2010年1月19日,在國務(wù)院第四次全體會(huì)議上,國務(wù)院總理溫家寶把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施,防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”列入今年宏觀政策方面重點(diǎn)抓好的工作之一。 　　這引發(fā)了各界對于我國地方債務(wù)情況的關(guān)注。過去半年,中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、審計(jì)署等紛紛對各地方政府“負(fù)債”問題發(fā)出過警告。決策層開始擔(dān)心,地方債務(wù)問題可能會(huì)危及中國經(jīng)濟(jì)的安全。
　　6月23日,國家審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告顯示,有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)的債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力的比率超過100%,最高的達(dá)364.77%。地方債務(wù)形成的成因當(dāng)中,除了地方政府發(fā)展沖動(dòng)外,也存在上級(jí)政府向下級(jí)政府轉(zhuǎn)嫁不合理配套資金的問題。
　　
　　地方政府債務(wù)規(guī)模有多大?
　　如今的“政府融資平臺(tái)”究竟有多少,全國各地、各層級(jí)的地方政府債務(wù)規(guī)模到底有多大,從公開資料看,仍然缺乏準(zhǔn)數(shù)。
　　不過披露出來的數(shù)據(jù)卻一個(gè)比一個(gè)大。
　　如較早的,截止到2009年5月末的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,全國政府融資平臺(tái)有3800多家。它們的負(fù)債總額由2008年初的1.7萬億元,在不到一年半時(shí)間里升至5.26萬億元,其中85%來自銀行貸款。之后,銀監(jiān)會(huì)一份資料透露,到2009年6月末,全國各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的融資平臺(tái)公司合計(jì)達(dá)8221家。銀行對這些地方政府融資平臺(tái)授信總額達(dá)8.8萬億元,貸款余額超過5.56萬億元,幾乎相當(dāng)于中央政府的國債余額。
　　再后來,媒體引用較多的數(shù)據(jù)是: 2007年末地方政府債務(wù)約4萬億元,其中融資平臺(tái)債務(wù)約1萬億元。2009年5月份銀監(jiān)會(huì)最新數(shù)據(jù),地方融資平臺(tái)的債務(wù)為7.38萬億元。2009年末地方政府債務(wù)規(guī)模將接近11萬億元,相當(dāng)于2009年地方本級(jí)財(cái)政收入的3倍。
　　為何來自官方的地方政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)如此缺乏統(tǒng)一?
　　其中一個(gè)原因是分類和認(rèn)定缺乏明確的規(guī)則。另外一個(gè)原因是,對于地方政府來說,未經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)或授權(quán)的負(fù)債,實(shí)在是“偷來的鑼鼓――不敢敲”。
　　我國預(yù)算法第3條規(guī)定“各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”;第28條規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。”擔(dān)保法第8條規(guī)定:“國家機(jī)關(guān)不得為保證人”。這就是說,地方政府在進(jìn)行債務(wù)統(tǒng)計(jì)、匯總、上報(bào)時(shí),必然顧及“違法嫌疑”。
　　從4萬億到5萬億……直到11萬億,地方債務(wù)數(shù)字迅速攀升,這會(huì)不會(huì)成為中國系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)點(diǎn)?
　　國家發(fā)改委財(cái)政金融司司長徐林則在近日表示,“不認(rèn)為這有現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)可能”。
　　他認(rèn)為,“雖然全球不少國家都面臨主權(quán)債務(wù)危機(jī),但是中國中央政府加上地方政府的債務(wù)并不算高�！币�?yàn)橹袊�政府的資產(chǎn)非常多,土地是一方面,另外還有很多可變現(xiàn)的國有資產(chǎn)。
　　目前各界不同程度地認(rèn)為,中國的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是完全可控的。其中主要的理由是:從中長期來看,地價(jià)看漲、以土地為抵押品進(jìn)行融資的做法可以持續(xù);地方政府有能力通過投資項(xiàng)目獲得收益以及增加稅收,來維持負(fù)債情況穩(wěn)定;另外被認(rèn)為至關(guān)重要的是,一些地方政府有這樣的聯(lián)想:即使地方無力償債、中央也必然為其兜底。
　　但是,這些理由可能低估了地方債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　“只管借錢,不管還錢”
　　全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿近日表示,地方借貸的大部分資金使用在自償能力比較低的基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共建設(shè)項(xiàng)目之上,給地方留下隱性赤字和債務(wù)負(fù)擔(dān),造成財(cái)政結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。所以,如果地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā),許多項(xiàng)目難免會(huì)半途而廢,地方政府融資鏈條面臨斷裂,很多地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也可能面臨停滯。最后不僅造成政府還款能力欠缺,也會(huì)導(dǎo)致銀行產(chǎn)生大量呆壞賬。此外,地方政府往往通過從多家銀行獲得信貸,銀行難以把握地方政府的總體負(fù)債和財(cái)政擔(dān)保承諾情況,造成債務(wù)管理非�；靵y。
　　現(xiàn)實(shí)中,無論是地方投融資平臺(tái)的貸款還是他們發(fā)行的中期票據(jù)、企業(yè)債,最后承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的都是商業(yè)銀行。
　　“今后或許能夠出臺(tái)一些規(guī)范性的條款,對銀行貸款將造成一些影響�！币晃徊辉竿嘎缎彰�的銀行業(yè)官員表示。在其看來,由于地方政府融資平臺(tái)貸款的期限長,存在“前人借錢、后人還債”的現(xiàn)象。
　　據(jù)了解,西部某縣在2009年的財(cái)政收入大約12億元,除去工資等正常支出,僅剩3億～4億元用于償債,而該縣2010年僅利息一項(xiàng)就要償付18億元。
　　“這些地方政府也知道自己根本沒有償債能力,但是他們更看重的是這種難逢的發(fā)展機(jī)遇。地方政府一種非常普遍的心態(tài)是,只管借錢,不管還錢�！卑舶钭稍兏呒�(jí)分析師徐斌說,監(jiān)管缺乏,沒有相應(yīng)的懲罰措施,這些都是助長地方政府僥幸心理的因素。
　　地方政府幾年一換屆,對于地方政府官員而言,“誰借的越多,誰在任期內(nèi)的政績就越大”。
　　
　　嚴(yán)重透支的地方信用
　　風(fēng)險(xiǎn)似已“風(fēng)雨欲來”。
　　“急于上項(xiàng)目的地方政府在融資問題上迅速擴(kuò)張,嚴(yán)重透支了政府信用,正在累積規(guī)模龐大的壞賬風(fēng)險(xiǎn)�！便y行業(yè)官員稱,“尤其是中小銀行,他們的資金本來就少,如果豪賭在當(dāng)?shù)卣�府的一兩個(gè)項(xiàng)目上,一旦其中一個(gè)項(xiàng)目出現(xiàn)壞賬,整個(gè)銀行就會(huì)陷入絕境�！�
　　“具有政府背景的‘政策性’貸款項(xiàng)目存在潛在風(fēng)險(xiǎn),但暴露還需要2～3年的時(shí)間,最后這一風(fēng)險(xiǎn)能否化解取決于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇態(tài)勢、土地出讓市場價(jià)格走勢等�！�
　　地方政府投融資平臺(tái),包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司。由于地方城投往往是一個(gè)大集團(tuán),體系內(nèi)又有諸如煤炭公司、水務(wù)公司、煤氣公司、房地產(chǎn)公司等各種小公司,因此資金一旦進(jìn)入到城投體系中,具體運(yùn)作根本無法進(jìn)行監(jiān)控,在它的報(bào)表中很多內(nèi)容銀行無法核實(shí)。
　　2009年12月29日,河南省國有資產(chǎn)控股運(yùn)營有限公司正式揭牌,該省又一家省級(jí)專業(yè)化投融資平臺(tái)誕生。就在此前,面對很多建設(shè)項(xiàng)目資金籌集遭遇困難,河南省政府要求全省多搭建大平臺(tái)、實(shí)現(xiàn)大融資。
　　“我們縣目前當(dāng)務(wù)之急就是,趕快借助政策的東風(fēng),成立一到兩家投資公司�！痹ノ髂晨h的一位政府官員曾告訴記者,“盡管基礎(chǔ)弱、底子薄,但我們沒條件也要?jiǎng)?chuàng)造條件,否則會(huì)失去機(jī)遇�！�
　　有經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出,地方政府財(cái)政的重要部分是出讓土地的收入,而地方城投資本金的重要部分也是土地,諸多地方城投申請貸款時(shí)抵押給銀行的抵押品還是土地,所以,只要土地價(jià)格徘徊在高位,地方政府和地方城投公司的信用都可以放心。
　　但這顯然只是一廂情愿。
　　“一旦經(jīng)濟(jì)進(jìn)入蕭條期,土地價(jià)格就有可能大跌,地方政府收入來源銳減,地方城投馬上就會(huì)面臨抵押不足的問題。當(dāng)二者同時(shí)出現(xiàn)的時(shí)候,地方的信用就無法兌現(xiàn),商業(yè)銀行同樣面臨系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)�！币晃坏胤姐y監(jiān)局人士說。
　　不過,與以往不同的是,城投或者地方信用一旦失守還會(huì)波及到債券市場,可能會(huì)引起一系列的類似次貸危機(jī)式的連鎖反應(yīng)。
　　
　　財(cái)稅體制改革的期待
　　中部某省的一個(gè)地級(jí)市,目前,市直政府債務(wù)總額達(dá)30.62億元,相當(dāng)于2007年市直財(cái)政一般預(yù)算收入的7倍之多。如果按市直行政事業(yè)單位在職人員2.6萬人計(jì)算,人均債務(wù)近11.8萬元,若按人均年工資2萬元計(jì)算,需要6年不發(fā)工資才能還清政府債務(wù)。
　　地方債務(wù)危機(jī)將如何化解?解鈴還需系鈴人。
　　金融專家認(rèn)為,中國當(dāng)前仍處于城市化進(jìn)程中,地方政府有大量改善基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求,地方上要做很多工作,需要大量資金。如何彌補(bǔ)這個(gè)資金缺口,是各級(jí)政府都普遍面臨的一個(gè)基本問題,所以才會(huì)產(chǎn)生各種各樣的融資平臺(tái)的問題。
　　北京市道可特律師事務(wù)所主任劉光超認(rèn)為,一方面要嚴(yán)防產(chǎn)生新的不合理債務(wù),建立科學(xué)的地方政府債務(wù)管理機(jī)制;而更要緊的是如何清除歷史遺留問題,確保落實(shí)償債資金來源,制定切實(shí)可行的償債計(jì)劃。
　　在湖北省財(cái)政廳紀(jì)檢組副組長、監(jiān)察室主任傅光明看來,建立償債資金來源機(jī)制和償債準(zhǔn)備金制度,可以從幾個(gè)方面籌措資金:如土地出讓收入、市政配套費(fèi)、國有資產(chǎn)收益等。但這些還都是技術(shù)性問題,包括傅光明在內(nèi)的多位受訪人均認(rèn)為,要解決地方債務(wù)危機(jī),更根本的是要修訂預(yù)算法,賦予地方政府債務(wù)發(fā)行的一定權(quán)限。
　　記者獲知的國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份報(bào)告也建議稱,要盡快完善《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律,給予地方政府適度負(fù)債的法律通道,規(guī)范政府舉債,債務(wù)率已經(jīng)超出警戒線一定程度的政府不得再舉債。
　　“地方政府應(yīng)當(dāng)成為獨(dú)立的財(cái)政主體,有明確的財(cái)政支出范圍和收入來源,而為了防范風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)當(dāng)制定《財(cái)政收支劃分法》和《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》和《公債法》,并在《公債法》中分設(shè)‘地方政府債務(wù)’專章,規(guī)定發(fā)行地方債券的條件、資金用途、信息公開等事項(xiàng),通過加強(qiáng)監(jiān)管確保資金安全�！备倒饷鞅硎尽�(本刊綜合)編輯:潘則福

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