[摘 要]“官辦”行業(yè)協(xié)會商會和政會不分的財產(chǎn)性根源在于理念上和制度上不接受、不承認(rèn)法人對國有出資人出資享有獨(dú)立的法人財產(chǎn)權(quán)。而不承認(rèn)法人獨(dú)立財產(chǎn)權(quán)是出于國有資產(chǎn)流失的擔(dān)心。其他非官辦社會組織也存在出資人或捐贈人過度控制、濫用社會組織非營利地位進(jìn)行政策套利的問題。通過完善社會組織法人治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制，建立健全目的導(dǎo)向的法人財產(chǎn)權(quán)制度，有效保障出資人的治理權(quán)利，確保出資人（包括國有出資人）出資到法人的資產(chǎn)用于出資人期望的目的，實現(xiàn)出資人目的最大化，可以有效隔阻出資人或捐贈人過度干預(yù)或控制，維護(hù)社會組織的獨(dú)立性，從根本上解決“官辦”行業(yè)協(xié)會商會政會不分，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，防止濫用政策套利。
　　[關(guān)鍵詞]政會不分；法人財產(chǎn)權(quán)；國有資產(chǎn)流失；政會脫鉤
　　[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.12.006
　　1 引 言
　　最具有典型意義的“官辦”行業(yè)協(xié)會，應(yīng)該就是國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會主管的“十大行業(yè)協(xié)會商會”。所謂“十大行業(yè)協(xié)會商會”，是指在2001年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，將原經(jīng)貿(mào)委所屬內(nèi)貿(mào)局、冶金局、建材局、紡織局、輕工局、機(jī)械局、石化局、有色局、煤炭局9個國家局改制成的十大行業(yè)協(xié)會，即中國輕工業(yè)聯(lián)合會、中國商業(yè)聯(lián)合會、中國機(jī)械工業(yè)聯(lián)合會、中國石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會、中國物流與采購聯(lián)合會、中國建筑材料聯(lián)合會、中國紡織工業(yè)聯(lián)合會、中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會、中國煤炭工業(yè)聯(lián)合會和中國有色金屬工業(yè)協(xié)會。這十大協(xié)會商會在2003年國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“國資委”）成立后劃歸國資委。2004年8月國資委頒布了《行業(yè)協(xié)會工作暫行辦法》（以下簡稱“《工作辦法》”），明確了國資委對這些協(xié)會的具體管理辦法。國資委將其直接聯(lián)系的行業(yè)協(xié)會稱為“直管協(xié)會”，而將委托直管協(xié)會聯(lián)系的其他行業(yè)協(xié)會、學(xué)會和基金會則稱為“代管協(xié)會”。
　　十大行業(yè)協(xié)會商會雖然是按照《社會團(tuán)體登記管理條例》登記注冊，具有獨(dú)立的法人地位，但扭曲的財產(chǎn)關(guān)系導(dǎo)致其與主管部門之間政會不分。本文認(rèn)為，導(dǎo)致政會不分有其深刻的財產(chǎn)性根源，即在理念上和法律上拒不承認(rèn)社會組織對出資到行業(yè)協(xié)會商會的財產(chǎn)享有獨(dú)立的法人財產(chǎn)權(quán)，不承認(rèn)社會組織的獨(dú)立法人財產(chǎn)權(quán)是因為存在擔(dān)心國有資產(chǎn)流失的心結(jié)，其本質(zhì)是擔(dān)心投入到社會組織的財產(chǎn)被用于不當(dāng)?shù)哪康�。因此，解決的出路在于建立健全目的導(dǎo)向的社會組織法人財產(chǎn)權(quán)制度，即明確并嚴(yán)格社會組織理事、監(jiān)事、管理人員的忠實義務(wù)、勤勉義務(wù)、堅守義務(wù)及責(zé)任，保障出資人或捐贈人的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保出資人或捐贈人出資目的或捐贈目的最大化，一如營利企業(yè)法人股東價值的最大化。
　　2015年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》（以下簡稱“脫鉤方案”）將十大行業(yè)協(xié)會列入脫鉤的范圍�！睹撱^方案》還要求行業(yè)協(xié)會商會與政府做到“資產(chǎn)財務(wù)分離，規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系”，同時還要做到既確保國有資產(chǎn)不流失行業(yè)協(xié)會商會的正常運(yùn)行和發(fā)展。我們認(rèn)為，如果不從根本上矯正政會之間的扭曲財產(chǎn)關(guān)系，承認(rèn)和保護(hù)社會組織對出資人或捐贈人出資財產(chǎn)或捐贈財產(chǎn)獨(dú)立法人財產(chǎn)權(quán)，根本就不可能找到確保國有資產(chǎn)不流失、又確保行業(yè)協(xié)會商會的正常運(yùn)行和發(fā)展的解決方案。因為按照目前十大行業(yè)協(xié)會占有和使用國有資產(chǎn)的狀況以及對政府財政撥付的依賴，如果要進(jìn)行資產(chǎn)、財務(wù)分離，十大行業(yè)協(xié)會商會根本就無法實現(xiàn)財務(wù)、財產(chǎn)上獨(dú)立，也無法維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。資產(chǎn)流失本質(zhì)上是資產(chǎn)被用于不當(dāng)目的，不僅“官辦”行業(yè)協(xié)會商會存在這樣的問題，其他非官辦的行業(yè)商會以及其他社會組織普遍都存在這樣的問題。
　　對于“官辦”行業(yè)協(xié)會商會而言，解決的出路就在于確認(rèn)國有出資人對十大行業(yè)協(xié)會商會出資所形成的資產(chǎn)享有獨(dú)立法人財產(chǎn)權(quán)，建立健全行業(yè)協(xié)會商會理事、監(jiān)事及管理人員的忠實義務(wù)、勤勉注意義務(wù)及堅守義務(wù)及責(zé)任，確保行業(yè)協(xié)會商會財產(chǎn)不會被浪費(fèi)或濫用，實現(xiàn)出資人或捐贈人的目的最大化。
　　厘清“國有資產(chǎn)流失”本質(zhì)，承認(rèn)并尊重社會組織的獨(dú)立法人財產(chǎn)權(quán)，建立健全目的導(dǎo)向的社會法人財產(chǎn)權(quán)制度意義不僅限于官辦協(xié)會政會分離的問題，其更大的意義還在于促進(jìn)所有社會組織的治理轉(zhuǎn)型，即通過完善社會組織法人治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制而不是保留出資人或捐贈人對出資或捐贈財產(chǎn)的支配權(quán)來提升社會組織治理水平和更好地實現(xiàn)其公益目的。就社會組織內(nèi)部治理機(jī)制而言，如營利性企業(yè)一樣，出資人或捐贈人對社會組織進(jìn)行出資或捐贈后，其讓渡了該財產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)利或經(jīng)濟(jì)權(quán)利（Property Rights or Economic Rights），但獲得了治理權(quán)利（Governance Rights），這些權(quán)利包括：發(fā)起設(shè)立社會組織、制定或參與制定社會組織章程等治理規(guī)則、參與社會組織治理（選舉或被選舉為社會組織的理事、監(jiān)事）、對社會組織管理人進(jìn)行監(jiān)督，或?qū)�違反忠實義務(wù)、勤勉注意義務(wù)及堅守義務(wù)的理事、監(jiān)事或管理人員提起訴訟等。對于社會組織而言，建立健全目的導(dǎo)向的法人財產(chǎn)權(quán)制度就意味著，社會組織出資人或捐贈人、社會組織理事、監(jiān)事、管理人員都必須對社會組織盡到忠實義務(wù)、勤勉注意義務(wù)和堅守義務(wù)，不得有任何濫用社會地位牟取私利或浪費(fèi)社會組織財產(chǎn)的行為。就社會組織外部治理機(jī)制而言，就是要深化社會組織注冊制改革，促進(jìn)社會組織之間有效競爭。社會組織的競爭力就在于其實現(xiàn)出資人或捐贈人的目的最大化的能力，該競爭力決定了社會組織能否吸收實現(xiàn)其目的的新的出資或捐贈。這就意味著社會組織還必須有優(yōu)勝劣汰的退出機(jī)制，那些低效、不夠誠信的社會組織一旦退出后，其財產(chǎn)將按照“近似原則”移交給那些能夠最大化實現(xiàn)社會組織、出資人或捐贈人目的社會組織，該財產(chǎn)所肩負(fù)的使命或目的得以延續(xù)，不會因為社會組織的退出而中斷，受益人福利也不會因此而受損。
　　2 政會不分的根源在于政會間扭曲的財產(chǎn)關(guān)系
　　政會間扭曲的財產(chǎn)關(guān)系主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
　　2.1 協(xié)會商會大量占有和使用國有資產(chǎn)

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