摘要：共同農(nóng)業(yè)政策從最初的以價(jià)格政策結(jié)合邊境的措施到20世紀(jì)80年代的結(jié)構(gòu)調(diào)整，都一貫重視境內(nèi)糧食自給、農(nóng)業(yè)的發(fā)展和生產(chǎn)者的收入穩(wěn)定。其此后的改革也強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)環(huán)境欠佳地區(qū)的農(nóng)業(yè)政策，并導(dǎo)入了直接支付政策。WTO新一輪談判中歐盟意圖通過(guò)農(nóng)業(yè)改革實(shí)現(xiàn)直接支付政策向綠箱政策的轉(zhuǎn)換。日本在多邊談判中主張聯(lián)合歐盟，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)改革也著力構(gòu)建以“山間地區(qū)農(nóng)業(yè)直接支付”和“跨品目農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)安定對(duì)策”為主的直接支付體系，但農(nóng)業(yè)政策重點(diǎn)仍然放在結(jié)構(gòu)調(diào)整上。因此，要實(shí)現(xiàn)日本提高糧食自給率這一最重要目標(biāo)仍須結(jié)合針對(duì)單一農(nóng)產(chǎn)品的支付政策。同時(shí)，日本今后有必要加強(qiáng)同東亞地區(qū)國(guó)家的農(nóng)業(yè)合作。
　　關(guān)鍵詞：共同農(nóng)業(yè)政策直接支付跨品目農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)安定對(duì)策綠箱政策
　　中圖分類號(hào)：D83　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1005-4812(2010)05-0066-72
　　
　　歐洲農(nóng)業(yè)在戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中仍然不斷發(fā)展，這與日本在戰(zhàn)后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中農(nóng)業(yè)衰退，生產(chǎn)要素向其他產(chǎn)業(yè)大量流動(dòng)形成了對(duì)比。在歐盟的政治、經(jīng)濟(jì)一體化不斷發(fā)展的過(guò)程中，其農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的政策，即共同農(nóng)業(yè)政策(common Agricultural P0licy，CAP)所起的諸多作用也舉足輕重。但在國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和多邊農(nóng)業(yè)談判形勢(shì)的變化中，歐洲共同農(nóng)業(yè)政策也開(kāi)始在改革中摸索實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)開(kāi)放的兩難政策方向，并在此過(guò)程中建立了以直接支付政策為主的農(nóng)業(yè)政策體系。在WTO多邊農(nóng)業(yè)談判中，日本主張同歐盟合作，主張?jiān)谕菩袧u進(jìn)式農(nóng)業(yè)自由化的同時(shí)推進(jìn)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整�？梢�(jiàn)日本認(rèn)為歐盟在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域有著與日本相近的戰(zhàn)略目標(biāo)。事實(shí)上，日本的農(nóng)業(yè)改革，特別是在20世紀(jì)90年代后也受到共同農(nóng)業(yè)政策相關(guān)改革的較大影響。
　　
　　一、共同農(nóng)業(yè)政策的主要改革
　　
　　歐洲經(jīng)濟(jì)共同體(EEC)在《羅馬條約》中將其目的規(guī)定為關(guān)稅同盟、共同市場(chǎng)和共同農(nóng)業(yè)及運(yùn)輸政策三點(diǎn)。1962年共同農(nóng)業(yè)政策開(kāi)始在加盟六國(guó)實(shí)施，1968年關(guān)稅同盟和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的統(tǒng)一市場(chǎng)正式形成。分析其背景，不難看出，二戰(zhàn)后歐洲確定了采用“小歐洲”方式推行一體化的方向后，基于“共同市場(chǎng)應(yīng)覆蓋農(nóng)業(yè)領(lǐng)域及農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易”的構(gòu)想，歐洲經(jīng)濟(jì)共同體認(rèn)識(shí)到有必要將單個(gè)國(guó)家的獨(dú)立農(nóng)業(yè)政策改變?yōu)椤肮餐�農(nóng)業(yè)政策”。同時(shí)，在共同農(nóng)業(yè)政策制定之初，歐洲經(jīng)濟(jì)共同體除了考慮各成員國(guó)當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的實(shí)施狀況、二戰(zhàn)后的糧食短缺問(wèn)題之外，還考慮到了農(nóng)業(yè)的獨(dú)立性和特殊性。
　　對(duì)初期階段的共同農(nóng)業(yè)政策，首先確認(rèn)以下三點(diǎn)。第一，創(chuàng)立期CAP的核心部分是價(jià)格政策，其實(shí)質(zhì)是運(yùn)用邊境措施手段排除來(lái)自境外市場(chǎng)的影響，從而實(shí)現(xiàn)確保并擴(kuò)大境內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)業(yè)部門收入。第二，政策制定之初就考慮到了農(nóng)業(yè)的特殊性，并包含了“家庭式農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)”、“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的排除”的理念。第三，政策帶有以財(cái)政補(bǔ)貼的方式支持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的特征。事實(shí)上對(duì)歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金(EAGGF)的財(cái)政支出經(jīng)常成為預(yù)算支出的最大項(xiàng)目。正因?yàn)镃AP將以上三點(diǎn)作為前提，所以在關(guān)稅同盟成立后，歐洲共同體(EC)12國(guó)的糧食自給率由1969～1971年的85％上升為1979―1981年的95％和1988～1990年的115％，黃油、葡萄酒、谷物、牛奶等主要農(nóng)產(chǎn)品的自給率都超過(guò)了100％，也就是說(shuō)歐共體實(shí)現(xiàn)了跨國(guó)境的糧食自給。
　　20世紀(jì)80年代CAP主要進(jìn)行了以下改革。在市場(chǎng)與價(jià)格政策方面，CAP除了引入保證限制數(shù)量制度、生產(chǎn)者共同責(zé)任進(jìn)口稅制度、生產(chǎn)配額制度外，還實(shí)施了限制介入收購(gòu)(對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的期限和品質(zhì))以及控制農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格(1984年以后)的政策。另外，1988～1989年度開(kāi)始導(dǎo)入了“穩(wěn)定農(nóng)業(yè)支出措施”(Stabilizer，根據(jù)生產(chǎn)量的增加降低價(jià)格)和農(nóng)業(yè)指針(Agricultural Guidelines，AG)。在結(jié)構(gòu)政策方面，1985年3月“關(guān)于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改善的理事會(huì)規(guī)則”(新結(jié)構(gòu)政策)生效，7月通過(guò)了“共同農(nóng)業(yè)政策展望”(Green Paper)。這些政策主要強(qiáng)調(diào)減少生產(chǎn)過(guò)剩和農(nóng)業(yè)所具有環(huán)保的功能，它意味著CAP從“市場(chǎng)政策型”向重視環(huán)境保護(hù)的地區(qū)農(nóng)村政策轉(zhuǎn)型。
　　在政策改革的1975年指令中CAP正式引入了農(nóng)業(yè)環(huán)境欠佳地區(qū)農(nóng)業(yè)政策(Less-FavouredAreas，LFA)，將山間地區(qū)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件欠佳地區(qū)指定為L(zhǎng)FA，對(duì)其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)貼。80年代后期對(duì)LFA政策的改革中又加入了“對(duì)自然空間、旅游資源以及附近區(qū)域的保護(hù)”等內(nèi)容，1987年又對(duì)LFA的年代補(bǔ)償金的金額范圍等做了擴(kuò)充，這些政策的主要意義仍然在于維持歐共體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入。從以上可以看出，CAP中的結(jié)構(gòu)政策到上世紀(jì)80年代為止，對(duì)于生產(chǎn)過(guò)剩問(wèn)題并沒(méi)有立即采用單純的生產(chǎn)量調(diào)整手段，而是導(dǎo)人新的概念，在政策上確保耕地資源和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入，在對(duì)農(nóng)業(yè)功能的定位中確立了“環(huán)境和景觀”等非經(jīng)濟(jì)概念，這些概念后來(lái)發(fā)展為“農(nóng)業(yè)的多功能性”這一CAP農(nóng)業(yè)保護(hù)的核心概念之一。
　　在CAP的政策改革下，歐共體農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)在80年代繼續(xù)擴(kuò)大，其境內(nèi)產(chǎn)量的增加對(duì)境外農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)來(lái)說(shuō)意味著出口市場(chǎng)和出口機(jī)會(huì)的減少。同時(shí)歐共體本身對(duì)外出口的增加也使其在第三國(guó)市場(chǎng)成為其他出口國(guó)的強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。因此，CAP的市場(chǎng)與價(jià)格政策在進(jìn)口和出口兩方面使歐共體與美國(guó)、凱恩斯集團(tuán)等傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)之間的貿(mào)易摩擦在80年代激化。
　　1986年開(kāi)始的關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)烏拉圭回合多邊談判也成為了歐共體和美國(guó)的角力場(chǎng)。布魯塞爾部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議(1990年)上歐共體與美國(guó)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的對(duì)立使談判破裂后，1992年歐共體進(jìn)行了農(nóng)業(yè)政策改革(92年改革)，可見(jiàn)烏拉圭回合談判對(duì)92年改革產(chǎn)生了重大影響。92年改革提出改革的目的為“實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)均衡以及改善歐共體農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力”�！笆袌�(chǎng)均衡”意在解決生產(chǎn)過(guò)剩問(wèn)題，“改善農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力”意在縮小農(nóng)產(chǎn)品的境內(nèi)外價(jià)格差別。改革的主旨在于削減邊境措施和市場(chǎng)介入上的價(jià)格支持，以此來(lái)縮小內(nèi)外價(jià)格差別，另一方面通過(guò)直接支付方式進(jìn)行收入補(bǔ)償以此來(lái)實(shí)現(xiàn)向財(cái)政負(fù)擔(dān)型政策的轉(zhuǎn)換。另外，為了解決生產(chǎn)過(guò)剩和環(huán)境問(wèn)題，92年改革還通過(guò)對(duì)青壯年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的補(bǔ)貼，普及粗放型生產(chǎn)方式、退耕還林等方式強(qiáng)化了結(jié)構(gòu)政策。歐共體通過(guò)92年改革降低了以谷物為首的歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格的同時(shí)，擴(kuò)充并強(qiáng)化了LFA和農(nóng)業(yè)環(huán)境政策，并在此基礎(chǔ)上導(dǎo)入直接支付制度。其改革背景一方面是農(nóng)作物生產(chǎn)過(guò)剩、貿(mào)易摩擦、區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)引起環(huán)境污染等問(wèn)題的發(fā)生，另一方面是烏拉圭回合談判中歐共體受到了邊境措施、國(guó)內(nèi)支持和出口補(bǔ)貼三方面要求的削減農(nóng)業(yè)保護(hù)的壓力，結(jié)果最終的農(nóng)業(yè)協(xié)定中歐共體接受了一律關(guān)稅化，最少進(jìn)口量(MA)和出口補(bǔ)貼削減等條件。因此，92年CAP改革是歐共體為解決自身的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題而主動(dòng)進(jìn)行的改革，同時(shí)也是借用了烏拉圭回合多邊談判的外部壓力來(lái)進(jìn)行的改革。
　　從財(cái)政支出方面看，92年改革前出口補(bǔ)貼和維持庫(kù)存所需的支出呈增加趨勢(shì)，但改革后 從1993年開(kāi)始其支出開(kāi)始減少。但與出口補(bǔ)貼相反，直接支付的支出不斷增加。因此，92年改革與其說(shuō)是為了削減財(cái)政支出，還不如說(shuō)是為了烏拉圭回合多邊談判所作的政策變更，其實(shí)質(zhì)是在判斷邊境措施、國(guó)內(nèi)支持和出口補(bǔ)貼的削減不可避免后，迅速確立新的境內(nèi)農(nóng)業(yè)保護(hù)政策�！耙詼p產(chǎn)為前提的直接支付”這一方式在烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)定中被認(rèn)定為藍(lán)箱政策，不納入農(nóng)業(yè)保護(hù)削減范圍，因此此后的歐共體農(nóng)業(yè)政策將是在維持這一政策的同時(shí)，以農(nóng)村地區(qū)政策和環(huán)境政策為軸心維持并進(jìn)一步發(fā)展境內(nèi)農(nóng)業(yè)。另一方面如何削減農(nóng)業(yè)財(cái)政支出仍然是92年改革遺留的課題。
　　1993年11月《馬斯特里赫特條約》生效后，歐洲正式從歐洲共同體(EC)時(shí)代進(jìn)入歐盟(EU)時(shí)代，此后歐盟東擴(kuò)及歐洲一體化的推進(jìn)都對(duì)歐盟共同農(nóng)業(yè)政策產(chǎn)生了進(jìn)一步的影響。烏拉圭回合決定于2000年開(kāi)始WTO新一輪多邊談判，歐盟需要為此作出進(jìn)一步削減保護(hù)等政策性準(zhǔn)備。另外，歐盟東擴(kuò)后如何推進(jìn)西歐與中、東歐農(nóng)業(yè)的一體化也是歐盟所面臨的課題。在92年改革后的政策框架下，中、東歐國(guó)家加入歐盟后也適用共同農(nóng)業(yè)政策，因此歐盟除了要應(yīng)對(duì)境內(nèi)差距擴(kuò)大與經(jīng)濟(jì)不平衡的問(wèn)題外，由于中、東歐國(guó)家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本是原加盟國(guó)家的40％～80％左右，這將會(huì)進(jìn)一步拉低境內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，從而使CAP用于價(jià)格支持和直接支付的財(cái)政支出進(jìn)一步增加。在這樣的背景下，歐盟在2000年和2003年分別進(jìn)行了農(nóng)業(yè)政策改革。
　　2000年改革(2000年議程)除了降低谷物、牛肉、乳制品等的價(jià)格支持力度，對(duì)其加以補(bǔ)償外，另一個(gè)重點(diǎn)是將振興農(nóng)村與環(huán)境保護(hù)定位為CAP的第二政策支柱(The SecondPillar)，并從第一政策支柱(市場(chǎng)支持措施)中重新分配預(yù)算。另外，歐盟為了準(zhǔn)備2003年3月確立WTO新一輪農(nóng)業(yè)談判模式框架，2003年改革引入了脫鉤(Decoupling)的概念，即生產(chǎn)與價(jià)格的脫鉤政策。改革以前直接支付是按照當(dāng)年的種植面積、飼養(yǎng)頭數(shù)等各農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)量進(jìn)行直接支付，改革以后直接支付的大部分都和各農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)要素相剝離，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢我晦r(nóng)場(chǎng)支付”(Single Farm Payment)。即將對(duì)耕種作物、乳制品、馬鈴薯、豆類、大米、種子等農(nóng)產(chǎn)品的大部分直接支付進(jìn)行合并，轉(zhuǎn)換為以2000～2002年為基準(zhǔn)期的以農(nóng)場(chǎng)為單位的單一支付。可見(jiàn)，歐盟一方面面對(duì)美國(guó)和凱恩斯集團(tuán)的削減壓力，另一方面自身也有削減CAP財(cái)政支出的動(dòng)力。在這樣的條件下CAP改革實(shí)行脫鉤政策，將價(jià)格與生產(chǎn)要素的關(guān)聯(lián)切斷，這樣直接支付就從藍(lán)箱轉(zhuǎn)變?yōu)槊庥谙鳒p的綠箱政策。悃此2003年改革，歐盟意圖在新一輪的多邊農(nóng)業(yè)談判中取得對(duì)美國(guó)的主導(dǎo)權(quán)，同時(shí)強(qiáng)化了CAP一貫重視并保護(hù)境內(nèi)農(nóng)業(yè)的政策導(dǎo)向。
　　
　　二、日歐主要農(nóng)業(yè)政策比較
　　
　　首先比較一下雙方農(nóng)業(yè)政策所涉及的主要政策課題。CAP在實(shí)施當(dāng)初所表明的課題主要有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入的增加、農(nóng)產(chǎn)品的安定供給等。這些課題與CAP所規(guī)定的三個(gè)基本原則相一致。在達(dá)成跨國(guó)境糧食自給后，CAP將生產(chǎn)過(guò)剩、環(huán)境污染、財(cái)政負(fù)擔(dān)和貿(mào)易摩擦列為政策的主要課題，而且在烏拉圭回合談判開(kāi)始后，如何削減出口補(bǔ)貼又成為最重要的課題之一。另一方面，上世紀(jì)60年代歐洲經(jīng)濟(jì)共同體開(kāi)始實(shí)施地區(qū)政策，力圖消除經(jīng)濟(jì)、社會(huì)差別，此后這一課題也一直作為歐洲地區(qū)政策的全局性課題，這一點(diǎn)也在CAP中得到了體現(xiàn)。例如在歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金(EAGGF)的使用上，改變了過(guò)去過(guò)于重視“保證部門”的情況，通過(guò)加大對(duì)“指導(dǎo)部門”的支出，致力于解決農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)代化和農(nóng)村振興等地區(qū)政策等問(wèn)題。
　　日本在戰(zhàn)后初期經(jīng)濟(jì)的全局性課題是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自主獨(dú)立，因此農(nóng)業(yè)政策的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)自立，即“強(qiáng)化綜合糧食自給度”，政策課題的中心被設(shè)定為“糧食增產(chǎn)和自給”。[811961年《農(nóng)業(yè)基本法》施行后主要政策課題變?yōu)椤巴ㄟ^(guò)結(jié)構(gòu)改革使農(nóng)業(yè)作為自立產(chǎn)業(yè)”。70年代后生產(chǎn)量調(diào)整(減產(chǎn))、土地流轉(zhuǎn)、如何減少糧食管理特別會(huì)計(jì)赤字等課題成為政策的主要對(duì)象。80年代后期烏拉圭回合多邊談判，日本農(nóng)業(yè)面臨進(jìn)一步的自由化壓力，在1992年的“新政策”中政策的中心課題被定為“充滿活力的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)”。而在1999年新基本法以及此后農(nóng)業(yè)政策的中心，即2000年、2005年的基本計(jì)劃中，農(nóng)業(yè)政策最重要的課題被設(shè)定為“糧食自給率的提高、農(nóng)業(yè)的多功能性、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展以及農(nóng)村的振興”。對(duì)于這些政策課題，本文將其劃分成三個(gè)階段進(jìn)行比較。分別為糧食增產(chǎn)階段(二戰(zhàn)結(jié)束一1968年)、結(jié)構(gòu)改善階段(1969―1986年)和烏拉圭回合與WTO多邊談判階段(1986年～至今)。第二階段的開(kāi)始年定為1969年是因?yàn)檫@一年日本試行生產(chǎn)量調(diào)整政策，而歐共體正式開(kāi)始結(jié)構(gòu)改善的討論與政策的實(shí)施也是在1969年以后開(kāi)始的。
　　在第一階段，日本和歐洲經(jīng)濟(jì)共同體都面臨戰(zhàn)后初期糧食不足的問(wèn)題。歐洲經(jīng)濟(jì)共同體通過(guò)以市場(chǎng)與價(jià)格政策為核心的共同農(nóng)業(yè)政策達(dá)成了糧食自給，日本首先通過(guò)農(nóng)地改革和《農(nóng)地法》的頒布確保了生產(chǎn)要素，然后通過(guò)價(jià)格政策(不斷提高大米的政府收購(gòu)價(jià)格)實(shí)現(xiàn)了“糧食增產(chǎn)”的目標(biāo)。在這里需要強(qiáng)調(diào)的是，在這一階段日歐雙方農(nóng)業(yè)的發(fā)展都是在邊境措施起作用的背景下實(shí)現(xiàn)的。進(jìn)入第二階段后日歐雙方都面臨農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整問(wèn)題，但在農(nóng)業(yè)政策上出現(xiàn)了較大的不同。日本在解決糧食不足的問(wèn)題后，實(shí)施了《農(nóng)業(yè)基本法》，該法決定實(shí)施“改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)”和“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有選擇擴(kuò)大”，即一種有選擇性的結(jié)構(gòu)調(diào)整政策。在20世紀(jì)60年代后期日本的水稻生產(chǎn)過(guò)剩，并引發(fā)了糧食管理特別會(huì)計(jì)赤字龐大的問(wèn)題。為了解決這兩個(gè)問(wèn)題，日本戰(zhàn)后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擴(kuò)大政策出現(xiàn)轉(zhuǎn)換，開(kāi)始實(shí)施生產(chǎn)量減產(chǎn)政策。而比較同期歐洲的農(nóng)業(yè)政策，我們看到，CAP強(qiáng)調(diào)的是選擇性結(jié)構(gòu)政策的局限性。以減少農(nóng)業(yè)人口和耕地、改善流通為中心內(nèi)容的曼斯霍爾特計(jì)劃也遭到了成員國(guó)的反對(duì)。1972年指令所進(jìn)行的改革只選取了其中的部分內(nèi)容。同時(shí)在這一階段，歐共體運(yùn)用出口補(bǔ)貼擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品的對(duì)外出口，而且在1975年指令中通過(guò)設(shè)定LFA政策強(qiáng)化了地區(qū)主義的農(nóng)業(yè)理念。進(jìn)入80年代后歐共體雖然實(shí)施了政府采購(gòu)限制、價(jià)格控制等政策，但1985年實(shí)施的“新結(jié)構(gòu)政策”也明顯加強(qiáng)了LFA政策，當(dāng)時(shí)所發(fā)布的“共同農(nóng)業(yè)政策展望”強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)“維持農(nóng)村的社會(huì)性紐帶作用”、“通過(guò)農(nóng)耕保持環(huán)境景觀”來(lái)實(shí)現(xiàn)“綠色歐洲”。因此，歐共體政策上雖有緩解生產(chǎn)過(guò)剩的意圖，但政策的最優(yōu)先課題是如何維持境內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會(huì)。
　　在此需要指出的另一個(gè)問(wèn)題是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。日本在戰(zhàn)后實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)興后大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，由此產(chǎn)生大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力外流，許多農(nóng)戶放棄農(nóng)業(yè)(離農(nóng))或轉(zhuǎn)為兼職農(nóng)戶(兼業(yè))。同樣在歐共體內(nèi)由于農(nóng)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也出現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力加速流向其他產(chǎn)業(yè)的趨勢(shì)。但在第一次石油危機(jī)(1973年)后，日歐雖然同時(shí)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)低增長(zhǎng)時(shí)代，但農(nóng)業(yè)政策的方向卻不盡相同。日本著力將以“重厚長(zhǎng)大”產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為節(jié)省能源的 “輕薄短小”產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在此背景下，農(nóng)村勞動(dòng)力大部分變?yōu)榧媛氜r(nóng)戶。農(nóng)業(yè)基本法提出農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路線后，80年代的主要政策中，“80年代農(nóng)業(yè)政策的基本方向”(1980年)提出“尊重市場(chǎng)原理”，“面向21世紀(jì)的農(nóng)業(yè)政策的基本方向”(1986年)強(qiáng)調(diào)“培育能夠自立的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)”，也都繼承了60年代的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化路線。而同期的歐共體導(dǎo)人并強(qiáng)化了對(duì)青壯年農(nóng)戶的特別援助、山間地區(qū)對(duì)策，提出“重視地區(qū)發(fā)展的方法論”。在“共同農(nóng)業(yè)政策展望”中確認(rèn)了“保護(hù)屬于農(nóng)業(yè)公民的就業(yè)機(jī)會(huì)”、“家族農(nóng)業(yè)是歐洲的基本概念之一”等理念，因此這一時(shí)期CAP的政策特點(diǎn)是“告別培育大規(guī)模農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化路線”(永田惠十郎，1990年)。同這一階段日本糧食自給率迅速走低相比，歐共體實(shí)現(xiàn)了幾乎所有主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)自給，同時(shí)成員國(guó)的糧食自給率(按熱量計(jì)算)都實(shí)現(xiàn)了上升。
　　再比較一下第三階段。烏拉圭回合談判中美國(guó)要求歐盟對(duì)出口補(bǔ)貼進(jìn)行大幅度削減，但歐盟主張小幅度削減，最終歐盟成功地將“減產(chǎn)條件下的直接支付”歸入藍(lán)箱政策從而將其劃分在削減框架外。在2000年和2003年改革中，歐盟又提出直接支付的脫鉤政策，力圖實(shí)現(xiàn)向綠箱政策的轉(zhuǎn)換�？梢钥闯�，CAP一貫堅(jiān)持重視區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)的政策。而這一階段的日本在1992年發(fā)表了題為“適應(yīng)新的國(guó)際環(huán)境的農(nóng)業(yè)政策開(kāi)展方向”的新政策，這也是多邊農(nóng)業(yè)談判進(jìn)展對(duì)日本影響的結(jié)果。談判結(jié)束后日本最終接受了“一律關(guān)稅化”原則，但也取得了“緩期執(zhí)行基礎(chǔ)糧食部門的關(guān)稅化”的一定“成果”。此后，1995年糧食法和1999年新基本法的施行都與烏拉圭回合談判結(jié)果有關(guān)。
　　接著，再對(duì)雙方政策重點(diǎn)之一的直接支付政策進(jìn)行比較。如前所述，CAP在創(chuàng)設(shè)期的理念中就包含了如何處理在競(jìng)爭(zhēng)中處于不利條件的農(nóng)業(yè)地區(qū)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，因此1975年LFA政策被正式引入。而日本正式導(dǎo)人LFA政策是在1999年新基本法中。新基本法首先引入的是“山間地區(qū)農(nóng)業(yè)的直接支付制度(2000年度開(kāi)始實(shí)施)”。此后，2005年“新基本計(jì)劃”正式?jīng)Q定從2007年度開(kāi)始實(shí)施“日本式直接支付”，即“跨品目農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)安定對(duì)策”，這樣日本農(nóng)業(yè)政策中形式上包括LFA和直接支付政策的近似于CAP的新的農(nóng)業(yè)支持政策體系正式形成。同為L(zhǎng)FA政策，CAP早在1975年就引入了該政策，而日本在2000年才開(kāi)始實(shí)施，比歐洲晚了近25年。此前，日本對(duì)山間地區(qū)農(nóng)業(yè)的保護(hù)主要依賴于邊境措施以及價(jià)格政策等，并沒(méi)有對(duì)山間地農(nóng)業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)上所處的不利條件進(jìn)行足夠的補(bǔ)正。從數(shù)據(jù)上看，日本農(nóng)業(yè)中山間地區(qū)的農(nóng)戶數(shù)、耕地面積以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)出額分別占總數(shù)的43.4％(2000年)、41.8％(2001年)、37.4％(2002年)，約為日本農(nóng)業(yè)總體的4成左右，這個(gè)比例與英國(guó)、德國(guó)和法國(guó)的比例相近。歐盟全部耕地中環(huán)境欠佳地區(qū)的比例為55.9％(1995年，15國(guó)，7800萬(wàn)公頃)，其中，英國(guó)、德國(guó)和法國(guó)的比例分別為44.7％、49.5％、46.3％，大都在4～5成�？梢哉f(shuō)，對(duì)日本來(lái)說(shuō)，山間地區(qū)農(nóng)業(yè)的重要性與歐共體的主要成員國(guó)一樣。但日本在導(dǎo)入LFA政策前，一直堅(jiān)持將結(jié)構(gòu)政策定為農(nóng)業(yè)政策作為其首要任務(wù)。歐共體在生產(chǎn)過(guò)剩及結(jié)構(gòu)調(diào)整、財(cái)政壓力加大的背景下依然引入了利用財(cái)政手段進(jìn)行支持的農(nóng)業(yè)環(huán)境欠佳地區(qū)政策，而日本則是在國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)縮小、低糧食自給率和山間地區(qū)耕地面積不斷減少、農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨極其嚴(yán)峻的局面下引入該政策的。
　　根據(jù)以上敘述，可以作如下三點(diǎn)確認(rèn)。第一，從山間地區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)的重要性來(lái)看，對(duì)于其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中所處的不利條件進(jìn)行補(bǔ)正是日本政策可取的方向，雖然比歐洲晚了25年，但其引入對(duì)日本農(nóng)業(yè)有積極的意義。第二，日歐雙方的農(nóng)業(yè)政策都強(qiáng)調(diào)環(huán)境和地區(qū)政策、強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的多功能性，在WTO多邊框架內(nèi)作為綠箱政策免于削減。對(duì)日本來(lái)說(shuō)，政策的主要目的是防止閑荒地的增多和山問(wèn)地區(qū)農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步衰退，因此，政策方向向綠箱政策靠攏，加強(qiáng)了政策的可持續(xù)性和一貫性。第三，日本沒(méi)有采用預(yù)算的單年度方式，而是決定將支付單價(jià)和制度本身固定5年，因此當(dāng)未來(lái)WTO新一輪談判取得進(jìn)展，日本農(nóng)業(yè)市場(chǎng)面臨進(jìn)一步開(kāi)放壓力時(shí)，政策的效果依然有限。根據(jù)日本學(xué)者等對(duì)英、德、法三國(guó)LFA農(nóng)戶的研究，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降時(shí)LFA以外的補(bǔ)貼和收入補(bǔ)償?shù)荣Y金的比重加大，而且在三國(guó)LFA農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的數(shù)量仍然在減少。因此，日本要實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，需要同時(shí)結(jié)合其他確保農(nóng)戶收入的政策。如前所述，歐盟在CAP2000年改革中將振興農(nóng)村和環(huán)境保護(hù)作為第二政策支柱，日本也在新基本法中將“振興農(nóng)村”作為該法的重要構(gòu)成部分。但與歐洲一樣，日本農(nóng)業(yè)政策向財(cái)政負(fù)擔(dān)型轉(zhuǎn)變將進(jìn)一步加大財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此，確保農(nóng)業(yè)預(yù)算將是政府面對(duì)的最重要課題之一�！翱缙纺哭r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)安定對(duì)策”(日本式直接支付)對(duì)支付對(duì)象做了限制，在支付的兩類范圍，即“糾正生產(chǎn)條件差別”和“緩和因收入變動(dòng)而產(chǎn)生的影響”中都對(duì)支付對(duì)象做了限定。而且在直接支付規(guī)模下限規(guī)定上，歐盟的規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模，而日本的規(guī)定為4公頃(不包括北海道地區(qū))，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其1公頃的平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模。因此日本的直接支付政策更加偏重于中、大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，是一定程度上重視結(jié)構(gòu)調(diào)整的選擇性政策。
　　
　　三、CAP的核心特征及對(duì)日本農(nóng)業(yè)改革的啟示
　　
　　從以上考察及分析中，可以對(duì)CAP做如下五點(diǎn)總結(jié)。
　　第一，在CAP中確保境內(nèi)的糧食自給是歐盟農(nóng)業(yè)政策的前提。早在上世紀(jì)60年代歐共體就已經(jīng)解決了糧食安全和糧食自給的問(wèn)題，所以現(xiàn)代歐洲農(nóng)業(yè)政策中這一問(wèn)題已經(jīng)不太被提及。CAP從最初實(shí)施開(kāi)始就設(shè)定了出口補(bǔ)貼，可見(jiàn)其政策中自然包括境內(nèi)糧食自給的含義。
　　第二，CAP從實(shí)施之初就與歐盟的地區(qū)政策密切相關(guān)、帶有鮮明的通過(guò)收入政策來(lái)防止區(qū)域間和lT農(nóng)業(yè)間差距擴(kuò)大的特點(diǎn)，政策中價(jià)格政策作為收入政策的一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮了積極的作用。在幾次改革中，地區(qū)政策以及農(nóng)村政策不斷得到強(qiáng)化，而且LFA政策與環(huán)境政策的重要性也在加強(qiáng)。
　　第三，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的角度看，CAP受到了歐盟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，但在歐盟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的過(guò)程中，農(nóng)業(yè)對(duì)就業(yè)、環(huán)境等所起的作用依然受到了重視。上述的1985年“共同農(nóng)業(yè)政策展望”倡導(dǎo)的“保護(hù)屬于農(nóng)業(yè)的人們的就業(yè)機(jī)會(huì)”就反映了這一點(diǎn)。
　　第四，政策對(duì)LFA和環(huán)境保護(hù)的重視，雖然被規(guī)定在上述的地區(qū)政策、農(nóng)村政策中，但它也是為應(yīng)對(duì)多邊談判農(nóng)業(yè)開(kāi)放而產(chǎn)生的保護(hù)境內(nèi)農(nóng)業(yè)的新方式，因此本身也帶有保護(hù)境內(nèi)農(nóng)業(yè)的性質(zhì)。這一點(diǎn)從直接支付由藍(lán)箱政策向綠箱政策的轉(zhuǎn)換也可以得到確認(rèn)。
　　第五，CAP的基本性質(zhì)包含在其三個(gè)基本原則中，而這三個(gè)基本原則也意味著“區(qū)域同盟”。CAP是“共同的(Common)”農(nóng)業(yè)政策，其最初就是區(qū)域同盟政策的一環(huán)。區(qū)域同盟這一性質(zhì)規(guī)定了歐盟政策體系的根本，因此CAP的基本性質(zhì)也由區(qū)域同盟所規(guī)定，同時(shí)與同盟中的成員國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況密切相連。在區(qū)域同盟的框架下，CAP對(duì)內(nèi)承擔(dān)著收入政策、地區(qū)政策、農(nóng)村政策和環(huán)保政策的作用，對(duì)外也作為同盟發(fā)揮著戰(zhàn)略影響力。這一點(diǎn)在歷次多 邊談判的過(guò)程都得到了體現(xiàn)。2003年CAP改革時(shí)的歐盟農(nóng)業(yè)委員弗朗茲?費(fèi)什勒(FranzFischler)曾說(shuō)過(guò)：“自由化的推進(jìn)絕不是拋棄本國(guó)的農(nóng)民，環(huán)境、景觀的保護(hù)都需要農(nóng)民。而保護(hù)農(nóng)民不是用市場(chǎng)，也不是用貿(mào)易壁壘，而是用本國(guó)的農(nóng)業(yè)制度�！�
　　從上可知，歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策及以上特征對(duì)日本農(nóng)業(yè)政策產(chǎn)生了重大影響，對(duì)當(dāng)今日本農(nóng)業(yè)改革也提供了啟示，在此提出四點(diǎn)總結(jié)。
　　第一，從農(nóng)業(yè)在糧食安全中所起的作用來(lái)說(shuō)，日本的農(nóng)業(yè)政策今后在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)仍需從提高糧食自給率出發(fā)�，F(xiàn)行的政策也應(yīng)堅(jiān)持新基本法以及新基本計(jì)劃所制定的關(guān)于自給率的相關(guān)政策，今后的相關(guān)政策改革也不能脫離這個(gè)中心。
　　第二，除了歐盟外，美國(guó)也在1996年農(nóng)業(yè)法中導(dǎo)入了固定直接支付政策，可見(jiàn)日本農(nóng)業(yè)政策將不可避免的向以直接支付為主要手段的財(cái)政負(fù)擔(dān)型轉(zhuǎn)換。隨著多邊農(nóng)業(yè)談判的深入，日本面對(duì)國(guó)內(nèi)將會(huì)繼續(xù)充實(shí)和完善直接支付體系。為實(shí)現(xiàn)糧食自給率目標(biāo)，有必要結(jié)合以單個(gè)農(nóng)產(chǎn)品為對(duì)象的支付政策。這里需要指出，日本農(nóng)業(yè)政策一直以來(lái)都受到國(guó)內(nèi)政治動(dòng)向的影響，歷次大選都對(duì)農(nóng)業(yè)政策產(chǎn)生了較大影響，二戰(zhàn)后“農(nóng)林族議員”派系持續(xù)強(qiáng)大的影響力就是最好的佐證。選舉結(jié)果的變化及政局動(dòng)蕩對(duì)農(nóng)業(yè)政策造成的“反復(fù)”和“倒退”效應(yīng)是日本農(nóng)業(yè)政策停滯不前的重要原因之一，國(guó)內(nèi)政局穩(wěn)定以及農(nóng)業(yè)發(fā)展方向認(rèn)識(shí)的統(tǒng)一是今后日本農(nóng)業(yè)發(fā)展不可或缺的前提條件之一。
　　第三，對(duì)于山間地區(qū)，通過(guò)直接支付進(jìn)行不利條件補(bǔ)正和對(duì)農(nóng)業(yè)的多功能性的支持仍將是今后政策的重點(diǎn)之一，日本需要強(qiáng)化財(cái)政支持力度。另一方面，為了應(yīng)對(duì)山間地區(qū)農(nóng)村人口減少和老齡化問(wèn)題，在農(nóng)村政策中也需推動(dòng)改善農(nóng)村居住環(huán)境、促進(jìn)青壯年勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)的相關(guān)政策的進(jìn)展。歐盟的強(qiáng)制性動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制(System of Compulsory Modulation)可供參考。同時(shí)制定政策應(yīng)發(fā)揮地方行政的主導(dǎo)性作用，構(gòu)建扎根于地方的農(nóng)村政策框架。
　　第四，從日本的生產(chǎn)要素賦存和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，今后日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展有必要結(jié)合東亞經(jīng)濟(jì)一體化的問(wèn)題來(lái)考慮。歐洲一體化的進(jìn)程給世界許多其他地區(qū)提供了區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治一體化的參考，東亞地區(qū)也有許多關(guān)于此類的討論。從CAP在歐洲一體化中所起的作用來(lái)看，東亞地區(qū)以小規(guī)模、家庭生產(chǎn)方式的水稻農(nóng)業(yè)為主的共同的農(nóng)業(yè)特點(diǎn)，也為將來(lái)在東亞建立共同的農(nóng)業(yè)政策提供了前提。另外日本在多邊框架中也可以加強(qiáng)與同為東亞地區(qū)大國(guó)的中國(guó)進(jìn)行包括農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的合作。而日本自身所具有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和在農(nóng)業(yè)技術(shù)上的條件都能為東亞地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

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