摘要：日本在城市一體化建設(shè)方面經(jīng)歷了半個多世紀的建設(shè)與發(fā)展，在各個方面已經(jīng)取得了較好的成績。1956年日本就制定了《首都圈整備法》，以此來保障城市區(qū)域的開發(fā)。此后還分別于1963年和1966年公布了《近畿圈整備法》和《中部圈開發(fā)整備法》等地區(qū)城市一體化開發(fā)的法律文本，2011年日本又公布了《基于首都圈整備法等的大都市圈政策再評價》報告，此后還每年出版《關(guān)于首都圈整備的年度報告》，向公眾展示首都圈規(guī)劃建設(shè)的成果與問題。這些法律文本及政策，對日本首都圈的建設(shè)與發(fā)展起到了極其重要的作用�？傮w來說，日本首都圈一體化的經(jīng)驗與教訓給我們的啟示大致有三個方面，即必須加強法制建設(shè)、聯(lián)合或由專門機構(gòu)制定長三角城市一體化的發(fā)展規(guī)劃、積極推進并逐步實現(xiàn)長三角城市區(qū)域范圍內(nèi)通訊信息平臺的一體化。
　　DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.02.008

一、問題的提起

　　區(qū)域城市一體化就是區(qū)域城市規(guī)劃建設(shè)管理一體化。在我們研究區(qū)域城市一體化時常常會提及日本東京首都圈或東京圈來進行比較，尤其是2004年11月國家發(fā)改委正式啟動長江三角洲地區(qū)和京津冀地區(qū)都市圈區(qū)域規(guī)劃工作以后，這方面的研究也取得了不少成果。2006年春夏，筆者就曾參與編著了《長江三角洲區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究》一書，其中第五章第二節(jié)就是論述日本首都圈建設(shè)的。[1]另外，筆者還與同事共同發(fā)表了《長三角城市基礎(chǔ)設(shè)施一體化的理論模式和發(fā)展思路》一文，其中不少篇幅也論及了日本首都圈。[2]此外，還有《東京大都市圈產(chǎn)業(yè)布局實證分析及啟示》，[3]盧明華等的《東京大都市圈內(nèi)各核心城市的職能分工及啟示研究》，[4]韋達的《東京都市圈軌道交通發(fā)展對蘇錫常的啟示》，[5]澤野嘉延等的《東京都市圈軌道交通一體化的建設(shè)成就及經(jīng)驗》，[6]等等。這些研究成果都主要圍繞東京大都市圈建設(shè)來展開的，尤其是交通一體化的研究著墨更多。
　　1956年日本就制定了《首都圈整備法》，以此來保障城市區(qū)域的開發(fā)。此后還分別于1963年和1966年公布了《近畿圈整備法》和《中部圈開發(fā)整備法》等地區(qū)城市一體化開發(fā)的法律文本，2011年日本又公布了《基于首都圈整備法等的大都市圈政策再評價》報告，此后還每年出版《關(guān)于首都圈整備的年度報告》，向公眾展示首都圈規(guī)劃建設(shè)的成果與問題。這些法律文本及政策，對日本首都圈的建設(shè)與發(fā)展起到了極其重要的作用。
　　城市管理是一個依法行政的過程，要依法管理，就要在管理實踐中不斷完善法律法規(guī)。本文主要是對日本首都圈城市建設(shè)的法規(guī)政策與規(guī)劃進行研究，從而總結(jié)出對長三角城市一體化的啟示及借鑒。
　　本文所講的首都圈，是指日本官方表述的茨城縣、栃木縣、群馬縣、埼玉縣、千葉縣、神奈川縣、山梨縣和東京都在內(nèi)的七縣一都，而東京圈則是指埼玉縣、千葉縣、神奈川縣及東京都這三縣一都。

二、首都圈的法律與法規(guī)

　　日本較早從法律上提出“首都圈”的是1956年4月通過的《首都圈整備法》。那是日本經(jīng)濟復蘇的早期，大量人口開始涌入城市，尤其是大城市周邊的近郊地區(qū)，無秩序的城市化急速發(fā)展，于是包括大城市周邊地區(qū)在內(nèi)的城市規(guī)劃被提上了議事日程，這部法律也就應(yīng)運而生了。至今此法已修訂了13次，最近一次修訂是2005年的7月，這是一部“首都圈”規(guī)劃建設(shè)與管理的專業(yè)性法規(guī)。整部法律由“總則”、“國土審議會的調(diào)查審議等”、“首都圈整備計劃”及“首都圈整備計劃的實施”等四章所組成。該法的目的就是綜合性地制定首都圈的建設(shè)規(guī)劃并推進規(guī)劃的實施，從而將該地區(qū)建設(shè)成符合日本政治、經(jīng)濟、文化中心的有序發(fā)展的首都圈。也就是說，既要讓東京成為國家的政治、經(jīng)濟、文化的中心，但又不能讓產(chǎn)業(yè)和人口過度地集中到東京來，就需要讓東京都的周邊區(qū)域與東京一體化，分散都市機能，緩解東京都的壓力。該法的規(guī)劃部分將該區(qū)域分成既成市街地、近郊地帶及周邊地區(qū)和市街地開發(fā)地區(qū)等三種類型。其中“既成市街地”主要指東京23個區(qū)、武藏野市、三鷹市、橫濱市、川崎市和川口市等城市地區(qū)，“近郊地帶”是指規(guī)劃中的城市郊野綠化帶，而“周邊地區(qū)和市街地開發(fā)地區(qū)”主要是指遠離城市中心的工業(yè)基地和衛(wèi)星城市。但1965年經(jīng)濟高度增長時期廢止了“近郊地帶”，而將半徑50公里范圍內(nèi)規(guī)劃為“近郊整備地帶”。因此，近郊綠化帶的規(guī)劃就沒有得到落實，而住宅、別墅及租賃住宅等的建設(shè)卻得到了快速的發(fā)展。
　　為了進一步落實好首都圈的規(guī)劃建設(shè)，1960年代日本出臺了系列法律法規(guī)，有些是直接與首都圈建設(shè)相關(guān)的，如1963年的《新住宅市街地開發(fā)法》，1964年的《住宅地造成事業(yè)法》，1966年的《首都圈近郊綠地保全法》等。這些法律法規(guī)對大都市圈的市町村規(guī)定了公共公益設(shè)施的建設(shè)與管理的義務(wù)，為大都市圈的建設(shè)與管理起到了很大的促進作用與法律保障。[7]
　　2011年日本國土交通省公布了《基于首都圈整備法等的大都市圈政策評價》報告，對1949年以后日本三大都市圈政策進行了全面的評估。評估中與首都圈相關(guān)的政策法規(guī)除前面所提到的《首都圈整備法》《首都圈近郊綠地保全法》以外，還有公布于1958年的《關(guān)于首都圈近郊整備地帶及都市開發(fā)區(qū)域的整備的法律》、1988年的《多極分散型國土形成促進法》和1959年制定且廢止于2002年的《關(guān)于首都圈即成市街地區(qū)的工業(yè)等的限制的法律》等五個政策法律文本。
　　整個評估的思路有兩個方面。第一是看在防止人口、產(chǎn)業(yè)過度向大都市圈中心城區(qū)集中而產(chǎn)生密度過高問題的同時，如何實現(xiàn)通過以住宅地的供應(yīng)為首的基礎(chǔ)設(shè)施整理以及保全綠地等的政策來防止無序的城市化和實行有序的大城市圈的形成的。第二是看大都市圈中心如何通過各種機能、交通基礎(chǔ)設(shè)施、住宅等的基礎(chǔ)的擴充、綠化用地的保護等方式在城市環(huán)境改善等方面向周邊地區(qū)布局引導，來促進首都圈全體平衡的多核多圈的地域構(gòu)造的轉(zhuǎn)換，從而形成分散型網(wǎng)絡(luò)構(gòu)造的。第一方面是看從周邊地區(qū)對城市圈中心地區(qū)的影響，第二方面是看城市圈中心地區(qū)對周邊地區(qū)的輻射。

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