一、民主的定義性概念

　　在當(dāng)今世界，“民主”已經(jīng)成為一個公認(rèn)的正面社會價值理念，正如麥肯在《緊張世界中的民主》中所說：現(xiàn)在世界上沒有一個政治理論宣稱自己是反民主的，這在人類歷史上是第一次。在當(dāng)今世界，當(dāng)一個政治理論指責(zé)另一個政治理論時，經(jīng)常說對方是“反民主”“非民主”的，而總是會強(qiáng)調(diào)自己的民主性。這種對民主的世界性認(rèn)同，標(biāo)志著大家都同意：現(xiàn)代社會政治體制的最終目的，就是為了所有國民的福祉（Mckeon,1951）。

　　雖然大家都認(rèn)同民主的價值，但“民主”這個詞的含義又是很多的，所以可能雖然大家都主張民主，但實際上主張的是不同的東西。民主有一系列具體的含義。她意味著人民當(dāng)家作主，也就是說，政府沒有自己的特殊利益，政府就是為廣大國民的利益服務(wù)；
她意味著決策前要征詢相關(guān)人們的意見，也就是民主決策；
意味著政府行為要受到百姓的監(jiān)督，也就是民主監(jiān)督；
意味著一位政府人員的就職要通過大家的投票確定，稱為民主選舉；
意味著一件法律法規(guī)的制定要經(jīng)過人民代表的同意，稱作民主立法；
意味著一件公共事務(wù)要通過有關(guān)各方協(xié)商進(jìn)行，稱為民主協(xié)商；
自覺具有上述觀念稱為民主精神和民主意識。這樣就會出現(xiàn)一種情況：張三李四兩人都主張民主，但張三心中的民主是一位政治領(lǐng)導(dǎo)人在作決策時要征詢民眾的意見，而這位領(lǐng)導(dǎo)人是否是民眾選出來的，則和是否民主無關(guān)；
李四心中的民主是政治領(lǐng)導(dǎo)人必須由民眾選出，至于在作決策時是否要征詢民眾的意見，則和是否民主無關(guān)。于是張三指責(zé)李四搞的不是民主，李四指責(zé)張三搞的才不是民主呢。其實，爭奪對一個詞的專利使用權(quán)是沒有什么意義的，一個詞不過就是一個符號。張三李四兩人為了結(jié)束上述無謂的爭吵，可以相互同意：張三說的民主是“民主甲”，李四說的“民主”是“民主乙”。這樣他們倆以及聽他倆爭論的其他人就明白了：張三主張的是“民主甲”，李四主張的是“民主乙”，兩人提倡的是兩個不同的東西。

　　本研究系列要談民主，也必須先說明本系列中對“民主”這個語言符號的定義是什么，這樣大家才可以知道本系列中“民主”這個詞的含義。其他人當(dāng)然可以同意我們的定義，也可以不同意。也許可以把本系列中的民主稱作“民主丙”，以和其他對民主的定義區(qū)分開來。

　　我們用的是政治學(xué)家奧斯丁•萊內(nèi)在《政治管理》一書中對民主的定義（Ranny, 1993）。

　　他在該書的第5章“民主和威權(quán)：原則及模式”中，對民主這個詞的含義從幾個角度做了闡釋。他把民主看作一種政治體制，這一體制包括四個要素。

　　第一，最高政治權(quán)力在全體國民。所謂“最高政治權(quán)力”，是指對于國家的政治決策和政治管理，誰“最后說了算”。如果是由某一個人最后說了算，就被稱作“專制政體”（dictatorship）；
如果是由某一小群人最后說了算，他們是最具政治權(quán)力的人，則被稱作“寡頭政體”（oligarchy）或者“貴族政體”（aristocracy）。如果由全體國民最后說了算，則被稱作“民主政體”。注意，這里是“最后說了算”而不是“說了算”，因為不可能在每一個社會政治事項上都由廣大國民來討論決策管理。一個人違反了交通規(guī)則，應(yīng)該罰兩百元還是四百元？一個地方要建一所公立小學(xué)，政府應(yīng)該投資一百萬還是一百五十萬？專利的期限是定在五十年還是六十年？甚至美國要不要出兵伊拉克這樣的“國家大事”都不是由全體美國人來討論決策，而就是小布什及其同事、幕僚來定。所以在實際的政治運作中“說了算”的，是那些政府人員，他們和國民之間是委托代理關(guān)系；
日常的具體的政治事項都由這些代理人去做，但最高政治權(quán)力屬于全體國民�！白罡哒�治權(quán)力屬于全體國民”不是一句空話，而是通過一系列的制度和程序的安排加以確立。全體國民決定什么方面的政治決策不交給政治代理人去做，而仍然要由全體國民通過公民投票的方式來執(zhí)行，比如一個歐洲國家要不要加入歐盟；
全體國民通過選舉的方式?jīng)Q定誰來做政治管理的代理人；
全體國民決定選出的代理人任期多長。所以，僅僅看“誰說了算”，不一定能區(qū)分民主政體和專制政體、貴族政體，因為它們?nèi)�者的日常政治管理都是由政府人員來進(jìn)行的；
要區(qū)分三者，就必須看“誰最后說了算”，而人民代表大會或者議會的選舉及運作，就是對“全體國民最后說了算”的直接性制度保障。

　　第二，政府人員對國民的意愿意志負(fù)責(zé)。必須有一種程序或渠道使得政府人員能充分了解到國民在社會政治方面的意愿，然后把這一意愿付諸實施；
政府人員不能按照自己的意愿、好惡去進(jìn)行社會政治的決策管理工作，如果他們這樣做，就會受到處罰乃至失去職位。這意味著是國民自己進(jìn)行著社會政治的決策管理工作（government by the people），而不是由某個特定的人群（比如政府官員、軍事首領(lǐng)、科學(xué)家、律師、企業(yè)家、大學(xué)教授）進(jìn)行管理。所以判斷一個政治體是否是民主的，關(guān)鍵就是看其社會政治的決策管理是出自誰的意愿和意志，而不是看其內(nèi)容。假設(shè)甲政治體由百姓投票制定出一個政策：把某座山的樹砍光全部當(dāng)柴燒；
幾個政府官員和科學(xué)家強(qiáng)烈反對這種做法，但因為最高權(quán)力掌握在國民手中，所以這個政策得以實行。乙政治體中政府官員和科學(xué)家不同意把那座山的樹砍光，即使90％的國民都持強(qiáng)烈的相反意見也無濟(jì)于事，那座山上的樹得以保留。那么，甲政治體就是民主政體，乙政治體則是貴族政體。

　　第三，每個國民的政治權(quán)利平等。國民們在行使最高政治權(quán)力時，在投票選舉或者立法時，一人一票，權(quán)利相等，而不管他們在金錢、社會地位、學(xué)問等方面有多大差距。

　　第四，按少數(shù)服從多數(shù)原則作出決策。雖然前面說民主就是由全體國民最后說了算，但事實上幾乎沒有哪個國家領(lǐng)導(dǎo)人或哪個法律是得到了所有國民的支持同意的，能獲得80％的選票就已經(jīng)相當(dāng)難得了；
如果堅持必須全體國民都贊同決策才有效，那么政治生活根本就無法進(jìn)行。所以就某一政治決策事項而言，只能以在該事項上的多數(shù)人意見為準(zhǔn)。當(dāng)然這就可能帶來一些問題，比如“多數(shù)人暴政”，這些我們在后面“民主如何界定國民之間的分工合作關(guān)系”“‘多數(shù)人暴政’在什么意義上才是真命題”等文中再作分析，這里只說明，雖然“多數(shù)原則”可能會帶來一些弊端，但“多數(shù)原則”是最高合法性所在，這是民主政制的根本含義。

　　把少數(shù)服從多數(shù)原則作為最高原則，會有幾種情況需要考慮。

　　其一，這一原則的有效運轉(zhuǎn)需要一些條件配合，比如國民們都有政治言論的自由，都能去投票。但事實上會發(fā)生多數(shù)人壓制少數(shù)人的政治言論自由，或者設(shè)置各種障礙去阻礙少數(shù)人投票，比如20世紀(jì)60年代美國南方的白人通過什么“文化測試”等方式阻礙黑人投票。如果發(fā)生了這種情況，就可以把那種政治體稱作“不完全民主政制”。這就像我們把人分為大人和小孩，但會把十七、八的人稱作“不完全大人”，認(rèn)為他們只是部分具備、還沒有完全具備“大人”的各種特性。

　　其二，有些人因為擔(dān)心把少數(shù)服從多數(shù)原則作為最高原則會產(chǎn)生嚴(yán)重的社會弊端，所以主張建立一個特定的最高機(jī)構(gòu)，比如最高法院；
最高法院一般不出手，可一旦作出了和按多數(shù)原則產(chǎn)生的決議相反的決議，則以最高法院的決議為準(zhǔn)。如果擁有這樣效力的最高法院真的在某一社會體中出現(xiàn)，它的確有權(quán)否定按多數(shù)原則作出的決議，那么這個社會體就不再被稱作或被看作是民主政制。這就像一個男人覺得做男人在一些地方?jīng)]意思，就去醫(yī)院做了變性手術(shù)，男性的性特征基本消失了，而具有了充分的女性性特征；
這時“他”可能會自稱自己是更有意思的男人，但別人已經(jīng)不把他稱作或看作男人，而是把“他”定義為女人了。

　　其三，按少數(shù)服從多數(shù)原則作出的決議，其合法性效力只具當(dāng)時當(dāng)代性。比如一個國家在1900年依照多數(shù)原則通過了一項法律，到十年后的1910年，很多國民都感到這項法律不合時宜，于是要求修改。這時有人說，該法律是依照少數(shù)服從多數(shù)原則確立的，所以不能改；
那么1910年時的那些國民是不會同意這一觀點的，因為十年前的大多數(shù)不是今天的大多數(shù)，為什么我們要聽十年前大多數(shù)國民的意見？十年前80％的國民都認(rèn)為穿比基尼游泳傷風(fēng)敗俗所以立法禁止，今天80％的國民則認(rèn)為比基尼發(fā)揚人性展現(xiàn)人體之美所以理當(dāng)提倡，那么究竟聽誰的？當(dāng)然是1900年時的國民聽1900年時的國民的，1910年時的國民聽1900年時的國民的，這是人民自我管理的另一種表現(xiàn)形式。如果這樣做了，該政治體就被稱作“民主的”，否則，如果1910年時80％的國民真的必須聽1900年時80％的國民的主張，該政治體就不被看作是民主的。

　　根據(jù)上述四個方面對民主政制情況的說明，我們可以把民主所處理的問題大致分為兩個層面：一個是政府與國民的關(guān)系，一個是國民之間的關(guān)系。本文只講第一個。

　　二、在民主政制之下，政府是國民委托的政治代理人，一切行為從國民的政治意愿出發(fā)、為國民的政治利益服務(wù)

　　在民主政制之下，政府與國民是分工合作的關(guān)系。政府的所有行為，都是為了促進(jìn)國民的利益，滿足國民對公共產(chǎn)品的需要；
政府人員則由此獲得來自國民的報酬、尊重和情感認(rèn)同。國家的法律法規(guī)由全國人民通過自己的代表、通過少數(shù)服從多數(shù)原則決定，政府官員由人民通過少數(shù)服從多數(shù)原則選舉產(chǎn)生。正如我國憲法規(guī)定的：

　　第一章第二條：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。第一章第三條：中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。

　　當(dāng)我們?nèi)タ慈祟悮v史上所有的政府，會發(fā)現(xiàn)它們都在一定程度上、在某個方面滿足了百姓的利益，和它們相比，民主政府只是做得最徹底。這是因為，民主政府完全是出自百姓的意愿而設(shè)立和運作的。所以皮特金在《代議制理念》中說（Pitkin,1967）：在民主制下，不是政府控制了國民，而是國民控制了政府；
國民通過政府采取滿足共同利益的行動，而不是政府行為被動的接受者。這樣的政制在政治學(xué)上也被稱作“自我政治管理”（self-goverment）。民主政治要求有一種機(jī)制以使國民的意愿得以充分表達(dá)，而政府則必須對此作出正面回應(yīng)；
這種回應(yīng)必須有一種持續(xù)穩(wěn)定的制度機(jī)制給以保障。

　　而密爾則在《論代議制政府》中說（Mill,1975）：最好的政府就是主權(quán)被全體國民掌握的政府，在最高權(quán)力的行使上，每個國民都有一個平等的聲音。這種政府能帶來最好的社會效應(yīng)。這樣說的理由在于以下基本事實：一個人只有在關(guān)于自己利益的事項上都能自己做主，才能最大程度地保護(hù)自己的利益；
一個人要想獲得更多物質(zhì)財富，他只能依靠自己多勞動、而不能依靠他人；
一個人要想抵御他人對自己利益的侵害，他只能依靠自己的努力、而不能依靠別人。

　　他分析當(dāng)時的英國說：當(dāng)權(quán)力為某一階層壟斷時，該階層會較少地顧及其他階層的利益，較多地考慮自己階層的利益；
當(dāng)時英國工人階級沒有選舉權(quán)，被排除在權(quán)力之外，因而他們的工資一直被法律壓低，英國國會也不重視工人們的利益。但密爾好像并沒有怪罪當(dāng)時英國的權(quán)力階層，他說：他們這樣做實際上是人的天性，沒有幾個人會單純出于自己的慈善之心，就去克制自己的利益、促進(jìn)別人的利益，工人們只有通過自己的斗爭，才能得到自己的利益。

　　一旦國民們掌握了社會體公共事務(wù)的最高決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，他們就會感到自己當(dāng)家做了主人。就好比一個十二口人的家庭，種什么作物？家里的存款是拿來蓋新房呢、還是再承包一個魚塘？如果是蓋新房，新房如何設(shè)計？一個個房間如何分配？這些都不是老父親一人說了算，而是大家說了算，這樣，這十二個人對家庭的向心力、凝聚力就會很強(qiáng)。市場經(jīng)濟(jì)用“看不見的手”激發(fā)大家的生產(chǎn)積極性，民主政治則用看得見的社會決策機(jī)制來激勵大家的建設(shè)熱情。市場經(jīng)濟(jì)中的每一個合同，都同時提高合同雙方的利益；
民主政治中的每一項規(guī)則的制定，都同時提高盡可能多的成員的利益。市場經(jīng)濟(jì)下，每個人愿意把自己的勞動果實交給別人，僅僅是因為這樣可以交換到自己所需要的消費品；
民主政治下，每個國民愿意把自己的一部分勞動果實交給政府，僅僅是因為這樣可以交換到自己所需要的公共產(chǎn)品。(點擊此處閱讀下一頁)

　　由于互利性把每個人的利益都正向結(jié)合了起來，每個人的利益都得到充分尊重，所以民主可以提高社會大眾的建設(shè)性力量。正如艾爾斯特在《社會選擇理論基礎(chǔ)》中所說：民主激發(fā)每個國民的建設(shè)積極性，這是民主的最大功用。它使每個公民充滿活力，發(fā)揮出各自身上的創(chuàng)造力和干勁。由此煥發(fā)出來的能量，國民們自己幾千年都沒有意識到，現(xiàn)在則令人驚訝地被發(fā)現(xiàn)了（Elster,1986）。密爾也認(rèn)為：被專制政權(quán)壓制的勞動者，工作起來是不會有熱情的。但是如果一個人發(fā)現(xiàn)沒有人強(qiáng)制他做什么，他只是出于他自身的愿望才去加入社會，而且該社會體有他一份平等的參與，他可以表達(dá)自己的意見，那么他的干勁就會完全不同了。相反，如果他被排除在權(quán)力系統(tǒng)之外，要在權(quán)力系統(tǒng)之外企求統(tǒng)治者的恩賜，那自然會產(chǎn)生對立情緒（Mill,1975）。

　　在一個互利性占主導(dǎo)的社會中，如果大家的勞動積極性都被激發(fā)了出來，比如某個縣里一個種植蘋果的農(nóng)戶生產(chǎn)積極性很高，種的蘋果又多又好；
則他自己可以收入增長，消費者可以吃到更加物美價廉的蘋果，政府人員則能多得稅收，沒有勞動能力的人可以多得救濟(jì)。唯一吃虧的人就是種蘋果的競爭失敗者，但在社會總體財富增長的大環(huán)境中，他的損失可以通過其他方面、其他途徑彌補(bǔ)回來。

　　三、最高決策權(quán)歸屬和專業(yè)性自主性的矛盾

　　民主政制決定了國家政治的最高決策權(quán)歸全體國民所有；
但是，要使政府有效發(fā)揮自身功能，就必須讓具有高度社會政治管理決策專業(yè)能力的人擔(dān)任政府人員，給他們充分的自主權(quán)。這兩者之間就有一種矛盾關(guān)系。

　　第一方面，最高決策權(quán)歸全體國民所有是第一位的。在西方歷史上，貴族制反對民主制的一個理據(jù)是：百姓是缺乏社會公共理性的，也缺乏共同行動的能力，因此，從百姓的利益著想，由貴族執(zhí)政更有利于作出總體效果良好的公共政策與公共管理。這條鐵路應(yīng)不應(yīng)該修？交通規(guī)章應(yīng)如何定？對外關(guān)系如何處理？高收入者交多少稅才合適？金融體系如何組織？這些事情都是很復(fù)雜的，交給普羅大眾去決策，說不定會效果較差。對此，瓊斯為民主提出了一種辯護(hù)，他在《政治平等和多數(shù)原則》中這樣說（Jones,1983）：如果百姓公共事務(wù)的決定權(quán)放在貴族手中，可能在專業(yè)性上會比民主制強(qiáng)一些，但會帶來另一個弊端，那就是：貴族們會利用這種決定權(quán)為自己的利益服務(wù)。

　　當(dāng)張三要把自己的某些事務(wù)交給李四打理時，比如要把自己的一個餐館交給李四進(jìn)行決策管理，張三除了要考慮李四的餐館管理的能力強(qiáng)不強(qiáng)，還要考慮李四會不會把自己的利益傾向放進(jìn)這個餐館的決策管理中。張三可能是個書呆子，中了福利彩票得了三十萬就去請李四打理餐館。李四做餐館管理已有二十年，能力很強(qiáng)，但如果張三真把管理決策大權(quán)全部交付李四，可能半年之內(nèi)三十萬就全部賠光。錢都進(jìn)了李四及其親戚的腰包。因此，張三為了自己的利益，第一要務(wù)是要把最高決策權(quán)及監(jiān)督權(quán)抓在自己手里，請來的管理者的能力固然重要，但總是第二位的。瓊斯說：由于貴族制下社會政治的決策權(quán)在貴族手中，所以即使貴族們公共管理決策的能力再強(qiáng)，對于百姓們效果也不是最好。百姓們的第一要務(wù)是把最高決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)抓在自己手里，然后再設(shè)法聘請能力強(qiáng)的專業(yè)政治人才來為大家的公共利益服務(wù)。

　　第二方面，政府人員必須具有很強(qiáng)的社會政治管理決策能力�，F(xiàn)代社會是人口眾多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、千頭萬緒的社會。如果說古代雅典只有幾萬自由民，公共事務(wù)的運作相對簡單；
那么今天的現(xiàn)代國家動輒幾百萬人，乃至幾千萬、幾億、十幾億人民，而且物質(zhì)文明和文化精神的發(fā)展程度也高得多，公共事務(wù)就變得極為復(fù)雜。要完成如此復(fù)雜的任務(wù)，一定需要一大批十分專業(yè)的人才，他們是政治家、行政官員、人民代表（或叫作議員）、法官、檢察官，他們需要豐富的社會政治管理以及法律運作的專業(yè)知識，以及長期的實踐經(jīng)驗。這是企業(yè)家、記者、銀行家、生物學(xué)家、文學(xué)家、諾貝爾物理學(xué)獎獲得者、奧斯卡最佳導(dǎo)演獲得者，等等，都無法替代的。如果把一個國家看作一個公司，那么，國民與政府的關(guān)系，就好比是這家公司的全體股東和經(jīng)理層的關(guān)系。全體股東固然是公司的所有者，但他們對于如何管理好公司，令公司產(chǎn)生很好效益，是不太清楚的。他們必須請出管理決策能力很強(qiáng)的職業(yè)經(jīng)理人，來對公司進(jìn)行全面的決策和管理。

　　所以密爾認(rèn)為：議會的最重要任務(wù)之一，就是決定誰去作首相；
同時擁有對他的彈劾權(quán)(Mill,1975)。當(dāng)年美國水門事件后國會已經(jīng)肯定要彈劾尼克松，所以尼克松看清結(jié)果已定，就先辭職了。但是，有了這種最終決定權(quán)以后，就要放手讓官員們?nèi)プ錾鐣�政治的管理決策工作。如果議員們要經(jīng)常過問官員們的日常行政管理工作，會導(dǎo)致行政效率降低，損壞專業(yè)化分工原則。因此，他們的職責(zé)是把握住大的方面，對那些事關(guān)社會大眾的重大事項，進(jìn)行把關(guān)和監(jiān)督；
對重大的法律法規(guī)和政策，進(jìn)行審議。而工業(yè)、農(nóng)業(yè)、金融、福利、城市管理、教育、外交等等政策的制定，各種社會經(jīng)濟(jì)政治事項的管理，各種法律糾紛和法律事宜的判決和處理，都是由行政和司法部門去進(jìn)行。

　　在社會分工的體系中，對社會政治生活進(jìn)行組織和管理，是一個具有自身鮮明特點專業(yè)性很強(qiáng)的工作；
在這方面，法律專業(yè)人士起著舉足輕重的作用。他們講究規(guī)范，反對激情和偏執(zhí)，謹(jǐn)慎、沉著，對社會生活有著豐富的知識和洞見。在歐美國家，立法、司法和行政的很多重要崗位都由法律專業(yè)人士擔(dān)任，我國則在這方面較為欠缺。

　　第三方面，雖然全社會為了使政府能有效發(fā)揮其功能，必須給他們充分的自主權(quán)和相對獨立性，但不能使政府脫離百姓的控制。

　　作為社會分工環(huán)節(jié)中的一環(huán)，行政和司法部門有著自身的特殊性，那就是：他們擁有社會政治管理的權(quán)力。如果他們行使權(quán)力的相對獨立性得不到保證，就不利于他們有效發(fā)揮自己的社會職能；
可是如果他們的相對獨立性太大，則使他們有可能謀取特殊利益，有可能背離國民的意志和意愿，以至于一句著名的西方諺語說：代議制下的公民只在他們投票的那一天是自由的。

　　巴貝爾在《強(qiáng)民主：一個新時代的參與性政治》中分析了兩種傾向（Barble,1984）。

　　一個叫做行政式民主，在這里，行政人員權(quán)力很大，政府權(quán)力集中而活躍，行政人員對立法也有很大影響，行政在整個政體中地位很高；
他認(rèn)為美國在1965年約翰遜總統(tǒng)的“偉大社會”政綱時期，就是行政權(quán)力太大，而隨之而來的就是公民權(quán)利的變小。

　　另一個叫做司法式民主，司法人員權(quán)力很大，司法人員地位很高，他們以憲法和各種法例為指引，干預(yù)、限制行政權(quán)力；
他認(rèn)為美國的最高法院有時就扮演了這一角色。這時，法院實際上在民意之外，引入了另一個最高理據(jù)，也就是自然法或憲法。1936年的美國就是這種情況。由于最高法院7個法官中有4個持傳統(tǒng)資本主義的理念，傾向于保護(hù)資方的權(quán)益，十分不滿當(dāng)時羅斯福推行的新政，所以否定了一系列新政的法案。比如羅斯福1934年提出了鐵路職工退休法，規(guī)定鐵路公司必須為其雇員支付養(yǎng)老金，但最高法院判其違憲；
格菲•斯奈德煤炭保護(hù)法旨在保障煤礦工人的勞動條件，規(guī)定了他們的最高工時和最低工資，但最高法院判其違憲；
紐約州頒布婦女與兒童最低工資法，但最高法院判其違憲。（林克，卡頓，1980）。最高法院的這些判決和民意的對立如此強(qiáng)烈，以至于幾乎使當(dāng)時的美國行政和立法部門癱瘓。羅斯福只有使出最后的底牌：改組最高法院。他于1937年2月提交了司法改革法，如果一旦被兩院通過，就會生效，他就可以改組最高法院的人員組成。就在這時，最高法院開始改變立場，從而避免了一場司法危機(jī)。

　　巴貝爾說：在以上兩種情況下，我們就看不到公民在決定、創(chuàng)造自己的生活，政治變得只是由政治家在做。當(dāng)然，也許他說的有些過分，但他的顧慮是合理的。所以說，國民們必須在根本上掌握住國家的最高權(quán)力，使政府人員的工作完全指向國民的利益；
為此，盧梭在《社會契約論》中主張議員的任期不能很長，只應(yīng)兩年，這樣做的目的是：盡量減少議員貪污的機(jī)會，迫使議員勤奮地工作，及時去除無能議員。在這個前提下，則必須給政府人員足夠的相對自主性和獨立性，以使他們能把工作做好。所以事實上議員們的任期都在四到五年，還有的更長；
而且他們會連選連任，在美國，80％左右的議員會進(jìn)行連選連任，其成功率平均有75％（Patterson,1997）。這種制度安排的目的，就是要提高和發(fā)揮議員們的專業(yè)性。如何把握好以上兩者的平衡，是國民社會政治生活的一個主要內(nèi)容。

　　四、權(quán)力融合原則和三權(quán)分立原則

　　一個國家的政治權(quán)力分為三個方面：立法、行政和司法。民主國家意味著人民當(dāng)家作主，也就是政治領(lǐng)導(dǎo)人的人選是根據(jù)人民的意愿產(chǎn)生的。這一點在制度安排上如何體現(xiàn)呢？

　　在我國，憲法五十七條規(guī)定：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人民代表大會常務(wù)委員會�！钡谖迨�九條規(guī)定：“全國人民代表大會由省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊選出的代表組成。各少數(shù)民族都應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的代表�！钡谖迨�八條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)�！边@樣，就保證了立法機(jī)構(gòu)是根據(jù)人民的意愿產(chǎn)生的，而且它是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。

　　我國憲法第六十二條規(guī)定：“全國人民代表大會行使下列職權(quán)：（四）選舉中華人民共和國主席、副主席；
（五）根據(jù)中華人民共和國主席的提名，決定國務(wù)院總理的人選；
根據(jù)國務(wù)院總理的提名，決定國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長的人選�！边@樣，就保證了國家行政機(jī)構(gòu)是根據(jù)人民的意愿產(chǎn)生的。

　　我國憲法第六十二條又規(guī)定：“全國人民代表大會行使下列職權(quán)：（七）選舉最高人民法院院長；
（八）選舉最高人民檢察院檢察長。”這樣，就保證了國家司法機(jī)關(guān)是根據(jù)人民的意愿產(chǎn)生的。

　　為了完全保證國家政治權(quán)力和政治領(lǐng)導(dǎo)人對國民負(fù)責(zé)，憲法第六十三條規(guī)定：“全國人民代表大會有權(quán)罷免下列人員：（一）中華人民共和國主席、副主席；
（二）國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長；
（四）最高人民法院院長；
（五）最高人民檢察院檢察長�！�

　　我國這種政治制度所根據(jù)的原則，在政治學(xué)上稱為“權(quán)力融合原則”（fusion of powers），以和美國實行的“權(quán)力分立原則”（separation of powers）區(qū)別開來。在當(dāng)今的各個現(xiàn)代文明國家中，大多數(shù)國家都是實行“權(quán)力融合原則”，比如英國、德國、加拿大、意大利、日本，等等。實行“三權(quán)分立原則”的只有美國、法國等十幾個國家（Ranney,1993）。所謂“三權(quán)分立”是指國民要進(jìn)行兩個選舉，一個是選議員，一個是直接選總統(tǒng)。而實行“權(quán)力融合原則”，國民就只做一個選舉，那就是選人民代表（議員），由他們?nèi)ゴ�表人民去選國家行政首腦。

　　實行“權(quán)力融合原則”，既保證了國家政治權(quán)力來自于國民，又保證了國家的三大權(quán)力協(xié)調(diào)一致，保證了國家政治運作的效率，這就是為什么大多數(shù)現(xiàn)代文明國家都奉行這一原則的原因�？蔀槭裁疵绹�要別出心裁地搞什么“三權(quán)分立”呢？這和以麥迪遜為代表的美國政體的設(shè)計者們的一個擔(dān)心有關(guān)。他們認(rèn)為，國民出于自身利益的需要，一定要有一個政府來進(jìn)行統(tǒng)一的社會政治管理，無政府狀態(tài)對誰都沒有好處；
但是，被賦予了強(qiáng)大政治權(quán)力的政府有可能侵害國民的利益，有可能不完全按照人民的意志辦事，有可能營私舞弊，有可能貪贓枉法。當(dāng)然，國民可以通過四年或五年一度的選舉來對政府人員進(jìn)行監(jiān)督和最終控制，但又如何進(jìn)行日常的監(jiān)督和控制呢？國民們平時都很忙，上班的上班，上學(xué)的上學(xué)，自己的一大堆事情都忙不過來，哪有多少時間去經(jīng)常性地監(jiān)察自己選出來的政治代理人的工作呢？麥迪遜他們就想出了這個“三權(quán)分立”原則。

　　當(dāng)然，“三權(quán)分立”和“權(quán)力融合”都是要保證國家權(quán)力來自國民的同意，正如美國獨立宣言所說：“人人都有造物主賦予的不可剝奪的權(quán)利，那就是：生命、自由和對幸福的追求；
正是為了保障這些權(quán)利，政府才被人們創(chuàng)造出來；
政府的權(quán)力來自國民的同意。”雖然這兩個原則在這一點上相同，卻在具體安排上有所區(qū)別。前面我們把國民和政府的關(guān)系比作全體股東和職業(yè)經(jīng)理層的關(guān)系。那么，“權(quán)力融合原則”是說：股東大會投票選出一個總經(jīng)理，然后由他進(jìn)行公司各項決策管理；
“三權(quán)分立原則”是說：股東大會進(jìn)行兩個投票，選出一個特派員，(點擊此處閱讀下一頁)

　　負(fù)責(zé)公司大政方針和各項規(guī)章制度的制定；
再選出一個總經(jīng)理，負(fù)責(zé)公司的管理決策。兩個人分工不同，但權(quán)力是一樣大的，而且都直接對股東大會負(fù)責(zé)。這樣做的效果就是：由于兩方都是由所有者直接委派的代理人，兩方是平級的，所以可以互不買帳；
他們就可能競相向所有者邀功，互相監(jiān)督指責(zé)。兩方串通起來合伙蒙騙所有者，雖然有可能，但和只有一個總經(jīng)理掌管決策管理大權(quán)相比，可能性小得多。

　　這就好比一個商場的老板，必須請人在收銀臺收錢，可是如果所有程序一個人做，就增加了這個人使出手段貪污貨款的可能性。所以老板就再派一個人，把程序分給兩個人做，一個負(fù)責(zé)開票，一個負(fù)責(zé)收錢。他們倆的權(quán)力是平級的，都直接對老板負(fù)責(zé)。當(dāng)然，他們倆仍有可能串通，但可能性畢竟和原來相比小很多。這樣，老板就要多麻煩一點，要請多一個人；
國民也麻煩一點，選完了總統(tǒng)，過兩年又要選議員；
但為了上述效果，麻煩一點也就認(rèn)了。

　　那是不是說：只有實行“權(quán)力分立原則”，才能保證對政府的日常監(jiān)督；
否則，政府就會偏離軌道呢？當(dāng)然不能這么說。大多數(shù)國家都是實行“權(quán)力融合原則”，也沒出什么大問題。有制度安排的保障，有暢通的信息流動，各個現(xiàn)代文明國家的政府都能在整體上按照人民的意愿運作。雖然難免會有少數(shù)官員或者某具體部門在某一時間偏離這一軌道，但這會得到糾正。也許“三權(quán)分立原則”會使這種糾正做得更快一點，但那也只是量的區(qū)別，而沒有質(zhì)的不同�？赏瑫r，“三權(quán)分立原則”要在別的方面付出代價，那就是行政的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性和效率。在美國，如果國會的多數(shù)黨和總統(tǒng)屬于同一個政黨，那么政策的制定、國家大事的處理就順暢一些；
反之，如果兩者分屬不同政黨，則會發(fā)生很多摩擦�？偨y(tǒng)可以否決國會提出的法案，但國會對總統(tǒng)有更大的制約權(quán)，國會也可以否決總統(tǒng)提出的立法草案（否決率超過50％），還可以停止給行政部門的撥款，否決總統(tǒng)對其他政府高官的提名，直至彈劾總統(tǒng)。有時雙方會鬧得像斗氣一樣，關(guān)系很僵�？傊�，這種分權(quán)固然加強(qiáng)了相互監(jiān)督，但也降低了行政效率。

　　的確，我國的民主政制還不夠健全，在現(xiàn)實的政治運作中還有很多不夠民主的地方。但是，作為國家根本大法的憲法，是完全體現(xiàn)了現(xiàn)代民主政治的精神；
這也表明中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其政治理念是完全符合中國人民的意愿意志和利益的。我們要做的，是把憲法的民主精神，通過一系列具體的法律法規(guī)、制度程序，落到實處。正是在這個意義上，我們強(qiáng)調(diào)實施憲政，強(qiáng)調(diào)法治，法治中最重要的就是依照憲法來進(jìn)行社會政治決策和管理。我們要把我們的憲法作為總綱領(lǐng)，進(jìn)行政治體制的改革，進(jìn)行政治文明的建設(shè)。

　　五、司法部門的權(quán)力來自于民意

　　下面我們專門談?wù)勊痉�。我國學(xué)術(shù)界有很多人認(rèn)為：美國等國家的立法和行政首腦固然產(chǎn)生于民意，但它們的司法部門則是超越于民意的。我們認(rèn)為這種認(rèn)識并不正確。

　　法官是由誰來任命的？法官的權(quán)力是誰給的？萊內(nèi)在《政治管理》第十四章“司法程序”中介紹說：絕大多數(shù)現(xiàn)代民主國家的法官都是由行政首腦或司法部長指定，只要他們“行為良好”，就可以一直任職；
而要將他們免職，只有通過立法機(jī)關(guān)進(jìn)行彈劾（Ranney,1993）。

　　我們看到，在任命時，由行政首腦任命，而行政首腦當(dāng)然是民選產(chǎn)生的，所以說法官仍是對民意負(fù)責(zé)；
這就像政府的各位部長都是由行政首腦選拔任命，但我們?nèi)匀徽J(rèn)為這些部長都是對民意負(fù)責(zé)的；
一間公司的各部門經(jīng)理是由總經(jīng)理任命的，但因為總經(jīng)理是由股東大會選定的，所以我們?nèi)匀徽J(rèn)為這些部門經(jīng)理是對股東大會負(fù)責(zé)的。有人會說，雖然法官們是由民選的行政首腦任命的，可是一旦上任，就是終身任職，而不管選民對他喜歡不喜歡、滿意不滿意，他始終有司法權(quán)，所以是超越于民意的�？墒牵�民主國家都規(guī)定了對法官的彈劾程序，如果一個法官剛愎自用、一意孤行、罔顧民意，民意一定會向自己選出的代表（議員）施壓，沒有幾個議員會拿自己的政治生命當(dāng)兒戲，拿選民的意見當(dāng)玩笑，立法機(jī)關(guān)一定會啟動彈劾程序，這位法官便會結(jié)束其司法生涯。這就好比，一間公司的技術(shù)部經(jīng)理業(yè)務(wù)精湛，水平高超；
那么他當(dāng)然完全有可能終身任職；
可是他千萬不要忘了自己的職位是誰給的，如果他開始對工作敷衍了事，總經(jīng)理當(dāng)然可以撤了他；
即使總經(jīng)理和他關(guān)系好，下不了手，但股東大會也不能容忍這種情況；
如果總經(jīng)理堅持不撤他，那就只有撤總經(jīng)理。所以，從任命到整個任職過程，民意都對法官的任職有最高決定權(quán)。

　　所以政治哲學(xué)家埃尼在《民主和不信任》中說：有種觀點認(rèn)為，司法人員有權(quán)解釋、確定若干基本價值，這是不正確的。代議制民主才擁有最高決定權(quán)，而不能認(rèn)為被指定的法官比選出的議員更有政治權(quán)力。我們選出的議員才是我們所能信賴的最后的人（Ely,1980）。

　　美國的情況如何呢？佩特森在《美國的民主》第十七章“聯(lián)邦司法系統(tǒng)”中介紹說（Patterson,1997），美國的聯(lián)邦法官是由總統(tǒng)提名，經(jīng)過參議院批準(zhǔn)而產(chǎn)生。而各州法官的產(chǎn)生方法各自不同，50個州中只有6個是由州長指定的，其余的則由該州選民普選產(chǎn)生。選舉方式有兩種，一種和選總統(tǒng)的方式是一樣的，有26個州這樣運作；
剩下的18個州則采取“密蘇里方案”。做法是：先由該州的司法系統(tǒng)成立一個選舉委員會，由它提出一個名單，州長在這份名單中指定人選，比如指定了張三；
張三在法官的崗位上工作一年后，由該州的選民投票決定他是否稱職；
如果選民們不認(rèn)為他是稱職的，他就下崗；
如果他被選民們認(rèn)為合格，則正式開始了他的州法官的職業(yè)生涯。但這不等于他就此高枕無憂、一勞永逸了，每隔6年會由選民投票決定他是否可以繼續(xù)當(dāng)；
也就是說，每隔6年由該州選民投票決定是否“續(xù)聘”他。

　　在美國，超過95％的法律糾紛和法律案件（legal case）都是由各州法院審理判決的。州法官如行為端正，可以繼續(xù)任職。只有五種情況可以使他們走下法官崗位：去世、自愿退休、被立法機(jī)構(gòu)彈劾、在定期選舉中沒有再次當(dāng)選、在“密蘇里方案”中沒有得到選民認(rèn)可。在美國歷史上，共有15位聯(lián)邦法官遭到國會的彈劾而離職。

　　為什么法官可以終身任職？為什么大部分法官在其任職期間不必再接受選舉的考驗？這是因為統(tǒng)一民意的形成和表達(dá)是通過立法來進(jìn)行的，因此議員們雖然也可以終身任職，但這要求他們必須在每次選舉中獲勝，這種定期選舉保證和督促了議員們必須始終對民意負(fù)責(zé)。然后由這些人民的代表去監(jiān)督法官們執(zhí)行根據(jù)民意制定出來的法律，通過這種安排保證了法官對民意負(fù)責(zé)。有了這樣的前提，就可以把重點集中在如何發(fā)揮法官的專業(yè)性上，讓他們能終身任職就是這樣一種制度安排。

　　同樣道理，在行政系統(tǒng)中，最高行政首腦是要經(jīng)過選舉產(chǎn)生，并且有任期限制；
但到了中下級官員，就不必進(jìn)行這些制度安排，所以在轉(zhuǎn)行、調(diào)換工作十分頻繁的美國，公務(wù)員隊伍相形之下十分穩(wěn)定，很多中下級官員在自己的崗位上也是終身任職；
這樣的制度安排可以充分發(fā)揮法律執(zhí)行和行政管理的專業(yè)性、連貫性和效率。但我們千萬不要看到他們終身任職，就說他們擁有超越于民意的權(quán)力。一個派出所所長也很有可能終身任職，但他的權(quán)力當(dāng)然是人民給的，人民可以給他這個權(quán)力，也可以不給，完全取決于人民的意愿。當(dāng)我們說司法的獨立性時，并不是說法官獨立于民意，而是說法官的職權(quán)獨立于行政領(lǐng)導(dǎo)人乃至立法機(jī)構(gòu)，這種獨立性使法官可以對行政和立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行制衡。

　　這就好比股東大會選定了公司的總經(jīng)理（相當(dāng)于總統(tǒng)）、特派員（相當(dāng)于議員）、監(jiān)事（相當(dāng)于法官），在這中間監(jiān)事是通過總經(jīng)理和特派員確定的。他們?nèi)�方共同為全體股東工作，三者之間可能會產(chǎn)生意見分歧，有時甚至?xí)��?dǎo)致出現(xiàn)僵局，但股東們覺得這是必要的。這既是為了防止某一種權(quán)力過大，又是為了看清究竟怎樣做才合理。股東們雖然是公司的所有者，但他們對究竟怎樣才能管理好公司并不很清楚，只聽特派員和總經(jīng)理的話可能還不夠，還要聽聽監(jiān)事的意見，聽聽三方之間的爭論，這對于股東們看清如何對公司的大事進(jìn)行決策是有好處的。當(dāng)特派員和監(jiān)事發(fā)生意見分歧時，特派員不能隨便行使自己的彈劾權(quán)將他炒掉；
炒掉一個車間主任可能不必顧慮那么多，但對監(jiān)事一定要慎重，因為監(jiān)事是股東們的紅人，是股東們十分看重的。特派員首要的選擇是和監(jiān)事爭論，和監(jiān)事溝通，必要時服從監(jiān)事的意見。只有在監(jiān)事明顯不顧股東們的利益、股東們對監(jiān)事十分不滿時，才會彈劾監(jiān)事，將其炒掉。

　　總之，本文說的是：現(xiàn)代文明國家的政治權(quán)力都是屬于人民的，國民的利益是政治權(quán)力運作的根本指向，在這個宗旨之下進(jìn)行一系列制度安排。政府和廣大百姓的關(guān)系，和一個會計師事務(wù)所和廣大客戶的關(guān)系，是相似的；
這是一種自愿的分工合作的關(guān)系。政府人員為廣大百姓提供他們所需要的社會政治的管理，并以此取酬；
農(nóng)民則向政府人員及其他國民提供農(nóng)產(chǎn)品，并以此取酬；
電視機(jī)廠家則向政府人員及其他國民提供電視機(jī)，并以此取酬。雖然各自提供的產(chǎn)品和服務(wù)不同，但關(guān)系的性質(zhì)相同。在這里，我們談的是兩個主體：政府和國民，談的是他們倆的利益一致性。

　　可是，國民是一個利益統(tǒng)一體嗎？國民意味著城市居民和鄉(xiāng)村居民、有產(chǎn)群體和雇員群體、高收入群體和低收入群體、男性群體和女性群體、異性戀群體和同性戀群體、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和西北不發(fā)達(dá)地區(qū)，意味著相互競爭的企業(yè)、相互競爭的商店、相互競爭的員工、相互競爭的高考生，他們之間既有利益的一致性、又有利益的矛盾性，因此不能簡單地被看作是一個利益統(tǒng)一體，他們之間的關(guān)系也要得到妥善處理，這就進(jìn)入民主的另一個層面：如何界定國民之間的關(guān)系。

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