提要：本文通過(guò)對(duì)大躍進(jìn)期間中央-地方關(guān)系的考察，指出在高度中央集權(quán)的局面下，行政體制本身會(huì)內(nèi)生出一種"錦標(biāo)賽"的獨(dú)特現(xiàn)象。在錦標(biāo)賽中，中央會(huì)在經(jīng)濟(jì)上向地方政府大規(guī)模放權(quán)，并通過(guò)各種方式鼓勵(lì)和促使地方政府在主要的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上展開競(jìng)賽。由于中央政府全面控制了政治、經(jīng)濟(jì)、思想領(lǐng)域，所以這種競(jìng)賽在嚴(yán)格的設(shè)計(jì)下展開，各級(jí)政府乃至普通民眾都被動(dòng)員起來(lái)，類似于競(jìng)技比賽。大躍進(jìn)的實(shí)踐表明，高度的集權(quán)控制既會(huì)導(dǎo)致競(jìng)賽的產(chǎn)生，又必然性地導(dǎo)致競(jìng)賽的失敗。

　　關(guān)鍵詞：中央-地方關(guān)系；
集權(quán)與分權(quán)；
錦標(biāo)賽；
大躍進(jìn)

　　*特別感謝香港科技大學(xué)的陳碩博士對(duì)本文寫作的幫助，另外還要感謝李猛、譚秋成、王列軍、鄭凱歌對(duì)本文提出的寶貴意見。

　　一

　　50年前的中國(guó)是"大躍進(jìn)"的中國(guó)。大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)自1958年初在全國(guó)范圍內(nèi)迅速展開，到下半年就進(jìn)入了高潮。大躍進(jìn)是對(duì)1957年的"反冒進(jìn)"政策以及由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降①[1958年5月八大二次會(huì)議的工作報(bào)告說(shuō)："一個(gè)馬鞍形，兩頭高，中間低。1956年-1957年-1958年，在生產(chǎn)戰(zhàn)線上所表現(xiàn)出來(lái)的高潮-低潮-更大的高潮，亦即躍進(jìn)-保守-大躍進(jìn)，不是大家都看得很清楚了嗎？馬鞍形教訓(xùn)了黨，教訓(xùn)了群眾"（薄一波，1991：642）。用毛澤東主席本人的話來(lái)說(shuō)，就是："你們是反冒進(jìn)的，我是反反冒進(jìn)的"、"建議把一號(hào)博士頭銜贈(zèng)給發(fā)明"躍進(jìn)"這個(gè)偉大口號(hào)的那一位（或者幾位）科學(xué)家"（李銳，1999）]的反動(dòng)。在大躍進(jìn)中，給人印象最為深刻的就是地方政府在糧食、鋼鐵等計(jì)劃指標(biāo)和產(chǎn)量上展開的競(jìng)賽。這種競(jìng)賽是以高指標(biāo)、"放衛(wèi)星"等浮夸風(fēng)的形式表現(xiàn)出來(lái)的。1958年9月18日，廣西環(huán)江縣竟然放出了水稻畝產(chǎn)130434斤的高產(chǎn)"衛(wèi)星".各地政府的競(jìng)賽迅速給國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了嚴(yán)重的后果和災(zāi)難，根據(jù)目前學(xué)界研究的成果，1959年到1961年饑荒的主要成因之一就是各地的極"左"政策和競(jìng)賽。②[許多學(xué)者通過(guò)對(duì)各省之間非正常死亡率的差異的回歸分析發(fā)現(xiàn)，那些死亡率越高的省份往往實(shí)行了越高的糧食征購(gòu)率，在諸如政治效忠程度、公共食堂的普及程度上也有顯著差異（Yang，1996；
Chang，1997；
Kung ，2003）]

　　對(duì)各地何以在大躍進(jìn)期間實(shí)行史無(wú)前例的激進(jìn)政策和極"左"路線，當(dāng)前學(xué)界并沒(méi)有令人滿意的研究和解釋。從一些歷史文獻(xiàn)和歷史事件的回顧中，我們可以看到毛澤東主席本人在經(jīng)濟(jì)上的激進(jìn)態(tài)度以及一些省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)中央政策的積極追隨和推動(dòng)的表現(xiàn)（Becker，1998）。

　　從人事變動(dòng)的角度來(lái)看，各省在大躍進(jìn)發(fā)動(dòng)期間也的確進(jìn)行了高度的人事控制以確保地方政府響應(yīng)中央政府的激進(jìn)政策（Chen，2008）。但是，純粹從個(gè)人或者人事方面來(lái)進(jìn)行解釋明顯是不夠的。大躍進(jìn)時(shí)期的地方競(jìng)賽是一個(gè)席卷神州、舉國(guó)若狂的重大歷史事件，雖然領(lǐng)導(dǎo)人的強(qiáng)力推動(dòng)起了很大作用，但是這個(gè)歷史事件的背后也應(yīng)該蘊(yùn)藏著深層的制度原因。也就是說(shuō)，地方競(jìng)賽有可能是內(nèi)生于政治體制本身的競(jìng)賽，只要體制本身內(nèi)在的競(jìng)賽動(dòng)力沒(méi)有改變，即使世易時(shí)移、人事全非，只要某些條件成熟，競(jìng)賽還是有可能以一種新的面目卷土重來(lái)。

　　本文的目的就是試圖探尋隱藏于地方競(jìng)賽背后的一些體制性原因和歷史條件。

　　為了分析的方便，本文將大躍進(jìn)期間的中央-地方關(guān)系以及由此形成的地方競(jìng)賽的體制叫做"錦標(biāo)賽體制".在這場(chǎng)錦標(biāo)賽中，中央是競(jìng)賽的發(fā)起人和目標(biāo)、規(guī)則的制定者，地方則是參賽的運(yùn)動(dòng)員。跑在前面的、勝出的運(yùn)動(dòng)員不但會(huì)享受到更多的經(jīng)濟(jì)政策方面的偏向，①[表現(xiàn)在中央會(huì)給予這樣的地方政府以更大的經(jīng)濟(jì)資源的支持，例如基建投資額度、企業(yè)管轄權(quán)、指標(biāo)控制權(quán)等等]更重要的是，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)由此得到政治榮譽(yù)以及晉升。與此同樣重要的是，落后的運(yùn)動(dòng)員會(huì)被批評(píng)為執(zhí)行中央路線不積極甚至執(zhí)行"右傾"路線，在1959年廬山會(huì)議之后更有可能被視為走"反黨路線".中央與省級(jí)政府間的這種關(guān)系在省以下各級(jí)政府間被進(jìn)行層層復(fù)制和夸大，致使錦標(biāo)賽在各級(jí)政府間全面展開。在最基層的農(nóng)村人民公社和生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)，以及城市的企業(yè)和企業(yè)班組一級(jí)，通過(guò)基層黨員和積極分子的參與機(jī)制（Walder，1986；
Yang，1996），全民都參與了錦標(biāo)賽�？梢哉f(shuō)，大躍進(jìn)時(shí)期的錦標(biāo)賽是一場(chǎng)沒(méi)有觀眾的比賽，全民都是運(yùn)動(dòng)員，中央政府是最后的裁判，而各級(jí)地方政府則既是其下級(jí)部門的裁判員，又是其上級(jí)部門指揮下的運(yùn)動(dòng)員。這種錦標(biāo)賽，既是中央政府自上而下策劃和發(fā)動(dòng)的，又是地方政府自下而上推動(dòng)和促進(jìn)的。錦標(biāo)賽在缺少外部制約的情況下變本加厲、愈演愈烈，以災(zāi)難性的后果促使中央政府中止比賽而告終。

　　二

　　錦標(biāo)賽的暗喻來(lái)自經(jīng)濟(jì)學(xué)中的"錦標(biāo)賽理論"（Tournament Theory ）。這個(gè)理論分析的是公司管理中委托-代理關(guān)系的激勵(lì)機(jī)制。因?yàn)榇嬖诟甙旱男畔⒑捅O(jiān)督成本，公司的委托人對(duì)于其代理人——公司的高層經(jīng)理人——實(shí)行了一種拉開薪酬差距、通過(guò)考察其業(yè)績(jī)排名而非實(shí)績(jī)的辦法來(lái)選擇誰(shuí)能夠獲得晉升（Lazear Rosen，1981；
Rosen，1986）。這種機(jī)制使得經(jīng)理人更加關(guān)注與其他經(jīng)理人的相對(duì)名次而展開競(jìng)賽，排名是錦標(biāo)賽理論中的關(guān)鍵變量。

　　與公司相比，政治系統(tǒng)更為復(fù)雜，錦標(biāo)賽理論所需要的前提假設(shè)大多不成立，但是地方政府間往往也會(huì)在某些方面展開競(jìng)爭(zhēng)。例如在美國(guó)的民主憲政體系下，地方政府會(huì)在地方公共服務(wù)水平和稅收方面展開地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)。在居民能夠"用腳投票"的前提下，地方政府的競(jìng)爭(zhēng)有助于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)方面的最優(yōu)化，這成為西方財(cái)政分權(quán)理論的基礎(chǔ)（Tiebout ，1956；
Oates ，1972）。在一些特定的條件下，中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政分權(quán)以及由此展開的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)能夠在一定程度上"馴化"政府這個(gè)龐大的"利維坦"組織的自利行為（Brennan ，1980）。但是，在現(xiàn)實(shí)中，即使在像美國(guó)這樣的財(cái)政聯(lián)邦主義（Fiscal Federalism ）體制中，地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)也不一定總是導(dǎo)致高效率和社會(huì)福利的最大化。有些研究表明，地區(qū)間的稅收競(jìng)爭(zhēng)①[這包括通過(guò)稅收優(yōu)惠在爭(zhēng)取流動(dòng)性資本、商人以及"大公司"進(jìn)入方面而展開的競(jìng)爭(zhēng)，相當(dāng)于"招商引資"]會(huì)因?yàn)榫植慷愂盏耐獠啃远鴮?dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)的最優(yōu)稅率（Wilson，2004）。還有一些學(xué)者認(rèn)為，在民主憲政體制缺乏的條件下，分權(quán)以及區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)不但不能帶來(lái)公共服務(wù)和福利的最優(yōu)化，反而會(huì)產(chǎn)生公共福利水平的下降甚至惡化（Litvack et al .，1998），在極端條件下甚至?xí)�帶�?lái)腐�。˙ardhan ，2000）。

　　但是無(wú)論分權(quán)帶來(lái)的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是好是壞，這種競(jìng)爭(zhēng)一般只是局限于公共收入和支出的財(cái)政領(lǐng)域，因?yàn)樵诜怯?jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，地方政府所能夠調(diào)控的只是經(jīng)濟(jì)中有限的一部分，一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)如GDP 和一些重要產(chǎn)品的產(chǎn)量與產(chǎn)值并不能成為衡量地方政府業(yè)績(jī)的標(biāo)志。所以地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)無(wú)論在覆蓋范圍和激烈程度上都極為有限。

　　近年來(lái)，一些學(xué)者將地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)模式用于研究改革開放后的中央-地方關(guān)系，并借此解釋中國(guó)改革的成功和出現(xiàn)的一些問(wèn)題。戴慕珍提出"地方合作主義"（local state corporatism ）的概念，認(rèn)為在1980年代實(shí)行的財(cái)政包干體制下，地方政府類似于以地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)的公司實(shí)體（Oi，1992）。與改革開放前的階段相比，財(cái)政包干制實(shí)際上是以財(cái)政分權(quán)的方式為地方政府提供了激勵(lì)，促使地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面展開競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)一方面帶來(lái)快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，另一方面也帶來(lái)了比較嚴(yán)重的區(qū)域貿(mào)易壁壘和地區(qū)保護(hù)主義等問(wèn)題（Qian Weingast，1997；
Naughton ，1999）。這些單純用財(cái)政激勵(lì)來(lái)解釋地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的研究存在一個(gè)問(wèn)題，即地方政府官員的目標(biāo)函數(shù)不夠清晰：在地方利益逐步明確而且不斷增加的情況下，這些官員如何看待和處理地方與中央的關(guān)系？因?yàn)橹袊?guó)是一個(gè)財(cái)政單一制（unitary system）而非聯(lián)邦制的國(guó)家，所以過(guò)于強(qiáng)調(diào)地方的財(cái)政利益，會(huì)有在研究視角上將地方政府"諸侯化"看待的傾向。事實(shí)上，中央的財(cái)政包干承諾雖然有刺激作用，但是遠(yuǎn)不夠穩(wěn)定，以"承諾效應(yīng)"來(lái)全面解釋地方政府行為有以偏概全之嫌（Cai Triesman，2006）。

　　鑒于這個(gè)問(wèn)題，有些學(xué)者更加關(guān)注地方官員的晉升機(jī)制。這些學(xué)者傾向于直接運(yùn)用"錦標(biāo)賽理論"來(lái)解釋地方官員的職位變動(dòng)。他們通過(guò)計(jì)量研究發(fā)現(xiàn)，在改革開放時(shí)期，地方官員的經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)，主要是地方經(jīng)濟(jì)總量如GDP 和財(cái)政收入，對(duì)于解釋地方官員的晉升或留任有顯著的作用（Bo，2002；
Li ，2005）。將公司中的錦標(biāo)賽理論直接用于解釋中國(guó)政治體制中的核心問(wèn)題——官員晉升，無(wú)疑是將此問(wèn)題過(guò)于簡(jiǎn)單化了。一方面，這些計(jì)量的研究成果有待更多的類似研究進(jìn)行確認(rèn)，①[同樣的計(jì)量研究似乎也有不同的發(fā)現(xiàn)，有些學(xué)者的計(jì)量結(jié)果表明官員晉升和經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)之間并沒(méi)有任何顯著相關(guān)性（Su，et al .，2008）]另一方面，這些學(xué)者也承認(rèn)，派系關(guān)系（factionalism）和地方主義（localism）也是影響乃至決定官員升遷的重要因素。熟悉中國(guó)政治運(yùn)作的學(xué)者一般都不會(huì)否認(rèn)這兩個(gè)因素的重要性。

　　將錦標(biāo)賽理論簡(jiǎn)單地用于分析官員升遷，明顯忽略了政治系統(tǒng)的復(fù)雜性，即使在以績(jī)效為主的政治科層體系中（meritocracy ）也失之淺陋。政府官僚體制中的政府部門不同于企業(yè)組織的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是其目標(biāo)的多樣性和不可量度性（威爾遜，2006）。政府官員的行動(dòng)動(dòng)機(jī)也可以分成幾種不同的類型，而且與政府目標(biāo)的關(guān)系也非常復(fù)雜，①[敦利威（Patrick Dunleavy）在其著作《民主、官僚制與公共選擇：政治科學(xué)中的經(jīng)濟(jì)學(xué)闡釋》的第六章詳細(xì)綜述和討論了這個(gè)問(wèn)題，此處不再展開論述（敦利威，2004）]這造成了中央對(duì)地方或者上級(jí)對(duì)下級(jí)監(jiān)督和管理的更加嚴(yán)重的困難。在以公司系統(tǒng)為研究對(duì)象的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，這個(gè)矛盾是通過(guò)測(cè)量績(jī)效或者變動(dòng)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)得到解決的（Alchian ，1972）；
而在政府官僚體制中，這些手段都難以有效實(shí)施。盡管如此，以錦標(biāo)賽理論為中心展開的研究仍然能為我們理解行政系統(tǒng)內(nèi)的官員行動(dòng)機(jī)制提供有幫助的參考。

　　在中國(guó)這樣一個(gè)廣土眾民的大國(guó)，監(jiān)督和管理的困難構(gòu)成了我們理解中國(guó)政治體制變動(dòng)的一個(gè)基本線索。我們?cè)谝话阋饬x上將傳統(tǒng)的政治制度叫做中央集權(quán)的專制體制。自秦滅六國(guó)以來(lái)，郡縣制代替封建制成為傳統(tǒng)政治的主流構(gòu)架。②[這里所用的"封建制"不同于馬克思主義中的"封建社會(huì)"意義上的"封建"，而是指西周天子通過(guò)"封土建侯"建立的以宗法原則實(shí)施的分封制度，許多學(xué)者在這個(gè)意義上討論中國(guó)的封建制度，簡(jiǎn)明而透徹的討論可參加錢穆《中國(guó)歷史研究法》的第二講和第三講（錢穆，2002）]在郡縣制下，以中央集權(quán)為中心的官僚政治系統(tǒng)是政治治理的主要形式。在這個(gè)系統(tǒng)中，皇帝在理論上掌握著所有的政治權(quán)力"，天下之事無(wú)小大皆決于上"《（史記。秦始皇本紀(jì)》），從全國(guó)的行政、財(cái)政、司法到軍事、官員任免都由皇帝"乾綱獨(dú)斷".隨著傳統(tǒng)政治的發(fā)展，君權(quán)變得越來(lái)越至高無(wú)上，到明清時(shí)期更發(fā)展到登峰造極的地步③[例如，史載明太祖"每斷大事、決大疑，臣下唯面奏取旨"（廖道南，1986）；
清嘉慶時(shí)期，"我朝列圣相承，乾綱獨(dú)攬，令出惟行，大權(quán)從無(wú)旁落"（梁章鉅、朱智，1984：卷十四）]（周良宵，2006）。但是，君權(quán)雖然至高無(wú)上，國(guó)家行政卻必須依靠一個(gè)龐大的、科層化的官僚體制，這個(gè)官僚體制的直接領(lǐng)導(dǎo)人是"一人之下、萬(wàn)人之上"的宰相，下面又有各級(jí)的省、府、州、縣的地方官員。官僚行政集團(tuán)構(gòu)成了君權(quán)在實(shí)施中的實(shí)際制約力量。這種制約在制度設(shè)置上表現(xiàn)為君主政令的頒布要經(jīng)過(guò)中央官僚的審核與封駁、給事中與御史的諷諫，①[唐代相權(quán)拆分為三省（中書、門下、尚書），詔書要經(jīng)過(guò)封駁方得為詔。唐名臣劉之語(yǔ)："不經(jīng)鳳閣（中書）鸞臺(tái)（門下），何名為敕"（《唐會(huì)要》卷五四）。宋人侯延慶《退齋筆錄》載："神宗時(shí)，以陜西用兵失利，內(nèi)地出令斬一漕臣。明日，宰相蔡確奏知，上曰："昨日批出斬某人，已行否？"確曰："方欲奏知。"上曰："此事何疑？"確曰："祖宗以未嘗殺士人臣事，不意自陛下始。"上沉吟久之，曰："可與刺面配遠(yuǎn)惡處。"門下侍郎章曰："如此即不若殺之。"上曰："何故？"曰："士可殺，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　不可辱！"上聲色俱厲曰："快意事便做不得一件！"曰："如此快意事，不做得也好！""（侯延慶，1925）明清時(shí)期相權(quán)嚴(yán)重衰落，但是諷諫制度依舊起作用]在詔令執(zhí)行過(guò)程中則表現(xiàn)為地方官員的推諉、拖延與變通。在官員任免和用人制度方面，則逐漸發(fā)展出一套循資以進(jìn)的官員提拔制度。這套制度是以官員的出身、履歷、職任等形成的"資歷"而非政績(jī)?yōu)樯�遷的主要依據(jù)（鄧小南，2005）。"循資格"制度成形于唐，造極于宋，對(duì)明清也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。循資提拔，在一定程度上遏制了君權(quán)。宋代呂中在《宋大事記講義》中說(shuō)："以資格用人者，有司之法；
以不次用人者，人主之權(quán)。"這兩種用人制度的不同，體現(xiàn)了君權(quán)和官僚體制的內(nèi)在矛盾。

　　中國(guó)的傳統(tǒng)政治制度被有的學(xué)者稱為德治體制（virtuocracy ），②[見Shirk ，1984，她用這個(gè)詞主要與傳統(tǒng)的"能人或功績(jī)體制"（meritocracy ）相對(duì)]道德修養(yǎng)是任免官員的最重要標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)調(diào)道德修養(yǎng)是中國(guó)傳統(tǒng)政治意識(shí)形態(tài)的中心內(nèi)容，從政治理想到日常治理無(wú)不滲透著以孔孟儒家思想為核心的政治理念。儒家的政治理想是為政以德，政治治理則追求"使民以時(shí)"，以不擾民為上。通過(guò)"富之、教之"，通過(guò)"道之以德、齊之以禮"，達(dá)到"必也無(wú)訟乎"的局面。這種理念要求政治體系輕徭薄賦，與民休息，要求官員以身作則，成為教化天下的典范。在制度上，雖然傳統(tǒng)社會(huì)發(fā)展出一個(gè)巨大的知識(shí)官僚集團(tuán)和科層化的官僚體制，但是這個(gè)體制一直"懸浮"于廣大的鄉(xiāng)村社會(huì)之上"，皇權(quán)不下縣"，基層社會(huì)以宗族和士紳為首的自治為主，形成了一個(gè)君主專制、官僚科層化和鄉(xiāng)村自治共存的傳統(tǒng)政治格局。在這種格局下，"無(wú)為"理想和"雙軌政治"成為解決廣土眾民下的治理問(wèn)題的基本途徑（費(fèi)孝通，1999）。

　　這種政治格局在承平時(shí)期一般沒(méi)有問(wèn)題，政府官員重視自己的道德聲望，避免被視為擾民的"聚斂之臣"，在此基礎(chǔ)上爭(zhēng)取能夠"循資以進(jìn)".在極端情況下，即使皇帝耽于游樂(lè)、朝中內(nèi)閣空空如也，政權(quán)照樣可以維持日常運(yùn)作（黃仁宇，1982）。但是，在外敵環(huán)伺、內(nèi)寇猖獗的情況下，或者是君主意欲大有作為的時(shí)候，官僚機(jī)構(gòu)保守因循、效率低下的積弊就成為極大的阻礙。所以，君主意欲發(fā)奮圖強(qiáng)，最主要的斗爭(zhēng)對(duì)象就是官僚集團(tuán)。

　　秦代奠定的君主專制并沒(méi)有隨著秦王朝的迅速滅亡以及西漢"罷黜百家、獨(dú)尊儒術(shù)"的主流意識(shí)形態(tài)的確立而顛覆，雖然歷代王朝對(duì)秦的暴政都加以批判，但是在君主專制、法律和監(jiān)察制度等方面都沿襲前朝，這構(gòu)成了中國(guó)傳統(tǒng)官僚體制內(nèi)由絕對(duì)君權(quán)產(chǎn)生的另外一套運(yùn)作邏輯。①[一般史家多有"漢承秦制"之說(shuō)，所謂"漢家承秦之制"、"漢因秦法"、"秦制漢循而不革"等等。毛澤東主席1973年《讀〈封建論〉呈郭老》一詩(shī)有"百代多行秦政法"、"孔學(xué)名高實(shí)秕糠"之句，也是這個(gè)意思]這套邏輯建立在"尊君"以及維持君主絕對(duì)權(quán)力的"法"、"術(shù)"、"勢(shì)"的基礎(chǔ)之上，要求臣下絕對(duì)的忠誠(chéng)"，故人臣毋稱堯舜之賢，毋譽(yù)湯武之伐，毋言烈士之高，盡力守法，專心于事主者為忠臣"（見《韓非子》"忠孝"五十一）。法家思想隨著宋明諸儒倡導(dǎo)的"三綱之教"融入了主流意識(shí)形態(tài)，和君主專制在制度上登峰造極的發(fā)展相匯合②[蕭公權(quán)先生在其《中國(guó)政治思想史》中說(shuō)："宋明諸儒不知儒法二家同道尊君而其旨根本有別，大唱"三綱"之教，自命承統(tǒng)于洙泗，實(shí)則暗張申韓，"認(rèn)賊作父""（蕭公權(quán)，1998：216）。這種說(shuō)法未免偏頗，但是宋明以后君權(quán)愈加尊崇卻是事實(shí)。至于宋明政治思想對(duì)于君權(quán)日尊起了多大的作用，還有待于進(jìn)一步的研究]（蕭公權(quán)，1998）。

　　利用絕對(duì)權(quán)力，意欲有所作為的君主通常會(huì)做出一系列"變法"式的舉動(dòng)來(lái)提高官僚機(jī)構(gòu)的效率。這些舉動(dòng)除了在意識(shí)形態(tài)方面有所準(zhǔn)備之外，人事、財(cái)政、司法和軍事方面的集權(quán)是最為迫切的。鑒于傳統(tǒng)政治體制的"人治"特點(diǎn)，人事集權(quán)又是其中最為關(guān)鍵和重要的內(nèi)容。

　　面對(duì)監(jiān)督和政策執(zhí)行的高昂成本，君主通過(guò)行使"不次用人"的"人主之權(quán)"，以"賞刑"越級(jí)提拔支持"變法"的官員，并在初期以支持或反對(duì)"變法"作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)調(diào)換處于關(guān)鍵位置的官員人選。在這個(gè)時(shí)期成功的集權(quán)不但能夠打擊反對(duì)"變法"的勢(shì)力，而且能夠有效破壞官僚體制中的事本主義、循資以進(jìn)的制度原則，擴(kuò)大對(duì)君主個(gè)人的絕對(duì)效忠勢(shì)力。

　　在推行"變法"的時(shí)期，君主一般將推行變法帶來(lái)的"政績(jī)"作為官員升遷的重要依據(jù)。在"變法"面前，地方官員的其他行政事務(wù)不再重要"，政績(jī)"主要以推行變法是否得力為內(nèi)容進(jìn)行測(cè)量。在變法期間，政府的目標(biāo)突然變得明確而單一，政績(jī)考察變得簡(jiǎn)單而有效，官員升遷之路出現(xiàn)了捷徑，所以一般在變法期間"競(jìng)進(jìn)之風(fēng)"異常興盛。"無(wú)為"政治的理念拋諸一旁，自下而上的言路阻塞，浮夸和隱瞞之風(fēng)漸起，這就形成了短期"錦標(biāo)賽"的雛形。以君主高度集權(quán)發(fā)動(dòng)的"效忠"競(jìng)賽在大多數(shù)情況下會(huì)扭曲政策的原意，許多"良法美意"實(shí)質(zhì)上為基層胥吏借機(jī)掠奪民財(cái)打開了方便之門。在傳統(tǒng)政治體制中，由于整個(gè)國(guó)家權(quán)力并不能深入基層社會(huì)，對(duì)總體社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的控制能力也極為有限，所以這種"錦標(biāo)賽"一般只是在官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部展開，不會(huì)涉及到全體國(guó)民，而且不會(huì)持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間，造成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果也難以一概而論。①[北宋神宗朝的王安石變法是一個(gè)展示上述機(jī)制的案例。王安石以"天變不足懼、人言不足恤、祖宗之法不足守"的"三不足"之說(shuō)說(shuō)動(dòng)神宗進(jìn)行財(cái)政變法。通過(guò)打擊反對(duì)派勢(shì)力、設(shè)置"制置三司條例司"作為推動(dòng)變法的權(quán)力機(jī)構(gòu)，全力提拔支持變法的各級(jí)官員，其變法的中心內(nèi)容如"青苗法"、"募役法"、"保甲法"、"保馬法"、"方田均稅法"等等雖然稱得起"良法美意"，但是在強(qiáng)力推行、嚴(yán)密監(jiān)察之下大都變成了"與民爭(zhēng)利"的"惡法".變法推行幾年之后，隨著神宗皇帝的去世而告終。關(guān)于變法的研究汗牛充棟，有代表性的可參見鄧廣銘（2007）、李華瑞（2004）、劉子鍵（1996）等。就變法對(duì)政治體制的影響而言，"三不足"之說(shuō)對(duì)制約君主的絕對(duì)權(quán)力起了明顯的負(fù)面作用，如《宋儒學(xué)案》所言："金陵三不足之說(shuō)？？非獨(dú)為趙氏禍，為萬(wàn)世禍。人主之勢(shì)，天下無(wú)能敵者，人臣欲回之，必思有大于此者把攬之。今乃教之不畏天變，不法祖宗，不恤人言，則何事不可為也？"]

　　本小節(jié)是對(duì)政治體制中官員升遷問(wèn)題的一個(gè)甚為粗略的梳理。我們可以看到，官員升遷以及與此相關(guān)的"錦標(biāo)賽"并非一個(gè)簡(jiǎn)單的晉升標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，而是與整個(gè)政治體制的理念、特點(diǎn)和時(shí)勢(shì)緊密相連。錦標(biāo)賽雖然是一個(gè)過(guò)于簡(jiǎn)單的類比，而且也并非傳統(tǒng)政治體制的常態(tài)，但是它確是隱藏于這種政治體制之下的一種潛在機(jī)制，只要各種條件成熟，就會(huì)在一段時(shí)間內(nèi)主導(dǎo)整個(gè)政治系統(tǒng)的運(yùn)作。

　　三

　　大躍進(jìn)時(shí)期是一個(gè)短暫的舉國(guó)錦標(biāo)賽時(shí)期。這場(chǎng)錦標(biāo)賽無(wú)論在涉及的范圍、競(jìng)賽的程度、配置的資源以及造成的后果等各方面都空前絕后。它的出現(xiàn)需要各種條件的成熟和積累，探討和概括這場(chǎng)錦標(biāo)賽的特點(diǎn)及其成立條件是本節(jié)和下一節(jié)的主要內(nèi)容。

　　1949年以后，新中國(guó)開始著手建立社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和政治體制，在此基礎(chǔ)上形成了全新的中央-地方關(guān)系框架。這個(gè)框架雖然仍然延續(xù)了傳統(tǒng)多級(jí)政府的行政關(guān)系，但是隨著社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，形成了前所未有的中央高度集權(quán)的局面。

　　建國(guó)初期，為了平抑物價(jià)、解決財(cái)政困難和支持抗美援朝，中央政府實(shí)行的是高度集權(quán)的財(cái)政"統(tǒng)收統(tǒng)支"制度，規(guī)定財(cái)政收入中除公糧5-15%的地方附加以外，所有公糧的征收、支出、調(diào)度，全部統(tǒng)于中央。

　　稅收方面，除了批準(zhǔn)征收的少量地方稅外，所有關(guān)稅、鹽稅、貨物稅、工商稅，也都由中央政府調(diào)度使用。財(cái)政支出主要用于軍隊(duì)、行政和投資，也都由中央政府統(tǒng)一全國(guó)的編制和供給標(biāo)準(zhǔn)。

　　這種高度集權(quán)的體制在1953-1957年的第一個(gè)"五年計(jì)劃"時(shí)期得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)，并由財(cái)政領(lǐng)域延伸到整個(gè)國(guó)計(jì)民生領(lǐng)域。除了中央-地方關(guān)系外，國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系、政府和企業(yè)的關(guān)系也產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的變化，這個(gè)變化首先是通過(guò)一五期間的社會(huì)主義改造形成的。

　　從1953年開始，新中國(guó)開始了對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造，原定于十幾年完成的改造計(jì)劃在5年時(shí)間里就迅速實(shí)現(xiàn)。1956年農(nóng)業(yè)中參加合作社的農(nóng)戶比重已經(jīng)達(dá)到了96.3%，已經(jīng)加入合作化的手工業(yè)就業(yè)人員占全部手工業(yè)者的91.7%.一方面，國(guó)家將所有農(nóng)民通過(guò)"合作化運(yùn)動(dòng)"納入到由國(guó)家控制、管理的組織體系中；
另一方面，通過(guò)取消農(nóng)產(chǎn)品自由貿(mào)易市場(chǎng)，實(shí)行糧、棉、油等重要農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，國(guó)家直接控制了所有農(nóng)村的重要資源，直接指揮、安排農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并通過(guò)帶有強(qiáng)制性的糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策來(lái)保證城市的低價(jià)格糧食供給，加速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。①[關(guān)于農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造和合作化運(yùn)動(dòng)，目前的研究比較多，此處不多加贅述。具體內(nèi)容可參加陳吉元（1993）]

　　工業(yè)的情況見表1.

　　可以看出，1956年全部工業(yè)中三分之二為社會(huì)主義性質(zhì)的國(guó)營(yíng)和集體工業(yè)，三分之一為公私合營(yíng)的國(guó)家資本主義工業(yè)。在公私合營(yíng)的企業(yè)"，私方"只有拿定息的權(quán)利，沒(méi)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，這種企業(yè)實(shí)際上也是全民所有制的國(guó)有企業(yè)了。在商業(yè)領(lǐng)域，1956年的私營(yíng)商業(yè)只占商業(yè)企業(yè)商品批發(fā)額度的011%，商業(yè)也全部完成了社會(huì)主義改造。

　　社會(huì)主義改造基本完成之后，國(guó)家的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了重要的變化（參看表2）。

　　表2國(guó)家的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)變化（1950-1957）①[財(cái)政收入分三大項(xiàng)："企業(yè)收入"、"各項(xiàng)稅收"和"其他收入".其中"其他收入"占比重很小，表中沒(méi)有列出]

　　表2中的"企業(yè)收入"在1950年只占財(cái)政收入的13.4%，到一五時(shí)期的最后一年，這個(gè)比重上升到了46.5%，和"各項(xiàng)稅收"在財(cái)政收入中平分秋色。此后一直到1979年，這兩個(gè)比重基本沒(méi)有發(fā)生大的變化，基本各占財(cái)政收入的50%左右。

　　各項(xiàng)稅收主要包括工商稅收、鹽稅、關(guān)稅和農(nóng)牧業(yè)稅。從表2可以看出，工商企業(yè)繳納的工商稅收是稅收的主體，但是工商稅收在財(cái)政總收入中的份額并沒(méi)有發(fā)生變化，始終占總收入的35%左右。也就是說(shuō)，建國(guó)初期和一五時(shí)期國(guó)家工業(yè)化的迅速發(fā)展對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)并沒(méi)有體現(xiàn)在稅收上，而是體現(xiàn)在"企業(yè)收入"上。工商企業(yè)的迅速發(fā)展帶來(lái)的是"企業(yè)收入"的迅速增長(zhǎng)，這與社會(huì)主義改造和國(guó)家管理企業(yè)的方式有關(guān)系。

　　"企業(yè)收入"主要是指工商企業(yè)上繳的利潤(rùn)和部分折舊基金。社會(huì)主義改造完成之后，全國(guó)的工業(yè)企業(yè)產(chǎn)生的利稅總額中，全民所有制企業(yè)（國(guó)有企業(yè)）占85%，集體所有制企業(yè)占12%，其他企業(yè)占3%.①[這是1958年的數(shù)字，資料來(lái)自財(cái)政部綜合計(jì)劃司編（1992：26）]對(duì)于全民所有制企業(yè)，國(guó)家運(yùn)用行政手段，直接向企業(yè)下達(dá)指令性指標(biāo)②[這些指令性指標(biāo)涵蓋了企業(yè)管理的各個(gè)方面，包括：總產(chǎn)值、主要產(chǎn)品產(chǎn)量、新種類產(chǎn)品試制、主要的技術(shù)經(jīng)濟(jì)定額、成本降低率、成本降低額、職工總數(shù)、年底職工數(shù)、工資總額、勞動(dòng)生產(chǎn)率和利潤(rùn)]來(lái)進(jìn)行管理。企業(yè)用人、用工由國(guó)家委派和統(tǒng)一分配，企業(yè)的生產(chǎn)資料由國(guó)家計(jì)劃供給，由商業(yè)、物資部門收購(gòu)或調(diào)撥其產(chǎn)品，由財(cái)政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)企業(yè)資金的收入和支出，企業(yè)的利潤(rùn)和折舊基金全部上繳國(guó)家，納入國(guó)家預(yù)算。企業(yè)所需基本建設(shè)投資、固定資產(chǎn)更新和技術(shù)改造的費(fèi)用，由國(guó)家財(cái)政撥款解決。企業(yè)的流動(dòng)資金也由財(cái)政部門按定額撥付，一些季節(jié)性、臨時(shí)性的超定額部分則由銀行貸款解決。在這種管理模式之下，企業(yè)財(cái)務(wù)雖然進(jìn)行獨(dú)立核算，但只限于自計(jì)盈虧，并不自負(fù)盈虧，所以基本上屬于政府財(cái)政部門的分支和出納。企業(yè)稅金上繳財(cái)政國(guó)庫(kù)，企業(yè)利潤(rùn)則上繳政府主管部門的財(cái)政。以1957年為例，全民所有制獨(dú)立核算工業(yè)企業(yè)的稅金是36.6億元，利潤(rùn)總額是78.8億元，③[數(shù)字來(lái)自國(guó)務(wù)院全國(guó)工業(yè)普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局工業(yè)交通物資統(tǒng)計(jì)司編（1986：177）]也就是說(shuō)，企業(yè)的貢獻(xiàn)是三分之一以稅收的形式上繳國(guó)家財(cái)政，三分之二則以企業(yè)收入的形式上繳主管的政府部門。

　　政府和企業(yè)的這種新型關(guān)系也同時(shí)塑造了中央-地方關(guān)系的新局面，即中央政府通過(guò)對(duì)企業(yè)的控制實(shí)施對(duì)地方政府的控制。

　　我們可以將企業(yè)的主管部門按照中央-地方關(guān)系分成兩類，一類是中央政府以及國(guó)務(wù)院的各個(gè)部委，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　另一類則是地方政府主管部門。

　　建國(guó)初期，國(guó)家財(cái)政分為中央級(jí)、大行政區(qū)級(jí)和�。ㄊ校┘�(jí)三級(jí)財(cái)政，1953年取消了大區(qū)一級(jí)財(cái)政，設(shè)立了縣級(jí)財(cái)政，這樣地方的財(cái)政仍然是兩級(jí)，即省（市）級(jí)財(cái)政和縣級(jí)財(cái)政。全國(guó)的企業(yè)也按照其隸屬關(guān)系分為中央直（部）屬企業(yè)和地方企業(yè)（省、縣）兩類。中央企業(yè)的企業(yè)收入直接歸中央財(cái)政管理，地方企業(yè)的企業(yè)收入則按照其隸屬關(guān)系歸入省級(jí)或縣級(jí)財(cái)政，也就是說(shuō)，所有的企業(yè)都按照隸屬關(guān)系歸入了"條條"（中央直屬）系統(tǒng)和"塊塊"系統(tǒng)。

　　一五時(shí)期是國(guó)家"重工業(yè)戰(zhàn)略優(yōu)先"的發(fā)展時(shí)期。新中國(guó)有限的人力、物力和財(cái)力大都用于發(fā)展大型的重工業(yè)，這就要求中央具有調(diào)度、配置資源的大部分權(quán)力。在這種情況下"，條條"系統(tǒng)的膨脹是必然的。

　　1952年成立國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)，此外設(shè)立了重工業(yè)部等15個(gè)財(cái)經(jīng)專業(yè)管理部門，這些經(jīng)濟(jì)管理型的部委占到了政務(wù)院所屬各部門總數(shù)的47%.這些部委既是行業(yè)管理部門，又是直接管理企業(yè)生產(chǎn)的管理單位。1954年這類部委進(jìn)一步增加，超過(guò)國(guó)務(wù)院所屬部門總數(shù)的55%.在這種形勢(shì)下，中央直屬企業(yè)1953年為2800多個(gè)，1957年為9300多個(gè)，占企業(yè)總數(shù)的16%，占工業(yè)總產(chǎn)值的49%（朱基主編，1985：43-44），而且這些企業(yè)都是直接關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大型企業(yè)。這樣，全國(guó)大部分的財(cái)力和物力都納入了中央直接管理和調(diào)配的"條條"系統(tǒng)。

　　1953年，中央統(tǒng)一分配的物資為227種（中央統(tǒng)配112種，部委管理115種），到1957年，這個(gè)數(shù)字迅速增加到532種（統(tǒng)配231種，部委管理301種）（趙德馨主編，1988：388），中央政府直接控制了大部分國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要物資。

　　在財(cái)政方面，自1953年開始，財(cái)政體制由中央統(tǒng)收統(tǒng)支變?yōu)橹醒牒偷胤截?cái)政劃分收入。中央、�。ㄊ校┖涂h（市）三級(jí)開始劃分各自的財(cái)政收支范圍。1954年開始實(shí)行由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、中央與地方財(cái)政中央和地方分類分成辦法，將財(cái)政收入劃分為固定收入、固定比例分成收入、中央調(diào)劑收入三大類。地方預(yù)算每年由中央核定，地方的預(yù)算支出，首先用地方固定收入和固定比例分成抵補(bǔ)，不足部分由中央調(diào)劑收入彌補(bǔ)。如果其固定收入超出了地方正常支出，其剩余部分不再全部上解中央，而是按照剩余部分在地方固定收入中的比重與中央進(jìn)行分成。分成比例一年一定。

　　這種財(cái)政體制劃分表面上看起來(lái)給了地方財(cái)政獨(dú)立的地位，但是由于（1）地方固定收入實(shí)際上占總財(cái)政收入的比重不大；
（2）分成比例每年一變，每年都按照上一年收入和支出的差額進(jìn)行重新計(jì)算。也就是說(shuō)，如果一個(gè)省某年收入增長(zhǎng)過(guò)快，其下一年上解中央的比例就會(huì)快速增長(zhǎng)。所以這種體制只是初步劃分了中央和地方財(cái)政的范圍，并沒(méi)有改變中央財(cái)政高度集權(quán)的狀況。如果從中央和地方負(fù)責(zé)征收收入的范圍來(lái)看，一五期間中央和地方財(cái)政收入分別占全國(guó)財(cái)政收入的45%和55%，但是如果按照財(cái)政體制劃分后的收入來(lái)看，中央和地方財(cái)政收入的比重就分別占80%和20%，支出分別占總財(cái)政支出的75%和25%.①[實(shí)際上就中央和省的財(cái)政關(guān)系而言，省級(jí)財(cái)政除了5%的農(nóng)業(yè)稅附加、3%的總預(yù)備費(fèi)和自籌部分資金之外，幾乎與中央級(jí)的預(yù)算單位沒(méi)有什么區(qū)別�？h和鄉(xiāng)更是沒(méi)有什么財(cái)權(quán)。"因此，地方同志說(shuō)，現(xiàn)在名義上是四級(jí)（中央、省、縣、鄉(xiāng)）財(cái)政，實(shí)際上是一級(jí)半，只有中央一級(jí)是完整的，省財(cái)政只是半級(jí)財(cái)政"（薄一波，1991：481）]所以說(shuō)，全國(guó)雖然有一半左右的企業(yè)屬于地方主管部門管理，但是企業(yè)上繳的收入和利潤(rùn)大部分都被中央財(cái)政所直接支配。企業(yè)能夠自己分配的獎(jiǎng)勵(lì)基金和超計(jì)劃利潤(rùn)分成只占企業(yè)收入的3175%（當(dāng)代中國(guó)叢書編輯部，1984：446、502）。

　　隨著一五計(jì)劃和社會(huì)主義改造的完成，我國(guó)中央-地方間的基本經(jīng)濟(jì)和財(cái)政關(guān)系的構(gòu)架已經(jīng)建立起來(lái)。根據(jù)上面的分析，這種框架的基本特點(diǎn)是：中央控制了全國(guó)大部分的人力、財(cái)力和物力的管理和分配，這種控制是以計(jì)劃指標(biāo)管理的形式，并通過(guò)建立在各個(gè)工業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的"條條"系統(tǒng)來(lái)進(jìn)行直接的、自上而下的控制而實(shí)現(xiàn)的。具體而言，重要的企業(yè)幾乎全部納入條條系統(tǒng)直接管理，其他企業(yè)則通過(guò)"塊塊"系統(tǒng)間接管理，但是其稅收和利潤(rùn)大部分歸中央財(cái)政進(jìn)行分配。與傳統(tǒng)的體制相比，新中國(guó)體制的特點(diǎn)除了中央高度集權(quán)之外，更重要的是這種集權(quán)控制并非僅僅限于對(duì)行政官僚體制的控制，而且還控制了國(guó)家的全部經(jīng)濟(jì)資源。

　　"一五"期間的管理體制，尤其是對(duì)工業(yè)的管理體制基本是仿照蘇聯(lián)的發(fā)展模式展開的。由于將幾乎全部資源控于政府之手，這對(duì)管理經(jīng)濟(jì)的中央部委和地方官員提出了很高的要求，要求他們具備經(jīng)濟(jì)管理的能力和技術(shù)水平，但是當(dāng)時(shí)的中國(guó)并不具備這種人力資源的條件。

　　從一五計(jì)劃的執(zhí)行情況來(lái)看，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展無(wú)疑是成功的，被有的學(xué)者稱之為工業(yè)化的第一個(gè)"黃金時(shí)期"（胡鞍鋼，2007）。但是，由于水平的限制和官僚體制本身具有的因循保守的特點(diǎn)，要在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)"趕超戰(zhàn)略"卻相當(dāng)困難。同時(shí)，這種管理體制又為用控制的放權(quán)和發(fā)動(dòng)競(jìng)賽提供了體制上的條件。此后大躍進(jìn)中的做法在一定程度上可以看作中央政府或者毛澤東主席對(duì)于探索一種新的工業(yè)化模式的嘗試（Lieberthal，2004）。從現(xiàn)存的歷史材料中，可以看到毛澤東主席和中央政府的高層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于突破蘇聯(lián)模式、以一種更適合中國(guó)國(guó)情的方式快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的討論和決策過(guò)程（薄一波，1991）。總的來(lái)說(shuō)，這種探索最終以大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)放權(quán)和地方動(dòng)員為主要標(biāo)志，在中央-地方關(guān)系上似乎來(lái)了一個(gè)一百八十度的大轉(zhuǎn)彎。

　　由于將絕大部分權(quán)力集中在中央，除了不利于調(diào)動(dòng)地方的積極性，毛澤東主席還感到，中央政府內(nèi)部的主流在強(qiáng)調(diào)平衡關(guān)系和發(fā)展速度的問(wèn)題上，也存在保守的傾向。1955年12月27日，毛澤東主席在為《中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)主義高潮》一書所作的序言中指出，"現(xiàn)在的問(wèn)題，還是右傾保守思想在許多方面作怪，使許多方面的工作不能適應(yīng)客觀情況的發(fā)展�，F(xiàn)在的問(wèn)題是經(jīng)過(guò)努力本來(lái)可以做到的事情，卻有很多人認(rèn)為做不到。"（毛澤東，1956）1956年，在《論十大關(guān)系》的報(bào)告中，毛澤東主席又提出"要擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情".1956年到1957年間，中央政府出臺(tái)了一系列文件，①[這些文件包括1956年5月的《關(guān)于改進(jìn)國(guó)家行政體制的決議（草案）》，1957年的《關(guān)于改進(jìn)工業(yè)管理體制的規(guī)定（草案）》、《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政體制和劃分中央和地方對(duì)財(cái)政管理權(quán)限的規(guī)定（草案）》、《關(guān)于改進(jìn)商業(yè)管理體制的規(guī)定（草案）》]開始逐步、有計(jì)劃地下放工業(yè)企業(yè)、商業(yè)和財(cái)政的管理權(quán)限給地方。這些政策是和加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路以及1957年的"反右"運(yùn)動(dòng)相呼應(yīng)的。②[1957年的反右運(yùn)動(dòng)在一定程度上可以視為意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域內(nèi)的集權(quán)運(yùn)動(dòng)。從"百花齊放、百家爭(zhēng)鳴"到幾十萬(wàn)人被劃為"右派"，實(shí)際上也為大躍進(jìn)期間的激進(jìn)政策做了思想和輿論上的準(zhǔn)備。這個(gè)方面不是本文討論的重點(diǎn)，兩者的關(guān)系以后將另文詳論]自1957年下半年開始，毛澤東在多次會(huì)議上開始批評(píng)1956年的"反冒進(jìn)"思想，1958年3月又提出了社會(huì)主義建設(shè)總路線的基本思路。

　　社會(huì)主義建設(shè)總路線在1958年2月底中共八大二次會(huì)議上通過(guò)，表述為"鼓足干勁、力爭(zhēng)上游、多快好省地建設(shè)社會(huì)主義"，其實(shí)質(zhì)就是力爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速度，在計(jì)劃指標(biāo)上體現(xiàn)為"超英趕美"的趕超戰(zhàn)略。

　　一般認(rèn)為，毛澤東的思想和地位是解釋1958年"大躍進(jìn)"運(yùn)動(dòng)的主要因素，大躍進(jìn)的發(fā)動(dòng)似乎主要是一個(gè)自上而下的動(dòng)員過(guò)程（胡鞍鋼，2007）。但是我們?nèi)绻�仔�?xì)考察1957年的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)另外一個(gè)重要的因素，即高度集權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)體制實(shí)際上會(huì)內(nèi)生出大規(guī)模放權(quán)和開展地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)的要求，作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的手段。這種要求只是以自上而下的放權(quán)過(guò)程體現(xiàn)出來(lái)的。

　　1957年下半年開始的反對(duì)"反冒進(jìn)"，是以毛澤東主席在一系列會(huì)議上③[具體參見薄一波（1991），陳吉元（1993），李銳（1999）]的"反反冒進(jìn)"的發(fā)言為主要表現(xiàn)的。這些發(fā)言與其說(shuō)發(fā)自毛澤東本人的激進(jìn)思想，毋寧說(shuō)是從中央到地方基層一部分官員共同推動(dòng)的結(jié)果。以中共農(nóng)村工作部部長(zhǎng)鄧子恢為代表的對(duì)農(nóng)業(yè)合作化速度的限制，以及以周恩來(lái)、陳云為代表的主持經(jīng)濟(jì)工作的高層官員對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)快、比例關(guān)系失調(diào)所采取的反冒進(jìn)政策都在一定程度上抑制了一些地方官員爭(zhēng)取擴(kuò)大地方權(quán)益、強(qiáng)行推動(dòng)合作化的做法，黨內(nèi)的發(fā)展思路出現(xiàn)了一些爭(zhēng)論和搖擺。這除了導(dǎo)致1957年春全國(guó)許多地區(qū)的"退社風(fēng)潮"①[退社，主要是浙江等地區(qū)出現(xiàn)的農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高級(jí)合作社（高級(jí)社）的群體現(xiàn)象]之外，還導(dǎo)致了1957年經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的放慢，即所謂的"馬鞍形".這構(gòu)成了"反反冒進(jìn)"和社會(huì)主義總路線出臺(tái)的基本歷史背景，也被批評(píng)為黨內(nèi)的"右傾主義"，再借用毛澤東主席本人的話來(lái)說(shuō)，就是"黨內(nèi)的有些同志離右派只有五十米遠(yuǎn)"（李銳，1999）。這里值得注意的是，經(jīng)濟(jì)管理中的高度集權(quán)與思想領(lǐng)域中的自由思潮同被看作是"右傾主義".因此，思想領(lǐng)域內(nèi)的反右實(shí)際上是統(tǒng)一思想，而經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的反對(duì)右傾主義則表現(xiàn)為擴(kuò)大地方自主權(quán)、發(fā)揮地方積極性以加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的"反反冒進(jìn)"，后者無(wú)疑會(huì)受到某些地方官員的積極推動(dòng)和呼應(yīng)。②[這個(gè)說(shuō)法還沒(méi)有強(qiáng)有力的歷史材料支持，只是一個(gè)嘗試性的假說(shuō)。但是從大躍進(jìn)期間許多地方官員的表現(xiàn)來(lái)看，應(yīng)該有一定的事實(shí)依據(jù)，還有待于進(jìn)一步的研究]

　　黨內(nèi)的反反冒進(jìn)與黨外的反右運(yùn)動(dòng)相呼應(yīng)，抑制了與中央不一致的言論和思想。高度集權(quán)的管理體制被認(rèn)為不利于"發(fā)揮地方的積極性"，貫徹中央加快發(fā)展速度的思路。在實(shí)踐上，1957年的經(jīng)濟(jì)速度放緩也證明了這一點(diǎn)。這種局勢(shì)構(gòu)成了1958年大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)的基本背景。

　　自1958年初開始，中央政府開始全面下放權(quán)限，這是新中國(guó)歷史上的第一次大規(guī)模放權(quán)的變革。在行政管理方面，將原已虛化的大行政區(qū)重新加強(qiáng)，成立了東北、華北、華東、華南、華中、西北、西南7個(gè)大協(xié)作區(qū)，要求其分別建立大型的骨干企業(yè)和經(jīng)濟(jì)中心，形成具有完整工業(yè)體系的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。此后不久又要求其下屬各省也力圖建立獨(dú)立的工業(yè)體系。在企業(yè)管理方面，開始大規(guī)模下放中央直屬企業(yè)，與1957年的9300多個(gè)中央直屬企業(yè)相比，1958年中央直屬企業(yè)只剩下1200多個(gè)，下放了88%，其工業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重也下降到13.8%（當(dāng)代中國(guó)叢書編輯部，1984）。同時(shí)，各企業(yè)的自主性和管理權(quán)也迅速增加。國(guó)家對(duì)企業(yè)管理的指令性指標(biāo)由原來(lái)的12個(gè)減少為4個(gè)，企業(yè)的財(cái)權(quán)和人事權(quán)也迅速擴(kuò)大。在財(cái)政體制方面也進(jìn)行了巨大的變動(dòng)，地方的財(cái)政收入從"以支定收、一年一變"的體制變?yōu)?一定五年不變"的體制，同時(shí)地方的收入基數(shù)和支出權(quán)限也迅速增加。與這些方面的權(quán)力下放相配合，建立起了"塊塊為主、條塊結(jié)合"的計(jì)劃體制，規(guī)定各省市自治區(qū)可以對(duì)本地區(qū)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整、可以安排本地區(qū)的建設(shè)投資和人力、財(cái)力、物力以及公共事業(yè)項(xiàng)目。在這種形勢(shì)下"，二五"時(shí)期國(guó)家的工業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃中只剩下產(chǎn)品產(chǎn)量指標(biāo)"，一五"計(jì)劃中的其他五種指標(biāo)①[其他五種指標(biāo)是總產(chǎn)值、商品產(chǎn)值、主要產(chǎn)品產(chǎn)量、主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、新產(chǎn)品試制和生產(chǎn)大修]都被取消了�；�建計(jì)劃也只管當(dāng)年的投資和主要建設(shè)內(nèi)容。工業(yè)產(chǎn)品中國(guó)家計(jì)委統(tǒng)一管理的產(chǎn)品種類也大幅減少。中央直接征收的財(cái)政收入比重，1959年下降到只占財(cái)政總收入的20%.在生產(chǎn)的其他方面，如基建審批權(quán)、物資分配權(quán)和招工計(jì)劃?rùn)?quán)也都全面下放，地方基本可以自主基建投資，中央統(tǒng)配和部管物資從1957年的532種減為1958年的429種、1959年更減少為285種（中國(guó)物資經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)編，1983：91-92）；
職工人數(shù)和城鎮(zhèn)居民數(shù)量大幅度增加。

　　這種全面放權(quán)的確快速而有效地刺激了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。一五計(jì)劃時(shí)期，工業(yè)的年均增長(zhǎng)率只有18%.而1958年的工業(yè)總產(chǎn)值比1957年增長(zhǎng)了154.8%，1959年又比1958年增長(zhǎng)了136.2%.在經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)中，基本建設(shè)投資起了決定性的作用。建國(guó)后10年的基本建設(shè)投資總額為1212億元，其中1958和1959兩年的總額為584億元，占到了10年投資總額的一半。②[這些數(shù)字見蘇星和楊秋寶編《新中國(guó)經(jīng)濟(jì)史資料選編》，內(nèi)容是國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門1960年代頒發(fā)的一些統(tǒng)計(jì)數(shù)字，其中關(guān)于產(chǎn)量產(chǎn)品的數(shù)字明顯存在嚴(yán)重的浮夸，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　本文引用的投資數(shù)據(jù)相對(duì)可靠，亦僅供參考。按照《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（1981）》的數(shù)字，1958到1960年三年的基建投資總額為996億元，比一五期間五年的總和多出81%.這兩列數(shù)字基本相符]而這種投資擴(kuò)大是地方競(jìng)賽引起的。

　　表3顯示出了1958年的異常情況。1957年，在全國(guó)的工業(yè)總產(chǎn)值中，部（直屬）中央企業(yè)占44.5%，地方占55.5%，到1958年中央則只占13.9%，地方占86.1%.與1957年相比，新建地方工業(yè)企業(yè)（不包括手工業(yè)和社辦工業(yè)）達(dá)56158個(gè)，比原來(lái)的地方工業(yè)總數(shù)48658個(gè)還多7500個(gè)。到1959年，地方社辦企業(yè)達(dá)到20萬(wàn)個(gè)以上，①[這些數(shù)字也來(lái)自《新中國(guó)經(jīng)濟(jì)史資料選編》，數(shù)字可能有不盡不實(shí)之處，但是地方工業(yè)競(jìng)賽的局面可見一斑]工業(yè)的地方競(jìng)賽規(guī)模之大、速度之快可謂空前絕后。當(dāng)然，競(jìng)賽也更加明顯地表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)和鋼鐵指標(biāo)以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域中。自1958年下半年開始，各種鋼鐵和糧食的"衛(wèi)星"滿天飛，浮夸風(fēng)吹遍了各級(jí)大大小小的地方政府。具有諷刺意義的是，指標(biāo)競(jìng)賽竟然導(dǎo)致了主要的產(chǎn)品產(chǎn)量指標(biāo)完全失真，最后在基層的縣、公社、生產(chǎn)隊(duì)之間連彼此真實(shí)的糧食庫(kù)存都搞不清楚了。②[伯恩斯坦（Bernstein ，1984）文中提及的一個(gè)案例生動(dòng)地說(shuō)明了饑荒時(shí)糧食庫(kù)存信息的混亂情況]

　　大躍進(jìn)引發(fā)的地區(qū)競(jìng)賽帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的畸形以及災(zāi)難性的嚴(yán)重后果。在此期間，重工業(yè)增長(zhǎng)了2.33倍，輕工業(yè)增長(zhǎng)了47%，農(nóng)業(yè)下降了22.7%.各地區(qū)紛紛追求建立獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體系，利用中央的放權(quán)片面擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，使得地方經(jīng)濟(jì)以"水多加面、面多加水"的方式不斷擴(kuò)大（胡書東，2001）。這場(chǎng)競(jìng)賽帶來(lái)的后果也是世所共睹，此文不再贅述。

　　四

　　伴隨著"以鋼為綱"開始的大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)，實(shí)際上是地方政府在主要的鋼鐵、糧食和其他重要產(chǎn)品的指標(biāo)上展開的一場(chǎng)空前激烈和規(guī)模巨大的"錦標(biāo)賽".這場(chǎng)錦標(biāo)賽有這樣幾個(gè)鮮明的特點(diǎn)。

　　第一，地方政府的"公司化"決定了這場(chǎng)錦標(biāo)賽的基本走向。在錦標(biāo)賽期間，地方政府變成了追求指標(biāo)和效率的巨大公司或廠商，動(dòng)員其所有能夠控制的人力、物力和財(cái)力來(lái)實(shí)現(xiàn)高指標(biāo)。評(píng)價(jià)地方政府表現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)變得簡(jiǎn)單清晰，完成指標(biāo)成為最高的、惟一的標(biāo)準(zhǔn)。正如我們?cè)谖墨I(xiàn)評(píng)述部分的分析所言，政府與公司最大的區(qū)別之一在于其目標(biāo)不夠明確，政府的公共支出涵蓋了地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的眾多方面，各方面的優(yōu)先順序會(huì)因?yàn)榈胤骄唧w情況的不同而不同。而錦標(biāo)賽體制在短時(shí)間內(nèi)統(tǒng)一改變了政府行為各方面的優(yōu)先順序，其他一切都要為"錦標(biāo)"讓路和為"錦標(biāo)"服務(wù)。在大躍進(jìn)期間，這個(gè)錦標(biāo)主要就是鋼鐵和糧食產(chǎn)量。

　　第二，"層層加碼"是推動(dòng)這場(chǎng)錦標(biāo)賽的基本作用機(jī)制。追求"錦標(biāo)"引發(fā)的地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)造成了"層層加碼"的動(dòng)員和管理制度。

　　上級(jí)政府為了完成指標(biāo)或者追求更高的指標(biāo)，其基本策略就是動(dòng)員下級(jí)政府展開"錦標(biāo)賽"，并設(shè)置一個(gè)比自身目標(biāo)更高的指標(biāo)。這在中央的"兩本帳"策略中體現(xiàn)得最為明顯：每級(jí)政府都制定"兩本帳"，第二本帳的指標(biāo)高出第一本帳，上級(jí)的第二本帳作為下級(jí)的第一本帳。在從上到下制定計(jì)劃時(shí)按照第一本帳，但是在執(zhí)行計(jì)劃和對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)時(shí)用第二本帳作為標(biāo)準(zhǔn)。①[這種"兩本帳"制度最早由薄一波發(fā)明，并向毛澤東主席提出建議，后來(lái)成為大躍進(jìn)中的指導(dǎo)性工作方法。薄一波也承認(rèn)："我這個(gè)建議是個(gè)失誤，因?yàn)閮杀編せ蛉�本帳的觀念為計(jì)劃的層層加碼打開了一個(gè)重要的缺口。中央帶頭搞兩本帳，各級(jí)就都搞自己的兩本帳，下到基層，同一個(gè)指標(biāo)就有六七本帳了"（薄一波，1991：682）]在各級(jí)政府的這種策略下，"層層加碼"成為必然。"兩本帳"的方法帶來(lái)的另外一個(gè)嚴(yán)重后果是從中央到地方的各級(jí)政府行為的信息流通不暢，甚至造成混亂。由于中央最多只能了解和掌握各級(jí)地方政府的"第一本帳"，所以根本無(wú)法對(duì)基層政府的行為做出評(píng)價(jià)。同樣的道理，每一級(jí)政府只能掌握其直屬下級(jí)的情況。這為大躍進(jìn)及后來(lái)的饑荒中的虛夸和瞞報(bào)現(xiàn)象提供了制度基礎(chǔ)。

　　第三，"軟預(yù)算約束"決定了這場(chǎng)錦標(biāo)賽的失敗命運(yùn)。雖然地方政府的行為變得"公司化"，但是這種行為并不像市場(chǎng)中的公司那樣存在預(yù)算約束，即使有約束的話，也是"軟預(yù)算約束".這個(gè)術(shù)語(yǔ)是匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾耐用來(lái)描述社會(huì)主義國(guó)家中國(guó)有企業(yè)的行為特點(diǎn)的，指國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人往往傾向于盲目擴(kuò)大投入，不顧及企業(yè)的投入產(chǎn)出效率（Kornai，1980）。與國(guó)有企業(yè)相比，地方政府的預(yù)算約束更加"軟化".錦標(biāo)賽一經(jīng)發(fā)動(dòng)，往往為了追求高指標(biāo)而不計(jì)成本。從大躍進(jìn)的實(shí)踐中可以看出，錦標(biāo)賽體制本身并不會(huì)內(nèi)生出地方政府狂熱追求高指標(biāo)的約束力量，而是相反，競(jìng)賽在壓力之下愈演愈烈。只有造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)后果之后，中央政府才開始力圖終止競(jìng)賽。

　　在中國(guó)中央集權(quán)的官僚制度史上，這是一個(gè)似新實(shí)舊的現(xiàn)象。與傳統(tǒng)制度相比，錦標(biāo)賽得以產(chǎn)生的根本的體制性條件沒(méi)有發(fā)生根本性的改變，上述的三個(gè)特點(diǎn)雖然在形式上很少在傳統(tǒng)政治體制中出現(xiàn)，但其萌生和成長(zhǎng)的基礎(chǔ)就根源于傳統(tǒng)的集權(quán)體制。不同之處在于，這場(chǎng)錦標(biāo)賽無(wú)論在中央的高度集權(quán)和短期的高度放權(quán)上都極其極端和劇烈。大躍進(jìn)的深層機(jī)制在于，看似高度分權(quán)的錦標(biāo)賽實(shí)際上是在高度集權(quán)和國(guó)家對(duì)社會(huì)資源全面控制的基礎(chǔ)上展開的。也就是說(shuō)，全面的高度集權(quán)和控制才是錦標(biāo)賽得以發(fā)動(dòng)的最重要條件。這種控制表現(xiàn)在政治控制、思想和媒體控制以及資源控制三個(gè)方面。

　　首先是通過(guò)政黨-國(guó)家政治體系實(shí)現(xiàn)的政治控制。通過(guò)黨的體系，中央實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方官員人事晉升的高度集權(quán)。各級(jí)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)實(shí)際上牢牢掌握在黨委第一書記手中，省長(zhǎng)、市長(zhǎng)只是執(zhí)行黨的決策的行政長(zhǎng)官，所以中央對(duì)地方的控制可以通過(guò)非科層化的方式展開。

　　中共中央有權(quán)力隨時(shí)撤換、調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的真正領(lǐng)導(dǎo)，而撤換、調(diào)動(dòng)的重要依據(jù)就是對(duì)黨的忠誠(chéng)和是否走"革命"路線，而是否忠誠(chéng)和走革命路線則是以在政策和實(shí)踐上響應(yīng)、執(zhí)行黨的號(hào)召即"政治表現(xiàn)"為重要依據(jù)的。所以在錦標(biāo)賽發(fā)動(dòng)的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)上的放權(quán)和政治上的集權(quán)——即對(duì)地方官員的動(dòng)員、"過(guò)關(guān)"、考察和調(diào)動(dòng)是同時(shí)進(jìn)行的。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨組織史資料》（中共中央組織部等，2000）我們統(tǒng)計(jì)了自1957年到1964年各省省委第一書記和省長(zhǎng)的人事變動(dòng)情況（見表4）。

　　表41957-1954年省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)情況統(tǒng)計(jì)①[統(tǒng)計(jì)只限于省委第一書記和省長(zhǎng)的變動(dòng)，年度間只要有變化就記為一次（西藏、新疆沒(méi)有包括在內(nèi)）]

　　可以看出，1958和1959兩年是省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)最為頻繁的兩年，其變動(dòng)次數(shù)占了8年間變動(dòng)總數(shù)的42%.這種人事上集權(quán)的一個(gè)特點(diǎn)是其高度的非程序化。某個(gè)官員響應(yīng)遲緩、執(zhí)行不力，會(huì)因?yàn)?政治路線"的問(wèn)題而被撤換而不是出于行政上的理由。這在1959年的"廬山會(huì)議"之后全國(guó)開展的反右傾運(yùn)動(dòng)過(guò)程中表現(xiàn)得最為明顯。高度的政治集權(quán)表現(xiàn)在對(duì)落實(shí)中央計(jì)劃、完成高指標(biāo)上，中央除了要求負(fù)責(zé)干部逐級(jí)參加地方會(huì)議，還要逐級(jí)檢查。①["省委要在縣、區(qū)、鄉(xiāng)、社的計(jì)劃中選取一些最好的和少數(shù)最壞的送給中央審查。省和專區(qū)的計(jì)劃都要按期交中央，一個(gè)也不能少"（見中共中央《工作方法六十條（草案）》）]對(duì)于沒(méi)有完成的，要給予處分。②[毛澤東主席強(qiáng)調(diào)："冤各有頭，債各有主"，完不成生產(chǎn)或調(diào)撥計(jì)劃，要按紀(jì)律辦事，要鐵的紀(jì)律，不要"豆腐紀(jì)律"，"馬克思要與秦始皇結(jié)合起來(lái)"（薄一波，1991：706）]

　　在1958年初由毛澤東主席親自修訂的《工作方法六十條（草案）》中，更是明確了錦標(biāo)賽的基本形式："省和省比，市和市比，縣和縣比，社和社比，廠和廠比，礦和礦比，工地和工地比。可以定評(píng)比公約，也可以不定。農(nóng)業(yè)比較易于評(píng)比，工業(yè)可以根據(jù)可比的條件評(píng)比，按產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)評(píng)比".另一個(gè)特點(diǎn)是這種控制邏輯不僅限于中央和省，而且層層擴(kuò)展，一直深入到被高度組織化的普通工人和農(nóng)民當(dāng)中。"忠誠(chéng)-表現(xiàn)"成為考察官員乃至普通人"政治正確"的基本邏輯，這對(duì)全民投入大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)起到了重要的作用。有學(xué)者通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，省內(nèi)的"入黨積極分子"在人口中的比重與本省在大躍進(jìn)之后的非正常死亡率之間存在著密切的聯(lián)系，這可以從一個(gè)側(cè)面反映這種邏輯對(duì)推動(dòng)錦標(biāo)賽的巨大作用（Yang，1996）。

　　其次是通過(guò)黨內(nèi)外的政治運(yùn)動(dòng)和以媒體為中心實(shí)現(xiàn)的對(duì)信息系統(tǒng)和社會(huì)氛圍的控制。李銳在《"大躍進(jìn)"親歷記》中說(shuō)："毛澤東是依靠"階級(jí)斗爭(zhēng)"和群眾運(yùn)動(dòng)來(lái)推動(dòng)"大躍進(jìn)"的。"階級(jí)斗爭(zhēng)"是一種手段，它形成了巨大的政治壓力，一切對(duì)"大躍進(jìn)"的異議、懷疑都可列入"階級(jí)斗爭(zhēng)"的范圍，作為敵對(duì)階級(jí)的"動(dòng)向"，迫使那些即使對(duì)"大躍進(jìn)"有不同看法的人們，也不能不參與到"大躍進(jìn)"中來(lái)"（李銳，1999：289）。

　　對(duì)媒體的控制是發(fā)動(dòng)全面錦標(biāo)賽的重要條件。這種控制的一個(gè)重要功能是壓制與錦標(biāo)賽目標(biāo)不協(xié)調(diào)的聲音和言論（唐秀平，2000），另一個(gè)功能則是宣傳甚至夸大參賽者的成績(jī)來(lái)推動(dòng)錦標(biāo)賽在全社會(huì)的全面展開，并制造比賽的強(qiáng)烈氛圍（鄭凱歌，2008）。

　　再次是資源控制。政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的全面控制是錦標(biāo)賽發(fā)動(dòng)的另一個(gè)重要基礎(chǔ)。如果我們按照資源配置的手段將社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源分為"體制內(nèi)資源"（政府計(jì)劃控制）和"體制外資源"（市場(chǎng)控制），那么，通過(guò)對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷和三大社會(huì)主義改造，市場(chǎng)基本不再是配置社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的手段，幾乎全部資源都通過(guò)政府控制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制來(lái)進(jìn)行配置和再分配。在這種形勢(shì)下的分權(quán)只能是政府內(nèi)部中央向地方政府的"放權(quán)"而非向市場(chǎng)和社會(huì)的分權(quán)。由于資源的再分配取決于中央政府的指標(biāo)和計(jì)劃體系，所以地方政府無(wú)法成為獨(dú)立的利益主體和行動(dòng)者，只能是在中央政府的指揮棒下進(jìn)行比賽的參賽者。在這種競(jìng)賽中，競(jìng)賽的勝利者得到的獎(jiǎng)勵(lì)是完成或超額完成指標(biāo)任務(wù)后的榮譽(yù)，很少能夠通過(guò)比賽得到不受比賽的發(fā)起者控制的額外利益。

　　通過(guò)以上三個(gè)方面的控制，中央政府在經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)能起到立竿見影的效果，并表現(xiàn)為"公司化"、"軟預(yù)算"和"層層加碼"的地方政府行為，實(shí)現(xiàn)短時(shí)間內(nèi)快速的經(jīng)濟(jì)建設(shè)高潮。但是，恰恰也是這些控制手段導(dǎo)致了這場(chǎng)錦標(biāo)賽的失敗。在高度的政治控制之下，地方政府競(jìng)相通過(guò)制定高指標(biāo)、全面動(dòng)員社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源以實(shí)現(xiàn)高指標(biāo)來(lái)表現(xiàn)政治上的忠誠(chéng)，公司化和層層加碼就是實(shí)現(xiàn)這些指標(biāo)的必然手段，而且為中央政府所允許和鼓勵(lì)。高度的資源控制使得地方政府并不關(guān)心投資和建設(shè)的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效益，而只是以擴(kuò)大投資規(guī)模為目標(biāo)，同時(shí)，由于在錦標(biāo)賽期間地區(qū)間形成了激烈的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，地方政府則努力建立轄區(qū)內(nèi)完整的工業(yè)體系，重復(fù)建設(shè)和地區(qū)保護(hù)主義盛行并成為錦標(biāo)賽期間的一個(gè)主要表現(xiàn)，這兩個(gè)方面都導(dǎo)致地方政府行為的軟預(yù)算約束現(xiàn)象。高度的思想和媒體控制則同時(shí)導(dǎo)致以浮夸、隱瞞為特征的信息混亂，使得中央政府在全面嚴(yán)密的控制之下部分失去了真實(shí)的地方信息來(lái)源。有研究表明，在三年自然災(zāi)害期間，災(zāi)害嚴(yán)重的省份通過(guò)向周圍省份調(diào)出糧食的"支援"舉動(dòng)隱瞞省內(nèi)的災(zāi)情（周飛舟，2003）。這種現(xiàn)象的悖論在于，中央在這方面實(shí)施的控制越嚴(yán)密，則越難以知曉地方的實(shí)際情況，最后只能以全面收回權(quán)力來(lái)控制局面，錦標(biāo)賽就此結(jié)束。

　　中央政府之所以能夠迅速收回權(quán)力，也與其對(duì)資源的全面控制有關(guān)。以行政手段集中經(jīng)濟(jì)權(quán)力是中國(guó)政府調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)的有效做法，當(dāng)然這是以對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的全面掌控為前提的。在重新集權(quán)之后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)就又回到放權(quán)前的局面，經(jīng)濟(jì)增速減慢、企業(yè)活力下降"，一放就亂、一亂就收、一收就死"指的就是這種由集權(quán)-放權(quán)邏輯導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和周期。

　　"大躍進(jìn)"是一場(chǎng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的"分權(quán)"實(shí)驗(yàn)。在這場(chǎng)實(shí)驗(yàn)中，鋼鐵、糧食等主要產(chǎn)品的指標(biāo)成為衡量地方政府政績(jī)和競(jìng)賽的主要內(nèi)容，我們看到了舉國(guó)歡騰的經(jīng)濟(jì)建設(shè)場(chǎng)面。但是，這場(chǎng)競(jìng)賽之所以能夠發(fā)動(dòng)并推向高潮的制度性條件卻是高度集權(quán)的政治和經(jīng)濟(jì)體制。在嚴(yán)密的人事、思想和媒體控制之下，經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)實(shí)質(zhì)上只是局限于錦標(biāo)賽場(chǎng)景之內(nèi)的"放權(quán)".沒(méi)有嚴(yán)密的集權(quán)控制，這場(chǎng)比賽就發(fā)動(dòng)不起來(lái)，而反過(guò)來(lái)，恰恰是這種嚴(yán)密的集權(quán)控制導(dǎo)致了比賽的失敗。本文將這種體制稱為"錦標(biāo)賽體制"，并非意味著錦標(biāo)賽是這種體制的常態(tài)，而是因?yàn)檫@種高度集權(quán)的體制會(huì)周期性地產(chǎn)生出錦標(biāo)賽的內(nèi)在需求，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

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　　作者單位：北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系

　　來(lái)源：《社會(huì)學(xué)研究》2009年第3期

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