年末歲初，關(guān)于“大部門體制”改革的討論與爭(zhēng)鳴逐漸成為學(xué)者和公眾普遍關(guān)注的時(shí)政熱點(diǎn)問題。從“籌組大能源部”到關(guān)于發(fā)改委的種種議論，坊間不乏種種“猜想”。從將大部門體制改革視為中國(guó)“政治現(xiàn)代化的重要一步”的高度評(píng)價(jià)，到基于歷次機(jī)構(gòu)改革也未能走出的“膨脹一精簡(jiǎn)一膨脹”怪圈所產(chǎn)生的對(duì)“大部制”的“疑慮”，人們對(duì)這一改革的成效與意義看法迥然。其實(shí)，任何一項(xiàng)改革措施的出臺(tái)，引發(fā)公眾和學(xué)人的關(guān)注，實(shí)屬必然。真理愈辯愈明，更重要的是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)踐。隨著討論和探索的深入，對(duì)這一改革新舉措的認(rèn)識(shí)，也會(huì)走向更加準(zhǔn)確、完整，而這也必有助于該項(xiàng)改革的進(jìn)一步有效實(shí)施。
　　
　　1　緣何“大部門體制”?
　　
　　關(guān)于下一步的行政管理體制改革，十七大政治報(bào)告提出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題。”這成為這次改革的背景。
　　改革開放以來，先后進(jìn)行過多次政府機(jī)構(gòu)改革，政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變進(jìn)展顯著，機(jī)構(gòu)編制管理逐步規(guī)范，體制機(jī)制創(chuàng)新初見成效，基本適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，為現(xiàn)代化建設(shè)提供了有力的行政體制保障和支持。同時(shí)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的新局面，在政府管理領(lǐng)域，也還存在著一些不適應(yīng)的方面，這些在行政架構(gòu)和實(shí)際運(yùn)作過程中表現(xiàn)為：
　　第一，在履行政府職能過程中。存在“過多”與“過少”的矛盾交錯(cuò)局面。一方面，政府職能轉(zhuǎn)變尚未充分到位，仍然管了一些不該管的事，直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)象還比較多，行政許可事項(xiàng)仍然偏多：另一方面，有些該由政府負(fù)責(zé)的工作政府行為卻沒有到位，特別是社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的職能還比較單薄。這種“管的過多”與“管的過少”的矛盾相交錯(cuò)的格局，影響了服務(wù)型政府建設(shè)工作的推進(jìn)和政府效能的提升。順帶需要指出的是，在圍繞政府職能轉(zhuǎn)變的討論過程中，過去常常使用政府“管不好”和“管不了”兩個(gè)提法。對(duì)此，是值得商榷的。因?yàn)椋�“管不了”不等于不該管，一該管的事情“管不了”，要通過學(xué)習(xí)努力管好，而不能成為政府轉(zhuǎn)出這些職能的理由�！肮懿缓谩眲t是一個(gè)很模糊的概念。這兩個(gè)概念反映的是我國(guó)理論界80年代末90年代初的認(rèn)識(shí)水平，建議今后不要再使用。
　　第二，在組織機(jī)構(gòu)和權(quán)責(zé)配置方面，存在橫向部門間的“政出多門”和縱向政府間的“職責(zé)同構(gòu)”的雙重問題。從橫向上看，同級(jí)政府的部門之間機(jī)構(gòu)權(quán)限交叉、機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出，“政出多門”、“多頭管理”、“九龍治水”局面難以改變：從縱向上看，不同層級(jí)政府之間，上下對(duì)口設(shè)置機(jī)構(gòu)，層層共管，權(quán)責(zé)不清，“職責(zé)同構(gòu)”格局明顯。
　　第三，在職位設(shè)置與人員編制方面，存在領(lǐng)導(dǎo)職位相對(duì)過多與專業(yè)職員相對(duì)不足的矛盾情沉。一些部門內(nèi)部， “官多兵少”現(xiàn)象突出，形成領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過多與專業(yè)職員數(shù)量過少的不合理結(jié)構(gòu)，突出表現(xiàn)在各層級(jí)分管型副職設(shè)置過多。人為增加了行政層級(jí)。這在某種程度上助長(zhǎng)了官僚主義和衙門作風(fēng)，造成辦事效率低下。
　　第四，在施政理念和實(shí)踐方面，“人治”傳統(tǒng)影響依舊殘存，“法治”原則貫徹得不盡理想。由此一來，“法外行政”問題不時(shí)出現(xiàn)，“以權(quán)代法”現(xiàn)象屢禁不止。前段時(shí)間媒體所報(bào)道的“西豐警察拘傳北京記者事件”和“天門城管致人死亡事件”，雖然具體事實(shí)細(xì)節(jié)尚需調(diào)查，但有關(guān)人員沒有依法行政應(yīng)是基本事實(shí)。
　　形成這些問題的根本原因，是長(zhǎng)期存在的政府治理的兩個(gè)內(nèi)在邏輯：其一。“政治上的過度集中”和“管理上的極度分散”相互強(qiáng)化。在政治實(shí)踐中，從鞏固和穩(wěn)定政治統(tǒng)治的角度考慮，政府在理念上向來強(qiáng)調(diào)“高度集中統(tǒng)一”。這固然有在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)度資源的便利，在管理上也確有相當(dāng)成效，但在長(zhǎng)期施政的慣性作用下，這也往往容易衍生“權(quán)力過度集中”的局面。對(duì)一個(gè)“超大社會(huì)”的管理，即使權(quán)力集中性的機(jī)制再完善，也無法充分因應(yīng)在各個(gè)方面和各個(gè)地區(qū)出現(xiàn)的各種具體問題，于是從上至下的條塊“放權(quán)”管理便不可避免地出現(xiàn)，而這種非規(guī)范化的“放權(quán)”模式，在橫向和縱向政府管理上就又不斷造成“條塊分割”問題的突出與積累，形成“極度分散”的管理局面。在此背景下，政治上的“過度集中”與管理上的“失范放權(quán)”還往往相互強(qiáng)化，非良性疊加，從而造成了政府治理的傳統(tǒng)弊端和問題更加突出：其二，在政府管理方面，長(zhǎng)期以來，“人治”主導(dǎo)，“法治”不張。改革開放以來，我們?cè)诮∪�法制和依法治�?guó)方面取得的進(jìn)展是矚目的，也基本擺脫了“無法可依”的局面，但“有法不依”、“執(zhí)法不嚴(yán)”的問題仍然突出，“依法行政”往往貫徹得不盡理想，由此造成了政府施政過程中的“權(quán)大于法”和“權(quán)責(zé)脫節(jié)”等消極現(xiàn)象。這樣的政府治理模式，一方面，既是新中國(guó)成立后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下形成的政府管理經(jīng)驗(yàn)的不斷累積的結(jié)果，另一方面，古代中國(guó)治政的“歷史”基因無疑也對(duì)今日的政府治理依然存在著不可忽視的影響。這種治理模式的存續(xù)，就會(huì)逐步衍生并形成上述的種種施政流弊與缺陷。因此，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展條件的變化，克服和改變政府治理的流弊，革新和完善政府治理模式，一直以來也是中國(guó)全面改革的重要組成部分，從精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)到轉(zhuǎn)變政府職能，各種改革探索和實(shí)踐也一直未有間斷。今天，參考和借鑒國(guó)際上政府改革的經(jīng)驗(yàn)而提出的“大部門體制”改革新舉措，顯然也同樣是基于革除現(xiàn)存的行政流弊，創(chuàng)新政府治理模式而提出的。
　　
　　2　“大部門體制”還是“大部制”?
　　
　　目前，在各種層次的討論中，“大部門體制”、“大部制”往往被同義交替使用，并且主要關(guān)注的也是作為中央政府的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。一般來說，如果僅就國(guó)務(wù)院層面的改革而言，兩者的交叉和混用使用基本沒有什么問題。不過，仔細(xì)想來，從行政管理體制改革的整體格局考慮，還是十七大報(bào)告所使用的“大部門體制，”的概念更準(zhǔn)確，“探索實(shí)行大部門體制”和“健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”并論的提法更完整。原因在于，第一，“政出多門、機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)責(zé)脫節(jié)”等治政弊端，在從中央到地方的各級(jí)政府的橫向組成部門之間，都不同程度地存在，而且往往是越到基層，問題就越突出和明顯。因此，作為一項(xiàng)改革舉措，不能只局限于國(guó)務(wù)院部委的層面，各級(jí)地方政府，甚至事業(yè)單位，也都應(yīng)適時(shí)探索和推動(dòng)，并從立足于根本解決政府間關(guān)系的“困點(diǎn)”問題出發(fā)，將其看作推動(dòng)橫向和縱向“政府間關(guān)系重構(gòu)”的一個(gè)體制創(chuàng)新環(huán)節(jié)。就此而言，顯然“大部門”比“大部”的概念更準(zhǔn)確，“大部門體制”的提法更完整。 　　對(duì)現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，適當(dāng)減少和合并重疊設(shè)置的有關(guān)機(jī)構(gòu)，建立若干規(guī)模相對(duì)“較大”的“部門”，無疑是大部門體制改革的題中之義。同時(shí)也應(yīng)看到，大部門能否有效運(yùn)作，也必然需要兼顧“部門外”和“部門內(nèi)”治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)優(yōu)化。在探索大部門體制改革過程中，不僅需要在根據(jù)有機(jī)統(tǒng)一原則整合：相關(guān)職能的基礎(chǔ)上，調(diào)整設(shè)置相應(yīng)的統(tǒng)一部門，同時(shí)，也要同等重視新成立的部門內(nèi)部的職能內(nèi)部權(quán)責(zé)、機(jī)構(gòu)、編制的科學(xué)、合理配置。從而使部門不是簡(jiǎn)單地從表象和規(guī)模上表現(xiàn)為“大”。而應(yīng)相應(yīng)建立和形成保證職能有機(jī)統(tǒng)一的部門內(nèi)的權(quán)責(zé)配置和組織結(jié)構(gòu)。因此，實(shí)行“大部門體制”也顯然為建立“大部門”的提法更完整。
　　實(shí)行“大部門體制”改革，在組織形式上需要調(diào)整相關(guān)政府部門的“內(nèi)”、“外”結(jié)構(gòu)，不應(yīng)僅僅局限于組織結(jié)構(gòu)的增減。大部門體制得以有效實(shí)施的前提和關(guān)鍵，是政府職能的轉(zhuǎn)變與有機(jī)整合，在整合政府職能的基礎(chǔ)上重組機(jī)構(gòu)，以確保相近職能由相對(duì)較大的政府部門來綜合管理，并非片面追求削減機(jī)構(gòu)。進(jìn)而言之，行政改革的根本所在還是政府職能的轉(zhuǎn)變與優(yōu)化，實(shí)施大部門體制則是改革的一項(xiàng)具體的制度創(chuàng)新形式。
　　探索大部門體制，不僅注重職能有機(jī)統(tǒng)一的原則，也堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致的原則。大部門體制，需要對(duì)性質(zhì)相同或相近的政府職能予以調(diào)整統(tǒng)一，進(jìn)而重組或新建相應(yīng)的部門來履行這些職能，在此基礎(chǔ)上，部門權(quán)限的調(diào)整和擴(kuò)充也是必然的。不過，作為現(xiàn)代的大部門體制，與權(quán)限的調(diào)整和擴(kuò)充相對(duì)應(yīng)，部門的責(zé)任也要相應(yīng)增加�！皺�(quán)力越大，責(zé)任也就越大”，真正的大部門體制，不僅要盡可能實(shí)現(xiàn)職能、權(quán)限的完整和統(tǒng)一，更要求職權(quán)與責(zé)任的充分對(duì)應(yīng)。部門的充分授權(quán)與嚴(yán)格的問責(zé)制度是現(xiàn)代的大部門體制的應(yīng)有之義。如此，大部門體制改革才不會(huì)造成傳統(tǒng)的“部門專權(quán)”和“無人負(fù)責(zé)”的權(quán)責(zé)乖離弊端的延續(xù)，也不會(huì)制造出一種“部上之部”的“超級(jí)部委”，從而使部門重組和組建大部門成為革新行政的“體制創(chuàng)新”之舉，而非簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)數(shù)量調(diào)整。就此而言，圍繞大部門的改革，顯然是“體制”性改革，而非傳統(tǒng)意義上理解的“機(jī)構(gòu)改革”。
　　完整、準(zhǔn)確地理解“大部門體制”改革，不應(yīng)“以偏概全”，在行政管理體制改革的總體布局中，這個(gè)改革既不是唯一的和孤立的，也顯然不可能是最核心的內(nèi)容。成功地實(shí)行大部門體制，同時(shí)迫切需要部門間協(xié)調(diào)機(jī)制得以同步完善和優(yōu)化。而且，作為從根本上推進(jìn)政府治理模式轉(zhuǎn)型的改革舉措，大部門體制的有效實(shí)行涉及到行政管理體制的方方面面，從而也更需要行政管理體制乃至政治體制的更多方面的配套設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)展開，如果片面地“單兵推進(jìn)”，依然存在著重陷既往機(jī)構(gòu)改革“膨脹一精簡(jiǎn)一膨脹”怪圈的可能性。
　　綜上所述。完整、準(zhǔn)確地理解大部門體制改革，不能就事論事地硬造什么“大部門”，而需要從根本推進(jìn)政府治理模式的革新出發(fā)，以政府職能的轉(zhuǎn)變和整合為基礎(chǔ)，以部門內(nèi)外的治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化和部門的權(quán)責(zé)充分對(duì)應(yīng)為重點(diǎn)內(nèi)容。來推進(jìn)行政管理的“體制和機(jī)制”性創(chuàng)新。大部門體制改革的有效、成功施行，也需要在總攬行政管理體制乃至政治體制改革的總體布局下，同其他方面的改革措施協(xié)調(diào)展開，不宜“單兵作戰(zhàn)”，孤立進(jìn)行。
　　
　　3　沒有包治百病的良藥
　　
　　如前所述，“大部門體制”改革是推進(jìn)政府治理模式革新和深化行政管理體制改革的一項(xiàng)重要新舉措，其有效和成功的實(shí)行，將為克服和解決現(xiàn)存行政管理的缺陷發(fā)揮重要作用。同時(shí)，也應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到。作為決定改革最終能否成功和全面改革向前推進(jìn)的標(biāo)志。包括行政管理體制改革在內(nèi)的政治體制的改革，也不是能簡(jiǎn)單地一蹴而就的，而需要配套設(shè)計(jì)，適時(shí)而進(jìn)。不斷深入，逐步展開。就此而言，大部門體制改革的推行，也要注意逐步推進(jìn)。同時(shí)，解決現(xiàn)存行政管理體制的流弊和問題。也正如吃藥醫(yī)病，沒有包治百病的良藥，因此，每一項(xiàng)改革探索，也有其作用限度。
　　大部門體制改革，主要是針對(duì)克服和解決現(xiàn)實(shí)行政系統(tǒng)的運(yùn)作過程中“機(jī)構(gòu)重疊、政出多門、權(quán)責(zé)脫節(jié)”等突出問題而提出，其有效、成功的實(shí)行。必然首先對(duì)減少和克服上述問題發(fā)揮直接作用，并為推動(dòng)行政系統(tǒng)內(nèi)的政府橫向和縱向間關(guān)系的重構(gòu)與優(yōu)化產(chǎn)生積極影響。
　　至于現(xiàn)存行政管理體制乃至政治體制的結(jié)構(gòu)性問題，包括政府職能的錯(cuò)位、政府間關(guān)系的條塊分割、法治理念薄弱、政治上的過度集中與管理上的極度分散的相互強(qiáng)化乃至“黨政不分”等全局性、體制性的矛盾，顯然不是僅僅靠實(shí)行大部門體制改革就能解決的，這有賴于政治體制的深層次、多方面的改革措施的配套協(xié)調(diào)展開。其實(shí)，就是在以“轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能”為著力點(diǎn)的行政管理體制改革的總體布局中，大部門體制改革也主要體現(xiàn)為一個(gè)方面中的一個(gè)部分。如果這一改革能為上述深層次問題的解決積累一些有利的條件和因素的話。就已是非常難能可貴的了。

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