中央與地方的權(quán)限劃分，是重要的憲法問題。從憲政體制下比較中央與地方關(guān)系，并探討我國中央與地方的權(quán)限劃分及立法完善，具有重要的意義。

　　一、中央與地方權(quán)限劃分的基本模式

　　中央與地方權(quán)限的劃分，是許多西方國家憲法一項重要的制度安排，但在聯(lián)邦制國家與單一制國家情形不盡相同，一般可分為立法和行政分權(quán)兩個方面。

　�。ㄒ唬┞�(lián)邦制國家的分權(quán)

　　在聯(lián)邦制國家，分權(quán)包括兩個方面：一是聯(lián)邦與各聯(lián)邦主體的分權(quán)；
二是各聯(lián)邦主體與地方的分權(quán)。

　　聯(lián)邦與各聯(lián)邦主體的權(quán)力，一般由聯(lián)邦憲法劃分。如《美國憲法》逐項列舉了聯(lián)邦政府的權(quán)力，并于1804年的憲法第十條修正案中規(guī)定：“本憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權(quán)力，由各州或人民保留”�！睹绹鴳椃ā凡⒁�(guī)定聯(lián)邦應(yīng)保證各州實行共和政體，在此前提下，各州有權(quán)制定自己的州憲法，有權(quán)選擇和組織任何形式的政府。

　　各聯(lián)邦主體與地方的分權(quán)則由各聯(lián)邦主體以憲法、法律規(guī)定或由議會批準。由于地方政府是各聯(lián)邦主體授權(quán)或特許成立的，其職權(quán)也是各聯(lián)邦主體授予或特許的，地方政府本身并沒有固有的權(quán)力。根據(jù)狄龍規(guī)則，地方政府只能行使由州法律明確授予的那些權(quán)力、由這些明示權(quán)力所隱含的權(quán)力以及為已經(jīng)宣告的地方政府的宗旨和目標所絕對必要的權(quán)力。當對地方政府的任何一項具體權(quán)力發(fā)生合理置疑時，法院都要使疑難的解決有利于州。但狄龍規(guī)則并不反對純屬地方性事務(wù)由地方自治體管理。如《加利福尼亞州憲法》規(guī)定：“市憲章有權(quán)規(guī)定該市可以制定并執(zhí)行的有關(guān)地方性事務(wù)的一切條例和規(guī)章，但應(yīng)符合該憲章所限定的范圍；
有關(guān)其他事務(wù)的立法應(yīng)符合一般性法律”。根據(jù)加州憲法，市警察的設(shè)置和管理、市的全部或部分下屬行政機構(gòu)、市政選舉的組織、市公務(wù)員的人事管理等事務(wù)，可在自治憲章中規(guī)定。[1]

　�。ǘ�）單一制國家的分權(quán)

　　單一制國家的分權(quán)，主要表現(xiàn)為中央與地方的職權(quán)劃分。西方單一制國家大多實行地方自治原則，其中央與地方的職權(quán)劃分，主要有兩種模式：

　　一是以憲法具體列舉中央與地方的職權(quán)。如1947年制定并經(jīng)多次修改的《意大利共和國憲法》，除了在第五條明確規(guī)定意大利實行地方自治外，并在第二篇第五章“大區(qū)、省和市鎮(zhèn)”中，專門規(guī)定了各省與中央的事權(quán)范圍。

　　二是以通用法律具體列舉中央與地方的職權(quán)，憲法通常只規(guī)定中央與地方的權(quán)限劃分原則或地方政府行使權(quán)限的大致范圍，不具體列舉中央與地方的權(quán)限。如1947年《日本國憲法》對地方制度作了原則規(guī)定，確定地方公共團體的職權(quán)是管理財產(chǎn)、處理事務(wù)和執(zhí)行行政，并可以在法律范圍內(nèi)制定條例。

　�。ㄈ�）立法領(lǐng)域的分權(quán)

　　為了維護國家的根本利益和法制的統(tǒng)一，各國對立法領(lǐng)域的職權(quán)，包括規(guī)定地方政府的產(chǎn)生、權(quán)限等事項，多規(guī)定由中央集中行使。如根據(jù)1958年《法國憲法》第34條規(guī)定，地方議會的選舉和地方議會的行政自主權(quán)及其權(quán)限和財源的原則，由法律規(guī)定。

　　有的國家憲法對某些事項規(guī)定總的原則，而具體實施這些法律原則的條例和細則由地方規(guī)定。如在英國，奉行“議會至上”原則，所有制定法都由議會通過，同時，根據(jù)地方政府法和其他專門法的規(guī)定，地方議會為實施制定法可制定規(guī)章，但必須報主管大臣或其他有關(guān)大臣批準，且不得與一般法相抵觸；
為獲得特別權(quán)力，地方議會還可請求中央制定私法案。

　　在美國，許多州憲法規(guī)定，縣、市可以制定規(guī)章或自治憲章，報州長、州務(wù)卿或州議會備查或批準后生效。如根據(jù)《加利福尼亞州憲法》第十一條，為管理地方事務(wù)的需要，縣或市的管理機關(guān)或憲章委員會可提議制定或修訂憲章，經(jīng)公民投票批準，并報州務(wù)卿備案后生效。自治憲章的條款是州法，具有州法的效力。

　　有的國家規(guī)定地方可以在自己管理事務(wù)的范圍內(nèi)制定法令或法律。如日本憲法規(guī)定，地方公共團體的議會得在法律范圍內(nèi)制定“條例”；
地方行政首長則對其職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，有權(quán)制定“規(guī)則”。

　�。ㄋ模┬姓�領(lǐng)域的分權(quán)

　　行政領(lǐng)域的分權(quán)，在不同國家不盡一致，但一般來說，在實行地方自治的國家，地方自治機關(guān)所負責的是地方自治行政事務(wù)，不負責國家行政事務(wù)，它們不屬于國家行政系統(tǒng)，不是國家行政機關(guān)，但中央政府可以依法將一部分國家行政事務(wù)劃分給地方政府，地方政府也可以依法辦理中央政府交辦的事務(wù)。如在英國，地方政府具有法人地位，但地方政府并無一般權(quán)能。按照英國法的原則，地方政府只能行使法律明確規(guī)定的職權(quán)，如果行使了法律規(guī)定以外的職權(quán)，就是越權(quán)。法律規(guī)定地方政府執(zhí)行的事項，包括必須履行的事項和自行選擇的事項兩種。

　　法國是一個長期實行中央集權(quán)的國家，但近幾十年來，法國進行了權(quán)力下放和權(quán)力分散的改革，將一部分國家行政職能下放給地方議會，并將中央政府各部門的一部分決策權(quán)轉(zhuǎn)給國家派駐地方的機構(gòu)行使。權(quán)力下放后，大區(qū)、省、市鎮(zhèn)議會的行政權(quán)力擴大，除有權(quán)決定本級預(yù)算外，還有權(quán)處理教育、交通、城市規(guī)劃和住宅建設(shè)等法律規(guī)定的事務(wù)；
權(quán)力分散后，中央政府在地方的派駐機關(guān)增加到大區(qū)和省兩級，中央許多部通過派駐機關(guān)處理了許多中央政府的行政職能和一些重要的與中央有關(guān)的地方事務(wù)。

　　在德國，按照地方自治的基本原則，所有的地方事務(wù)都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣自主地進行管理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職權(quán)建立在對本行政區(qū)域公共事務(wù)負責的基礎(chǔ)上；
縣具有城市地方之間的、互補的和不屬于各州的、平衡的功能，在其區(qū)域內(nèi)，除非法律另有規(guī)定，縣承擔所有超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能以外的其他所有職能，限于與對整個縣域地區(qū)，或整個縣的居民，或至少其大多數(shù)的標準化供給和援助有關(guān)的任務(wù)。州可以制定法律要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣承擔某種職責（強制性職責），但鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣只能在其權(quán)限范圍內(nèi)履行這些職責。必要時，州有權(quán)依法發(fā)布監(jiān)督機關(guān)指令，要求地方履行強制性職責。

　　二、我國中央與地方權(quán)限的劃分

　�。ㄒ唬┲醒肱c地方權(quán)限劃分的沿革

　　從憲法角度看，1949年后，我國中央與地方權(quán)限劃分的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：

　　1．1949-1954年：1949年的《共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“中央人民政府與地方人民政府間職權(quán)的劃分，應(yīng)按照各項事務(wù)的性質(zhì)，由中央人民政府委員會以法令加以規(guī)定，使之既利于國家統(tǒng)一，又利于因地制宜”；
中央政府應(yīng)“規(guī)定中央和地方在經(jīng)濟建設(shè)上分工合作的范圍”；
“關(guān)于財政：建立國家預(yù)算決算制度，劃分中央和地方的財政范圍”。

　　2．1954-1978年：1954年憲法確立了我國中央高度集權(quán)的體制。值得注意的是，在這種體制下，1954年憲法取消了《共同綱領(lǐng)》中關(guān)于中央與地方職權(quán)劃分的法律規(guī)定。

　　3．1978年12月十一屆三中全會以后至今：1982年憲法確立了中央與地方權(quán)限劃分的基本內(nèi)容：（1）以單一制為基礎(chǔ)，以民族自治區(qū)和特別行政區(qū)為補充：1982年憲法規(guī)定，我國是“統(tǒng)一的多民族國家”，“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治”，“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)”；
（2）民主集中制：1982年憲法規(guī)定：“國家機構(gòu)實行民主集中制的原則”。其重要內(nèi)容之一是“中央與地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。

　　1982年憲法原則列舉了全國人大及其常委會、國務(wù)院等中央國家機構(gòu)的職權(quán)。同時，《地方組織法》、《民族區(qū)域自治法》和兩個《特別行政區(qū)基本法》，還分別列舉了一般地方國家機構(gòu)、民族自治地方的自治機關(guān)以及特別行政區(qū)的具體職權(quán)。

　�。ǘ�）中央與地方權(quán)限的具體劃分

　　1．立法領(lǐng)域權(quán)限劃分。根據(jù)憲法，全國人大有權(quán)修改憲法，制定和修改基本法律(包括分權(quán)的法律)，監(jiān)督憲法的實施等；
全國人大常委會有權(quán)解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施，有權(quán)制定和修改法律�！读⒎ǚā凡⒕唧w列舉了只能由全國人大及其常委會制定法律的事項。同時，依照《地方組織法》和《立法法》的規(guī)定，省級和較大的市的人大及其常委會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)。根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》，民族自治地方的自治機關(guān)有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼�治、�?jīng)濟和文化和特點，制定自治條例和單行條例，報請批準后施行。根據(jù)兩個《特別行政區(qū)基本法》，香港、澳門特別行政區(qū)享有立法權(quán)。特別行政區(qū)立法機關(guān)通過的法案經(jīng)行政長官簽署、公布即生效，這些法律雖然須報全國人大常委會備案，但備案不影響法律的生效。

　　2．行政領(lǐng)域權(quán)限劃分。中國行政事務(wù)十分紛繁復(fù)雜，憲法沒有具體列舉哪些行政事務(wù)歸屬中央，哪些歸屬地方，哪些既可由中央管理也可由地方管理，而是原則規(guī)定由國務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分”�！兜胤浇M織法》規(guī)定，縣級以上的地方人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。

　　國家具體劃分中央與各省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)職權(quán)時，需要考慮的因素大致有以下幾個：

　�。�1）領(lǐng)導(dǎo)或管理事務(wù)涉及的地域范圍。凡事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)或管理、實施涉及全國或數(shù)省、自治區(qū)、直轄市者，應(yīng)由中央負責；
凡事務(wù)的管理或?qū)嵤﹥H涉及某一行政區(qū)域的，則應(yīng)歸該行政區(qū)域內(nèi)的地方人民政府負責，如全國性經(jīng)濟區(qū)劃、大型鐵路或公路干線、大電網(wǎng)等的興建或管理等，應(yīng)歸屬中央負責；
為了便于管理，中央有關(guān)部門可以設(shè)立派駐地方的機構(gòu)負責上述事務(wù)。

　�。�2）行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或管理事務(wù)的能力。凡事務(wù)的舉辦或管理需要大量人、財、物者，應(yīng)歸屬中央負責；
凡事務(wù)的舉辦或管理所需人、財、物，地方能夠籌措和集中者，則宜歸屬地方。

　　（3）行政機關(guān)的職能。中國地方各級人民政府既是地方國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，又是整個國家行政機關(guān)體系的一部分，具有雙重職能。根據(jù)職能和權(quán)限相一致的原則，地方人民政府在法律規(guī)定的職能范圍內(nèi)，應(yīng)有相應(yīng)的職權(quán)。

　�。�4）不同地方的特點。一是同一類事務(wù)在中央與一般地方、民族自治地方、特別行政區(qū)之間的權(quán)劃分不同。一般地方的國家行政機關(guān)有一般地方事務(wù)管理權(quán)，民族自治地方的自治機關(guān)則有除一般地方事務(wù)管理權(quán)以外的自治權(quán)，而特別行政區(qū)則享有對特別行政區(qū)事務(wù)管理的高度自治權(quán)。二是同一類事務(wù)在中央與一般地方的不同經(jīng)濟、社會發(fā)展水平地區(qū)之間的職權(quán)劃分不同。如國務(wù)院批準深圳、廈門、大連、寧波、青島市實行計劃單列。

　�。�5）事務(wù)本身的重要性。凡事務(wù)在國家生活中有重大影響者，歸屬中央管理，其余劃歸地方。如根據(jù)《憲法》，國務(wù)院批準省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分，而省、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分。

　　三、中央與地方關(guān)系的科學化、法治化

　　如何劃分中央與地方的權(quán)限，要受各國政治、經(jīng)濟、文化、歷史傳統(tǒng)等因素的制約，不可能有統(tǒng)一的模式，但總有一些可遵循的規(guī)律可以把握。借鑒西方國家有限政府的理念、依法實行地方分權(quán)的經(jīng)驗，探求我國中央與地方關(guān)系的發(fā)展進程，可以得到以下幾點啟示。

　　（一）正確認識政府職能的有限性和各自利益關(guān)系

　　劃分中央與地方權(quán)限，首先應(yīng)看到，政府是有限政府，政府的權(quán)力是有限的，要受到監(jiān)督和制約。權(quán)力制約從空間結(jié)構(gòu)上進行靜態(tài)的縱向劃分，就是指中央權(quán)力與地方權(quán)力之間的分立與制衡。

　　中央與地方的職權(quán)劃分，歸根到底是由中央與地方的經(jīng)濟政治利益關(guān)系決定的。我國是社會主義國家，中央能較好地代表全國人民的根本利益和長遠利益，但不可否認，中央與地方同樣存在利益關(guān)系的矛盾�！敖鉀Q這個矛盾”，對于我們這樣一個大國，仍然“是一個十分重要的問題”。[2]

　　改革開放的經(jīng)驗已經(jīng)證明，一個有權(quán)威的、能對社會發(fā)展進程實施有效領(lǐng)導(dǎo)的中央政府，是社會變革時期能以較小代價贏得快速平穩(wěn)發(fā)展的重要保證。但是，中央所集之權(quán)只能是依法應(yīng)屬于中央的那部分權(quán)力，而不應(yīng)是所有的國家權(quán)力；
中央不應(yīng)侵犯依法應(yīng)屬于地方的那部分權(quán)力。這就意味著，中央與地方之權(quán)應(yīng)該是分立的，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，地方政治共同體也有一種意志要表達和執(zhí)行。

　　鄧小平曾將“權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系”視為中國政治體制改革包括的三項內(nèi)容之一。黨的十六大也提出要“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限”。

　　《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出：“按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方主動性積極性的原則，(點擊此處閱讀下一頁)

　　明確中央和地方對經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)方面的管理責權(quán)。屬于全國性和跨�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務(wù)，由中央管理，以保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責任。根據(jù)經(jīng)濟社會事務(wù)管理責權(quán)的劃分，逐步理順中央和地方在財稅、金融、投資和社會保障等領(lǐng)域的分工和職責。”

　�。ǘ�）合理、科學劃分與配置中央和地方職責權(quán)限

　　1．科學、合理地劃分中央與地方的事權(quán)。遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方積極性和主動性的憲法原則，本著既要加強中央的宏觀調(diào)控、確保中央政令統(tǒng)一，又要增強地方活力，同時有利于建立統(tǒng)一的全國市場、有利于中央宏觀經(jīng)濟調(diào)控與省級政府宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)的精神，科學、合理地劃分中央與地方的事權(quán)。一般而言，凡是關(guān)系到全國整體利益的重大事務(wù)，要集中到中央統(tǒng)一立法和管理，僅涉及到地方的事務(wù)，由地方在不抵觸法律、行政法規(guī)的前提下制定地方性法規(guī)和規(guī)章并自主地管理；
凡實施范圍關(guān)系到全國的事務(wù)，應(yīng)由中央立法、決策和管理。

　　2．要按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定中央與地方的財權(quán)和對國有資產(chǎn)等管理權(quán)。一是進一步規(guī)范中央地方的分配關(guān)系，逐步建立和完善規(guī)范的中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付制度；
二是要根據(jù)經(jīng)濟社會事務(wù)管理責權(quán)的劃分，逐步理順中央和地方在金融、投資等領(lǐng)域的職責，特別是要在堅持國家所有的前提下，建立中央政府和地方政府對國有資產(chǎn)的管理體制。

　　（三）逐步實現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化

　　中央與地方關(guān)系的法治化，既是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，又是民主政治的應(yīng)有之義。針對我國中央與地方關(guān)系的主要問題，應(yīng)逐步使中央與地方職責權(quán)限由憲法或法律明確規(guī)定和具體劃分，并受憲法和法律保障。

　　1．完善現(xiàn)行憲法中的有關(guān)規(guī)定。如進一步明確各類地方政權(quán)組織，包括一般地方國家機關(guān)、民族自治地方的自治機關(guān)和特別行政區(qū)的職權(quán)，具體列舉哪些行政事務(wù)歸屬中央，哪些歸屬地方，哪些既可由中央管理也可由地方管理；
并且，從長遠發(fā)展看，應(yīng)隨地方制度的深入改革和權(quán)力進一步下放的進程，逐步確立地方政府在中央監(jiān)控下的自主管理原則。

　　2．抓緊研究制定中央與地方在行政管理領(lǐng)域，包括金融、投資和社會保障等領(lǐng)域的分工和職責的法律規(guī)定，并制定中央與地方收支劃分法律規(guī)定。為了協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系、減少部門對地方的直接干預(yù)，可以考慮借鑒有的西方國家的做法，明確由中央某一部門具體研究擬訂有關(guān)中央與地方的關(guān)系事務(wù)。

　　3．分別制定地方各級人大和地方各級政府的組織法。隨著政治體制改革的深入和政治文明建設(shè)的進展，地方各級人大之間的權(quán)限和地方各級政府之間的管理職能的范圍和內(nèi)容，將存在一定的差異，因此應(yīng)當制定單行的地方各級人大和地方各級政府組織法，對地方各級人大和地方各級政府的組成、職能、權(quán)限、隸屬關(guān)系和設(shè)立、變更的程序等分別作出具體規(guī)定。

　　4．不論修改憲法或制定法律調(diào)整或改革中央地方關(guān)系，都要按照憲法和法律規(guī)定的民主程序，建立健全中央與地方的互利合作關(guān)系和地方利益的表達、協(xié)商和平衡機制，并建立對中央與地方權(quán)限爭議的裁決機制

　　注釋

　　[1]美國《加利福尼亞州憲法》第11條第5款a項（SEC.5.(a),ARTICLE 11[LOCAL GOVERNMENT],CALIFORNIA CONSTITUTION）。

　　[2]毛澤東著作選讀下冊[M].北京:人民出版社.1986.729-730.

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