盡管“三農(nóng)”問題在黨的十六大后被提到了“重中之重”的高度，十六屆三中全會以及不久前召開的中央經(jīng)濟工作會議又對處在“重中之重”位置的三農(nóng)問題，出臺了重大措施、作出了重大部署，指明了前進方向；
盡管生效于2003年3月1日的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權力。但在實際運行當中，近年來，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利無論是在土地承包、土地調(diào)整，還是土地流轉、土地征用等環(huán)節(jié)都受到了來自縣、鄉(xiāng)、村等強勢組織的不同程度的侵害。圍繞著土地剩余索取權之爭，幾乎一刻也沒有停息。

　　事實上，改革開放的二十多年來，我國已經(jīng)出現(xiàn)了三次較大規(guī)模的“圈地熱”。每次“圈地熱”之后，除了大量的農(nóng)地被征用外，都伴隨著農(nóng)民利益的巨大損失。有資料顯示，通過土地轉移用途產(chǎn)生的級差收益有3萬億元之巨。這些本來應當與農(nóng)民共享的“級差收益”，由于現(xiàn)行法律語焉不詳，而成為強勢集團的“囊中之物”。許多農(nóng)民在土地被征用后成了“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的三無農(nóng)民。值得注意的是，侵犯農(nóng)民土地承包權益的案件，隨著經(jīng)濟形勢的起伏而呈現(xiàn)出周期性變化的規(guī)律。于是，農(nóng)民單訪或群體上訪案件居高不下，成為時下影響社會穩(wěn)定與發(fā)展的重大難題。

　　圍繞著土地剩余索取權的爭議，甚至于嚴重的沖突，歸根結底是利益之爭。根源在于，現(xiàn)行的有關農(nóng)村土地“農(nóng)民集體所有”的產(chǎn)權按排存在著“產(chǎn)權殘缺”等問題。

　　土地所有權是土地所有制關系在法律上的表現(xiàn)，是土地所有者依照法律規(guī)定對土地實行占有、使用、收益和處分，并排除他人干涉的權利。在土地產(chǎn)權中，所有權是主要的、居支配地位，其它排它性權利都是所有權的派生權利，如使用權、收益權和處分權等。2003年3月1日生效的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權力。該法案第一次從法律上界定了農(nóng)民在長達30年的承包期內(nèi)，擁有承包土地的使用權、經(jīng)營權、收益權、收益處置權和使用權的轉讓權或流轉權。依照該法，農(nóng)民實質上已經(jīng)擁有了對承包土地的“私有財產(chǎn)權”�！锻恋爻邪�法》所蘊含的農(nóng)民對承包土地的私有產(chǎn)權意蘊，使《土地承包法》區(qū)別于以往任何一部有關土地問題的政策、法規(guī)，而成為里程碑式的法律。按理說，《農(nóng)村土地承包法》十分明確的表述，本來不會產(chǎn)生認識上的偏差、或理解上歧義。然而，現(xiàn)行法律明確規(guī)定，農(nóng)村土地所有權歸農(nóng)民集體所有。正是這個內(nèi)涵模糊、主體不明的集體所有，造成了農(nóng)民土地財產(chǎn)權的“產(chǎn)權殘缺”，并為強勢集團明目張膽地侵犯農(nóng)民土地承包權益提供了藉口。也正因為土地所有權的集體所有，使得農(nóng)民在依照《農(nóng)村土地承包法》維護自身合法權益時，自覺理虧而“理屈詞窮”。

　　于是，在“集體所有”的名義下，基層干部即縣、鄉(xiāng)、村干部，可以根據(jù)工作或個人政績的需要，以“集體所有”的名義隨意處分土地，很少或根本不考慮農(nóng)民利益。在一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，由于集體經(jīng)濟薄弱，村干部工資常常不能按時發(fā)放。為籌措經(jīng)費，“賣地”成為首選的籌資方式�！百u地”的對象可以是農(nóng)民，也可以是開發(fā)商、企業(yè)主等。而“生于斯，長于斯”的農(nóng)民，由于土地產(chǎn)權屬于集體，因而對自已賴以生存的土地并不懂得珍惜。于是，每當村干部“賣宅基地”時，農(nóng)村中就會出現(xiàn)競相搶購的場面，有的甚至為尚在襁褓中的嬰兒都準備好了宅基地。在他們看來，只有宅基地才真正屬于他們自已（私有產(chǎn)權）。在這種情況下，諸如此類的濫占耕地行為，農(nóng)民一般是不上訪的。由于無人上訪，作為上級的縣、鄉(xiāng)領導一般也是默認的；
只有當企業(yè)或開發(fā)商濫占耕地，而補償又達不到農(nóng)民滿意時，農(nóng)民才會上訪，才會想到依法保護自已的合法權益。

　　在“集體所有”的名義下，包括縣、鄉(xiāng)、村在內(nèi)的地方政府在土地問題上，事實上形成了“利益共同體”，形成了一種默契。其結果是，實施了幾年的“最嚴厲的土地保護政策”，絲毫未能遏制住濫占土地的勢頭。相反，就在國土資源部發(fā)出《關于進一步采取措施落實嚴格保護耕地制度》的通知后，東部幾個城市還加大了土地出讓的步伐。以至于《農(nóng)村土地承包法》在一些地方成為一紙空文，三次由“開發(fā)區(qū)”熱引發(fā)的“圈地熱”，圈走了3300多萬畝，甚至于更多的農(nóng)民賴以生存的土地。(http://www.nanfangdaily.com.cn/jj/20031208/dc/200312080406.asp)

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　　實踐業(yè)已證明，由行政審批制度決定的土地出讓方式，難于達到“嚴格保護耕地”的目的。因為，地方政府有追求GDP的沖動，為達目的會千方百計游說、“攻關”審批機關，其手法可以說是五花八門；
而掌握著土地生殺大權的行政審批部門，則借機實現(xiàn)其尋租行為。強勢組織共同防范的“對象”是擁有土地“殘缺產(chǎn)權”的農(nóng)民，蒙騙的對象則是中央政府�，F(xiàn)代經(jīng)濟學家用“尋租理論”證明“政權有自動擴大權力來妨礙產(chǎn)權的可能”�！爱斕貦啻嬖跁r，有特權的人總是想方設法來維護特權并尋求更多的特權，沒有特權的人或受到特權所害的人總是想辦法來消除不利于自己的特權，并尋求有利于自己的特權，由此帶來了權力的博弈”。（趙曉：北大經(jīng)濟研究中心http://www.nanfangdaily.com.cn/zm/20031218/jj/qs/200312180714.asp)我認為，趙先生的這段有關“現(xiàn)代產(chǎn)權制度”的話語，成功地揭開了在“土地產(chǎn)權”主體混沌不清的情況下，地方政府與農(nóng)民就“土地問題”的爭議為何愈演愈烈，而濫占耕地的行為幾乎無法遏制的謎底。

　　耕地資源就我國而言，是極為稀缺的“稀缺資源”。長期無度的濫占亂用，必然為我國的可持續(xù)發(fā)展埋下極大的隱患。事實已經(jīng)證明：現(xiàn)行的土地制度對于遏制耕地銳減、解決三農(nóng)問題等是低效的，甚至是無效的，必須進行改革。黨的十六屆三中全會提出的關于建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權制度目標，無疑為解決“三農(nóng)問題、保護農(nóng)用耕地、規(guī)范城市用地”等指明了方向。

　　鑒于此，筆者認為，解決上述問題最有效率的辦法，是在堅持“土地市場化改革”取向的條件下，明確農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利。

　　明確農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利，有利于保護耕地。時下不少地方的土地上訪案件，最終以農(nóng)民利益得到合理補償或開發(fā)區(qū)被強令恢復耕地而息訪，從一個側面反映出賦予農(nóng)民完整的土地財產(chǎn)權利，有利于保護本來就十分稀缺的耕地資源。擁有完整的土地財產(chǎn)權利的農(nóng)民對耕地的保護，可能比行政審批機關“最嚴格的耕地保護制度”更有效率；
明確農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利，有利于保護農(nóng)民的合法權益，有利于減少農(nóng)民數(shù)量，有利于解決三農(nóng)問題。確立農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利后，農(nóng)民成為土地交易的談判主體。這樣一來，農(nóng)民既可以從土地增殖、交易中分享或者直接獲取更多的利益，也可以依法保護自已的合法權益。取得土地財產(chǎn)權利后的農(nóng)民，既可以把屬于自已的土地出售后攜資入城，而再不是身無分文的“流民”，也可以用自身的積累購入土地、或拿去抵押融資，實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)民獲得土地財產(chǎn)權利后，土地交易數(shù)量、進城農(nóng)民數(shù)量等必然大量增加，地價將會上升，國家可以從土地交易稅等稅收中拿出一部分，通過立法的辦法，解決進城農(nóng)民的社會保障問題；
明確農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利，還切斷了基層干部的生財之道，有利于防止腐敗和土地尋租行為，“生之者寡，食之者眾”，無糧自散，有利于減輕農(nóng)民負擔，推進縣鄉(xiāng)機構改革。

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　　至于明確農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利后，諸如城市公益事業(yè)用地、規(guī)避臭名昭著的“圈地運動”、無地農(nóng)民的社會保障等問題，則完全可以參照國外的作法，通過立法等途徑加以解決。當前有關農(nóng)村土地問題的法律——《憲法》、《土地管理法》等正在修改之中。可以說，明確農(nóng)民土地財產(chǎn)權利恰逢良機。只要我們把“三農(nóng)問題”真正放在“重中之重”的位置，就一定能夠找到一種全新的土地制度，進而破解“三農(nóng)問題”。

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