內(nèi)容提要：本文認(rèn)為，隨著農(nóng)村村民自治的率先崛起，城市社區(qū)自治又迅速突破，成為中國政治體制改革與民主化過程中最有活力的基礎(chǔ)性部分。城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治在時間上具有承繼性，在內(nèi)容上具有同質(zhì)性，在形式上具有借鑒性，在結(jié)果上具有互動性。但兩者處于不同的背景和生態(tài)之下，在制度變遷的背景、組織結(jié)構(gòu)及運行機制、發(fā)展走向等方面各有自己的特點。從總體上看，農(nóng)村村民自治的內(nèi)在動力較強，外部環(huán)境則較緊張；
城市社區(qū)自治的內(nèi)在動力較弱，但外部環(huán)境較為寬松。

　　在中國，與市場導(dǎo)向的經(jīng)濟體制改革一樣，民主導(dǎo)向的政治體制改革有以下特點：從層級結(jié)構(gòu)上看，是從基層社會開始；
從城鄉(xiāng)關(guān)系上看，是由農(nóng)村啟動再向城市擴展；
從變革動力看，是自下而上和自上而下的互動過程。正是在這一進程中，隨著農(nóng)村村民自治的率先崛起，城市社區(qū)自治又迅速突破，成為中國政治體制改革與民主化過程中最有活力的基礎(chǔ)性部分。城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治在時間上具有承繼性，在內(nèi)容上具有同質(zhì)性，在形式上具有借鑒性，在結(jié)果上具有互動性。但兩者處于不同的背景和生態(tài)之下，有著各自的特點。本文將從制度變遷的路徑、過程與走向等角度對兩者作一比較。

一、 制度變遷的背景與初始路徑

　　改革是以新的體制取代舊體制的制度變遷過程。而任何制度變遷都是在特定的歷史背景下發(fā)生的，并會形成初始的路徑。這一初始路徑對于制度變遷的過程和結(jié)果都將構(gòu)成重要影響。

　　現(xiàn)代意義上的自治建立在人民主權(quán)基礎(chǔ)上，是國家與社會分離，以法定的分權(quán)方式治理社會的產(chǎn)物。人民通過自治組織直接參與一定區(qū)域的公共事務(wù)管理，行使民主權(quán)利。中華人民共和國是經(jīng)過自下而上的底層革命后建立的。新中國建立后，國家法律確定了人民的主權(quán)地位和公民民主權(quán)利。但在中國這樣一個有著數(shù)億人口的發(fā)展中大國，如何實現(xiàn)人民參與對國家和社會的治理仍是一個有待解決的重要課題。當(dāng)國家層面主要實行自上而下集權(quán)制治理的情況下，公民參與的最大可能性來自于社會層面，方式就是在一定區(qū)域內(nèi)實行自治，直接參與公共事務(wù)管理，而這又取決于國家與社會的結(jié)構(gòu)關(guān)系。

　　新中國建立以后，國家全面主導(dǎo)著社會，形成了“公社制”為基礎(chǔ)的農(nóng)村社會和“單位制”為基礎(chǔ)的城市社會。但是，公社制與單位制又有所不同，前者在經(jīng)濟上屬于集體所有制，后者屬于國家所有制。在這一城鄉(xiāng)不同所有制結(jié)構(gòu)下，雖然國家通過政社合一的公社制主導(dǎo)農(nóng)村社會，但公社成員并不是國家單位的成員，也不能享受國家單位成員的待遇與保障。他們的生活更多的是依靠自己的生產(chǎn)條件和生產(chǎn)狀況，并有一定的社會自主性，即“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的體制。① 而當(dāng)公社制難以滿足農(nóng)民的需求，農(nóng)民便以各種方式突破公社制的限制。這正是“分田到戶”的改革最先從最貧窮的農(nóng)村開始的重要原因。

　　分田到戶的農(nóng)村改革不僅最終造成了公社制的廢除，而且使農(nóng)民有了更多的自主權(quán)，一個以農(nóng)民人身自由和自主經(jīng)營為特點的自主性農(nóng)村社會得以發(fā)育生長。但伴隨強控制的公社制式微的是農(nóng)村社會出現(xiàn)了一定的無序狀態(tài)。這種自由而無序的狀態(tài)既為國家所擔(dān)憂，也是農(nóng)民不愿意忍受的。越是貧窮和偏遠(yuǎn)的地方，這種情況愈嚴(yán)重。為此，在廣西與貴州交界帶山區(qū)的廣西宜山、羅城等縣，農(nóng)民自發(fā)地組織起來，建立村民委員會之類的自治組織，共同維持公共秩序，創(chuàng)造公共福利。這種農(nóng)民自己管理自己的組織和方式很快得到中央領(lǐng)導(dǎo)人的重視，并加以推廣。②村民委員會這一組織第一次寫入憲法，并在1982年憲法第111條明確規(guī)定了村民委員會是群眾自治性組織，1987年全國人大常委會又通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，中國的村民自治制度因此得以產(chǎn)生。③

　　與政府和經(jīng)濟組織同為一體的公社組織不同，村民委員會是一種全新的組織。它是在一個具有一定自主性的農(nóng)村社會空間中發(fā)育的。在這一新的社會空間里，一家一戶自主經(jīng)營的農(nóng)民需要一人一票的民主權(quán)利加以維護；
村莊的公共產(chǎn)品需要村民的共同參與才能得到滿足。國家實行村民自治制度滿足了農(nóng)民由于經(jīng)濟自由而帶來的民主需求，為農(nóng)村社會的自主發(fā)展提供了更為廣闊的制度空間。為便于村民自治，法律規(guī)定村民委員會建立在社會關(guān)聯(lián)性強的自然村基礎(chǔ)上。但是，村民自治是在公社體制解體的過程中產(chǎn)生的。公社是一種一定地域基礎(chǔ)上通過行政加以統(tǒng)合的政治、經(jīng)濟和文化共同體。公社制解體后，國家需要以新的方式將分田到戶的農(nóng)民組織起來，達成對農(nóng)民的行政管理。為此，作為群眾自治組織的村民委員會又具有國家整合農(nóng)村社會的“替代性”組織的特點。村民委員會因此大多建立在過去的生產(chǎn)大隊基礎(chǔ)上，成為鄉(xiāng)以下的經(jīng)濟、政治和文化共同體及行政單元，即所謂的行政村。作為行政村的村民委員會不僅自己管理自己的事務(wù)，同時還要承擔(dān)協(xié)助政府工作的職能，具有一定的行政功能。但與公社體制不同的是，在村民自治的法律架構(gòu)下，政府不能再以直接命令的方式對待村民委員會，村民委員會可以利用法律賦予自己的權(quán)利自主發(fā)展，并與政府進行互動。中國農(nóng)村的村民自治正是在這一背景下啟動和發(fā)展的，是村民自發(fā)創(chuàng)造和政府主導(dǎo)規(guī)劃互動的制度變遷過程。

　　從萌芽形式看，中國城市社區(qū)自治比農(nóng)村村民自治萌生更早。早在20世紀(jì)50年代初期，城市就建立了居民委員會。1954年12月，全國人大剛建立不久就頒布了《城市居民委員會組織條例》，規(guī)定居民委員會屬于城市居民自治組織。1982年憲法第111條正是比照居民委員會而將村民委員會定性為群眾自治組織。但是，50年代以后形成的城市社會是以“單位制”為主體的。各個企事業(yè)單位從屬于各級政府，城市成員從屬于各個單位。單位自成一體，包攬其成員的所有事務(wù)。居民委員會只是由少數(shù)缺乏就業(yè)能力而未能進入“單位”的人所組成，不僅處于邊緣地位，而且高度依附于政府。為此，城市社會被高度結(jié)構(gòu)化于國家體系，國家與城市社會幾乎是重合的，城市社會的自主性及城市居民自治空間十分狹小。

但是，這種國家與社會高度重合的結(jié)構(gòu)難以持久。自20世紀(jì)60年代，隨著城市人口的迅速增長，一部分成員因為難以進入“單位”而游離于“單位制”社會以外。成千萬的城市成員“上山下鄉(xiāng)”到農(nóng)村雖然一度緩解了城市就業(yè)壓力，但20世紀(jì)80年代初城市成員大規(guī)模返城卻造成更大壓力，更多成員無法進入單位。這使得原有的國家統(tǒng)攝社會的體制不得不發(fā)生動搖。因為這一體制是以為社會成員提供充分就業(yè)等社會保障為前提的。而使這一體制發(fā)生根本性變化的則是“單位制”本身的解體。在以政企分開起始的城市經(jīng)濟體制改革中，生產(chǎn)單位的自主性增強；
在市場導(dǎo)向下，企事業(yè)單位原來承載的社會功能被剝離，政府承載的部分社會職能也要被轉(zhuǎn)移。為此，城市社會發(fā)生兩方面重大變化。一是非固定單位的成員愈來愈多，二是“單位人”向“社會人”的轉(zhuǎn)變，人們的需要更多的是依靠社會而不是單位滿足。④一個自由自主的城市社會得以產(chǎn)生，并開始促進國家與城市社會的分離。

在城市社會與國家的分離過程中，也伴隨著社會的無序和失范。城市治理面臨的公共秩序、公共衛(wèi)生、公共治安等公共問題愈益突出。如盡管國家數(shù)次進行嚴(yán)厲打擊犯罪活動，但城市公共安全仍然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。特別是20世紀(jì)90后期，“法輪功”團體大規(guī)模的挑戰(zhàn)政府權(quán)威，顯現(xiàn)了加強和改進城市治理的緊迫性。為此，國家民政部在倡導(dǎo)社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)上啟動社區(qū)建設(shè)，并很快得到中央認(rèn)可。2000年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于在全國推進社區(qū)建設(shè)的意見，要求在全國推進城市社區(qū)建設(shè)。

　　城市社區(qū)建設(shè)的實質(zhì)是在傳統(tǒng)單位制解體的過程中對社會進行整合，重新建構(gòu)一個以“社區(qū)制”為主體的治理體系。這一體系試圖在政府權(quán)威能量愈來愈有限的基礎(chǔ)上將一部分治理權(quán)力讓渡給社會，通過社會自身的力量管理社會，以達至社會的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。為達到這一目的，一方面重新劃分社區(qū)，并以新的社區(qū)為基礎(chǔ)構(gòu)造居民組織；
另一方面承繼居民自治傳統(tǒng)，促使新建立的社區(qū)居民組織向自治精神回歸。城市社區(qū)自治由此而產(chǎn)生和發(fā)展。

從制度變遷的初始路徑看，中國的城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治有其共同特點：

　　其一，兩者都是由于經(jīng)濟體制改革所引起的國家與社會的分離，并開始出現(xiàn)一個自由自主社會空間而發(fā)生的；

其二，兩者都是為了解決國家與社會分離過程中出現(xiàn)的緊迫性公共問題而對治理體系的變革；

　　其三，治理體系變革的重要特點是向基層社會和公民讓渡和下放部分治權(quán)，以實現(xiàn)對社會的有效整合。結(jié)果是基層社會和公民通過運用這部分治權(quán)而行使民主權(quán)利，由此啟動了社會民主化進程。

　　由于城市與農(nóng)村在制度變遷中的次序和城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)不同，城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治在制度變遷的路徑和特點方面又有不同之處：

　　第一， 由于農(nóng)村經(jīng)濟改革率先從分散落后的農(nóng)村地方開始，使農(nóng)村村民自治一開始具有較強的自發(fā)性，村民自治的特點較為突出。城市社區(qū)自治則具有很強的規(guī)劃性，主要是政府有意識地推進社區(qū)建設(shè)過程中產(chǎn)生的，社區(qū)自治只是蘊含在社區(qū)建設(shè)之中，其特性尚沒有充分顯現(xiàn)出來。

　　第二， 農(nóng)村村民委員會作為農(nóng)村的主要組織，對原有人民公社組織具有很強的替代性。而城市社區(qū)建設(shè)中建立的社區(qū)居民委員會更強調(diào)社區(qū)基礎(chǔ)，沒有也不可能全面取代原有的城市組織，它主要是為城市治理提供了一個嶄新的制度平臺。

　　第三， 在農(nóng)村村民自治活動中，自治主體基本上都是自然人。而在城市，除了作為自然人的居民外，還大量存在各種單位和組織。因此，在城市社區(qū)自治的制度平臺上，法人團體也是自治活動中的重要角色，只是其地位及作用與自然人有所不同而已。

　　第四， 農(nóng)村村民自治建立在土地等生產(chǎn)資料集體共有基礎(chǔ)上，村民一出生就是村莊的當(dāng)然成員，自動享受自治權(quán)利。而城市社區(qū)沒有共同的經(jīng)濟基礎(chǔ)所維系，社區(qū)成員的界定較為困難，其流動性較強。在某一社區(qū)出生，之后并不一定就是該社區(qū)成員。不在某一社區(qū)出生，但也可能成為該社區(qū)成員，并享受社區(qū)自治權(quán)利。

　　第五， 農(nóng)村的村民委員會具有一定的經(jīng)濟管理職能，自治活動的內(nèi)容不僅有公共社會事務(wù)，還包括經(jīng)濟事務(wù)。在城市，經(jīng)濟事務(wù)主要由各種企業(yè)所承擔(dān)，社區(qū)自治組織一般不承擔(dān)管理經(jīng)濟事務(wù)的職能，自治活動的內(nèi)容主要是非經(jīng)濟的社會發(fā)展方面。因此，社區(qū)自治與社區(qū)建設(shè)密切相關(guān)。

　　二、 組織體系的建構(gòu)與運作機制的創(chuàng)立

　　自治與民主緊密相連。民主以平等的個人權(quán)利為基礎(chǔ)。平等的個人權(quán)利又來自于平等的財產(chǎn)支配權(quán)。

在中國農(nóng)村，土地等主要生產(chǎn)資料為集體所有，作為集體一員的農(nóng)民既是勞動者，同時處于經(jīng)濟主權(quán)者地位。正因為如此，人民公社制將不同層級的管理權(quán)力賦予社員代表大會和社員大會，從而蘊含著一定的民主自治因素。但政社合一的行政統(tǒng)合和支配使這種民主自治實現(xiàn)的空間十分有限。只是隨著農(nóng)村“分田到戶”的經(jīng)濟改革和“政社分開”的政治改革，才為民主自治提供了廣闊的制度空間。

公社制廢除后的村民自治組織具有很強的替代性。村民委員會替代的是原生產(chǎn)大隊管理委員會，(點擊此處閱讀下一頁)村民小組替代的是原生產(chǎn)隊，相當(dāng)多數(shù)的村民在很長時間內(nèi)還習(xí)慣于稱村委會為大隊，稱村民小組為生產(chǎn)隊。但是，村民委員會組織畢竟與原公社組織有著根本的不同。最主要的是由于“分田到戶”后，它不再直接組織生產(chǎn)；
由于“政社分開”后，它不再直接行使政權(quán)職能。其主要功能是在一家一戶自主生產(chǎn)經(jīng)營基礎(chǔ)上從事公共事務(wù)管理和發(fā)展公共事業(yè)。村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)直接關(guān)系到村民的切身利益，如承包經(jīng)營權(quán)的獲取、稅費的收取、村集體經(jīng)濟收益的分配、村辦學(xué)校、村建道路等公益事業(yè)的興辦及經(jīng)費的籌集、村干部的工作補貼及村集體的公共財務(wù)等。這就使得村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)必須依靠村民的廣泛參與，村民處于主權(quán)者地位。因此，村民委員會一開始就是根據(jù)民主自治原則加以建構(gòu)的。1998年修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條明確規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督�！蓖瑫r，法律還規(guī)定了村民委員會要按照便于群眾自治的原則設(shè)立，村民委員會向村民會議負(fù)責(zé)并報告工作，村的重要事項必須經(jīng)由村民會議討論決定。

　　由此可見，農(nóng)村村民自治的組織體系建構(gòu)在形式上源自于公社組織，但與公社組織的性質(zhì)又有著根本性的不同，主要表現(xiàn)為村民的主權(quán)者地位得以通過相應(yīng)的形式加以表現(xiàn)。為保障這一主權(quán)者地位，在村民委員會的運作中創(chuàng)立了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的機制。民主選舉指村民委員會成員必須經(jīng)由村民直接選舉產(chǎn)生，民主決策指村莊重要事項必須經(jīng)由村民會議或村民代表會議討論決定。民主管理指村務(wù)管理必須遵循村民共同制定的村民自治章程等制度，并廣泛聽取村民意見。民主監(jiān)督指村民委員會的工作必須接受村民的直接監(jiān)督，實行村務(wù)公開。因此，從制度創(chuàng)設(shè)看，農(nóng)村村民自治強調(diào)村民參與，具有較強的民間性、平等性色彩。

　　與農(nóng)村村民自治不同，城市社區(qū)自治是在社區(qū)這一新的制度平臺上形成的。盡管社區(qū)自治的主體是居民，但更突出其社區(qū)地域性。特別是社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)自治具有很強的政府規(guī)劃性。在社區(qū)建設(shè)的初期，政府部門自覺不自覺地按政府模式建構(gòu)社區(qū)組織，從而使社區(qū)組織具有較強的行政化色彩。如在社區(qū)建設(shè)之中，一些地方按照地方行政組織的模式成立社區(qū)管理委員會，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人被稱之為“小巷總理”；
按照地方人大的模式建立社區(qū)成員代表大會而未建立社區(qū)成員大會制度，前者被稱之為“小人大”；
按照地方政協(xié)的模式建立社區(qū)協(xié)商議事會。如加上社區(qū)黨組織，社區(qū)與國家系統(tǒng)一樣，也建立了所謂“四大班子”領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。

　　行政化的社區(qū)組織在運作機制方面具有較強的精英化色彩和代議性民主的特點，社區(qū)成員的廣泛直接參與嚴(yán)重不足。如在中央兩辦23號文件下達之前，社區(qū)居民委員會的選舉基本上都是實行社區(qū)成員代表大會間接選舉，社區(qū)干部實行招聘、考試與選舉相結(jié)合，社區(qū)事務(wù)的決策主要由社區(qū)居民委員會作出，很少經(jīng)過社區(qū)成員代表大會討論，更沒有召開過社區(qū)成員會議。

　　當(dāng)然，在社區(qū)建設(shè)之初，政府的主要目的是通過行政力量迅速建構(gòu)城市基層組織，社區(qū)組織的行政性較為突出。但是，社區(qū)畢竟不是一級政府，社區(qū)建設(shè)如果沒有社區(qū)成員的廣泛參與，也難以獲得持久的動力。隨著社區(qū)建設(shè)的擴展，一些地方開始按照民主自治的導(dǎo)向建構(gòu)社區(qū)組織，并得到中央政府的認(rèn)可。中央兩辦23號文件將擴大民主、居民自治作為社區(qū)建設(shè)的基本原則之一。規(guī)定，要按照便于社區(qū)居民自治的原則設(shè)立社區(qū)，社區(qū)居民委員會屬于社區(qū)居民群眾自治性組織。在社區(qū)內(nèi)實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，逐步實現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。

中央兩辦文件下達之后，為地方的大膽探索提供了更為廣闊的制度空間。特別是一些地方運用農(nóng)村直接民主的經(jīng)驗建立新的社區(qū)組織。如在廣西中小城市社區(qū)建設(shè)中，新建立的社區(qū)自治組織實行社區(qū)成員直接選舉。武漢市江漢區(qū)通過“門棟自治”、居民論壇、居務(wù)公開等方式為居民直接參與社區(qū)事務(wù)管理提供更多的制度化渠道。許多地方不再是按照國家系統(tǒng)，而是根據(jù)社區(qū)自治的原則建立社區(qū)組織，如更強調(diào)社區(qū)成員會議的地位與作用。特別是在一些市場經(jīng)濟較發(fā)達的城市，非常重視社區(qū)中介組織的培育，使社區(qū)自治更能體現(xiàn)自下而上的特點。

　　從總體上看，中國的城市社區(qū)自治的組織建構(gòu)正在由起初的行政主導(dǎo)向自治性復(fù)歸，運作機制正在由精英主導(dǎo)向廣泛直接參與擴展。

　　三、 城鄉(xiāng)基層自治的發(fā)展績效與特點

　　中國城鄉(xiāng)基層自治制度盡管建立時間不長，但已展示其不可忽視的成效。

　　首先是創(chuàng)造了國家與社會分權(quán)治理的一種新范式。在中國，長期歷史上的專制集權(quán)體制使治理權(quán)高度壟斷于皇帝—官僚體系，雖然出于統(tǒng)治成本的考慮，社會有一定的自治空間，但這種自治權(quán)高度依附于國家政權(quán)，且沒有法律保障。當(dāng)代中國城鄉(xiāng)基層自治是在人民主權(quán)基本制度下國家將部分治權(quán)讓渡于社會的結(jié)果，并由法律所認(rèn)可。城鄉(xiāng)基層自治組織在法律的框架內(nèi)享有自主管理社會的自治權(quán)，城鄉(xiāng)居民通過自治組織直接參與基層事務(wù)的管理，自己創(chuàng)造自己的幸福生活。由此在改變傳統(tǒng)的一元性治理結(jié)構(gòu)，在基層社會層面建構(gòu)國家與社會分權(quán)治理體系創(chuàng)設(shè)了基本的制度范式。

　　其次是促進公民社會的形成。在中國走向民主化的過程之中，必須建立一個以民主和法治為基本理念的公民社會。在中國，市場導(dǎo)向的經(jīng)濟體制改革推動了民主導(dǎo)向的政治體制改革。但是，市場化進程中出現(xiàn)的自由自主的市民社會并不能自然導(dǎo)致公民社會的產(chǎn)生。要將一個自由的人變?yōu)橐粋�具有堅定的民主和法治理念的人，其唯一方式就是民主實踐。中國城鄉(xiāng)基層自治制度第一次大規(guī)模地將民主與法治制度輸入到基層社會，成為城鄉(xiāng)全體居民最廣泛的民主與法治實踐活動，也成為全體居民學(xué)習(xí)民主、運用民主的大學(xué)校。正如原全國人大委員會長彭真在通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》時所說的，村民自治是億萬農(nóng)民的民主訓(xùn)練班。⑤因此，城鄉(xiāng)基層自治的發(fā)展將有力的促進公民社會的形成，從而為中國的民主化進程奠定牢固的基礎(chǔ)。

　　再次是推進改善黨和政府的治理。與中國的經(jīng)濟體制改革一樣，中國的政治體制改革也是先從社會和基層開始的。社會的變化和基層改革一方面改變了原有治理體制的基礎(chǔ)，另一方面也要求進一步推進治理體制的適應(yīng)性和創(chuàng)新性改革。中國城鄉(xiāng)基層自治制度是在黨和政府的主導(dǎo)下建立的，它的發(fā)展又推動著黨和政府治理方式的改變。如在村民自治的推動下，農(nóng)村黨支部實行“兩票制”選舉，⑥ 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉，縣鄉(xiāng)基層政權(quán)實行政務(wù)公開。在城市社區(qū)自治的推動下，城區(qū)政府轉(zhuǎn)變職能，重心下移，公共服務(wù)意識得到強化；
通過“民評官”和發(fā)揮社區(qū)中的人大代表的作用，將政府置于社區(qū)居民的監(jiān)督之下。這種底層變革所引發(fā)的擴展效應(yīng)還在繼續(xù)延伸。

　　當(dāng)然，中國城鄉(xiāng)基層自治制度建立的時間尚不長，其突出特點之一就是發(fā)展不平衡。農(nóng)村村民自治在20世紀(jì)80年代初就開始出現(xiàn)，但直到1998年才在全國廣泛實行。城市社區(qū)自治的萌芽形式從20世紀(jì)50年代初就已產(chǎn)生，但直到20世紀(jì)結(jié)束之際才在全國廣泛推行。而在城鄉(xiāng)基層自治發(fā)展中，農(nóng)村率先崛起，正在深度擴展；
城市迅速突破，正在向廣度蔓延，在其發(fā)展中有著不同的特點，并由于相關(guān)因素的制約而影響其走向。

　　中國的城鄉(xiāng)基層自治是在黨和政府主導(dǎo)下興起和發(fā)展的，其發(fā)展進程取決于黨和政府所扮演的角色。這是城鄉(xiāng)基層自治發(fā)展的重要制約因素和外部環(huán)境。在農(nóng)村，自20世紀(jì)50年代以來，黨的組織體系一直延續(xù)下來，并成為領(lǐng)導(dǎo)核心。村莊事務(wù)的治理權(quán)力主要由黨支部，特別是黨支部書記所執(zhí)掌，村民委員會受黨支部領(lǐng)導(dǎo)。但是村民委員會由全休村民選舉產(chǎn)生，其權(quán)力基礎(chǔ)在程序上的更具有廣泛性。根據(jù)法律，村務(wù)大事必須經(jīng)由村民會議或村民代表會議討論決定。這無疑會改變原有的權(quán)力格局。在村莊內(nèi)部，如何處理好村黨支部和村民委員會的關(guān)系，如何處理村民會議或村民代表會議集體討論決策和村支部決策的關(guān)系便成為村民自治能否有效貫徹的主要因素。而在村莊外部，根據(jù)法律，村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助，而不是命令與服從的關(guān)系。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理要依托村民委員會加以實施。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會以各種方式影響和控制村民委員會的活動，從而壓縮村民自治的空間。因此，“兩委關(guān)系”（村支部與村委會）和“鄉(xiāng)村關(guān)系”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會）便成為農(nóng)村村民自治發(fā)展的主要制約因素。目前在這方面尚沒有出現(xiàn)突破性的進展。

　　而在城市社區(qū)自治發(fā)展中，黨和政府所扮演的角色方面有了一些新的突破。由于原有的居民委員會處于城市社會的邊緣，居委會的黨員不多，黨組織也不健全。從事居務(wù)管理的主要是居委會成員。在城市社區(qū)建設(shè)中，雖然強調(diào)社區(qū)黨組織建設(shè)，但黨組織的權(quán)威力量和影響不如農(nóng)村大。特別是黨組織和社區(qū)自治組織是在社區(qū)建設(shè)中同步建立的，社區(qū)成員代表大會和社區(qū)協(xié)商議事會等組織相應(yīng)建立，使社區(qū)黨組織一開始就在社區(qū)自治的基本制度架構(gòu)下運行。在社區(qū)事務(wù)管理中，具有多樣合作治理的特點，黨組織和自治組織的關(guān)系較為寬松。與此相應(yīng)，為了創(chuàng)建城市治理的新的制度平臺，在社區(qū)建設(shè)的一開始，一些實驗區(qū)的政府就注意按照自治的原則構(gòu)造一種新型的政府與社區(qū)的關(guān)系。如沈陽市在賦予社區(qū)組織自治權(quán)的過程中，明確規(guī)定社區(qū)自治包括社區(qū)組織有權(quán)拒絕政府部門不合理的任務(wù)攤派。武漢市江漢區(qū)更是從社區(qū)建設(shè)一開始就強調(diào)為保障社區(qū)自治，政府工作必須重心下移，轉(zhuǎn)變政府職能，變過去的單向的行政管理為以服務(wù)為基礎(chǔ)的管理，將政府工作置于社區(qū)居民的監(jiān)督之下，實行“民評官”。這種在社區(qū)建設(shè)構(gòu)造的政府與社區(qū)組織之間的新型關(guān)系無疑為社區(qū)自治的發(fā)展提供了較為寬松的外部環(huán)境。

　　當(dāng)然，城市社區(qū)自治在黨組織與自治組織、政府與自治組織的關(guān)系方面的突破性進展，與城鄉(xiāng)自治組織所承擔(dān)的功能和面臨的治理壓力不同有關(guān)。在農(nóng)村，村民委員會承擔(dān)區(qū)域內(nèi)所有事務(wù)的管理，包括促進經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟管理的職能。政府往往將包括經(jīng)濟發(fā)展在內(nèi)的各種行政指標(biāo)直接下達給村。為保證這些任務(wù)的完成，政府更多的運用直接的行政干預(yù)方式，由此必然壓縮村民自治的發(fā)展空間。特別是政府在下達行政任務(wù)時，不僅沒有向村支付行政費用，反而要求村里支付更多的財力，導(dǎo)致為獲利而收權(quán)。而這勢必增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，并加劇村民與村干部的緊張關(guān)系，從而影響村民自治的開展。⑦ 與農(nóng)村不同，城市的經(jīng)濟功能主要由企業(yè)組織所承擔(dān)，社區(qū)居委會主要承擔(dān)的是非經(jīng)濟的社會事務(wù)。政府沒有必要向社區(qū)居委會下達經(jīng)濟指標(biāo)，并以行政壓力的方式促使其完成。這是政府與社區(qū)的關(guān)系較為和諧的重要原因。特別是城市的經(jīng)濟實力較強，政府不僅不向社區(qū)收取行政管理費用，而且為社區(qū)提供財政支持，不僅放權(quán)，而且讓利。如武漢市江漢區(qū)在社區(qū)建設(shè)中明確提出“費隨事轉(zhuǎn)，權(quán)隨責(zé)走”，要求社區(qū)協(xié)助政府部門做事，政府必須支付相應(yīng)的費用。不僅政府為社區(qū)干部支付工資，而且社區(qū)干部的報酬取決于其社區(qū)工作及其社區(qū)成員的評價。這自然有利于保障社區(qū)干部努力為社區(qū)居民服務(wù)，建立和諧的社區(qū)關(guān)系。

　　雖然城市社區(qū)自治發(fā)展的環(huán)境較為寬松，但與村民自治相比，也面臨社區(qū)參與不足的問題。在農(nóng)村，村莊是一個經(jīng)濟、政治、文化和社會融為一體的共同體，經(jīng)濟利益的關(guān)聯(lián)度較高。為維護和擴展其經(jīng)濟利益，村民積極參與公共事務(wù)。這正是農(nóng)村村民委員會實行直接選舉能夠取得較好成效的重要原因。而在城市，居民的經(jīng)濟利益與其工作單位密切相關(guān)，與社區(qū)的關(guān)聯(lián)性不直接。在缺乏經(jīng)濟利益的牽引下，城市居民對于社區(qū)公共事務(wù)缺乏足夠的參與熱情。這在公共意識較為薄弱的現(xiàn)階段中國，尤其突出。這也是城市社區(qū)自治組織大多實行間接選舉的重要原因所在。所以，就公民參與的深度和廣度而言，城市尚不如農(nóng)村。

　　在中國城鄉(xiāng)基層自治發(fā)展中，還面臨著共同性的問題，這就是自治能力的培育。農(nóng)村村民自治的行政壓力較大和城市社區(qū)自治的參與不足都與此相關(guān)。這是因為，無論是農(nóng)村村民委員會，還是城市社區(qū)委員會都帶有很強的政府建構(gòu)性，公民的自組織性較弱。而公民的自我組織則是自治的重要條件。只有當(dāng)農(nóng)民通過自我組織，學(xué)會和掌握依法自治，才能有效抵制不適當(dāng)?shù)男姓�干預(yù)。而社區(qū)群眾組織的發(fā)育，則有利于擴大城市居民的參與。

　�、� “三級所有，隊為基礎(chǔ)”是人民公社建立后經(jīng)過調(diào)整最終確立下來的一種體制。在這一體制下，農(nóng)村生產(chǎn)資料為公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級共同所有，但是以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)。這既能保證國家通過政社合一的公社組織平調(diào)農(nóng)村財產(chǎn)，同時又為農(nóng)民的自主性活動提供了一定的可能。

　�、� 參見徐勇：《最早的村委會誕生追記》，《炎黃春秋》2000年第9期。

　　③ 參見徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社，1997年版。

　�、軈⒁娦煊拢骸墩摮鞘猩鐓^(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》（哲社版）2001年第2期。

　�、輩⒁娕碚妫骸锻ㄟ^群眾自治實行基層直接民主》，《彭真文選》，人民出版社1991年版，第608頁。

　�、� “兩票制”是在實行村民自治過程中創(chuàng)設(shè)的一種新的制度。在這一制度下，農(nóng)村黨支部的選舉首先要獲得村民的信任票，然后由黨員投選舉票。這樣可以在制度上擴大黨支部的群眾基礎(chǔ)。

　�、邊⒁娦煊隆洞迕褡灾巍⒄�府任務(wù)與稅費改革》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2001年第11期。

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