政治學(xué)研究中沿用西方學(xué)術(shù)界關(guān)于“國家與社會(huì)”的分析框架解釋中國政治的現(xiàn)狀時(shí)，面臨著一個(gè)不應(yīng)忽視的問題，那就是這個(gè)概念并不完全適用于中國。由于中國的國家權(quán)力的觸角深入到社會(huì)生活的各個(gè)角落，本應(yīng)維持自治狀態(tài)的社會(huì)團(tuán)體往往也被體制化和國家化。在這種情況下，不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單地把社會(huì)看作是獨(dú)立于國家權(quán)力并能有效制約國家權(quán)力的力量。事實(shí)上，在中國的國家與社會(huì)之間（或者“公域”與“私域”之間），存在著一個(gè)國家與社會(huì)都參與其間的區(qū)域，此區(qū)域可被稱為“第三領(lǐng)域”，在這個(gè)領(lǐng)域里國家和民間力量都試圖發(fā)揮自己的影響。這一領(lǐng)域空間的擴(kuò)展和制度化，是中國政治健康發(fā)展的一個(gè)重要標(biāo)志。

　　本文先從中國的現(xiàn)實(shí)出發(fā)討論“第三領(lǐng)域”的功能，然后從國家能力與國家權(quán)力之間相互關(guān)系的角度，分析中國從全能主義政治向后全能主義政治轉(zhuǎn)型過程中“第三領(lǐng)域”發(fā)展面臨的難題。筆者認(rèn)為，要推動(dòng)中國的“第三領(lǐng)域”長遠(yuǎn)而理性的發(fā)展從而提高國家能力，就應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“第三領(lǐng)域”內(nèi)進(jìn)一步的“去國家化”，從而為以后建立起公域、第三領(lǐng)域和私域之間并立合作的政治關(guān)系打下基礎(chǔ)。

　　一、“國家與社會(huì)”二元分析框架在中國的適用性

　　“國家與社會(huì)”的二元分析框架來源于西方政治學(xué)理論，在這個(gè)框架中，與國家權(quán)力相對(duì)應(yīng)的是“市民社會(huì)”。按照《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》的定義，市民社會(huì)（Civil society）指“國家控制之外的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)安排、規(guī)則、制度”（第125頁）。在這一概念中，國家是指以強(qiáng)制性為基礎(chǔ)的公共權(quán)力的活動(dòng)空間，而社會(huì)則被看作是一個(gè)獨(dú)立于公共權(quán)力的私人活動(dòng)領(lǐng)域。這種分析框架強(qiáng)調(diào)的是對(duì)應(yīng)于國家權(quán)力的私人活動(dòng)空間之存在，尤其是指社會(huì)自治和自由交易的領(lǐng)域的存在。這個(gè)“國家與社會(huì)”的二元分析框架隱含著一個(gè)基本的現(xiàn)代性命題：國家與社會(huì)之間應(yīng)該有一個(gè)明確的權(quán)限劃分、未經(jīng)公共協(xié)商或契約、國家不能任意侵犯社會(huì)內(nèi)部的自主活動(dòng)。雖然學(xué)者們對(duì)這一問題的論述和側(cè)重點(diǎn)各有不同，關(guān)于公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域之區(qū)分，以及私人領(lǐng)域和社會(huì)應(yīng)獨(dú)立并制約公共領(lǐng)域的擴(kuò)張等觀點(diǎn)，是近代以來西方自由主義的國家理念之主流。

　　按照這種觀念，公民社會(huì)與國家的關(guān)系大致有3種模式。其一是潘恩倡導(dǎo)的公民社會(huì)對(duì)抗國家的模式，這為公民社會(huì)反抗專制主義和干預(yù)主義的治權(quán)提供合法性辯護(hù)。其二是黑格爾倡導(dǎo)的公民社會(huì)從屬于國家的模式，寄希望于代表普遍利益的國家調(diào)停公民社會(huì)內(nèi)部的問題。其三是托克維爾倡導(dǎo)的公民社會(huì)制衡國家之模式，即面對(duì)權(quán)力與機(jī)構(gòu)日益膨脹的憲政國家，要保持一個(gè)活躍的、警覺的、強(qiáng)有力的公民社會(huì)。[1]然而，這種二元分析框架卻不能簡(jiǎn)單化地套用到對(duì)當(dāng)代中國政治的分析中來。

　　中國與西方在國家與社會(huì)之間的相互關(guān)系方面走的是迥然不同的兩條道路。秦暉認(rèn)為，西方近現(xiàn)代的國家與社會(huì)關(guān)系的演變是從小共同體發(fā)端的，社會(huì)力量的自治傳統(tǒng)影響到國家建立之后社會(huì)與國家間的關(guān)系，也就是說，社會(huì)有自己的活動(dòng)權(quán)限并限制國家權(quán)力的過度入侵；
但中國的傳統(tǒng)社會(huì)卻是一個(gè)大共同體，國家權(quán)力廣泛的滲透力基本上破壞了傳統(tǒng)小共同體自治的紐帶，雖然在底層社會(huì)尤其是農(nóng)村社會(huì)，還有一定程度的鄉(xiāng)紳自治，但這種社會(huì)自治是不確定的，其權(quán)力也未得到國家法律上的保證，它對(duì)國家的制約就更是非常有限。[2]

　　鄒讜認(rèn)為，在20世紀(jì)以來中國建立的全能主義制度下，“政治機(jī)構(gòu)的權(quán)力可以隨時(shí)地，無限制地侵入和控制社會(huì)每一個(gè)階層和每一個(gè)領(lǐng)域”（鄒讜，1994）。在戰(zhàn)爭(zhēng)年代這種體制尚可理解，中共建國后理應(yīng)收縮黨政結(jié)構(gòu)的權(quán)限范圍，培養(yǎng)社會(huì)自治空間，可是全能主義政治卻愈演愈烈，直至“文革”這樣的悲劇產(chǎn)生。1949年以后中國的民間社團(tuán)活動(dòng)呈現(xiàn)出“國家化”趨向，隨著民間社團(tuán)活動(dòng)空間的日益縮小，國家機(jī)構(gòu)的規(guī)模卻成倍地增大，執(zhí)政黨和政府進(jìn)而把一息尚存的民間社團(tuán)活動(dòng)徹底地納入國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)當(dāng)中并加以制度化。1978年中國的改革釋放了相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)自由空間，但是因?yàn)槿�能主義政治的慣性和執(zhí)政黨危機(jī)感的延續(xù)，結(jié)果發(fā)生了80年代末那種政治悲劇。在全能主義政治形態(tài)下，社會(huì)是沒有自己的合法空間的；
國家權(quán)力的觸角深入到社會(huì)的每一個(gè)角落，而那些本應(yīng)具備自治特征的社會(huì)團(tuán)體也被體制化和國家化。在此背景下談?wù)撋鐣?huì)對(duì)國家權(quán)力的約束，顯然與現(xiàn)實(shí)不符。

　　改革以來，不少學(xué)者有這樣一種期待，即所謂的中產(chǎn)階層、特別是企業(yè)家的出現(xiàn)，會(huì)產(chǎn)生新的制約國家權(quán)力的社會(huì)力量。但中國的現(xiàn)實(shí)演變卻并不支持這個(gè)判斷。美國政治學(xué)者DorothySolinger通過在武漢的研究發(fā)現(xiàn)，在商人和政府的關(guān)系方面，商人們不是試圖和政府劃清界限，而是相反；
他們想法設(shè)法地要把政府官員拉到自己的集團(tuán)中來，商人自己也很想在政府系統(tǒng)內(nèi)獲得地位。中國的企業(yè)家（或曰商人）這個(gè)群體的地位和行為與西方國家大企業(yè)家有很大的不同。西方的企業(yè)家有自己獨(dú)立的資金來源，可以不受政府官員干擾地運(yùn)作，當(dāng)然也必須獨(dú)立地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；
而在中國，資源都被政府控制著，企業(yè)家只有建立與政府官員的關(guān)系才可能運(yùn)作，因此在經(jīng)濟(jì)、政治上他們從來就不是獨(dú)立的，也不可能與政府劃清界限。張靜指出：“在中國并沒有出現(xiàn)一個(gè)國家和社會(huì)分離的狀況，而是社會(huì)中的某一部分和國家中的某一部分密切地結(jié)合，形成一個(gè)新的集團(tuán)，這個(gè)集團(tuán)可以是政治性的，也可以是商業(yè)性的。這是中國一個(gè)新的發(fā)展現(xiàn)象，而這個(gè)現(xiàn)象在很多西方社會(huì)并沒有發(fā)生。”（張靜，1998）90年代鄧正來等學(xué)者引領(lǐng)的學(xué)術(shù)界關(guān)于市民社會(huì)的熱烈討論雖然在學(xué)術(shù)上自有其不可低估的意義，但中國至今并不存在一個(gè)獨(dú)立于國家權(quán)力的真正獲得民間自主活動(dòng)空間的市民社會(huì)，所以將“國家與社會(huì)”的分析方法用于中國時(shí)要十分謹(jǐn)慎。至于寄希望于企業(yè)家群體的成長而促成獨(dú)立自主的市民社會(huì)之誕生，至少在近期的中國是不太現(xiàn)實(shí)的。

　　二、什么是“第三領(lǐng)域”？

　　美國學(xué)者黃宗智認(rèn)為：在分析中國的國家與社會(huì)關(guān)系時(shí)，源自西方的國家與社會(huì)兩極化模型難以奏效，因?yàn)樵谥袊�的國家與社會(huì)之間或“公域”與“私域”之間，存在一個(gè)國家與社會(huì)都參與其間的區(qū)域，它可以被稱為“第三領(lǐng)域”。近代以來這一領(lǐng)域呈現(xiàn)不斷擴(kuò)展和制度化的趨勢(shì)：在晚清，表現(xiàn)為國家官吏與士紳領(lǐng)袖在此領(lǐng)域內(nèi)合作進(jìn)行公益活動(dòng)；
在民國時(shí)期則表現(xiàn)為地方商會(huì)或自治社團(tuán)與國家在此域內(nèi)的擴(kuò)展的、持續(xù)的、出現(xiàn)制度化趨勢(shì)的合作。

　　用這一框架來認(rèn)識(shí)當(dāng)代中國的政治─社會(huì)結(jié)構(gòu)，可以把公共權(quán)力活動(dòng)的“公共領(lǐng)域”（劉偉，2001）視為“第一領(lǐng)域”，把私人生活和以自由交易為核心的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域視為“私人領(lǐng)域”或“私域”（“第二領(lǐng)域”），另外還有第三個(gè)領(lǐng)域，即具有公共性的社會(huì)空間，在這個(gè)空間里國家力量的滲透與社會(huì)自主傾向之間一直相互爭(zhēng)奪糾纏，結(jié)果往往是國家權(quán)力的滲透據(jù)于主導(dǎo)地位。這3個(gè)領(lǐng)域的主體分別是國家（政府組織）、企業(yè)與個(gè)人、國家與非政府組織。由這一定義可以看出，“第三領(lǐng)域”更準(zhǔn)確地說就是社會(huì)中的公共領(lǐng)域。在商人或企業(yè)家難以成為公民社會(huì)發(fā)育的主導(dǎo)力量的情況下，民間社會(huì)力量的增強(qiáng)并最終形成獨(dú)立自主的自治空間、從而與公共權(quán)力平等互動(dòng)，主要依靠的是“第三領(lǐng)域”的發(fā)展。而“第三領(lǐng)域”公共性和獨(dú)立性的實(shí)現(xiàn)，需要以這個(gè)領(lǐng)域的“去國家化”為前提�！暗谌�領(lǐng)域”實(shí)現(xiàn)真正的自主后才能有力地推動(dòng)“私域”向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型。

　　使用“第三領(lǐng)域”這個(gè)概念很容易讓人聯(lián)想到目前較為流行和通用的“第三部門”（thethird sector）。就兩者的內(nèi)涵而言，“第三領(lǐng)域”較為接近“第三部門”。但在定義上“第三領(lǐng)域”與“公域”和“私域”相對(duì)應(yīng)，其界定比“第三部門”更準(zhǔn)確。學(xué)術(shù)界對(duì)“第三部門”的定義歧見甚多。最早使用“第三部門”概念的是Levit ，他將從事政府和私營企業(yè)“不愿做、做不好或不常做”的事的組織歸為這一類組織。在美國，“第三部門”也常被稱為獨(dú)立部門。在其他國家還有各種各樣的叫法：非營利組織、慈善組織、志愿者組織、免稅組織、非政府組織、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、公民社會(huì)等等。顯然，西方社會(huì)提出“第三部門”這個(gè)概念是為了糾正政府失靈和市場(chǎng)失靈而突出社會(huì)公共組織的地位和作用，而這類組織的獨(dú)立性和自治色彩在民主國家是十分自然的。但在中國情況就不同了，比如，中國目前的公益組織多數(shù)都是體制化的，在中國大部分民眾的眼里，它們是準(zhǔn)“事業(yè)單位”，有些社會(huì)團(tuán)體本身就列在政府系列當(dāng)中，其負(fù)責(zé)人由組織部門委派，其工作人員“享受”公務(wù)人員的很多待遇。此類組織的功能不是糾正市場(chǎng)失靈和政府失靈，而更多的是執(zhí)行政府政治安排下的某些任務(wù)。所以，筆者以為，在中國的背景下使用“第三部門”不如用“第三領(lǐng)域”更準(zhǔn)確。

　　三、“第三領(lǐng)域”的管理：國家權(quán)力與國家能力的悖論

　　在中國的語境里，“第三領(lǐng)域”主要包括社區(qū)組織（農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)）、公益組織和職業(yè)共同體組織（如記者協(xié)會(huì)和知識(shí)分子共同體）的活動(dòng)領(lǐng)域。目前，在這個(gè)領(lǐng)域里可以明顯地看到國家權(quán)力的介入、社團(tuán)對(duì)體制內(nèi)資源的依賴、其自治性較差、獨(dú)立性不強(qiáng)、其意見和要求無法在公共輿論中充分表達(dá)等等。那么，究竟“公域”、“私域”和“第三領(lǐng)域”之間的關(guān)系應(yīng)該朝什么方向發(fā)展，這是下文要著重討論的問題。

　　“第三領(lǐng)域”本來應(yīng)該是由社會(huì)自主的空間，但中國的全能主義國家卻習(xí)慣于不受憲法和法律的限制而任意行事。中共建國后在“第三領(lǐng)域”里國家主導(dǎo)和控制的活動(dòng)逐漸占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，國家權(quán)力全面壟斷社會(huì)中最重要的資源，“第三領(lǐng)域”里的自治資源嚴(yán)重匱乏，社會(huì)的聲音和利益基本上被統(tǒng)攝到國家掌控的計(jì)劃和安排當(dāng)中。改革之后，中國的“第三領(lǐng)域”慢慢積聚了一些資源，從而有可能嘗試一定程度上的自治。但是全能主義時(shí)代的政治慣性，主要是制度設(shè)計(jì)上的路徑依賴和政府官員的傳統(tǒng)作風(fēng)，依然造成了種種障礙。

　　目前中國正從全能主義社會(huì)向后全能主義社會(huì)的轉(zhuǎn)型，要討論在這樣的特定時(shí)期里“第三領(lǐng)域”的“去國家化”，就有必要引入國家能力與國家權(quán)力的概念。所謂的國家能力是指公共權(quán)力在理應(yīng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域能有效地操作并達(dá)到預(yù)期的目的；
而國家權(quán)力是指公共權(quán)力實(shí)際上延伸的深廣度。

　　在憲政民主國家里，國家權(quán)力受到嚴(yán)格的限制，它一般不侵犯私人領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的事務(wù)，這些事務(wù)往往由個(gè)人和自治組織處理。正如李強(qiáng)指出的：“有限政府也許比無限政府更強(qiáng)有力。制約可能是力量的淵源，這并非自相矛盾，而是一種充滿悖論的洞見。這一見解是自由主義憲政的核心。經(jīng)常有這樣的時(shí)候，人們對(duì)民主政府無力解決國內(nèi)或國際的重大問題而沮喪，批評(píng)者便傾向于將自由主義的制度，諸如分權(quán)制度視為阻礙解決問題的過時(shí)制度。但是，責(zé)備自由主義導(dǎo)致政治無能是一種缺乏歷史感的表現(xiàn)。一部自由主義憲法通過限制政府官員的專斷權(quán)力，可能在適當(dāng)條件下增加國家解決特定問題以及為了共同目標(biāo)而動(dòng)員集體資源的能力�！保ɡ顝�(qiáng)，2001）

　　就中國的現(xiàn)實(shí)而言，討論國家權(quán)力應(yīng)該如何配置時(shí)，還面臨著如何評(píng)估國家能力以及國家能力退化的原因等問題。有學(xué)者認(rèn)為，改革中央集權(quán)體制的過程中出現(xiàn)的分權(quán)化削弱了中央政府的國家能力，而國家能力的弱化不利于中央政府的作為，這種局面應(yīng)當(dāng)扭轉(zhuǎn)。另一些學(xué)者則持不同看法，例如李強(qiáng)認(rèn)為：“中國改革中出現(xiàn)的困難在很大程度上也是由于全能國家導(dǎo)致國家的無能。頗具悖論意義的是，全能主義國家以追求強(qiáng)國家為起點(diǎn)，卻以弱國家作為結(jié)局。全能主義國家享有無限的權(quán)力，在表面上似乎十分強(qiáng)大，但是，強(qiáng)大背后卻是國家在提供公共產(chǎn)品方面的無能。這里的邏輯并不復(fù)雜：寬泛的國家權(quán)力需要龐大的官僚機(jī)器，維持龐大的官僚機(jī)器需要巨大的公共財(cái)政收入。財(cái)政不足幾乎是所有全能主義國家難以克服的頑疾。更何況，國家權(quán)限太大，國家控制資源太多，必然扭曲社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使特定個(gè)人與群體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的成敗在很大程度上取決于國家的支持或抑制。這樣，國家管理人員就會(huì)有廣泛的尋租機(jī)會(huì)。尋租不僅造成社會(huì)的不平等，而且會(huì)大大削弱國家提供公共產(chǎn)品的有效性，使國家在保護(hù)產(chǎn)權(quán)，提供公平的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，保護(hù)國家利益方面軟弱無能。”（李強(qiáng)，2001）

　　李強(qiáng)所說的國家權(quán)力與國家能力的悖論，也適用于關(guān)于公共權(quán)力與“第三領(lǐng)域”關(guān)系的討論。在國家權(quán)力很大的情況下，如果它進(jìn)入不該進(jìn)入的領(lǐng)域，而實(shí)際上其管理能力和效果卻很差，結(jié)果不但浪費(fèi)公共資源，而且?guī)�來�?fù)面的結(jié)果，許多本應(yīng)及時(shí)處理的問題不能有效及時(shí)地解決，反而造成了強(qiáng)國家權(quán)力對(duì)社會(huì)“私域”的破壞以及公共權(quán)力管理能力低下的局面。

　　在中國，全能主義時(shí)代建立的一些社會(huì)性團(tuán)體，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　如“工、青、團(tuán)、婦”，基本上都是政府按照政治需要安排的，自然不會(huì)脫離體制而成長為真正的“第三領(lǐng)域”的活動(dòng)載體。改革以來，在“第三領(lǐng)域”里開始出現(xiàn)各類社團(tuán)組織。按照現(xiàn)行的關(guān)于社團(tuán)組織的相關(guān)規(guī)定[3]，任何社團(tuán)，哪怕是純公益性的組織，如環(huán)保組織、教育性公益團(tuán)體或援助殘疾人等公益組織，只有先找到一個(gè)愿意當(dāng)“婆婆”的“業(yè)務(wù)主管單位”，才有可能正式注冊(cè)成為合法組織，而有資格充當(dāng)“業(yè)務(wù)主管單位”的機(jī)構(gòu)則必須是政府機(jī)構(gòu)及其授權(quán)的組織。這樣，所有的社團(tuán)就不得不掛靠在政府的機(jī)構(gòu)序列之下。與此同時(shí)，政府要求充當(dāng)民間社團(tuán)的“業(yè)務(wù)主管單位”的政府或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)對(duì)掛靠其下的社團(tuán)實(shí)行全面的監(jiān)督和控制[4]，這樣就通過“業(yè)務(wù)主管單位”把所有的合法社團(tuán)都置于政府的直接控制之下，從而徹底剝奪了社團(tuán)的自主權(quán)和自治的可能性。由于政府要求“業(yè)務(wù)主管單位”承擔(dān)的責(zé)任相當(dāng)重，因此不少政府或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)為了減少麻煩而不愿充當(dāng)社會(huì)團(tuán)體的“婆婆”，結(jié)果不少社團(tuán)因?yàn)檎也坏健捌牌拧倍鵁o法申請(qǐng)注冊(cè)，于是注冊(cè)成立社團(tuán)的“進(jìn)入門檻”就無形中提高了。雖然中國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)推行了市場(chǎng)化改革，但在社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域里卻正在“從無到有”地建設(shè)社團(tuán)的“計(jì)劃”管理體制。這種對(duì)民間社團(tuán)的嚴(yán)格控制和注冊(cè)限制，導(dǎo)致相當(dāng)一部分民間的公益性集體活動(dòng)及其自發(fā)性組織只能處于“灰色狀態(tài)”[5].

　　政府之所以千方百計(jì)地將社會(huì)團(tuán)體體制化或使其處于非法狀態(tài)而不能正常發(fā)展，恐怕與中國歷史上沿襲下來的政府對(duì)社會(huì)組織化的恐懼和擔(dān)憂有關(guān)。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)后，這種傳統(tǒng)的思路被置換成全能主義的政治安排，而且有過之而無不及。全能主義制度下國家權(quán)力的無限擴(kuò)張必然導(dǎo)致對(duì)社會(huì)自主價(jià)值的漠視和對(duì)社會(huì)自主組織化的壓制。

　　在這種強(qiáng)勢(shì)國家權(quán)力的管制模式下，政府對(duì)“第三領(lǐng)域”的管理能力又如何呢？在目前這種狀態(tài)下，若由體制內(nèi)的干部兼任社會(huì)團(tuán)體的負(fù)責(zé)人，政府會(huì)比較信任這樣的干部，從而可能愿意對(duì)這樣的社會(huì)團(tuán)體給予財(cái)政上的支持，而社會(huì)團(tuán)體也因政府的認(rèn)可，比較容易從其他管道吸收到一些資源，所以對(duì)體制內(nèi)資源的依賴可以給社會(huì)團(tuán)體帶來短期內(nèi)的相當(dāng)便利。[6]但是，這種身份卻影響了這些社會(huì)團(tuán)體在公眾中的可信度。而且，社會(huì)團(tuán)體若沒有獨(dú)立自主的活動(dòng)空間，只能依靠政府的庇護(hù)才得以生存，其遠(yuǎn)景是十分有限的。所以，政府的庇護(hù)實(shí)際上壓抑了社會(huì)團(tuán)體的潛在發(fā)展空間和生命力。

　　眾所周知，非政府性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體之資源主要來自其成員的貢獻(xiàn)、公眾捐款和企業(yè)贊助，雖然也可能獲得政府財(cái)政的支持，但如果僅僅依靠政府財(cái)政的撥款，社會(huì)團(tuán)體肯定是無法穩(wěn)定持久地運(yùn)作、發(fā)展的。[7]事實(shí)上，社會(huì)團(tuán)體通過籌集來自“私域”和“第三領(lǐng)域”的資源，在公共事務(wù)方面為社會(huì)大眾服務(wù)，其實(shí)是減輕了政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

　　活動(dòng)于“第三領(lǐng)域”的非政府社團(tuán)組織對(duì)它們所承擔(dān)的公共事務(wù)及其具體情況，往往比政府機(jī)構(gòu)的官員更熟悉，因而也更有發(fā)言權(quán)。民間社團(tuán)的另一個(gè)優(yōu)勢(shì)是它的成員對(duì)自己從參與的活動(dòng)具有獻(xiàn)身精神，這一點(diǎn)是官僚機(jī)關(guān)無論如何也無法相比的。因此，如果是用同樣數(shù)量的資源來辦理“第三領(lǐng)域”里相同的公共事務(wù)，民間社團(tuán)組織很可能比政府機(jī)構(gòu)的官僚化運(yùn)作更有效率，更節(jié)約。正因?yàn)槿绱�，政府若包攬�(zhí)�多的“第三領(lǐng)域”的事務(wù)，不僅妨礙了這些事務(wù)的有效管理，而且也暴露出國家能力的缺陷。

　　目前由于社會(huì)團(tuán)體登記體制的弊端，許多本來應(yīng)該可以合法運(yùn)行的社團(tuán)不得不處于“灰色狀態(tài)”。這不僅限制了這些社團(tuán)積極功能的發(fā)揮，而且也造成了“第三領(lǐng)域”管理上的困難。那些被迫處于“灰色狀態(tài)”的社團(tuán)自然不會(huì)主動(dòng)配合政府的監(jiān)督檢查，在“灰色狀態(tài)”下的社團(tuán)與政府之間缺乏必要的溝通的狀態(tài)下，一旦這些團(tuán)體的活動(dòng)比較成功而產(chǎn)生較大的影響時(shí)，雙方之間的互信就變得更加脆弱，政府往往會(huì)以“非法”的名義加以取締，而“灰色狀態(tài)”下的社團(tuán)則時(shí)時(shí)擔(dān)心自身生存環(huán)境的不確定和不安全。

　　四、后全能主義時(shí)代中國“第三領(lǐng)域”的發(fā)展：?jiǎn)栴}與展望

　　對(duì)“第三領(lǐng)域”里的社會(huì)團(tuán)體，政府的功能本來應(yīng)該是提供一個(gè)常規(guī)而有序的法律和制度環(huán)境，為社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)創(chuàng)造條件，只有當(dāng)某些社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)構(gòu)成對(duì)公共利益的侵害時(shí)，再提請(qǐng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過法律途徑妥善處理。但是，在建設(shè)“第三領(lǐng)域”最迫切需要的制度環(huán)境方面，政府實(shí)際上并未發(fā)揮它應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用。在目前的政治體制下，全能主義的政府理念和作法依然存在于“第三領(lǐng)域”的管理上。這不僅阻礙了“第三領(lǐng)域”功能的正常發(fā)揮，也造成國家權(quán)力的過度擴(kuò)張和國家能力弱化，結(jié)果政府的公共服務(wù)不能滿足社會(huì)需要，而民間社團(tuán)則在國家權(quán)力的擠壓下，生存艱難，無法充分動(dòng)員公眾的參與意愿。

　　一個(gè)健康的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)需要有效的社會(huì)中間層，這其中就包括本文所論述的自主的“第三領(lǐng)域”。中國發(fā)生的“非典”危機(jī)就充分顯示了“第三領(lǐng)域”自主性的缺乏所暴露出來的嚴(yán)重困境，當(dāng)危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，政府忙于獨(dú)自應(yīng)付而能力不足，民間社團(tuán)愿意參與卻沒有條件，結(jié)果全社會(huì)為此次事件付出了巨大的成本。中國“第三領(lǐng)域”的發(fā)展難題有多方面原因，如民間社團(tuán)發(fā)育不足、自律機(jī)制和它律機(jī)制不成熟、社會(huì)資源不足等等，但這些問題與國家權(quán)力在這個(gè)領(lǐng)域里的配置和使用不當(dāng)相比都是次要的。

　　“第三領(lǐng)域”的健康而有活力的發(fā)展是政治現(xiàn)代化的基本標(biāo)志之一，這也有助于提高國家能力。權(quán)力在當(dāng)下的時(shí)代雖然依然高高在上，但它早就不再是無所不能的了。只有當(dāng)國家權(quán)力的配置狀況擺脫全能主義政治的束縛，“第三領(lǐng)域”中公共權(quán)力的活動(dòng)范圍相應(yīng)地收縮，民間社團(tuán)的活動(dòng)能得到法治的保障，中國“第三領(lǐng)域”發(fā)展的根本性難題才得以克服。也只有這樣才能把公共權(quán)力從過于寬泛具體的社會(huì)責(zé)任中擺脫出來，讓它把有限的資源和能力用于全社會(huì)最迫切需要的公共秩序維護(hù)、產(chǎn)權(quán)界定、公共設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域中。

　　在目前的后全能主義時(shí)代，社會(huì)資源的分布狀況已經(jīng)開始從“總體性社會(huì)”（孫立平，1994）向資源分散的分殊化社會(huì)轉(zhuǎn)變。整個(gè)社會(huì)的自由度畢竟有所擴(kuò)大，“第三領(lǐng)域”中有限的自主活動(dòng)空間初步形成，在現(xiàn)行體制下，不僅有一些已具備合法身份的非政府公共組織努力關(guān)注真正的社會(huì)公共問題并盡可能地發(fā)揮作用，也有一些處于“灰色狀態(tài)”的社會(huì)組織正積極地參與到公共事務(wù)中去。隨著網(wǎng)路的發(fā)展，知識(shí)分子的民間非正式合作也日益活躍。強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)合作，強(qiáng)調(diào)企業(yè)與社團(tuán)合作的雙贏理念，開始成為越來越多的知識(shí)分子的呼聲。媒體對(duì)公益事業(yè)則表示出越來越多的關(guān)注[8].所有這些可貴的努力，都是在有限的資源條件下，在體制的夾縫中拓展著這個(gè)社會(huì)將來的發(fā)展方向，即擴(kuò)大“第三領(lǐng)域”內(nèi)社會(huì)自治性活動(dòng)的空間。

　　然而，在資源配置方面權(quán)力依然占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，而社會(huì)依然由“官本位”主導(dǎo)的情況下，私人領(lǐng)域目前即便能贏得部分自主空間字號(hào)（3）{[9]}，但在自主組織化這一敏感問題上仍然面臨重重困難，目前只有為數(shù)不多的幾個(gè)環(huán)保組織、教育公益組織和殘疾人公益組織有一定的能量和聲音。社會(huì)自主組織在“第三領(lǐng)域”里不僅在資源方面居于劣勢(shì)地位，在話語權(quán)和合法性方面也同樣如此。

　　政府對(duì)“第三領(lǐng)域”的活動(dòng)長期以來都是持謹(jǐn)小慎微的態(tài)度，漠視民間社團(tuán)的聲音，同時(shí)不斷利用政治權(quán)力鉗制社會(huì)上的各種自由活動(dòng)。這不但遏制了社會(huì)上對(duì)公共事務(wù)的真正需求之表達(dá)，不利于政府與社會(huì)之間的互動(dòng)，而且也影響了國家能力的有效發(fā)揮。試圖用強(qiáng)制力阻止社會(huì)自主活動(dòng)的形成和活躍，無異于抗拒社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。那種片面強(qiáng)調(diào)政治秩序（即穩(wěn)定）的話語，與其說是理性考慮，不如說是對(duì)中國最緊要的早晚都必須解決的問題的回避和遮蔽。

　　政府的責(zé)任之一是在“第三領(lǐng)域”為公共事務(wù)提供必要的服務(wù)，而這個(gè)領(lǐng)域里民間社團(tuán)組織的目標(biāo)也是如此。從這個(gè)角度來看，二者之間不應(yīng)該是一方完全替代另一方的關(guān)系，而應(yīng)該是公共權(quán)力從“第三領(lǐng)域”中部分收縮，而民間社團(tuán)則進(jìn)一步地“去國家化”和實(shí)現(xiàn)真正的“社會(huì)化”，在分清各自功能優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上確立各自獨(dú)自的常規(guī)活動(dòng)領(lǐng)域，從而在私域、“第三領(lǐng)域”和公共領(lǐng)域之間建立起雙方良性的合作性和互補(bǔ)性政治關(guān)系。如果沿著這個(gè)方向去看，就不存在國家從社會(huì)中撤離或社會(huì)抗拒公共權(quán)力的問題，那種認(rèn)為一旦收縮國家權(quán)力就將導(dǎo)致社會(huì)混亂的論調(diào)，實(shí)際上是不負(fù)責(zé)任的危言聳聽。

　　從廣義政治的角度來看，“第三領(lǐng)域”里的公共事務(wù)其實(shí)也是公共政治生活的一部分，通過社團(tuán)自治和社區(qū)自治的形式，讓民眾能多渠道地參與公共政治生活，這與建設(shè)現(xiàn)代國家并不矛盾。美國研究中國政治的著名學(xué)者李侃如（Kenneth Lieberthal）論及20世紀(jì)中國政治的兩大致命弊端時(shí)曾指出：“中國政體有一些先天的缺陷。最突出的有兩點(diǎn)：首先，中國領(lǐng)導(dǎo)者向來善于組織出復(fù)雜的官僚結(jié)構(gòu)，但卻無法周密地訂出政治程序與制度，以避免因?yàn)樽约旱臋?quán)力斗爭(zhēng)而打亂整個(gè)體制。其次，中國人民一直得不到機(jī)會(huì)去發(fā)展正常地參與政治的辦法�！保ɡ钯┤纾�1998）這后一點(diǎn)在目前的中國依然是個(gè)難題，而推動(dòng)“第三領(lǐng)域”的健康發(fā)展恰恰是解決這一難題的可取途徑。

　　「注釋」

　　[1]參見何增科主編的《公民社會(huì)與第三部門》。北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第14頁。

　　[2]秦暉，《政府與企業(yè)以外的現(xiàn)代化──中西公益事業(yè)史比較研究》。杭州：浙江人民出版社，1999年版，第44頁。

　　[3]1998年10月25日國務(wù)院發(fā)布實(shí)施的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第6條規(guī)定：民政部門是唯一的社團(tuán)登記管理機(jī)關(guān)：“國務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級(jí)以上人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位”。該《條例》賦予“業(yè)務(wù)主管單位”廣泛的管理權(quán)限和管理責(zé)任。其第9條規(guī)定：“申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備�！�

　　[4]上述《條例》第28條具體規(guī)定：“業(yè)務(wù)主管單位履行下列監(jiān)督管理職責(zé)：1.負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體籌備申請(qǐng)、成立登記、變更登記、注銷登記前的審查；
2.監(jiān)督、指導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策，依據(jù)其章程開展活動(dòng)；
3.負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體年度檢查的初審；
4.協(xié)助登記管理機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門查處社會(huì)團(tuán)體的違法行為；
5.會(huì)同有關(guān)機(jī)關(guān)指導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體的清算事宜�！睂�(shí)際上，業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)遠(yuǎn)不止這些。民政部主管官員編的《社團(tuán)管理工作》一書直截了當(dāng)?shù)卣f明，業(yè)務(wù)主管單位要“對(duì)已經(jīng)登記的社團(tuán)負(fù)責(zé)日常管理�！�…其主要內(nèi)容包括：負(fù)責(zé)對(duì)社團(tuán)負(fù)責(zé)人和社團(tuán)專職工作人員進(jìn)行經(jīng)常性的形勢(shì)、任務(wù)和思想政治教育，使其熟悉并遵守國家的法律、政策；
負(fù)責(zé)對(duì)社團(tuán)負(fù)責(zé)人的選舉和換屆任免的審核、社團(tuán)專職工作人員的黨組織建設(shè)、工作調(diào)動(dòng)、工資調(diào)整、職稱評(píng)定等方面的管理；
負(fù)責(zé)對(duì)社團(tuán)的重大業(yè)務(wù)活動(dòng)（包括召開研討會(huì)）、財(cái)務(wù)活動(dòng)、接受資助和外事活動(dòng)進(jìn)行審查及管理；
負(fù)責(zé)對(duì)社團(tuán)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整、增減等進(jìn)行審查并提出意見，并督促社團(tuán)到原登記管理機(jī)關(guān)辦理變更、注銷登記手續(xù)。同時(shí)，協(xié)助社團(tuán)清理債權(quán)債務(wù)并出具債務(wù)完結(jié)證明等善后工作。”

　　[5]所謂的“灰色狀態(tài)”是指民間社團(tuán)所從事的本來是合法活動(dòng)，卻因?yàn)楝F(xiàn)存的社團(tuán)登記制度使得相當(dāng)部分社團(tuán)為回避過于嚴(yán)格的管理而不愿意到民政部門登記，或是找不到“主管部門”而無法注冊(cè)登記，結(jié)果被迫處于法律上的“非法”狀態(tài)。例如，汪永晨發(fā)起成立的“綠家園”是一個(gè)擁有3萬名志愿者的大型民間環(huán)保組織，但由于其注冊(cè)申請(qǐng)遲遲得不到有關(guān)部門的批復(fù)，至今還只能掛靠在一家基金會(huì)的名下。2001年12月30日晚，中國的一個(gè)著名的環(huán)境NGO 組織者接受記者采訪時(shí)表示：“名分的問題，我們已經(jīng)反映5年了！但現(xiàn)在還沒有解決。……國家規(guī)定：要注冊(cè)民間團(tuán)體，必須有一個(gè)主管單位。但現(xiàn)在是誰也不愿意當(dāng)我們的‘婆婆’。因?yàn)橐坏┏闪酥鞴軉挝�，它就要�?duì)我們負(fù)責(zé)。不少領(lǐng)導(dǎo)都說，多一事不如少一事嘛！”所以，這家環(huán)保組織不得不以企業(yè)的身份在工商部門注冊(cè)。每到年底工商局就要征稅。這位環(huán)境保護(hù)團(tuán)體負(fù)責(zé)人說：“我們是做公益事業(yè)的，資金都是由募捐而來，卻要交稅�！比绱爽F(xiàn)狀實(shí)在讓人哭笑不得。

　　[6]“中國青少年發(fā)展基金會(huì)”的發(fā)展歷程就是這方面的典型案例。詳見徐永光主編的《第三部門研究叢書》中的相關(guān)說明。杭州：浙江人民出版社，1999年版。

　　[7]1998年10月25日國務(wù)院發(fā)布實(shí)施的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，一方面明確了社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位的公益性或非營利性質(zhì)，一方面又明確規(guī)定此類機(jī)構(gòu)“不得從事營利性經(jīng)營活動(dòng)”。這似乎是將“非營利性機(jī)構(gòu)”界定為“不得從事營利性經(jīng)營活動(dòng)”的機(jī)構(gòu)。這制約了非營利性機(jī)構(gòu)的自我發(fā)展，不利于充分動(dòng)員社會(huì)資源去滿足龐大而復(fù)雜的各種社會(huì)需求，不符合當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。實(shí)際上，這樣的規(guī)定是把“非營利性機(jī)構(gòu)”的開支以及發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)的負(fù)擔(dān)繼續(xù)留給政府或主辦單位。而許多發(fā)達(dá)國家的事實(shí)表明，社會(huì)公益性事業(yè)僅靠政府的財(cái)政支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

　　[8]比如2003年中央人民廣播電臺(tái)在每周四中午的黃金時(shí)間定期推出“公益時(shí)間”的談話節(jié)目，邀請(qǐng)從事公益事業(yè)的人士談?wù)撝袊�公益事業(yè)的發(fā)展。

　　[9]詳見拙文“當(dāng)前我國公共領(lǐng)域的特征分析”，載《新世紀(jì)的公共管理》。北京，中國商業(yè)出版社，2001.

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　　原載《當(dāng)代中國研究》2005年第3期

　　來源：http://www.chinayj.net/StubArticle.asp?issue=050306&total=90

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