本文對公民社會(huì)、第三部門、制度環(huán)境、民間組織、非政府組織、非營利組織、中介組織、群眾團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體、人民團(tuán)體等概念做了比較和辨析；
分別從學(xué)術(shù)研究和行政管理兩個(gè)角度對中國民間組織的分類提出了自己的建議；
著重分析了中國公民社會(huì)現(xiàn)存制度環(huán)境的主要特征。中國公民社會(huì)制度環(huán)境的特征，典型地體現(xiàn)為宏觀鼓勵(lì)與微觀約束、分級登記與雙重管理、雙重管理與多頭管理、政府法規(guī)與黨的政策、制度剩余與制度匱乏、現(xiàn)實(shí)空間與制度空間的共存。

　　關(guān)鍵詞：中國公民社會(huì)；
民間組織；
制度環(huán)境

　　作者俞可平，1959年生，政治學(xué)博士，中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心研究員（北京100032）。

　　*本文為聯(lián)合國開發(fā)署和商務(wù)部委托的"中國公民社會(huì)的制度環(huán)境"課題的研究成果之一，作者感謝該課題的其他主要成員何增科、徐秀麗、賈西津、周紅云、王勇兵、閆健等為這項(xiàng)研究所做出的貢獻(xiàn)。

　　本文共分四個(gè)部分，第一部分首先闡釋目前分歧較大的與公民社會(huì)及其制度環(huán)境相關(guān)的若干重要概念，第二部分著重討論困擾學(xué)術(shù)界和管理部門的民間組織定性和分類問題，第三部分集中分析中國公民社會(huì)現(xiàn)存制度環(huán)境的主要特征，最后一部分簡要論述中國公民社會(huì)的總體特征及發(fā)展方向。

　　一、若干重要概念的辨析

　　公民社會(huì)，總的說來，對于當(dāng)今中國政府和學(xué)術(shù)界而言，還是一個(gè)新的事物。中國公民社會(huì)本身正在形成之中，還很不成熟，其典型特征和作用還未得到充分展露。與此相一致，對中國公民社會(huì)的認(rèn)識(shí)和研究還有許多模糊不清的地方，這突出地表現(xiàn)在對一些重要范疇和概念沒有比較一致的看法。分歧的存在是正常的，但如果核心概念歧義過大，既不利于討論的深入，更不利于制定合理的政策和法規(guī)。所以，在討論中國公民社會(huì)的整體制度環(huán)境之前，有必要就若干重要范疇表明我們的理解。

　　1.公民社會(huì)

　　在中國學(xué)術(shù)界，公民社會(huì)常常又被稱為市民社會(huì)和民間社會(huì)，它們是同一個(gè)英文術(shù)語civilsociety 的三個(gè)不同中文譯名。雖然國內(nèi)學(xué)者目前仍然交叉使用市民社會(huì)、公民社會(huì)和民間社會(huì)三個(gè)術(shù)語，但這三個(gè)不同的中文稱謂事實(shí)上并不是完全同義的，它們之間存在著一些微妙的差別。"市民社會(huì)"是最為流行的術(shù)語，也是對civil society 的經(jīng)典譯名，它來源于馬克思主義經(jīng)典著作的中譯本。但這一術(shù)語在傳統(tǒng)語境中或多或少帶有一定的貶義，許多人事實(shí)上把它等同于資產(chǎn)階級社會(huì)，而且容易把這里的"市民"誤解為"城市居民"."民間社會(huì)"最初多為歷史學(xué)家在研究中國近代的民間組織時(shí)加以使用。這是一個(gè)中性的稱謂，但在不少學(xué)者特別是在政府官員眼中，它具有邊緣化的色彩。"公民社會(huì)"是改革開放后對civilsociety 的新譯名，這是一個(gè)褒義的稱謂，它強(qiáng)調(diào)civil society 的政治學(xué)意義，即公民的公共參與和公民對國家權(quán)力的制約，越來越多的年輕學(xué)者喜歡使用這一新的譯名。

　　我們把公民社會(huì)當(dāng)作是國家或政府系統(tǒng)，以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，它是官方政治領(lǐng)域和市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域。公民社會(huì)的組成要素是各種非政府和非企業(yè)的公民組織，包括公民的維權(quán)組織、各種行業(yè)協(xié)會(huì)、民間的公益組織、社區(qū)組織、利益團(tuán)體、同人團(tuán)體、互助組織、興趣組織和公民的某種自發(fā)組合等等。由于它既不屬于政府部門（第一部門），又不屬于市場系統(tǒng)（第二部門），所以人們也把它們看作是介于政府與企業(yè)之間的"第三部門"（the t hird sector ）。

　　2.民間組織

　　公民社會(huì)是相對獨(dú)立于政治國家的民間公共領(lǐng)域，其基礎(chǔ)和主體是各種各樣的民間組織。

　　但在目前的中國學(xué)術(shù)界，對民間組織的理解甚至比對公民社會(huì)的理解還更加混亂不清。無論是學(xué)者的文章或政府的文件中，經(jīng)常使用的關(guān)于公民社會(huì)組織的稱呼有：非政府組織、非營利組織、民間組織、公民團(tuán)體、中介組織、群眾團(tuán)體、人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體、第三部門組織、志愿組織等等。一般地說，這些不同稱呼并無實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，但是從嚴(yán)格的語義來說，它們之間應(yīng)當(dāng)存在著不可不察的差別，這些概念從不同的角度強(qiáng)調(diào)了公民社會(huì)的某個(gè)方面特征。

　　"非政府組織"是至今仍廣泛使用的一個(gè)重要概念，它的優(yōu)點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)組織的非官方性，表明公民社會(huì)組織不屬于政府組織系統(tǒng)，明顯不同于政府組織。但在中國的語境中，這一概念可能產(chǎn)生兩種正好相反的歧義。一是認(rèn)為只有那些重要的、正式的民間組織，才屬于公民社會(huì)的范疇。因?yàn)榉钦�府組織這一概念最初引入中國，與聯(lián)合國憲章中涉及的國家間非政府組織在聯(lián)合國的地位與作用相關(guān)，而國家間的非政府組織往往是十分正規(guī)的，并經(jīng)過政府的正式批準(zhǔn)，而大量存在于社會(huì)中的非正式組織有可能被許多人排除在"非政府組織"視野之外。二是把"非政府組織"的"非政府性"理解成與政府沒有關(guān)系，甚至理解為與政府對立。然而耐人尋味的是，在中國的現(xiàn)實(shí)生活中，那些最重要的"非政府組織"恰恰與政府的關(guān)系最密切，有些直接就是"政府的非政府組織"（Governmental Non2government Organization）。

　　"非營利組織"概念突出了公民社會(huì)組織與企業(yè)和公司等市場組織的區(qū)別，但它容易模糊公民社會(huì)組織為了自身的生存從事的必要的有償服務(wù)與營利活動(dòng)之間的界限。公民社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)沒有營利目的，但在缺乏經(jīng)費(fèi)資助的情況下，許多民間組織為維持生存和發(fā)展又不得不從事一些收取費(fèi)用的活動(dòng)，這在中國通常稱作"有償服務(wù)".然而，"有償服務(wù)"的界限模糊不清，很難確定這樣一個(gè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，低于這一標(biāo)準(zhǔn)就是"非營利的"，而超過這一標(biāo)準(zhǔn)便是"營利的".所以，用"非營利"來界定目前中國的公民社會(huì)組織，可能會(huì)遇到如何確定"非營利"標(biāo)準(zhǔn)這樣一個(gè)新的難題。

　　"中介組織"也是最廣泛使用的概念之一，政府管理部門似乎對它的關(guān)注度頗高，因?yàn)樵谙嚓P(guān)管理法規(guī)中這一概念的出現(xiàn)頻率相當(dāng)高。"中介組織"開宗明義地揭示了公民社會(huì)組織位于政府與企業(yè)之間的中間性特征，但這一概念卻嚴(yán)重地掩蓋了公民社會(huì)組織的其他主要特征，特別是其非營利性。在現(xiàn)實(shí)生活中，大量具備"中介性"特征的組織是營利性組織，它們與其說屬于公民社會(huì)，遠(yuǎn)不如說屬于市場社會(huì)。隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而日益增多的服務(wù)性行業(yè)，其中許多完全可以歸類于"中介組織"，一些政府管理部門也確實(shí)將它們視為中介組織，如律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所、婚姻介紹所、公證機(jī)構(gòu)、人才交流中心、土地房屋評估機(jī)構(gòu)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、家政服務(wù)機(jī)構(gòu)、商務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)、商業(yè)代理機(jī)構(gòu)等等。它們確實(shí)是"中介組織"，卻又通常是十足的營利組織，但完全不屬于公民社會(huì)。

　　"群眾團(tuán)體"或"人民團(tuán)體"是中國現(xiàn)存體制下特定的政治概念，它主要指中國共產(chǎn)黨直接領(lǐng)導(dǎo)下的工會(huì)、青年團(tuán)和婦女聯(lián)合會(huì)，以及其他少數(shù)特殊的團(tuán)體，如中國殘疾人聯(lián)合會(huì)、中國文學(xué)藝術(shù)家聯(lián)合會(huì)、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)等。這些組織的主要特征是，具有很強(qiáng)的政治和行政色彩，像行政機(jī)關(guān)一樣，有相應(yīng)的行政級別，其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與各級政府機(jī)構(gòu)同設(shè)，由國家給予正式的編制，并且通常承擔(dān)一定的行政管理職能。其實(shí)，從其職能和性質(zhì)來看，它們更像是政府組織，而不是非政府組織。"群眾團(tuán)體"或"人民團(tuán)體"這些概念，有時(shí)也寬泛地指所有非政府的社會(huì)組織，但由于約定俗成的原因，它的特殊含義已經(jīng)深入人心。此外，在中國政治的現(xiàn)實(shí)語境中，"群眾"或"人民"通常是政治性很強(qiáng)的概念，指那些得到黨和政府認(rèn)可的多數(shù)公民。顯然，用"群眾團(tuán)體"或"人民團(tuán)體"的概念已經(jīng)很難包含公民社會(huì)組織的完整含義。

　　"第三部門組織"、"志愿組織"等概念的局限也相當(dāng)明顯。前者主要是一個(gè)近年來才出現(xiàn)的外來術(shù)語，許多人因?yàn)椴涣私?第三部門"從而也不甚了解"第三部門組織".在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還容易將此"第三部門"混淆于國民經(jīng)濟(jì)中的"第三部門"，即服務(wù)行業(yè)部門。"志愿組織"強(qiáng)調(diào)了公民社會(huì)組織的自愿性，但志愿性并非為公民社會(huì)組織所特有，一些政黨組織也強(qiáng)調(diào)其成員參加組織的志愿性�？梢姡�用這些概念來指稱公民社會(huì)組織，也并不十分妥當(dāng)。

　　"社會(huì)團(tuán)體"或"社團(tuán)"、"公民團(tuán)體"、"公民組織"、"民間組織"等概念，也常用以指公民社會(huì)組織。借用這些概念可以比較清楚地表明公民社會(huì)組織的"社會(huì)性"或"民間性"，以區(qū)別于政府機(jī)關(guān)和企業(yè)組織。相對而言，這些概念的含義比較清晰，所表達(dá)的意義也比較準(zhǔn)確。"社會(huì)團(tuán)體"、"社團(tuán)"等概念，強(qiáng)調(diào)了公民社會(huì)組織的社會(huì)性，"公民團(tuán)體"、"公民組織"等概念強(qiáng)調(diào)了公民社會(huì)組織的政治性，因?yàn)楣�民是一個(gè)由憲法界定的政治概念。"民間組織"概念突出了公民社會(huì)組織的民間性，其外延可以涵蓋上述各概念所要表達(dá)的主要意義，因此，比較而言，這是一個(gè)表達(dá)公民社會(huì)組織的恰當(dāng)概念。我們建議，在談及作為公民社會(huì)主體的組織或團(tuán)體時(shí)，盡可能地一致使用"民間組織"的概念，以避免在概念術(shù)語上的不必要爭議和混亂。

　　那么，什么是本文所說的"民間組織"？作為公民社會(huì)主體的民間組織，指的是有著共同利益追求的公民自愿組成的非營利性社團(tuán)。它有以下四個(gè)顯著的特點(diǎn)。其一是非政府性，即這些組織是以民間的形式出現(xiàn)的，它不代表政府或國家的立場；
其二是非營利性，即它們不把獲取利潤當(dāng)作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服務(wù)當(dāng)作其主要目標(biāo)；
其三是相對獨(dú)立性，即它們擁有自己的組織機(jī)制和管理機(jī)制，有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來源，無論在政治上、管理上，還是在財(cái)政上，它們都在相當(dāng)程度上獨(dú)立于政府；
其四是自愿性，參加公民社會(huì)組織的成員都不是強(qiáng)迫的，而完全是自愿的。民間組織的這些特征，使得它們明顯地區(qū)別于政府機(jī)關(guān)和企業(yè)組織。

　　此外，它還有非政黨性和非宗教性的特征，即它不以取得政權(quán)為主要目標(biāo)，也不從事傳教活動(dòng)，因而政黨組織和宗教組織，不屬于民間組織的范圍①�！戈P(guān)于政黨和宗教組織是否屬于民間組織，學(xué)術(shù)界有不同的看法，根據(jù)中國的實(shí)際情況，在此我們采納了薩拉蒙等學(xué)者對民間組織屬性的界定，把政黨和宗教組織排除在外，參閱Laster M.Salamon ，The EmergingSector，The Johns Hopkins University ，1994.」

　　3.制度環(huán)境

　　制度就是一系列影響人類行為的規(guī)則或規(guī)范。新制度主義學(xué)派的主要代表道格拉斯·C·諾斯說："制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是決定人們的相互關(guān)系的系列約束。制度是由非正式約束（道德的約束、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則）和正式的法規(guī)（憲法、法令、產(chǎn)權(quán)）組成的"①�！傅栏窭�斯·C ·諾斯：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994年，第3頁�！棺鳛橹贫鹊囊�(guī)則，是業(yè)已成型的行為準(zhǔn)則，它具有相對的穩(wěn)定性和長效性。

　　構(gòu)成制度的行為規(guī)則既包括成文的規(guī)范，也包括不成文的規(guī)范；
既有得到權(quán)威機(jī)關(guān)認(rèn)可并要求強(qiáng)制服從的法定制度，也包括未經(jīng)任何權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布但潛在地制約人們行為的非正式規(guī)則，也就是人們通常所稱的"潛規(guī)則".政治制度便是制約人們政治行為的一系列規(guī)則，它是人類政治生活的行為準(zhǔn)則。政治制度一般由國家制定，體現(xiàn)了政府當(dāng)局的根本利益和價(jià)值取向，政府當(dāng)局藉此來約束公民的政治行為。因此，與其他制度相比，政治制度更具有根本性，其約束力和強(qiáng)制性也更大，當(dāng)政治制度與社會(huì)的其他制度相沖突時(shí)，其他制度通常要讓位于它。

　　民間結(jié)社，即公民組成民間團(tuán)體，并以民間團(tuán)體的成員單獨(dú)地或集體地進(jìn)行活動(dòng)，通常被認(rèn)為是典型的政治行為，必然會(huì)受到國家相關(guān)制度的約束。我們把國家用以規(guī)范和制約民間組織活動(dòng)的所有正式的或非正式的準(zhǔn)則，統(tǒng)稱為公民社會(huì)的制度環(huán)境。它包括五個(gè)方面的內(nèi)容：（1）憲法，作為國家的根本大法，憲法是公民社會(huì)合法性的基本來源；
（2）法律，即國家關(guān)于民間組織的普通法律和專門法律；
（3）行政法規(guī)，即政府行政管理部門關(guān)于民間組織的相關(guān)法令、條例、準(zhǔn)則、規(guī)定、規(guī)章等；
（4）黨的政策，即作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨關(guān)于民間組織的決定、通告、通知、意見、辦法、指示等；
（5）非正式制度，即官方對民間組織的態(tài)度，包括各級黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人對民間組織及其活動(dòng)的態(tài)度，以及散布于公民及政府中的影響民間組織活動(dòng)和作用的各種"潛規(guī)則".

　　公民社會(huì)受到制度環(huán)境的包圍，它的每一步發(fā)展都必然受到制度環(huán)境直接或間接的影響。

　　各種正式或非正式的規(guī)則，對作為公民社會(huì)主體的民間組織的各個(gè)方面發(fā)揮著這樣或那樣的作用，最終塑造著公民社會(huì)的形態(tài)、特征和在社會(huì)政治生活中的角色。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　我們把影響公民社會(huì)的制度分解成若干要素，通過對這些制度環(huán)境要素的分析，來認(rèn)識(shí)現(xiàn)存的制度環(huán)境對中國公民社會(huì)的整體作用。這些制度環(huán)境要素主要有：對民間組織的定性和定位；
關(guān)于民間組織的成立、登記或注冊的規(guī)定；
對各種民間組織的分類及分類管理措施；
對民間組織的監(jiān)管、控制、引導(dǎo)；
對民間組織的財(cái)政政策，包括資助、稅收、審計(jì)政策；
干預(yù)民間組織的方式、方法、途徑；
對民間組織的扶持措施和激勵(lì)政策；
對民間組織的限制和處罰，包括準(zhǔn)入、資格、特許、撤銷或吊銷等；
黨對民間組織的領(lǐng)導(dǎo)等等。

　　二、民間組織的定性和分類

　　對民間組織的性質(zhì)和地位做出明確的界定，既是對有關(guān)法規(guī)的基本要求，也是制定相關(guān)政策的前提，而現(xiàn)行法規(guī)在這方面的缺陷極為明顯。黨和政府的文件以及相關(guān)法規(guī)，一般都把社會(huì)團(tuán)體當(dāng)作是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，同時(shí)肯定它的群眾性、志愿性和非營利性。對民間組織的這一定性，基本上是合理的，但是沒有指出社會(huì)團(tuán)體的非政府性。這可能是出于對"非政府性"的誤解，把"非政府性"曲解為與政府沒有關(guān)系，或完全獨(dú)立于政府，不受政府領(lǐng)導(dǎo)。事實(shí)上，這里的非政府性，主要是指它不屬于黨和政府的組織系統(tǒng)，相對獨(dú)立于黨政權(quán)力機(jī)關(guān)，而不是指它完全與政府沒有關(guān)系。民間組織同樣也可以由政府創(chuàng)立，受政府引導(dǎo)，得到政府資助。關(guān)于民間組織的定位，國務(wù)院《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》分別作了這樣的界定："本條例所稱的社會(huì)團(tuán)體，是指中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營利性社會(huì)組織".《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》稱："本條例所稱民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。"《基金會(huì)管理?xiàng)l例》指出："本條例所稱基金會(huì)是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定設(shè)立的非營利性法人".①「引自國務(wù)院頒布《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，參見民政部官方網(wǎng)站法律法規(guī)：http ：//www.mca.gov.cn/policy/index.asp.」上述條例及其他相關(guān)法規(guī)的界定，有著明顯的不足。

　　其一，對民間組織的定位模糊不清。有些學(xué)者解釋說，根據(jù)上述規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體與民辦非企業(yè)單位的區(qū)別是，前者是會(huì)員制的互益型組織，后者是非會(huì)員制的公益型組織。這樣的分析顯然是模糊的，因?yàn)樯鐣?huì)團(tuán)體既有互益性的，也有公益性的，如中華慈善總會(huì)、中國紅十字會(huì)等。還有歸屬于社會(huì)團(tuán)體名下的許多行業(yè)協(xié)會(huì)，并非是公民自愿組成的，而是政府根據(jù)職能轉(zhuǎn)變的需要而設(shè)立的。上述規(guī)定也難以劃清民辦非企業(yè)單位與基金會(huì)的界限，不少民辦非企業(yè)單位也是利用"自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)"從事公益活動(dòng)的"非營利法人".此外，像基層的公民自治組織，如村民委員會(huì)和居民委員會(huì)，根據(jù)法律規(guī)定也是非政府組織，但在上述三類界定中并未得到反映。

　　其二，對民間組織的規(guī)定常常自相矛盾。按照上述界定，工會(huì)、青年團(tuán)和婦聯(lián)都是社會(huì)團(tuán)體，但《公務(wù)員法》卻明確規(guī)定，工、青、婦機(jī)關(guān)干部納入國家公務(wù)員管理系統(tǒng)。按照上述規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)是公民的自愿組織，不應(yīng)具備政府機(jī)關(guān)的科層性，其領(lǐng)導(dǎo)成員也不應(yīng)具有行政級別。但黨和政府的政策同時(shí)規(guī)定，不少社會(huì)團(tuán)體及其領(lǐng)導(dǎo)完全享受相應(yīng)的行政級別待遇，如中國科學(xué)技術(shù)聯(lián)合會(huì)、中國作家協(xié)會(huì)、中國法學(xué)會(huì)、中國行政管理學(xué)會(huì)等。

　　其三，直接對民間組織的分類帶來了困難。根據(jù)現(xiàn)行的管理法規(guī)，民間組織分為社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)三大類。這種分類既不能窮盡現(xiàn)存的各類民間組織，三類民間組織之間又交叉重疊，難以分清。例如，大量的民間組織事實(shí)上并未在民政部門登記注冊，而是在工商部門登記注冊。按照法律規(guī)定，凡在工商部門登記注冊的組織，就不是民間組織，而是企業(yè)組織。還有廣泛存在而且社會(huì)作用極其重要的公民自治組織，像村民委員會(huì)和居民委員會(huì)，也難以按照上述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸類。

　　對民間組織的分類沒有確定的類型學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。國內(nèi)對民間組織的分類主要有三種，一是民政部的，即官方的分類；
二是借用聯(lián)合國或國外研究機(jī)構(gòu)的分類方法；
三是國內(nèi)學(xué)者提出的、至今沒有相對一致的各種分類標(biāo)準(zhǔn)。

　　作為政府主管部門的民政部將納入其管理的民間組織分為三大類別。一是社會(huì)團(tuán)體，即"中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營利性社會(huì)組織"；
二是所謂的民辦非企業(yè)單位，即"企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織"；
三是各類公益性基金會(huì)，即"利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的"而設(shè)立的"非營利性法人"②�！敢�自國務(wù)院頒布《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，參見民政部官方網(wǎng)站法律法規(guī)：http ：//www.mca.gov.cn/policy/index.asp.」

　　對數(shù)量最多的社會(huì)團(tuán)體，民政部又將其分為四類：一是學(xué)術(shù)性團(tuán)體，指從事自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)以及交叉科學(xué)研究的團(tuán)體；
二是行業(yè)性團(tuán)體，指由同行業(yè)的企業(yè)組織的團(tuán)體；
三是專業(yè)性團(tuán)體，指由專業(yè)人員組成或依靠專業(yè)技術(shù)、專門資金從事某項(xiàng)事業(yè)而成立的社會(huì)團(tuán)體；
四是聯(lián)合性團(tuán)體，指人群的聯(lián)合體或團(tuán)體的聯(lián)合體，如工會(huì)①�！竻侵覞芍骶帯渡鐖F(tuán)管理工作》，中國社會(huì)出版社，1996年，第6頁。」

　　一些學(xué)者指出，政府管理部門的分類雖然便于操作，但過于簡單，不利于深入分析。在國內(nèi)尚未發(fā)展起一整套成熟的對中國的民間組織分類標(biāo)準(zhǔn)之前，他們主張借用國外的標(biāo)準(zhǔn)。一是聯(lián)合國的產(chǎn)業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)（ISIC ），它將非營利組織分成3個(gè)大類15個(gè)小類。即教育類，包括小學(xué)教育、中學(xué)教育、大學(xué)教育和成人教育；
醫(yī)療和社會(huì)工作類，包括醫(yī)療保健、獸醫(yī)和社會(huì)工作；
其他社會(huì)和個(gè)人服務(wù)類，包括環(huán)境衛(wèi)生、商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)、娛樂組織、圖書館、博物館及文化、體育和休閑組織等。二是西方國家一些專業(yè)研究機(jī)構(gòu)的分類標(biāo)準(zhǔn)，例如清華大學(xué)公共管理學(xué)院就基本上采用美國霍布金斯大學(xué)非營利組織比較研究中心制定的分類法，將中國的民間組織分成12個(gè)大類27個(gè)小類：文體類、教育類、衛(wèi)生保健類、社會(huì)服務(wù)和救助類、生態(tài)環(huán)境保護(hù)類、社區(qū)服務(wù)類、咨詢類、公益基金及志愿服務(wù)類、國際交流及援助類、宗教類、行業(yè)類和其他②。「詳見鄧國勝《非營利組織評估》（社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001年）第5-6頁�！�

　　近年來，隨著對民間組織研究的深入，國內(nèi)學(xué)者紛紛提出了多種分類方法。例如，根據(jù)民間組織的法定目標(biāo)，將社會(huì)團(tuán)體分成會(huì)員互益型組織、運(yùn)作型組織和會(huì)員公益型組織三類；
根據(jù)民間組織與政府的關(guān)系，將其分為官辦、半官辦和民辦的三種；
根據(jù)對民間組織的管理形式，將它們分成有業(yè)務(wù)主管單位、無業(yè)務(wù)主管單位和業(yè)務(wù)主管單位不明確三類；
根據(jù)是否實(shí)行會(huì)員制，將其分為會(huì)員制和非會(huì)員制兩類；
根據(jù)其組織結(jié)構(gòu)的松緊程度，將其分為松散型、緊密型、金字塔型、網(wǎng)絡(luò)型等；
根據(jù)其服務(wù)對象，將民間組織分為"公益型"和"互益型"兩類，等等。

　　一些學(xué)者為了周延對各種民間組織的分類，引入了主體加功能的分類標(biāo)準(zhǔn)，并將目前中國的全國性社團(tuán)分為十七類。③「分別參見王名等《中國社團(tuán)改革》（社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001年）第17頁；
王穎等《社會(huì)中間層》（中國發(fā)展出版社，1993年）第70頁；
杭州市民間組織黨建研究課題組《加強(qiáng)民間組織中黨的建設(shè)工作思考》，載《組織人事管理研究》2003年第3期；
萬江紅、張翠娥《近十年我國民間組織研究綜述》，載《江漢論壇》2004年第8期；
王穎、孫炳耀《中國民間組織發(fā)展概況》，俞可平等《中國公民社會(huì)的興起與治理的變遷》（社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年）第4-5頁。」

　　形形色色的民間組織都各有自己的屬性和特征，人們可以根據(jù)其不同的屬性和特征對民間組織進(jìn)行歸類，從而可以有許多不同的分類標(biāo)準(zhǔn)。例如，從民間組織的法律地位來看，可以將其分成合法的與非法的；
從其活動(dòng)目標(biāo)來看，可以分為公益性的和非公益性的；
從其活動(dòng)內(nèi)容來看，可以分為行業(yè)性的和綜合性的；
從其活動(dòng)范圍來看，可以分為全國性的和地區(qū)性的；
從其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來看，可以分為政府資助的、社會(huì)捐助和自籌的，等等。因而，對民間組織有眾多不同的類型學(xué)和分類方法，不足為奇。但是，分類本身并不是目的，而是為了更好地理解或更好地管理各種民間組織。對民間組織的研究和管理，屬于兩個(gè)有緊密聯(lián)系但又有區(qū)別的范疇，必然會(huì)有重要的差別，包括類型學(xué)的差別。據(jù)此，我們在這里分別從學(xué)術(shù)研究和行政管理兩種角度提出民間組織的分類方法。

　　首先，從學(xué)術(shù)研究的角度看，對民間組織的分類固然可以依照不同的標(biāo)準(zhǔn)，如主體的狀況、職能、區(qū)域等，但最重要的應(yīng)當(dāng)是這些組織的本質(zhì)特征。根據(jù)目前已經(jīng)出現(xiàn)的各種組織的主要特征，可以將其分成以下幾類：1.行業(yè)組織，即相同行業(yè)的專業(yè)性協(xié)會(huì)和行業(yè)管理組織，如各種行業(yè)協(xié)會(huì)；
2.慈善性機(jī)構(gòu)，其主要作用是社會(huì)救濟(jì)和扶貧，如紅十字會(huì)、慈善總會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)、宋慶齡基金會(huì)等；
3.學(xué)術(shù)團(tuán)體，即學(xué)者的同人組織，如中國物理學(xué)會(huì)、中國化學(xué)學(xué)會(huì)、中國政治學(xué)會(huì)、中國無神論研究會(huì)等；
4.政治團(tuán)體，即旨在維護(hù)公民政治權(quán)利的各種公民組織，如工會(huì)、青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、各種民間維權(quán)組織等；
5.社區(qū)組織，其主要特征是從事社區(qū)性的管理和服務(wù)工作，如業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)福利中心、社區(qū)老年協(xié)會(huì)、社區(qū)法律援助中心、社區(qū)治安委員會(huì)等；
6.社會(huì)服務(wù)組織，即旨在提供社會(huì)福利服務(wù)和公益服務(wù)的民間組織，如環(huán)境保護(hù)、文教體衛(wèi)等領(lǐng)域的公益性組織；
7.公民互助組織，即公民為捍衛(wèi)自身利益而自愿組成的互助性組織，如城市和農(nóng)村中的互助會(huì)、救助中心、農(nóng)村的各種農(nóng)作物研究會(huì)、農(nóng)民合作社等；
8.同人組織，即建立在共同的經(jīng)歷、興趣、愛好之上的公民組織，如各種各樣的同學(xué)會(huì)、同鄉(xiāng)會(huì)、俱樂部、詩社、劇社等；
9.非營利性咨詢服務(wù)組織，大量的民辦非企業(yè)單位基本上都屬于這類民間組織。

　　其次，從行政管理的角度對民間組織進(jìn)行分類，至少應(yīng)考慮三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一是其法律地位，二是其利益導(dǎo)向，三是其活動(dòng)內(nèi)容。前兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系到民間組織的稅收、登記、監(jiān)管等制度性待遇，后一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系于管理的方便。根據(jù)這樣的思路，我們認(rèn)為，可以從以下三個(gè)方面對各類民間組織進(jìn)行歸類：1.按照其法律地位，將民間組織分為法人團(tuán)體與非法人團(tuán)體，法人團(tuán)體具有獨(dú)立的法人資格，其權(quán)利責(zé)任要大于非法人團(tuán)體，對法人團(tuán)體的審批、登記、監(jiān)管等應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格，而政府在財(cái)政和稅收等方面對它的支持力度也應(yīng)當(dāng)更大；
2.按照其活動(dòng)宗旨，將民間組織分為公益性團(tuán)體與非公益性團(tuán)體，公益性團(tuán)體的主要宗旨是增進(jìn)社會(huì)的公共利益，對這類團(tuán)體政府的資助和扶持應(yīng)當(dāng)更多；
3.按照管理的需要，將民間組織分為：（1）群眾團(tuán)體或人民團(tuán)體，即中國政治特有的那些直接在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾組織，如工會(huì)、青年團(tuán)、婦聯(lián)、作協(xié)、科協(xié)、文聯(lián)、殘聯(lián)等；
（2）自治團(tuán)體，即公民的政治性自治組織，如村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等；
（3）行業(yè)團(tuán)體，即各種同業(yè)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)，包括具備一定管理職能的過渡性行業(yè)管理和自律組織，如中國輕工總會(huì)、中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)等；
（4）學(xué)術(shù)團(tuán)體，即從事自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)和交叉學(xué)科研究的各種協(xié)會(huì)和學(xué)會(huì)；
（5）社區(qū)團(tuán)體，即從事社區(qū)管理和服務(wù)的居民組織；
（6）社會(huì)團(tuán)體，即除上述外的其他各類民間組織；
（7）公益性基金會(huì)，即旨在促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)的各類基金組織。

　　三、中國公民社會(huì)制度環(huán)境的主要特征

　　前面已經(jīng)指出，約束和規(guī)范中國公民社會(huì)生長發(fā)育的現(xiàn)存制度環(huán)境，主要由憲法、普通法律、行政法規(guī)、黨的政策和其他非正式規(guī)則等五個(gè)部分組成，它們互為補(bǔ)充，形成一個(gè)相對完整的制度網(wǎng)絡(luò)，決定性地影響著中國公民社會(huì)的成長。綜合分析制約中國公民社會(huì)的正式的或非正式的制度環(huán)境，我們可以發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)明顯的一般特征①�！戈P(guān)于中國公民社會(huì)制度環(huán)境的其他研究，可參閱蘇力、高丙中等《規(guī)制與發(fā)展——第三部門法律環(huán)境》（浙江人民出版社，1999年）；
周志忍等編《自律與他律——第三部門監(jiān)督機(jī)制個(gè)案研究》（浙江人民出版社，1999年）；
郭于華等《事業(yè)共同體——第三部門激勵(lì)機(jī)制個(gè)案探索》（浙江人民出版社，1999年）；
王名等《中國社團(tuán)改革》；
孫立平等《動(dòng)員與參與——第三部門募捐機(jī)制個(gè)案研究》（浙江人民出版社，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　1999年）�！�

　　1.宏觀鼓勵(lì)與微觀約束

　　從總體上說，改革開放以來，中國的宏觀制度環(huán)境是一種有利于公民社會(huì)生長的環(huán)境，這也是中國公民社會(huì)之所以能夠在短時(shí)期內(nèi)得以迅速興起的基本原因。首先，憲法和中國共產(chǎn)黨的基本政策，從根本上說，對民間組織持積極的肯定態(tài)度，這為中國公民社會(huì)的存在奠定了合法性基礎(chǔ)。1982年頒布的新憲法，仍然把結(jié)社自由作為公民的基本權(quán)利確定下來；
改革開放以來，中國共產(chǎn)黨所制定的一系列重大方針政策，如推行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行農(nóng)村和城市管理體制改革，推進(jìn)村民自治等基層民主，建設(shè)社會(huì)主義法治國家和政治文明，鼓勵(lì)黨政分開和政企分開，提高黨的執(zhí)政能力等，所有這些客觀上都為民間組織的發(fā)展創(chuàng)造了合法的制度空間。

　　其次，以農(nóng)村土地承包責(zé)任制和確立市場經(jīng)濟(jì)為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革，為民間組織的產(chǎn)生創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)條件。80年代后中國開始實(shí)行市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革，逐漸放棄原先的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，推行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，變原來單一的集體和國家所有制結(jié)構(gòu)為國有、集體和個(gè)人的獨(dú)資、合資和外資等多種所有制形式，極大地提高了生產(chǎn)力，提高了人民的生活水平，這一點(diǎn)是民間組織得以蓬勃發(fā)展的最深刻的經(jīng)濟(jì)根源。再次，80年代以來中國在政治體制方面發(fā)生的許多重大變革，直接或間接地促成了公民社會(huì)的發(fā)展。例如，政府日益重視法制和法治，公民自由活動(dòng)的空間前所未有地增大。又如，政府開始轉(zhuǎn)變職能，大幅度放權(quán)，在許多社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府不再履行直接的管理職能，而將這些職能轉(zhuǎn)交給了相關(guān)的民間組織①�！赣峥善降龋骸吨袊�公民社會(huì)的興起與治理的變遷》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第196-198頁。」

　　如果說，改革開放以來，中國的宏觀制度環(huán)境對公民社會(huì)以鼓勵(lì)為主的話，那么，其微觀制度環(huán)境則以約束為主。其一，政府有關(guān)部門直接針對民間組織的法律、規(guī)章、條例等，其基本導(dǎo)向就是對民間組織進(jìn)行控制和約束。例如，從中央到地方各級民政部門單獨(dú)或聯(lián)合頒布的相關(guān)法規(guī)，絕大多數(shù)都是管制性規(guī)定，很少有鼓勵(lì)性的條款。其二，政府管理部門對民間組織的管理，把入口作為重點(diǎn)，為民間組織的登記和成立設(shè)定了過高的門檻。例如，對民間組織的名稱、機(jī)構(gòu)、場所、人數(shù)、經(jīng)費(fèi)、章程、主管部門等，都有極為嚴(yán)格的規(guī)定。其三，對民間組織實(shí)行雙重管理。按照相關(guān)法規(guī)，登記在冊的所有民間組織，除了接受政府民政部門等主管機(jī)關(guān)的監(jiān)管外，還必須接受其業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，而且業(yè)務(wù)主管部門通常還承擔(dān)著主要的管理責(zé)任。其四，對民間組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、范圍和內(nèi)容實(shí)行嚴(yán)格的限制。例如，按照管理法規(guī)，民間組織只能在特定的地域范圍活動(dòng)，也只能從事登記核準(zhǔn)的活動(dòng)，否則便視同非法。其五，正像對經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣，政府對民間組織也實(shí)行宏觀調(diào)控。當(dāng)民間組織在一段時(shí)間內(nèi)增長過快，或國內(nèi)政治發(fā)展發(fā)生特殊變異時(shí)，黨中央、國務(wù)院和政府主管部門便及時(shí)發(fā)布文件或政策，對民間組織進(jìn)行清查和整理。例如，黨中央和國務(wù)院分別在1984年、1989年、1996年、1998年、1999年、2004年等，針對當(dāng)時(shí)國內(nèi)民間組織的實(shí)際情況，發(fā)布重要文件，對公民社會(huì)的發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控。

　　2.分級登記與雙重管理

　　由于中國至今尚無關(guān)于民間組織的正式立法，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》便成為目前關(guān)于社會(huì)團(tuán)體的最重要的法規(guī)。這兩個(gè)條例確立了目前中國政府管理民間組織的基本框架，即"分級登記、雙重管理"的管理模式。這種管理體制的基本內(nèi)容是，任何民間組織都必須同時(shí)接受同級民政部門和主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，其中民政部門主管審批登記，主管部門負(fù)責(zé)日常管理。

　　"分級登記"就是縣級以上人民政府的民政部門分別負(fù)責(zé)同一層級的民間組織的審批、登記、年檢、變更、撤銷和監(jiān)管。按照這一體制，全國范圍內(nèi)活動(dòng)的組織由民政部審批和登記，地方范圍內(nèi)活動(dòng)的組織由縣級以上地方各級政府的民政部門審批，跨行政區(qū)域活動(dòng)的民間組織由所跨行政區(qū)域的共同上級政府的民政部門審批。具體地說，作為民間組織法定審批登記機(jī)關(guān)的各級民政部門的職責(zé)是：審查批準(zhǔn)經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意的民間組織；
對審批通過的本地區(qū)民間組織履行登記、年檢、變更、撤銷等法定手續(xù)；
擬定社團(tuán)和民辦非企業(yè)單位管理的方針、政策、規(guī)章并監(jiān)督實(shí)施；
負(fù)責(zé)包括民辦非企業(yè)單位在內(nèi)的各類國內(nèi)民間組織（包括港澳臺(tái)胞在大陸的社團(tuán)）、外國人在華社團(tuán)、國際性社團(tuán)在華機(jī)構(gòu)的登記和年度檢查；
指導(dǎo)民間組織的活動(dòng)，研究提出民間組織的發(fā)展規(guī)劃、會(huì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)務(wù)管理辦法；
監(jiān)督民間組織的活動(dòng)，查處民間組織的違法行為和未經(jīng)登記而以社團(tuán)名義開展活動(dòng)的非法組織①�！竾鴦�(wù)院《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（1998年10月）�！�

　　根據(jù)《條例》規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位。按照目前對民間組織的這種雙重管理模式，民間組織所掛靠的主管部門的主要管理職能是：批準(zhǔn)和任命所屬民間組織的主要領(lǐng)導(dǎo)成員，包括正副會(huì)長、常務(wù)理事和秘書長；
審批這些組織的重大活動(dòng)；
監(jiān)督所屬民間組織的日常工作；
從業(yè)務(wù)上指導(dǎo)這些組織的活動(dòng)；
審計(jì)所屬民間組織的財(cái)務(wù)。除了行政審批和登記實(shí)行分級原則外，民間組織的業(yè)務(wù)主管單位也實(shí)行分級原則。換言之，民間組織的業(yè)務(wù)主管部門也依其行政區(qū)域或行政層級而不同，原則上說，業(yè)務(wù)主管部門的行政層級與其登記管理機(jī)關(guān)相同。例如，全國性的民間組織的業(yè)務(wù)主管單位，就必須是中央級的部委等機(jī)關(guān)，省內(nèi)活動(dòng)的民間組織的業(yè)務(wù)主管單位，則須是省級黨政機(jī)構(gòu)。所以，現(xiàn)行民間組織管理模式中的"雙重管理"與"分級登記"、"分級管理"是相輔相成的。

　　3.雙重管理與多頭管理

　　"雙重管理"的體制必然地導(dǎo)致了民間組織的多頭管理格局。根據(jù)"雙重管理"的規(guī)定，每個(gè)民間組織都必須同時(shí)接受政府主管機(jī)關(guān)即民政部門和業(yè)務(wù)主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，而且其日常業(yè)務(wù)活動(dòng)主要受主管單位的領(lǐng)導(dǎo)�！稐l例》只是一般性地規(guī)定，縣級以上的相關(guān)黨政機(jī)關(guān)及縣級以上政府的授權(quán)機(jī)構(gòu)，均可成為民間組織的業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)。由此而來的必然結(jié)果就是，民間組織的業(yè)務(wù)主管單位呈現(xiàn)出五花八門的局面。事實(shí)證明，黨和政府不同的職能部門往往成為其所管轄行業(yè)的民間組織的主管部門，如各級黨委組織部通常是同級黨建研究會(huì)的主管單位、統(tǒng)戰(zhàn)部是同級統(tǒng)戰(zhàn)理論研究會(huì)的主管單位、政府的文化廳局是各種民間文化團(tuán)體的主管單位、體育局或體委是各種民間體育團(tuán)體的主管單位、科委或科技廳局則是各種群眾性科技團(tuán)體的主管單位，如此等等。

　　不僅每個(gè)黨政職能部門紛紛成為自己職權(quán)所及范圍內(nèi)的各類民間團(tuán)體的"婆婆"，而且事實(shí)上許多民間組織出于種種原因還自己四處尋找合適的"婆婆"，有些"婆婆"往往與其所主管的民間組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)沒有太多的關(guān)系。例如，政府的文化局"主管"民間健身協(xié)會(huì)，而政府的體委則"主管"民間藝術(shù)協(xié)會(huì)；
政府的科委可以"主管"民間培訓(xùn)組織，而教委則可以"主管"民間科技服務(wù)團(tuán)體；
等等。對于一些資源比較豐富的民間組織，尤其是對于那些經(jīng)費(fèi)比較富裕的行業(yè)管理組織，不僅要接受行業(yè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，而且通常還要直接或間接地接受其他重要黨政權(quán)力部門的領(lǐng)導(dǎo)，可以有好幾個(gè)管著它的"婆婆".

　　4.政府法規(guī)與黨的政策

　　政府法規(guī)與黨的政策相輔相成，都是管理民間組織的權(quán)威性規(guī)范，共同構(gòu)成中國公民社會(huì)的基本制度環(huán)境，這是中國公民社會(huì)制度環(huán)境的一個(gè)重要特征。從中央到地方的各級權(quán)力機(jī)關(guān)，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和政府權(quán)力機(jī)關(guān)都擔(dān)負(fù)著管理民間組織的責(zé)任。加強(qiáng)黨對各類民間組織的領(lǐng)導(dǎo)，既是各級黨委的職責(zé)，也同樣是各級政府的職責(zé)。政府對民間組織的管理，從根本上說，也是為了改善和加強(qiáng)黨對民間組織的領(lǐng)導(dǎo)。政府管理民間組織所依據(jù)的主要是國家的法律和行政性法規(guī)，黨管理民間組織的主要手段則是黨的相關(guān)政策，這些政策既體現(xiàn)為中共中央和各級黨委的正式文件、指示、通知、公告、規(guī)定、辦法、意見、條例、準(zhǔn)則、決定等，也體現(xiàn)為非正式的黨的各級領(lǐng)導(dǎo)人的批示、指示、講話、文章等。與政府的法規(guī)一樣，黨管理民間組織的政策也自成體系。從縱向看，從中共中央到各級地方黨委都有一系列關(guān)于規(guī)范和管理民間組織的政策文件；
從橫向看，黨委的重要部門，如黨委的辦公廳（室）、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部等，根據(jù)各自的職責(zé)，都有權(quán)制定相關(guān)的管理性政策，近年來，這些黨委領(lǐng)導(dǎo)部門分別根據(jù)中共中央相關(guān)文件的精神陸續(xù)發(fā)布了眾多的政策性文件，成為管理民間組織的重要規(guī)范。

　　政府法規(guī)與黨的政策一起構(gòu)成了中國公民社會(huì)的基本制度環(huán)境，它們兩者相互補(bǔ)充，各有側(cè)重。一般地說，政府法規(guī)的主要職能是對民間組織進(jìn)行日常性的審批登記和監(jiān)督管理，而黨的政策的主要作用則是對民間組織進(jìn)行宏觀調(diào)控，特別是在一些重要關(guān)頭對民間組織做出鼓勵(lì)、引導(dǎo)或限制的決定。例如，鑒于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)互助組織對提高農(nóng)民生活水平的重要作用，中共中央近年來接連在相關(guān)文件中發(fā)布鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織的政策；
鑒于社團(tuán)發(fā)展過多過濫和一定程度的失控情況，中共中央或中央辦公廳分別于1984年、1989年、1996年、1998年、1999年和2004年相繼發(fā)布了關(guān)于控制或規(guī)范民間組織發(fā)展的文件①�！赶嚓P(guān)文件可參閱中央辦公廳法規(guī)室、中央紀(jì)委法規(guī)室、中央組織部辦公廳編《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（法律出版社，1997年和2001年）；
山東省民間組織管理局編《民間組織管理文件資料匯編》（山東大學(xué)出版社，2005年）�！乖诿耖g組織管理方面，政府法規(guī)與黨的政策并存的格局，在相當(dāng)程度上反映了當(dāng)代中國政治中黨與政府、法律與政策、人治與法治的特殊關(guān)系：一方面，建立法治國家既是載入黨章的中國共產(chǎn)黨的目標(biāo)，也是載入憲法的國家的政治發(fā)展目標(biāo)，各級黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)人必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，人治正逐漸被法治取代，政策正日益讓位于法律而在國家政治生活中成為從屬于法律的管理工具；
另一方面，實(shí)現(xiàn)法治國家的目標(biāo)在中國還有很長的路要走，人治在社會(huì)政治生活中仍然起著極其重要的作用，政策的作用在許多情況下甚至超過法律。

　　5.制度剩余與制度匱乏

　　制度剩余與制度匱乏同時(shí)并存，是中國公民社會(huì)制度環(huán)境的又一特征。一方面，關(guān)于民間組織的許多規(guī)定大量重復(fù)、交叉和繁瑣。例如，對許多民間組織的管理，不僅有國務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和民政部頒行的實(shí)施細(xì)則，而且還有民政部與其他部委聯(lián)合頒布的管理規(guī)定，或者由各部委單獨(dú)制定的管理規(guī)定；
一些地方政府也紛紛制定本地管理民間組織的實(shí)施辦法，不僅省級政府或省級政府主管部門有各種"細(xì)則"和"規(guī)定"，而且地市級政府，甚至區(qū)縣級政府也有各種"辦法"和"意見"；
不僅政府民政管理部門和業(yè)務(wù)主管部門制定了眾多的法規(guī)、條例和規(guī)章，而且各級黨委和政府也根據(jù)情況的需要不時(shí)發(fā)布一些重要的規(guī)范性文件和政策措施。類似的規(guī)章制度過多，造成了公民社會(huì)管理過程中的"制度剩余".

　　制度剩余集中體現(xiàn)為政府民政主管部門與業(yè)務(wù)主管部門對同一民間組織的管理職能重疊。

　　按照現(xiàn)行的《條例》規(guī)定，民間組織的登記管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)有三項(xiàng)：（1）負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位的成立、變更、注銷登記；
（2）對社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)、境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)實(shí)施年度檢查；
（3）對社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位違反條例的問題進(jìn)行監(jiān)督檢查，對違反條例的行為給予行政處罰。民間組織的業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)督管理職責(zé)有五項(xiàng)：（1）負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位成立、變更、注銷登記前的審查；
（2）監(jiān)督、指導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策，按照章程開展活動(dòng)；
（3）負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位年度檢查的初審；
（4）協(xié)助登記管理機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門查處社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的違法行為；
（5）會(huì)同有關(guān)機(jī)關(guān)指導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的清算事宜。

　　不難發(fā)現(xiàn)，上述職能有明顯的重復(fù)。這不僅是制度資源和政府執(zhí)政資源的極大浪費(fèi)；
而且事實(shí)上，"制度剩余"也未必增強(qiáng)政府對民間組織的領(lǐng)導(dǎo)能力，相反，往往會(huì)削弱其管理能力。制度設(shè)計(jì)的初衷是實(shí)行雙重審核和雙重負(fù)責(zé)的"雙保險(xiǎn)"機(jī)制，但實(shí)踐證明，監(jiān)管職責(zé)的交叉重復(fù)易于導(dǎo)致相互推卸責(zé)任，出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。此外，業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)管任務(wù)和責(zé)任均大于登記管理機(jī)關(guān)，但又不能因此收取任何費(fèi)用，它們?nèi)狈ΡO(jiān)管的動(dòng)力；
而一旦收取了民間組織定期上繳的"管理費(fèi)"，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　又往往采取放任自流的態(tài)度。登記管理機(jī)關(guān)則因?yàn)橛袠I(yè)務(wù)主管單位把"第一道關(guān)"，則容易疏忽日常的監(jiān)管，最終使"雙重管理"體制流于形式。

　　然而，另一方面，在制度剩余的同時(shí)，民間組織的管理又存在著許多"真空"地帶，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。其一是缺乏管理民間組織的一般性法律。目前管理民間組織所依據(jù)的主要是國務(wù)院的幾個(gè)《條例》，它們是法規(guī)而不是正式的國家法律。僅有的幾個(gè)涉及民間組織管理的正式法律，如《工會(huì)法》等，也多半是專門法，中國至今沒有一部管理民間組織的"母法".其二是缺乏針對性和操作性的法規(guī)。例如，缺乏針對行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)性社團(tuán)、學(xué)術(shù)性社團(tuán)和聯(lián)合性社團(tuán)以及志愿者工作的分門別類的管理法規(guī)。其三是現(xiàn)行的一些管理?xiàng)l例在實(shí)際生活中已經(jīng)較難適用。有學(xué)者認(rèn)為，相當(dāng)一部分民間組織的管理?xiàng)l例"內(nèi)容復(fù)雜，透明度低，了解困難"、"技術(shù)細(xì)節(jié)粗糙，內(nèi)容籠統(tǒng)模糊，適用困難"①�！钢鞎悦鳎骸吨袊�民間組織生存發(fā)展的法律環(huán)境研究》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2004年第3期，第204-225頁�！�

　　制度匱乏在現(xiàn)實(shí)生活中，往往使不少民間組織無所適從，甚至中央政府倡導(dǎo)的民間組織也不例外。例如，中央近年來特別鼓勵(lì)農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織，但在全國許多地方，它同樣遭到了制度的尷尬。由于法律地位不明確，導(dǎo)致農(nóng)民專業(yè)合作社在發(fā)展過程中遇到了一系列法制、稅收、體制等環(huán)境制約因素。合作社究竟是企業(yè)法人、社團(tuán)法人、還是合作社法人，缺乏明確的法律界定。以浙江溫嶺為例，該市的農(nóng)民專業(yè)合作社是參照股份合作企業(yè)進(jìn)行注冊登記的，屬于企業(yè)法人，因而稅務(wù)機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)必須按照股份合作企業(yè)進(jìn)行征稅、貸款；
然而同時(shí)，《浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》第十九條又規(guī)定，合作社銷售社員生產(chǎn)和初加工的農(nóng)產(chǎn)品，視同農(nóng)戶自產(chǎn)自銷。農(nóng)民生產(chǎn)的初級農(nóng)產(chǎn)品自行銷售，毋需征稅，而把農(nóng)產(chǎn)品委托給合作社進(jìn)行銷售，就要按規(guī)定納稅。再比如融資困難的問題。農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織在工商登記為法人，而銀行又不承認(rèn)其法人地位，不予貸款；
即使要貸款，也只能以社員個(gè)人名義，并以個(gè)人資產(chǎn)抵押才能貸款。這無疑不利于農(nóng)民專業(yè)合作社向規(guī)范化方向發(fā)展。

　　6.現(xiàn)實(shí)空間與制度空間

　　制度空間（Instit utional space ）要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于實(shí)際空間（Act ual space ），這是中國公民社會(huì)制度環(huán)境的又一大特色。這里所說的"制度空間"，就是按照民間組織管理法規(guī)合法存在的空間；
"實(shí)際空間"即是民間組織現(xiàn)實(shí)的存在空間。公民社會(huì)的實(shí)際空間大于其制度空間的一個(gè)典型例證，就是實(shí)際存在的民間組織的數(shù)量，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于政府主管部門正式登記在冊的數(shù)量。中國政府主管民間組織的登記管理機(jī)關(guān)在今年三月底公布了一組數(shù)據(jù)：經(jīng)過四級民政部門登記注冊的社會(huì)團(tuán)體共1419萬家，民辦非企業(yè)單位共1312萬家，基金會(huì)共994家，合計(jì)一共是2812萬家。

　　但是，除此以外，學(xué)者們（如王名在"第17屆霍普金斯全球公益學(xué)者會(huì)議"上發(fā)言）估計(jì)還存在大量沒有按照政府要求進(jìn)行民間組織登記注冊的N GO，其中包括在工商注冊的非營利組織，城市社區(qū)基層組織，農(nóng)村社區(qū)的公益和互助組織，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織，城鄉(xiāng)宗教社團(tuán)，海外在華的資助和項(xiàng)目組織，海外在華的商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)等等，它們的詳細(xì)數(shù)據(jù)由于沒有確切的統(tǒng)計(jì)和登記而無法獲得，保守的估計(jì)大約有200萬-270萬家。又據(jù)民政部舉行的"全國發(fā)展農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)會(huì)議"透露，截至2004年，全國已建立農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)十萬余個(gè)，而在各級民政部門登記注冊的只有一萬余個(gè)，僅占總數(shù)的十分之一。清華大學(xué)的一項(xiàng)研究成果表明，在"合法登記的"民間組織之外，中國目前至少還存在著以下十類"法外"民間組織：（1）工商注冊的非營利組織；
（2）城市社區(qū)基層組織；
（3）單位掛靠社團(tuán)；
（4）農(nóng)村社區(qū)發(fā)展組織；
（5）農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織；
（6）農(nóng)村社區(qū)的其他公益或互助組織；
（7）海外在華資助組織；
（8）海外在華項(xiàng)目組織；
（9）海外在華商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)；
（10）宗教社團(tuán)①�！竿趺�：《清華N GO研究叢書》"緒言"，清華大學(xué)出版社，2005年�！�

　　一個(gè)有趣的現(xiàn)象是，中國公民社會(huì)的制度空間隨著其"合法性"標(biāo)準(zhǔn)的不同而極不相同。

　　相對說來，嚴(yán)格按照三個(gè)《條例》經(jīng)民政部門登記成立的民間組織，其制度空間最��；
無需民政部門登記，但也被政府視為合法的那些民間組織則擁有更大的制度空間。后一種也同樣視為"合法"的民間組織主要有兩類。一類是中共中央、國務(wù)院或民政部明文規(guī)定無需審批登記的民間組織。例如，民政部《關(guān)于對部分團(tuán)體免予社團(tuán)登記有關(guān)問題的通知》明確規(guī)定以下三類民間團(tuán)體免予登記：（1）參加中國人民政治協(xié)商會(huì)議的人民團(tuán)體；
（2）由國務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的團(tuán)體，這些團(tuán)體通常為各種事業(yè)單位；
（3）機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準(zhǔn)成立、在本單位內(nèi)部活動(dòng)的團(tuán)體②�！该裾�部：《關(guān)于對部分團(tuán)體免予社團(tuán)登記有關(guān)問題的通知》，民發(fā)[2000]256號(hào)，2000年12月�！沽硪活愂歉骷夵h委和政府根據(jù)上級指示或工作需要鼓勵(lì)成立的各類民間組織，如廣大農(nóng)村中存在的眾多的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織。

　　沒有任何正式法律規(guī)章規(guī)定這類組織有免予審批登記的特權(quán)，但因?yàn)檫@些組織是按照黨政領(lǐng)導(dǎo)部門的要求成立的，所以，即使未經(jīng)民政部門審批登記，它們也往往被視為"合法的"組織。

　　一項(xiàng)關(guān)于某縣民間組織的調(diào)查表明，該縣民政部門正式審批登記的民間組織是163個(gè)，但未經(jīng)民政部門審批登記、只在民政部門的要求下前來"備案"的民間組織多達(dá)1200多個(gè)，后者是前者的7倍多。該市民政部門的一位負(fù)責(zé)人補(bǔ)充說，實(shí)際存在的民間組織的數(shù)量，比已經(jīng)備案的更多。

　　四、余論

　　在對中國公民社會(huì)眾多的分歧意見背后，無論是政府官員還是專家學(xué)者，至少存在著這樣一種共識(shí)：中國公民社會(huì)正隨著市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展而迅速崛起，并且對中國的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活產(chǎn)生日益重大的影響。但是，中國公民社會(huì)同時(shí)也存在著許多問題，面臨著許多困難，其中最主要的問題和困難來自其制度環(huán)境。這一點(diǎn)已經(jīng)得到相關(guān)調(diào)查的證實(shí)。

　　北京大學(xué)中國社會(huì)團(tuán)體研究中心曾對浙江和北京兩地民間組織進(jìn)行過一次歷時(shí)兩年多的大規(guī)模問卷調(diào)查，相關(guān)數(shù)據(jù)表明，最不利于民間組織發(fā)展的問題依次是：（1）缺乏資金、場地（北京3817%，浙江4018%）；
（2）管理體制太嚴(yán)格、太混亂，限制過多（北京3314%，浙江2217%）；
（3）對社會(huì)團(tuán)體的定位不清，法律地位不明確，相關(guān)立法不健全（北京2218%，浙江2015%）；
（4）政府不夠重視（北京2210%，浙江1919%，黑龍江2318%）。清華大學(xué)N GO研究所2000年對全國社團(tuán)組織的抽樣調(diào)查也表明，目前中國民間組織面臨的主要問題是：缺乏資金、活動(dòng)場所和辦公設(shè)備，政府支持力度不夠，缺乏人才，缺乏信息交流與培訓(xùn)機(jī)會(huì)，相關(guān)法律、法規(guī)不健全，組織內(nèi)部管理不規(guī)范，政府行政干擾太大等①�！竿踅B光、王名：《促進(jìn)我國民間非營利組織發(fā)展的政策建議》，王名主編《中國非政府公共部門》，清華大學(xué)出版社，2004年，第73頁�！�

　　中國公民社會(huì)的制度環(huán)境特征及其所面臨的制度困境，從一個(gè)側(cè)面反映著中國公民社會(huì)的成長發(fā)展的總體狀況，是中國公民社會(huì)整體特征在制度環(huán)境方面的某種體現(xiàn)。

　　在中國，現(xiàn)代意義上的公民社會(huì)，產(chǎn)生于清末民初。中國公民社會(huì)的發(fā)展歷程相當(dāng)曲折，其成長過程一再中斷。只是到了20世紀(jì)80年代后，公民社會(huì)在中國才得以正常發(fā)展。改革開放所帶來的經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境的變化，使得80年代后中國的民間社會(huì)開始快速增長，出現(xiàn)了增長高峰。到1989年，全國性社團(tuán)驟增至1600個(gè)，地方性社團(tuán)達(dá)到20多萬個(gè)。各類登記在冊的民間組織起落較大，很難得到準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。根據(jù)最新的統(tǒng)計(jì)，截至2005年3月31日，我國共擁有各類社會(huì)團(tuán)體147937個(gè)，民辦非企業(yè)單位131322個(gè)，基金會(huì)714個(gè)。②「民政部網(wǎng)站"民政統(tǒng)計(jì)2005年第一季度數(shù)據(jù)"：http：//www.mca.gov.cn/mztj/yuebao0503.html.」縣以下的各類民間組織至今沒有正式的統(tǒng)計(jì)數(shù)字。有的估計(jì)，全國的各類民間組織至少在300萬個(gè)以上。有的學(xué)者指出，到2003年全國已注冊社會(huì)團(tuán)體數(shù)量為142000個(gè)，已注冊民辦非企業(yè)單位數(shù)量為124000個(gè)，未注冊社會(huì)團(tuán)體40000個(gè)，未注冊民辦非企業(yè)單位250000個(gè)，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等八大人民團(tuán)體的基層組織數(shù)量為5378424個(gè)，中國殘疾人聯(lián)合會(huì)、中國計(jì)劃生育協(xié)會(huì)、中國文藝界聯(lián)合會(huì)等其他準(zhǔn)政府社團(tuán)基層組織數(shù)量為1338220個(gè)，學(xué)生社團(tuán)、社區(qū)文娛團(tuán)體、業(yè)主委員會(huì)、網(wǎng)上社團(tuán)等各種草根組織數(shù)量為758700個(gè)，由此估計(jì)社團(tuán)總數(shù)應(yīng)為8031344個(gè)。

　　隨著市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的推進(jìn)，中國的公民社會(huì)正在逐漸興起，并且對中國的社會(huì)政治生活產(chǎn)生日益重要的影響。作為公民社會(huì)主體的民間組織，必須具備非政府性、非營利性、自主性、志愿性等普遍特征，這樣的民間組織的存在和發(fā)展也是改革開放后的中國社會(huì)區(qū)別于改革開放前的傳統(tǒng)體制的重要方面。但是，中國的民間組織與西方國家的民間組織有著明顯的差別，較之西方國家，中國的公民社會(huì)具有以下這樣一些特征③�！赣峥善降龋骸吨袊�公民社會(huì)的興起與治理的變遷》，第216-220頁�！�

　　第一，中國的公民社會(huì)是一種典型的政府主導(dǎo)型的公民社會(huì)，具有明顯的官民雙重性。中國的民間組織絕大多數(shù)由政府創(chuàng)建，并受政府的主導(dǎo)，尤其是那些經(jīng)過合法登記的有重要影響的民間組織，如各種行業(yè)組織、同業(yè)組織、研究團(tuán)體、利益團(tuán)體等。雖然中國共產(chǎn)黨和中國政府力圖增大民間組織的自主性，屢屢發(fā)布文件，規(guī)定黨政權(quán)力部門現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)人不得擔(dān)任各種民間組織和民辦非企業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但是，政府對重要民間組織的主導(dǎo)始終是中國公民社會(huì)的顯著特點(diǎn)。

　　第二，中國的民間組織正在形成之中，具有某種過渡性。與西方國家的民間組織相比，它還很不成熟，其典型特征如自主性、志愿性、非政府性等還不十分明顯。絕大多數(shù)民間組織都是在80年代中期以后成長起來的，只有十幾年的歷史，它們本身還處在變化發(fā)展過程之中，無論是其結(jié)構(gòu)還是功能都還沒有定型。例如，一方面，按照最新的政府規(guī)定，所有民間組織都必須與黨政機(jī)關(guān)脫鉤；
另一方面，政府通過民間組織的掛靠機(jī)關(guān)主導(dǎo)著它們的重要活動(dòng)。民間組織的這種過渡性，是與包括公民社會(huì)在內(nèi)的整個(gè)中國社會(huì)目前正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期這種宏觀背景相一致的，是社會(huì)轉(zhuǎn)軌過程在民間組織中的具體體現(xiàn)。

　　第三，與上述特征相適應(yīng)，中國的民間組織還極不規(guī)范。雖然1998年民政部修訂頒布了試圖規(guī)范民間組織的新的管理?xiàng)l例，但這一規(guī)范過程才剛剛開始，遠(yuǎn)沒有結(jié)束。從組織體制上看，目前至少有這樣幾類民間組織：（1）高度行政化的社團(tuán)，如工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)，它們實(shí)際上與行政機(jī)關(guān)沒有什么實(shí)質(zhì)性差別。（2）相當(dāng)行政化的社團(tuán)組織，如工商聯(lián)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等各種行業(yè)管理協(xié)會(huì)，它們有一定的編制并享有一定的級別，承擔(dān)部分行政管理職能。（3）基本上民間化的學(xué)術(shù)性社團(tuán)，如各種學(xué)會(huì)、研究會(huì)等，它們中的絕大多數(shù)沒有專職的人員編制，其主要領(lǐng)導(dǎo)由學(xué)會(huì)自己推選產(chǎn)生并報(bào)經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不享受行政級別。但其中少數(shù)也享有人員編制和行政級別的待遇。（4）民辦非企業(yè)單位。這是非常特殊的一類民間組織，它們沒有行政級別，行政化程度很低，它們除了進(jìn)行專業(yè)研究和交流外，還為社會(huì)提供某種專業(yè)性的服務(wù)。

　　第四，中國目前的民間組織的發(fā)展很不平衡，不同的民間組織之間在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)影響和地位方面差距很大。在基層的農(nóng)村和街道，影響最大、威信最高的民間組織是村委會(huì)、居委會(huì)和某些社區(qū)組織如老年協(xié)會(huì)等，傳統(tǒng)上影響很大的團(tuán)支部、婦代會(huì)、民兵營現(xiàn)在的影響和作用非常微弱。在中央和省市層面上，行業(yè)協(xié)會(huì)、管理協(xié)會(huì)、慈善組織、職業(yè)性組織和民辦非企業(yè)單位相對說來影響正在日益增大。造成這種差距的主要原因是，不同的民間組織所擁有的制度資源不同、傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)不同、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同和其領(lǐng)導(dǎo)人的威望不同。

　　綜上所論，可以把我們研究中國公民社會(huì)制度環(huán)境的若干結(jié)論性觀點(diǎn)簡述如下：在我們看來，改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，各種各樣的民間組織大量涌現(xiàn)，一個(gè)相對獨(dú)立的公民社會(huì)正在中國迅速崛起，并且對社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生日益深刻的影響。

　　中國公民社會(huì)的興起，是中國社會(huì)整體進(jìn)步的重要表現(xiàn)，它不僅有助于推進(jìn)中國特色的民主政治和政治文明進(jìn)程，而且也有助于市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，有助于提高中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，有助于構(gòu)建一個(gè)和諧社會(huì)。一個(gè)相對獨(dú)立的公民社會(huì)在中國的產(chǎn)生和發(fā)展，直接得益于其制度環(huán)境的改善。從20世紀(jì)80年代以來，中國修改了憲法，進(jìn)行了以黨政分開、政企分開、政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)法治國家等為重要內(nèi)容的政治體制改革，相繼出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)和規(guī)范民間組織的法律、規(guī)章和政策，轉(zhuǎn)變了對公民社會(huì)的態(tài)度，所有這些都是直接促成公民社會(huì)迅速成長的制度因素。經(jīng)過20多年的歷程，中國公民社會(huì)的發(fā)展又到了一個(gè)新的階段，現(xiàn)存的制度環(huán)境在許多方面已經(jīng)難以適應(yīng)它進(jìn)一步生長的需要，其中有些制度性因素已經(jīng)成為制約公民社會(huì)發(fā)展的瓶頸，必須進(jìn)行相應(yīng)的改革。改革的重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是在深刻認(rèn)識(shí)公民社會(huì)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變對公民社會(huì)的態(tài)度，對公民社會(huì)給予正確的定位和合理的分類，加緊修訂和完善關(guān)于民間組織的法律、規(guī)章和政策，從審批、登記、注冊、監(jiān)管、經(jīng)費(fèi)、稅收等方面，對民間組織既積極支持、熱情幫助，又正確引導(dǎo)、合理規(guī)范，營造一個(gè)有利于公民社會(huì)健康成長的制度環(huán)境，防止民間組織成為政府的對立面，使公民社會(huì)更好地與政府合作，齊心協(xié)力建設(shè)一個(gè)民主、公平、善治、寬容的和諧社會(huì)。

　　來源：《中國社會(huì)科學(xué)》2006年第1期

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