)就是能夠承擔(dān)安全生產(chǎn)責(zé)任的企業(yè)，存活下來的企業(yè)就被逼成為恪守安全規(guī)程的具有社會(huì)責(zé)任的企業(yè)。這種將高危行業(yè)安全生產(chǎn)的社會(huì)成本“內(nèi)部化”改進(jìn)，必將引發(fā)煤炭行業(yè)因政府社會(huì)性管制的強(qiáng)化導(dǎo)致的行業(yè)重組和洗牌。我認(rèn)為，這種安全成本加大引致“優(yōu)勝劣汰”的供給革命，是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高能耗模式難以逆轉(zhuǎn)趨勢(shì)條件下，遏制礦難所必須進(jìn)行的。可以設(shè)想，如果那么多在危險(xiǎn)的“高壓線”邊上徘徊的企業(yè)，不承擔(dān)或是能夠逃脫其安全風(fēng)險(xiǎn)成本約束的話，再密集、再高調(diào)的安全檢查也難以落實(shí)。首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制也不能保證首長(zhǎng)自己在井下監(jiān)測(cè)瓦斯?jié)舛�，首長(zhǎng)也不可能派親信或下屬代替自己監(jiān)督煤礦安全的落實(shí)呀！關(guān)鍵要靠有效約束的制度，讓企業(yè)出于對(duì)自己利益的關(guān)注，來承擔(dān)其社會(huì)責(zé)任。

　　制定由煤礦對(duì)職工進(jìn)行高額度強(qiáng)制保險(xiǎn)的法律，使保險(xiǎn)公司介入煤礦安全，是改善煤礦安全制度供給的另一個(gè)積極思路。煤礦是高危行業(yè)，設(shè)計(jì)針對(duì)安全事故導(dǎo)致的人身傷害保險(xiǎn)的保險(xiǎn)產(chǎn)品是個(gè)難事。但是通過法律制度合理確定賠償?shù)南孪藓蜕舷蓿�明確保險(xiǎn)公司的免責(zé)條款，就能為保險(xiǎn)公司參與煤礦安全日常監(jiān)測(cè)和監(jiān)督提供激勵(lì)。這樣，因?yàn)檫\(yùn)用了保險(xiǎn)公司擁有的安全賠償?shù)膶ｉT知識(shí)和專業(yè)人員，誘發(fā)礦難的不安全因素會(huì)因?yàn)楸ｋU(xiǎn)公司對(duì)其經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的關(guān)心而大大減少。保險(xiǎn)公司能證明其指出過安全隱患問題但煤礦未整改導(dǎo)致事故的，可以減輕保險(xiǎn)公司賠償責(zé)任。差額部分由煤礦承擔(dān)或者由保險(xiǎn)公司承擔(dān)后向煤礦追償。如此這般，保險(xiǎn)公司就更關(guān)注煤礦安全生產(chǎn)，保險(xiǎn)公司可向安全監(jiān)管部門舉報(bào)安全隱患。煤礦生產(chǎn)就多了一個(gè)專業(yè)化、能負(fù)責(zé)的安全“監(jiān)理”。

　　進(jìn)一步來說，從礦難賠償推而廣之到建筑工人由于安全原因的非正常死亡，甚至到擦玻璃的清潔工的墜樓身亡，都需要有包括一定賠償標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)和賠償制度。確定一個(gè)合理的賠償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)引進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)的參與，讓企業(yè)經(jīng)營(yíng)者、包工頭、清潔工的雇主，都能有一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，都能權(quán)衡降低人的意外傷害概率的投入與承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)損失支出，哪一個(gè)對(duì)自己合算，那么我們社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)會(huì)大大增強(qiáng)，整個(gè)社會(huì)的安全生產(chǎn)環(huán)境會(huì)大大改善。

　　四、改監(jiān)管者與被監(jiān)管對(duì)象的單邊治理為多邊治理，是安全生產(chǎn)監(jiān)管變革的方向

　　我們應(yīng)該清醒的看到，現(xiàn)在討論礦難的立足點(diǎn)是煤炭生產(chǎn)高位運(yùn)行態(tài)勢(shì)在近期難以逆轉(zhuǎn)。通過增加賠償金來增加礦難發(fā)生的成本仍然只是權(quán)宜之計(jì)。單獨(dú)依靠賠償?shù)摹皟?nèi)部化”，由企業(yè)獨(dú)立承擔(dān)安全生產(chǎn)責(zé)任，忽視政府作用的檢討是不行的。抑制礦難，還需要政府對(duì)自己在社會(huì)管理方面的角色和效率有一個(gè)新的認(rèn)識(shí)思路。

　　“管制者俘虜”理論用在煤礦安全生產(chǎn)方面也許是較合適。在社會(huì)性管制方面，監(jiān)管者與被監(jiān)管者都可能處在利益共同體中，可能導(dǎo)致被監(jiān)管者被收買，從而致使社會(huì)性管制失靈。這種“政府被俘獲”，既會(huì)導(dǎo)致煤礦企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益受損，也會(huì)導(dǎo)致人的損失，即人員生命安全的損失。具體到礦難治理而言，除了行業(yè)監(jiān)管部門和媒體的監(jiān)督之外，由于缺乏利益相關(guān)者的監(jiān)督，礦工作業(yè)安全狀況很難及時(shí)隨時(shí)檢測(cè)和反映這是大型礦難的一個(gè)共性根源。政府監(jiān)管部門是否具有獲得煤礦安全生產(chǎn)信息的能力，進(jìn)而政府監(jiān)管部門的監(jiān)管效率如何，是我們?cè)诘V難后屢屢追問的一個(gè)老話題。

　　所以，解決管制失靈問題仍要靠治理體系的完善：不僅僅是在事故發(fā)生后的善后賠償過程，而且在日常的生產(chǎn)過程中，需要在政府引導(dǎo)下發(fā)育發(fā)展礦工的維權(quán)組織，需要吸收律師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)提供法律服務(wù)和法律援助。關(guān)鍵是要培育在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局之外的另一個(gè)外部監(jiān)管力量，改政府監(jiān)管的單邊治理為政府監(jiān)管部門和社會(huì)監(jiān)管組織的多邊治理。這樣的立體監(jiān)管體系的建立，既有利于維護(hù)礦工的權(quán)益，也有助于從礦工群體的利益相關(guān)者角度參與煤礦安全措施的監(jiān)督和檢查。

　　在礦難發(fā)生后，政府的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門往往成為事故處理者，各級(jí)政府則成為社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)者。事故發(fā)生后處理難度之大，社會(huì)關(guān)注程度之高，是可想而知的。但是一樁接一樁、防不勝防的礦難，總是將政府在安全生產(chǎn)方面的努力沖得干干凈凈。我認(rèn)為，通過將賠償內(nèi)部化企業(yè)成本，同時(shí)通過政府監(jiān)管方式得變革，逐漸把政府從直接救助者、無限責(zé)任的承擔(dān)者的角色中解脫出來，成為規(guī)則的制訂者、重大事故的獨(dú)立調(diào)查者、安全監(jiān)管信息舉報(bào)的接受者，必將有力地控制和減少事故發(fā)生的頻度，大大減輕事故的善后處理難度。

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