1998年文化部設立文化產業(yè)司以來，中國文化產業(yè)的戰(zhàn)略地位不斷提升并在國家相關政策的鼓勵、引導下，逐步發(fā)展壯大。文化產業(yè)的順利發(fā)展與黨和國家制定的國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃對文化產業(yè)的重視關系密切。2000年10月，中共中央十五屆五中全會通過的《中共中央關于“十五”規(guī)劃的建議》第一次明確使用了“文化產業(yè)”的概念。2001年3月，“文化產業(yè)”一詞被正式寫進九屆全國人大四次會議通過的《國民經濟和社會發(fā)展“十五”規(guī)劃綱要》，確立了文化產業(yè)作為中國當代文化建設的重要形態(tài)的地位。2006年9月，中辦、國辦印發(fā)我國第一個關于文化建設的中長期規(guī)劃《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》，把文化發(fā)展納入國家發(fā)展的總體戰(zhàn)略加以統(tǒng)籌規(guī)劃，進一步推動了文化產業(yè)發(fā)展。除此之外，國家文化部、新聞出版總署、廣播電影電視總局等分別出臺了國家級文化產業(yè)行業(yè)內部專項規(guī)劃，多數省（區(qū)、市）、市縣制定了地方文化產業(yè)專項規(guī)劃和行業(yè)內部專項規(guī)劃，初步建立了文化產業(yè)發(fā)展規(guī)劃體系，在文化產業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。

　　文化產業(yè)規(guī)劃作為我國新形勢下文化產業(yè)發(fā)展的綱領性文件，制定描繪我國未來文化產業(yè)發(fā)展的宏偉藍圖，其編制水平的高低，直接關系到文化產業(yè)政策的實施效果，關系到文化產業(yè)能否在整個國家發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮應有的作用。隨著綜合國力的逐步增強，中國已經進入全面建設小康社會的新時期，作為世界經濟發(fā)展潮流和新型服務業(yè)的文化產業(yè)日益成為中國轉變經濟增長方式、優(yōu)化產業(yè)結構的重要推動力量。如今，國際金融危機正推動中國經濟轉型，我國文化產業(yè)也將面臨新的發(fā)展機遇。時代背景要求我們內外統(tǒng)籌兼顧，推進中國國內文化產業(yè)的結構性轉型，調整和優(yōu)化中國文化發(fā)展的國際方略，全面推進文化產業(yè)邁上新臺階。目前，各級政府“十二五”規(guī)劃編制工作已經啟動，在“十二五”規(guī)劃中究竟應該如何恰當擺放文化產業(yè)的位置？如何在“十二五”文化產業(yè)規(guī)劃編制工作中充分汲取“十一五”文化產業(yè)規(guī)劃的經驗與教訓，使之更科學、更規(guī)范以保證文化產業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展？回答這些問題已成為當務之急。

　　一、 文化產業(yè)“十一五”規(guī)劃編制的幾個問題

　　現階段，我國國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃實行三級三類規(guī)劃體系，按行政層級分為國家級規(guī)劃、�。▍^(qū)、市）級規(guī)劃、市縣級規(guī)劃；
按對象和功能類別分為總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃。目前，涉及文化產業(yè)發(fā)展的 “十一五”規(guī)劃主要包括四部分：（1）《國民經濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》、《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》和《文化建設“十一五”規(guī)劃》的文化產業(yè)部分。（2）國家級文化產業(yè)行業(yè)內部專項規(guī)劃，如《新聞出版業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃》、《“十一五”時期廣播影視科技發(fā)展規(guī)劃》和《信息產業(yè)“十一五”規(guī)劃》、《軟件產業(yè)“十一五”專項規(guī)劃》等。（3）除了香港、澳門、臺灣以外，大部分省（區(qū)、市）、市縣級政府制定的地方文化產業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃或文化建設（發(fā)展）、文化事業(yè)“十一五”規(guī)劃中的文化產業(yè)部分，如《北京市“十一五”時期文化創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、《南京市文化創(chuàng)意產業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要》、《深圳市文化產業(yè)發(fā)展十一五規(guī)劃（2006-2010）》、《浙江省文化事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》的文化產業(yè)部分等。（4）部分省市級政府出臺了文化產業(yè)行業(yè)內部專項規(guī)劃，如《杭州市廣播影視業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃》、《蘇州市文化廣播電視發(fā)展“十一五”規(guī)劃及中遠期規(guī)劃》等。

　　綜觀各級“十一五” 文化產業(yè)規(guī)劃編制工作，從中央到地方各級部門都以高度負責的精神組織人馬精心編制，較為出色地完成了編制任務，為我國文化產業(yè)規(guī)劃的編制工作積累了寶貴的經驗，同時，規(guī)劃對 “十一五”期間我國文化產業(yè)的發(fā)展起到了重要的促進作用。“十一五” 期間，我國文化產業(yè)發(fā)展迅猛，蒸蒸日上，總體態(tài)勢良好，這些輝煌成就的背后，各級文化產業(yè)規(guī)劃的編制工作功不可沒。然而，以更高地時代標準回頭審視，可以發(fā)現，由于“十一五”文化產業(yè)規(guī)劃編制起步晚，可資借鑒的藍本欠缺，編制工作還是存在著這樣那樣的缺陷。茲舉其中幾個問題予以說明：

　�。ㄒ唬┎糠忠�(guī)劃目標失當

　　一般來說，產業(yè)目標分為定性表述和量化目標兩部分。例如，《新聞出版業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃》的目標表述，就既有“擴大國內需求”、“轉變增長方式”“優(yōu)化產業(yè)結構、產品結構和區(qū)域布局結構”“增強自主創(chuàng)新能力”之類的定性描述，又有量化目標，比如“新聞出版業(yè)增加值預期年均增長7%”、“圖書、報紙、期刊出版預期達到的數量和種類，以及年均增長5％以上”以及“印刷行業(yè)工業(yè)總產值預期達到4400億元”等等。

　　文化產業(yè)“十一五”規(guī)劃中不少目標措辭模糊，缺乏針對性、可操作性。比如《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》中文化產業(yè)的發(fā)展目標是“抓好文化產業(yè)體系建設，重塑市場主體，優(yōu)化產業(yè)結構，……形成以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的文化產業(yè)格局”，把彈性較大的宏觀要求當成了階段性規(guī)劃的目標�！秶�家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》還規(guī)定“‘十一五’時期，文化及相關產業(yè)增加值的年均增長速度明顯高于同期經濟增長速度，在國內生產總值中的比重有所增加”，至于高到什么程度、增加多少沒有量的概念。這些原則性的規(guī)劃目標是必要的，但是缺少產業(yè)規(guī)劃所必須的產業(yè)總量、產業(yè)增長目標、產業(yè)結構目標、產業(yè)空間調整目標等量化目標，難以評估規(guī)劃的實施效果。

　　有些定性目標過低，導致發(fā)展失去動力。《北京市“十一五”時期文化創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的發(fā)展目標定為“把北京建設成為全國的文藝演出中心、出版發(fā)行和版權貿易中心、廣播影視節(jié)目制作和交易中心、動漫游戲研發(fā)制作中心、廣告和會展中心、古玩和藝術品交易中心、設計創(chuàng)意中心、文化旅游中心、文化體育休閑中心”。國家首都成為國內文化產業(yè)各領域的中心應該是不難實現或者已經實現，目標太低，沒有站在全世界文化產業(yè)發(fā)展格局的高度看待文化產業(yè)，沒有考慮到北京在文化“走出去”戰(zhàn)略中、整個國民經濟和社會發(fā)展中甚至世界文化產業(yè)發(fā)展格局中應當承擔的責任和義務，起不到首都在文化產業(yè)發(fā)展領域的引領和榜樣作用。其實目標過低不是個別現象，在不少省區(qū)市的規(guī)劃中不同程度地存在。

　　還有些目標實際上是為指標下降預留了很大空間。比如《文化建設“十一五規(guī)劃》中雖然注意到了規(guī)劃目標量化，但遺憾的是，規(guī)劃目標之一提到“到2010年城鄉(xiāng)居民人均文化娛樂服務消費支出占整個消費支出的5%以上”，實際上全國城鄉(xiāng)居民人均文化消費占總消費比重早已從2000年的7.47%上升到2005年的8.10%，“十一五”期間，這一指標連續(xù)兩年下滑，2006年下降至7.97%，2007年再下降至7.64%。據估測，2010年，這一指標將降為7.71%。[①]依據國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒》的數據分析測算，“十一五”頭兩年，東部、東北、中部、西部之間，文化消費總量及人均文化消費支出雙雙呈階梯下行趨勢，城鄉(xiāng)居民中人均文化消費占收入比重、占總消費比重均比“十五”期間大為下降。并且，地區(qū)差距繼續(xù)拉大�！笆�一五”期間文化消費水平超過“十五”期間的可能性大大降低。[②]雖然后來的發(fā)展表明，全國城鄉(xiāng)居民人均文化消費指標“十一五”期間確有小幅下降，但在規(guī)劃編制之初，顯然并不能預見到這種情形。在目標起點為2005年的8.10%的基礎上，把2010年的發(fā)展目標定為“5%以上”實質上是一種倒退的指標，把它作為發(fā)展目標欠妥。

　　當然，目標模糊或偏低便于考核評估順利過關，但從產業(yè)本身發(fā)展的角度來說，卻難免失之消極。同時，文化產業(yè)發(fā)展目標設置失當，一定程度上也造成了規(guī)劃中提出的文化產業(yè)發(fā)展措施針對性、可操作性不強，產業(yè)規(guī)劃的作用大為降低。

　�。ǘ�）規(guī)劃銜接協(xié)調不夠

　　首先，國家級規(guī)劃之間未能很好地銜接。以文化部根據《國民經濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》和《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》制定的《文化建設“十一五”規(guī)劃》為例，該規(guī)劃與《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》即存在著明顯的銜接失誤�！秶�家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》首先明確規(guī)定了重點發(fā)展的文化產業(yè)為影視制作業(yè)、出版業(yè)、發(fā)行業(yè)、印刷復制業(yè)、廣告業(yè)、演藝業(yè)、娛樂業(yè)、文化會展業(yè)、數字內容和動漫產業(yè)，強調協(xié)調發(fā)展優(yōu)化文化產業(yè)布局和結構，加強重點文化產業(yè)帶建設，加快文化產業(yè)園區(qū)和基地建設促進區(qū)域文化產業(yè)發(fā)展。這些都是產業(yè)規(guī)劃所必需的核心內容，但是，與之銜接的專項規(guī)劃——《文化建設“十一五”規(guī)劃》卻對相應的產業(yè)發(fā)展和空間布局的規(guī)劃進一步細化、具體化不夠，操作性強的政策措施、規(guī)劃的支撐條件建設等相關內容有待強化，由于談到這些問題的篇幅不多，重心旁落，造成兩個規(guī)劃之間的銜接不夠。

　　其次，中央級和�。▍^(qū)、市）、市縣級等地方行政級別的規(guī)劃之間的銜接問題是部分地方行政級別制定的規(guī)劃簡單套用中央級規(guī)劃的表述方法有余，結合自身實際實質性地貫徹總體思路的積極性、主動性和創(chuàng)新性不足，“不求有功、但求無過”的保守心理長期存在。不少地方文化產業(yè)規(guī)劃編制忽略了與區(qū)域規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、文化產業(yè)相關的其他規(guī)劃比如旅游規(guī)劃等的配合，難以承擔分解、支撐國家級總體發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃的重任。某些地方對文化產業(yè)規(guī)劃的重視程度不夠，通過讓下級部門甚至企業(yè)上報產業(yè)規(guī)劃、然后將這些規(guī)劃簡單“打包”的方式來編制文化產業(yè)規(guī)劃，這種自下而上匯總式的規(guī)劃編制方式也容易致使規(guī)劃之間出現銜接問題，導致低水平重復建設的現象較為普遍。

　　再次，編制工作中的協(xié)調不夠。我國文化行政管理具有條塊分割、多頭管理、多頭執(zhí)法的特點。從縱向看，有中央、�。▍^(qū)、市）級、市縣級按照行政區(qū)劃編制的規(guī)劃。從橫向看，我國文化產業(yè)相關部門有文化部（廳、局）、廣電總局（廳、局）、新聞出版總署（局、局）、信息產業(yè)部（廳、局）等單位，各部門出臺各自的規(guī)劃。同級部門之間協(xié)調尤其困難，導致規(guī)劃出現空白點或利益交叉點�？傊�，管理難度大、利益少的真空地帶無人問津，相關規(guī)劃遲遲難出，利益豐厚的領域則趨之若鶩，各方都有自己的規(guī)劃“小算盤”，協(xié)調起來困難重重。

　�。ㄈ�）規(guī)劃編制程序不盡合理

　　規(guī)劃編制程序不盡合理首先表現在規(guī)劃編制過程中政府部門外部人員的實質參與度低上。中國以往編制的規(guī)劃大多是行政拍板的產物，很少考慮公眾參與�！秶鴦赵宏P于加強國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》要求建立健全規(guī)劃編制的公眾參與制度，各級各類規(guī)劃應視不同情況，征求本級和下級人民政府有關部門和其他有關單位、個人的意見，除涉及國家秘密的外，應當公布規(guī)劃草案或者舉行聽證會，聽取公眾意見，要認真聽取本級人民代表大會、政治協(xié)商會議有關專門委員會的意見，自覺接受指導。由于規(guī)定的彈性大，編制部門執(zhí)行起來隨意性強，意見的約束力受到影響，征求意見變得可有可無，造成了規(guī)劃編制的相對封閉性。

　　以《××市“十一五”時期文化創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的編制為例，立項以后，該市發(fā)改委出臺了《××市“十一五”專項規(guī)劃編制及分工安排的意見》和《××市“十一五”市級規(guī)劃體系編制目錄及分工方案》，然后根據分工安排由市委宣傳部牽頭，市發(fā)改委、市文化局、市新聞出版局、市廣播電視局、市文物局、市檔案局、市規(guī)劃委等部門參與編制。雖然《××市“十一五”專項規(guī)劃編制及分工安排的意見》規(guī)定：在銜接論證階段“對照綜合規(guī)劃《綱要（框架）》，進行專項規(guī)劃銜接和專家論證，充分聽取各區(qū)縣、各委辦局、人大、政協(xié)各專門委員會的意見，必要時可通過適當方式公開征求社會公眾意見”，但由于論證過程無人監(jiān)管，論證往往流于形式，專家論證會在政府各部門的利益博弈面前顯得有氣無力。而通過舉行聽證會等方式聽取公眾意見由于成本過高、收獲甚少常常被擱置。美國的綜合規(guī)劃規(guī)定，“規(guī)劃機構在編制規(guī)劃過程中所收集的資料、研究成果及提出的規(guī)劃建議必須提交由公眾參加的定期研究會議進行討論和確定，在提交給規(guī)劃委員會和立法機構決策之前還必須召開正式的公共聽證會”[③]，使規(guī)劃制定過程保持了較高的透明度和參與度，最終產生出有廣泛群眾基礎的民主型發(fā)展規(guī)劃。當然，中國公眾參與規(guī)劃的能力尚需培養(yǎng)，簡單套用美國模式也未必妥當，但從長遠看，公眾參與，特別是專家參與的程度應該是逐步加強的。

　　編制程序的缺陷還表現在規(guī)劃隊伍的組織形式上，某些規(guī)劃或者完全依靠政府部門力量，或完全委托給外來專業(yè)規(guī)劃隊伍操作，(點擊此處閱讀下一頁)

　　二者沒有很好地結合起來進行。單獨由政府部門編制文化產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，由于基礎調查、信息搜集、課題研究以及納入規(guī)劃重大項目的論證等工作內容龐雜，費時費力，專業(yè)性強，難度很大。而專業(yè)規(guī)劃隊伍編制文化產業(yè)規(guī)劃的好處是專業(yè)性強，但是對于各地區(qū)、各行業(yè)的具體情況缺乏了解，容易造成規(guī)劃與實際脫節(jié)。因此，文化產業(yè)編制規(guī)劃宜采取政府部門與專業(yè)規(guī)劃隊伍相結合的方式進行，以避免因組織構成人員單一造成的規(guī)劃編制問題，保障編制工作的相對科學性。另外，在規(guī)劃編制過程中，招投標的方式正在被越來越多的政府部門所采用。招投標的優(yōu)勢在于程序規(guī)范透明，信息、規(guī)則公開，競爭機會公平，有利于優(yōu)秀的編制機構脫穎而出，以保證規(guī)劃編制之初就站在一個較高的起點上。因此，在一定意義上，招投標是一種較為科學、合理的規(guī)劃編制隊伍選擇方式。但形式上的公正公開透明有時未必能找到合適的編制機構。由于招投標中容易出現因較多組織單位過分迷信個別編制機構的名氣等原因“蜂擁而至”，致使某些規(guī)劃編制部門承擔規(guī)劃編制項目過多、任務過重造成規(guī)劃編制中克隆和翻版現象較多的問題。另外，評標人員組成不科學，導致“以低評高”的現象，或者招投標過程中出現本應避免的人脈關系的影響等，這些都會造成某些水平較低的編制單位入選，而真正高水平的合適的編制機構卻抱憾出局。

　　（四）規(guī)劃編制評估缺失

　　規(guī)劃的價值在于對經濟社會文化發(fā)展的引導、調控，規(guī)劃編制最終指向的是實施效果。作為一種中長期計劃和一種行動綱領，一般要經歷編制——評鑒——方案決策——實施——追蹤監(jiān)控等幾個過程，規(guī)劃被正式采納，僅僅是規(guī)劃成功邁出的第一步，一般來說，檢驗規(guī)劃工作的最高標準仍然是實施效果。對規(guī)劃實施情況的科學評估，是規(guī)劃編制工作中的重要環(huán)節(jié)。當然，不可能要求規(guī)劃對未來要發(fā)生的所有情況都能夠預見到，這在哲學上說是偏頗的。人類的認識能力是有局限性的，任何真理都是相對真理，以對未來的預測為基礎的規(guī)劃更是如此。即使是一部公認為操作性很強的規(guī)劃，在實施過程中也會因政策體制、投資環(huán)境、國內外經濟形勢、人事變動等許多不可測乃至突變因素的影響，而不可避免地遇到這樣那樣的問題，這就需要規(guī)劃編制者與規(guī)劃實施者必須經常對話，做好規(guī)劃實施的全程交互追蹤與評估、監(jiān)控工作，及時發(fā)現問題并采取果斷措施防患于未然，進而不斷提高規(guī)劃的可操作性和解決問題的針對性，強化規(guī)劃的生命力及導向作用。

　　《國務院關于加強國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》中明確規(guī)定實行規(guī)劃評估制度，要求編制部門在規(guī)劃實施過程中適時組織開展對規(guī)劃實施情況的評估，及時發(fā)現問題，認真分析產生問題的原因，提出有針對性的對策建議。而不少的“十一五”規(guī)劃編制經過研究起草階段、銜接論證階段、審議修改階段、對外發(fā)布階段以后工作任務就結束了，評估體系的建立就超出了規(guī)劃編制工作的范圍。一般來說，對規(guī)劃編制的評估分為兩部分，一是靜態(tài)的規(guī)劃編制流程評估；
二是動態(tài)的規(guī)劃實施過程評估。目前，不僅“十一五”規(guī)劃的靜態(tài)編制流程中的某些環(huán)節(jié)評價缺位，而且規(guī)劃的動態(tài)性不受重視，苛刻地要求它完美無缺或是一勞永逸地解決一切問題，動態(tài)評估普遍缺失。由于原有規(guī)劃和現實的發(fā)展存在著落差，原有的規(guī)劃即使已經不適合文化產業(yè)的進一步發(fā)展，因規(guī)劃的編制、實施監(jiān)管機制不健全、指標評價體系缺位等難以評估實施情況，也無法根據變化進行修訂。

　　二、文化產業(yè)規(guī)劃編制問題的原因分析

　　造成上述文化產業(yè)規(guī)劃編制過程中出現問題的原因很多，這里著重討論幾個方面。

　�。ㄒ唬┮�(guī)劃總體地位偏低

　　文化產業(yè)“十一五”規(guī)劃編制中出現的各種問題很大程度上與文化產業(yè)規(guī)劃的地位偏低有關。在國家級文化產業(yè)規(guī)劃中，文化產業(yè)是作為“十一五”規(guī)劃之文化建設（發(fā)展）規(guī)劃的一部分出現的，尚沒有國家級的獨立的文化產業(yè)專項規(guī)劃。只有部分地方政府制定了文化產業(yè)專項規(guī)劃，其余的仍為文化建設（發(fā)展）或文化事業(yè)“十一五”規(guī)劃的一部分。跨越行政區(qū)劃的文化產業(yè)區(qū)域規(guī)劃缺位。

　　在現有涉及文化產業(yè)的“十一五”規(guī)劃體系中，不少規(guī)劃對文化產業(yè)的重視程度與文化產業(yè)的實際地位不相稱。“十一五”以來，我國文化產業(yè)的基本面一直保持了平穩(wěn)快速增長的態(tài)勢。2006年，實現文化產業(yè)增加值5123億元，比2005年增長21.5%，占GDP的比重為2.45%；
2007年全國文化產業(yè)增加值總量大概在6412億元，比2006年增長18.4%，占GDP的比重為2.6%。同比增長年年都在兩位數以上，遠高于同期經濟增長速度。[④]金融危機背景下，文化產業(yè)的發(fā)展態(tài)勢平穩(wěn)，部分行業(yè)甚至存在著“口紅效應”，出現逆勢上揚的態(tài)勢。然而，與之形成明顯對照的是，國家級的文化產業(yè)專項規(guī)劃缺失，關于文化產業(yè)發(fā)展的規(guī)劃只是《國民經濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》、《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》和《文化建設“十一五”規(guī)劃》等規(guī)劃的一部分，未能把文化產業(yè)放在應有的位置。同時，相當一部分規(guī)劃的法律地位低下，有些還僅僅是內部工作思路的書面化表達而已，約束力不強，不能有效地作用于文化產業(yè)的發(fā)展。由于涉及文化產業(yè)的規(guī)劃地位偏低，造成編制過程中文化產業(yè)規(guī)劃被淹沒在文化發(fā)展規(guī)劃中，而且規(guī)劃的重心往往放在文化事業(yè)規(guī)劃部分，文化產業(yè)規(guī)劃部分處于附屬地位，不能享有平等的“國民待遇”。一些產業(yè)規(guī)劃也僅僅是粗淺的概念規(guī)劃綱要，還沒有推進到控制性詳細規(guī)劃的程度。其他諸如規(guī)劃編制過程封閉，規(guī)劃隊伍的組織形式不科學、銜接協(xié)調不夠等，其根本原因在于“十一五”時期文化產業(yè)規(guī)劃本身的法律地位偏低，約束力小，導致對規(guī)劃編制的重視程度不夠。

　�。ǘ�）規(guī)劃編制思路有偏差

　　現行的文化產業(yè)規(guī)劃模式奠基于計劃經濟時期，隨著經濟體制的市場化轉型，其弊病逐漸暴露無遺。我國各級 “十一五”文化產業(yè)發(fā)展規(guī)劃的編制較多地延續(xù)了以往計劃經濟體制下的發(fā)展計劃生成模式。文化事業(yè)的計劃編制意識依然牢牢地扎根于規(guī)劃編制者的頭腦中。從目前一些地方制定的文化產業(yè)規(guī)劃看，編制機構對“文化事業(yè)”與“文化產業(yè)”之間關系的認識依然存在偏差，潛意識里仍然認為文化事業(yè)與文化產業(yè)的關系是簡單的主從關系，文化事業(yè)的重要性遠遠高于文化產業(yè)，文化產業(yè)只能依附于文化事業(yè)而存在。由于文化事業(yè)與文化產業(yè)關系認識存在誤區(qū)，并且，中國的文化產業(yè)發(fā)展迅猛、數據滯后，研究成果不足以支撐政府部門的決策，政府部門不得不使用早已習慣的計劃經濟的思維模式規(guī)劃文化產業(yè)，導致文化產業(yè)規(guī)劃被淹沒在文化建設（發(fā)展）規(guī)劃中，籠罩在文化事業(yè)規(guī)劃的光環(huán)之下。

　　文化事業(yè)與文化產業(yè)之間孰重孰輕，是分是合？這一看似簡單的問題背后，暗含的是如何看待政府的主導作用的問題。顯然，現階段我國文化產業(yè)的發(fā)展還離不開政府的主導作用。我國文化產業(yè)是在文化事業(yè)的基礎上發(fā)展起來的，單純依靠市場發(fā)展文化產業(yè)，因市場機制本身存在著先天的缺陷，文化產業(yè)要想健康快速做大做強不太可能，特別是在我國文化領域，中國的文化機構大部分還是事業(yè)單位，或是從事業(yè)單位脫胎轉制而來，這種情形下，政府的作用不是發(fā)不發(fā)揮的問題，而是如何進一步發(fā)揮、如何合理有效發(fā)揮的問題。更何況文化產業(yè)規(guī)劃本身就是政府發(fā)揮主導作用的一種方式。一言以蔽之，就文化產業(yè)發(fā)展來說，政府當然要發(fā)揮其主導作用，不能將其完全拋向市場，但又不能越位，把應該交由市場調控的部分由政府越俎代庖完成，文化產業(yè)成了文化事業(yè)的一個分支，由此造成文化產業(yè)規(guī)劃編制過程中的諸多問題。

　　再者，建立在不同利益群體之間博弈基礎上的規(guī)劃不一定符合社會發(fā)展理性。各相關部門常常從部門利益出發(fā)提出規(guī)劃意見，至于規(guī)劃是否符合文化產業(yè)自身發(fā)展規(guī)律和社會公共利益就被置于次要地位。出于政績和部門利益的考慮，規(guī)劃的落點自然就放在了最容易看出成績的重大工程之類的硬件設施上，甚至把目標設在已經實現的基點上，原地踏步。上述把首都分別打造成為國家某種文化產業(yè)中心之類的文化產業(yè)發(fā)展目標即為明證。結果造成規(guī)劃目標定位不清，規(guī)劃目標失當在所難免。

　�。ㄈ�）規(guī)劃編制管理不到位

　　文化產業(yè)分屬于不同的行業(yè)管理，相關規(guī)劃需要協(xié)調不同的部門共同編制。受制于目前條塊分割的行政管理架構，我國文化產業(yè)專項規(guī)劃的編制，經常是由宣傳部（文產辦）或文化部門牽頭，然后相關職能部門共同參與編制，不少省市還成立了相應的文化產業(yè)協(xié)調機構，然而，由于部門協(xié)調機制尚不健全，部門間協(xié)調機制在文化產業(yè)規(guī)劃編制過程中往往演變成為謀取部門利益的手段，再加上協(xié)調機制內各相關部門的權責不夠明晰，牽頭部門若與相關部門平級，監(jiān)管乏力，失去了協(xié)調機制本來的目的和意義，導致規(guī)劃編制中出現銜接障礙等問題。并且，協(xié)調本身沒有建立起長期有效的協(xié)調配合機制，一旦規(guī)劃編制工作完成，部門之間的協(xié)作關系即迅速變化甚至終結，不能對編制實施過程進行動態(tài)的跟蹤監(jiān)管，也就不能有效評估因編制因素造成的實施問題。

　　對于“十一五”規(guī)劃編制工作的監(jiān)督管理主要依據是國家級、�。▍^(qū)、市）級、市縣級政府頒布各級政府發(fā)布的關于“十一五”規(guī)劃編制工作的意見。全國人大及其常委會的監(jiān)督檢查，對中期報告和規(guī)劃修訂的評估審批也都是原則性規(guī)定。無論規(guī)劃編制有什么偏差都很少見國家或地方因此對“十一五”規(guī)劃做出修訂，中期評估報告的內容大多體現在為下一個五年規(guī)劃的決策、編制提供參考意見上。由于用語模糊，彈性大，隨意性強，沒有納入各地區(qū)、各部門經濟社會發(fā)展綜合評價和績效考核，根本談不上對規(guī)劃編制評估和管理，對編制沒有約束力，結果各級相關部門改進編制工作的動力不足，依然照搬過去經驗，沒有徹底清除計劃經濟時代的某些不當做法，缺乏對編制工作本身和實施效果的評估，規(guī)劃的實施實際上是處于監(jiān)管無力的狀態(tài)，規(guī)劃編制的作用和效果無法從規(guī)劃實施評估中表現出來，規(guī)劃編制的管理不到位就難以避免了。

　�。ㄋ模┮�(guī)劃編制研究基礎薄弱

　　目前國際社會尚未形成統(tǒng)一的文化產業(yè)定義和行業(yè)劃分標準，各國之間對文化產業(yè)的概念內涵、行業(yè)范圍、統(tǒng)計口徑等均存在差異。再加上文化產業(yè)在我國的發(fā)展歷史不長，文化體制改革處于進行中，理論研究相對滯后，前期調研不充分，造成了規(guī)劃制定困難。文化產業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略環(huán)境、發(fā)展模式、產業(yè)結構、業(yè)態(tài)、布局、重點項目等均需要大量基礎性研究。并且，文化產業(yè)內部的行業(yè)種類繁多，數據統(tǒng)計水平參差不齊，評價數據統(tǒng)計體系和指標評價體系尚待完善，尤其是指標評價體系更是如此。科學合理的指標體系是產業(yè)發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，它既是對產業(yè)發(fā)展狀況進行綜合評價的依據和標準，又是確定規(guī)劃目標、編制產業(yè)發(fā)展規(guī)劃的基礎和前提，是產業(yè)發(fā)展規(guī)劃具有可操作性的首要保證，產業(yè)發(fā)展規(guī)劃的基本思路、目標、內容與規(guī)劃方案都必須通過一系列的規(guī)劃指標來進行量化和具體化�！笆�一五”規(guī)劃的目標用語模糊的根源就在于指標評價體系缺失，直接導致了相關研究人員很難掌握文化產業(yè)發(fā)展的基本面，不能清晰預測文化產業(yè)的未來發(fā)展脈絡，規(guī)劃目標只能指向建構出來的理想主義的終極藍圖或者較容易實現的基點。

　�。ㄎ澹┚幹脐犖榻ㄔO尚待加強

　　文化產業(yè)涉及面廣，牽涉眾多學科和領域，要求規(guī)劃編制人員必須具有較高的素質，具備合理的知識架構，既要有敏銳的政治頭腦，又要有深厚的文化底蘊和積淀，還要有產業(yè)經濟學背景，懂經營，會管理，然而，“十一五”文化產業(yè)編制團隊中，這樣的綜合性、復合型編制人員卻不多見，更多的編制人員“只及一點，不及其余”。一般來說，政界的編制人員政治意識較強，但文化積累和產業(yè)意識欠缺，編制規(guī)劃往往成為御用型研究，受自身利益的掣肘和專業(yè)水平的限制，他們不易對文化產業(yè)作出客觀的評價。而文化研究者諳熟文化發(fā)展規(guī)律，但往往缺乏產業(yè)意識，有時甚至還排斥產業(yè)思維。這類研究人員自身相當缺乏產業(yè)經濟的理論和實踐，而文化產業(yè)的特殊性要求研究人員在進行分析研究時必須加入經濟學的分析元素，導致這些研究人員在編制文化產業(yè)規(guī)劃時心有余而力不足。業(yè)界和經濟學界擅長產業(yè)思維，但又容易忽略文化生產和傳播的特殊規(guī)律。同時，編制人員的素質問題不僅僅體現為個體局限，而且表現為團隊缺陷，整個編制團隊知識結構不合理，理論與實踐的脫節(jié)的問題突出，導致規(guī)劃編制問題頻出。

　　三、對文化產業(yè)“十二五”規(guī)劃編制的幾點建議

　�。ㄒ唬└咚�平、高規(guī)格制定國家級文化產業(yè)專項規(guī)劃

　　在當前的國際競爭的背景下，文化軟實力已經上升為國家戰(zhàn)略。(點擊此處閱讀下一頁)

　　文化產業(yè)的廣闊前景要求我們站在人均GDP3000美元、即將全面建設小康社會的時代高度上，審時度勢，在科學分析國際國內經濟和社會發(fā)展的基本態(tài)勢的基礎上編制文化產業(yè)“十二五”規(guī)劃。加之，在國際金融危機的大環(huán)境下，中國保持中國國民經濟和社會發(fā)展平穩(wěn)增長的任務非常艱巨。大力發(fā)展文化產業(yè)對保持國民經濟平穩(wěn)增長、擴大內需、調整經濟結構、內外統(tǒng)籌，實施文化“走出去”具有重大作用。新的時代起點上，國家級文化產業(yè)專項規(guī)劃對于文化產業(yè)來說尤為重要。然而，到目前為止，我國還沒有出臺一部獨立的指導整個文化產業(yè)發(fā)展的全國性的文化產業(yè)規(guī)劃。雖然文化產業(yè)規(guī)劃被包含于文化建設（發(fā)展）規(guī)劃中只要措施得力，也一樣可以促進文化產業(yè)的快速發(fā)展，但文化發(fā)展規(guī)劃往往面面俱到，考慮到文化事業(yè)與文化產業(yè)的平衡問題，不可能詳細具體地針對文化產業(yè)發(fā)展的各個方面開出“藥單”，而專項規(guī)劃則可以彌補上述之不足。更何況新的時代背景和我國文化產業(yè)的發(fā)展現狀已經開始呼喚國家級文化產業(yè)專項規(guī)劃的出臺。可資借鑒的是，韓國政府1999-2001年就先后制訂了《文化產業(yè)發(fā)展5年計劃》、《文化產業(yè)前景21》和《文化產業(yè)發(fā)展推進計劃》等，這些規(guī)劃有力地促進了韓國文化產業(yè)的發(fā)展，韓國也從昔日一文化產業(yè)小國一躍而成為世界文化產業(yè)強國。當然，國情不同不能盲目照搬，但文化產業(yè)是一個具有特殊意義的戰(zhàn)略性產業(yè)，同時文化產業(yè)又是分屬幾個部門管理的由若干個行業(yè)組成的產業(yè)群，它的發(fā)展需要較高的協(xié)調性和統(tǒng)一性，尤其是在我國的文化體制改革進展緩慢的情況下，打破行政和行業(yè)壁壘，從文化產業(yè)自身發(fā)展的需要出發(fā)，整合文化產業(yè)資源，更是少不了權威的、站在全國高度的文化產業(yè)規(guī)劃的指導，因此，很有必要高水平、高規(guī)格制定國家級的文化產業(yè)“十二五”專項規(guī)劃，幫助文化產業(yè)擺脫計劃經濟思維的束縛，正常乃至超常發(fā)展文化產業(yè)。

　�。ǘ�）站在時代的高起點上樹立新的編制思路

　　一方面，如前所述，我國文化產業(yè)自身已經站在一個較高的起點上，面臨新的發(fā)展形勢，迫切需要文化產業(yè)規(guī)劃編制與時俱進，真正擔當起指導未來文化產業(yè)發(fā)展的重任；
另一方面，我國規(guī)劃編制工作的新發(fā)展已經向“十二五”文化產業(yè)規(guī)劃編制提出更高的要求。下面幾點需要引起重視。

　　首先，要全面、準確認識文化產業(yè)發(fā)展的國際國內環(huán)境，加強與“十一五”規(guī)劃中期評估結果和2020年確定的發(fā)展目標的銜接�？紤]到2020年是我國提出“三步走”戰(zhàn)略目標的關鍵年份，十七大明確2020年人均GDP比2000年翻兩番、實現全面建成小康社會的宏偉目標，必然相應要求經濟社會各項指標保持一定的增速，“十二五”規(guī)劃期是2011-2015年，距離2020年只有5年，所以必須要著眼于2020年國家一系列戰(zhàn)略目標的確定和要求。[⑤]作為“十二五”規(guī)劃的重要組成部分，文化產業(yè)規(guī)劃的編制也必須服從這一要求�！笆�一五”文化產業(yè)規(guī)劃已經為“十二五”文化產業(yè)規(guī)劃的編制打下了良好的基礎，積累了寶貴的經驗，“十二五”文化產業(yè)規(guī)劃在“十一五”文化產業(yè)規(guī)劃的基礎上完全可以站得更高，走得更遠。

　　其次，規(guī)劃編制要具有寬廣的國際視野，內外統(tǒng)籌。文化產業(yè)自身發(fā)展和我國規(guī)劃編制的新特點都要求“十二五”文化產業(yè)規(guī)劃編制必須高瞻遠矚，立足國內，放眼世界，將文化產業(yè)放到世界文化產業(yè)格局中去考量。規(guī)劃編制過程中，要科學評估國際文化產業(yè)發(fā)展的趨勢和我國整體、各省市文化產業(yè)的國際地位，從國際和自身文化產業(yè)發(fā)展雙重要求出發(fā)確定文化產業(yè)發(fā)展目標，制定既有一定前瞻性又切實可行的未來文化產業(yè)發(fā)展策略，內外統(tǒng)籌，加快“走出去”步伐，擴大我國文化的覆蓋面和國際影響力。為此，除國家要制定國家級文化產業(yè)專項規(guī)劃外，各省市也要根據自身發(fā)展實際，確立文化產業(yè)規(guī)劃的合理地位。文化產業(yè)發(fā)展狀況良好、業(yè)已或正在成為當地支柱產業(yè)以及文化產業(yè)發(fā)展?jié)摿�較大的省市可以考慮制定文化產業(yè)專項規(guī)劃。

　　規(guī)劃編制還要同時考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的整體思路。2008年10月12日，黨的十七屆三中全會審議通過了《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，文件對2020年農村改革發(fā)展的指導思想、目標任務、重大原則和戰(zhàn)略舉措做出重大部署，此舉標志著我國農村改革站在了一個新的歷史起點上，也是“三步走”戰(zhàn)略和文化產業(yè)發(fā)展的重要舉措。文件提出必須不斷解放和發(fā)展農村社會生產力，始終把改革創(chuàng)新作為農村發(fā)展的根本動力。“因地制宜發(fā)展特色產業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)�！边@無疑已經明確了涉農文化產業(yè)的發(fā)展機會。我國是農業(yè)大國，農村人口比重較大。然而長期以來，農村市場卻未能得到有效的開發(fā)，農民的消費潛力還未發(fā)揮出來。因此，“十二五”文化產業(yè)規(guī)劃編制中，要充分考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的整體思路，給予涉農文化產業(yè)一定程度的重視，在大力發(fā)展農村文化事業(yè)的同時，因地制宜促進涉農文化產業(yè)發(fā)展，從而不斷縮小城鄉(xiāng)文化產業(yè)差距，城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，這也是實現科學發(fā)展觀和2020年“全面建設小康社會”宏觀目標提出的要求。

　　值得注意的是，在編制規(guī)劃過程中，要觀照到發(fā)改委擬定組織實施的規(guī)劃體系內的其他規(guī)劃，文化產業(yè)規(guī)劃要與國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及其他相關規(guī)劃相銜接，避免銜接失當。

　�。ㄈ�）夯實規(guī)劃編制研究基礎

　　創(chuàng)建全國統(tǒng)一的科學合理的文化產業(yè)指標評價體系，準確量化文化產業(yè)本身發(fā)展水平，預測文化產業(yè)發(fā)展?jié)摿�。采用單項指標評價法、綜合評價法和偏離-份額分析法等分析文化產業(yè)的競爭力，科學測度文化產業(yè)效益、產業(yè)關聯、產業(yè)資源、產業(yè)結構、產業(yè)環(huán)境等，為規(guī)劃編制打下科學基礎。有了指標評價體系，政府部門具備正確決策的基礎，規(guī)劃編制的目標才能量化，為規(guī)劃評估提供數據支撐。

　　編制規(guī)劃前，提前發(fā)布文化產業(yè)重點研究課題，鼓勵經濟學和文化界的學者進行相關研究。專家學者在研究中要注意運用產業(yè)理論分析文化產業(yè)的基本面和競爭力，認真做好基礎調查、信息搜集、課題研究以及納入規(guī)劃重大項目的論證等前期工作，及時與有關方面進行溝通協(xié)調。

　　文化產業(yè)規(guī)劃編制的研究基礎還包括充分汲取政府部門領導、企業(yè)代表、經濟團體、外來投資者、文化產業(yè)研究人員等不同的利益群體的意見�？刹捎谜�府座談會、圓桌會議、入企（入戶）訪問、社會問卷調查、產業(yè)發(fā)展協(xié)調會議等方式，提高社會公眾參與度。規(guī)劃過程的每一環(huán)節(jié)都重視顧問、參謀、思想庫、咨詢團、智囊團的作用，集思廣益，使規(guī)劃更加符合效率原則和公平原則。

　�。ㄋ模┘訌妼σ�(guī)劃編制的管理

　　健全文化產業(yè)規(guī)劃編制協(xié)調機制。設立文化產業(yè)規(guī)劃協(xié)調機構僅僅是科學的協(xié)調機制的一個環(huán)節(jié)，在建立機構的基礎上，要加強協(xié)作對話交流機制、重要信息溝通反饋機制、協(xié)調溝通長效機制等。協(xié)調機構要充分承擔起協(xié)調溝通等職責，建立統(tǒng)一的信息庫，實現資源共享，對需要共同協(xié)商解決的有關重大問題，應當及時向其他各方反饋信息，有效履行編制過程中的監(jiān)督管理。同時，文化產業(yè)規(guī)劃協(xié)調機構不是一個為編制文化產業(yè)規(guī)劃而設的臨時組織，而應是一個常設機構，以便動態(tài)地追蹤文化產業(yè)規(guī)劃的編制、實施過程，做好組織、評估、修訂文化產業(yè)規(guī)劃的工作。

　　組織、確定編制團隊的工作要確保公開公平公正，避免受到人際關系不良影響，詳加審查編制團隊資質，同時要注意選調高質量的評審人員，防范出現“以低評高”的現象。完善編制工作評價體系，提高規(guī)制的約束力，根據規(guī)劃實施狀況反思編制工作漏洞，制定獎懲標準，把規(guī)劃編制、實施納入經濟社會發(fā)展綜合評價和績效考核體系。在集中控制的基礎上，可分別對規(guī)劃的編制、評估、決策與實施建立幾個相對獨立的二級控制機構，分別完成編制目標、評估目標、決策目標和實施追蹤目標。

　　歸根結底，對文化產業(yè)規(guī)劃編制的最高管理方式就是用法律法規(guī)來管理規(guī)劃編制，讓文化產業(yè)的規(guī)劃編制做到有法可依，同時提高文化產業(yè)規(guī)劃的法律地位、法律效力。我國現有的針對文化產業(yè)規(guī)劃編制工作的主要參照的是《國務院關于加強國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國發(fā)〔2005〕 33 號）、國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《國家級專項規(guī)劃管理暫行辦法》（發(fā)改規(guī)劃[2007]794號）以及各級地方政府制定的規(guī)劃編制工作意見等。但這些行政法規(guī)和部門規(guī)章尚沒有上升到法律的層次，且對某些環(huán)節(jié)的規(guī)定可操作性不強，因而需要制定相關規(guī)劃法或修訂現有的行政法規(guī)和規(guī)章，提高文化產業(yè)規(guī)劃的法律地位和約束力，規(guī)范規(guī)劃的編制、實施、評估、修訂，保證規(guī)劃實施和編制效果的最終實現。這對于改進規(guī)劃編制方法、規(guī)范編制程序、提高規(guī)劃編制的科學性、保障規(guī)劃的實施效力具有極為重要的作用。

　　(五)科學整合編制隊伍資源

　　對于編制隊伍問題，解決的根本之道即在于編制人員自身要提高素質，加強政治、文化、經濟學素養(yǎng)，努力成為一專多能的綜合性、復合型人才，打造高水平的團隊，然而，這類人才和團隊的培育不是短期之內能夠完成的。因此，在國家級文化產業(yè)規(guī)劃編制的組織形式上，可以考慮由各相關政府部門、國家級重點大學、社科院、業(yè)界合作，組建文化產業(yè)編制團隊，由學界專家組在聽取相關部門領導、行業(yè)協(xié)會負責人、重點文化企業(yè)負責人、中介機構專業(yè)人士等方面意見的基礎上通過嚴格、科學的調查研究程序具體編制。學界專家應注意選擇國家布局在全國各大區(qū)域的重點綜合大學的高水平研究人員。國家級重點綜合大學學科結構較為完備，文化產業(yè)所需的各相關學科、專業(yè)門類如新聞傳播、歷史、旅游、藝術、產業(yè)經濟、市場營銷、公共管理、區(qū)域經濟、會展經濟、企業(yè)文化、國際貿易、建筑規(guī)劃、房地產、軟件設計、公共衛(wèi)生等都較為齊全，水平較高，有利于整合學科資源。當然，所選學界專家最好有較長的文化產業(yè)從業(yè)經歷。業(yè)界專家則要重點考慮其行業(yè)成就與影響、公正性、學理性等因素。

　　地方文化產業(yè)規(guī)劃的編制主體則主要應由既熟悉地方情況又有寬廣國際視野的國家級研究型重點綜合大學的文化產業(yè)研究機構擔綱，各級行政部門的編制工作應由了解上一級全局的文化產業(yè)專業(yè)人員承擔。例如浙江省文化產業(yè)規(guī)劃應以浙江大學文化產業(yè)研究機構為編制主體，聯合北京、上海等地甚至海外有實力的大學及浙江省屬機構的學者進行編制。規(guī)劃隊伍結構中，應注意當地規(guī)劃人員與外地規(guī)劃專家相結合，既充分發(fā)揮當地規(guī)劃編制人員熟悉地方細節(jié)情況等長處，又廣泛吸收外地專家學者參與規(guī)劃，以站在全國乃至全世界的角度、以旁觀者的身份審視當地文化產業(yè)發(fā)展的問題，提出更具有戰(zhàn)略性、前瞻性的解決方案。

　　總之，文化產業(yè)“十二五”規(guī)劃的編制是一項工程浩大的動態(tài)過程，承擔著保證國民經濟和社會、文化發(fā)展發(fā)展的重任，涉及到各方面的切身利益，需要根據國際國內經濟社會發(fā)展態(tài)勢的新形勢，厘清、優(yōu)化編制思路，精心組織、協(xié)調，各方精誠團結，編制出高水平的科學的“十二五”文化產業(yè)規(guī)劃，以更好地促進中國文化產業(yè)的進一步振興和騰飛。

　　注釋：

　　[①]張曉明等.2008年中國文化產業(yè)發(fā)展報告.北京：社會科學文獻出版社，2009.391.

　　[①]張曉明等.2008年中國文化產業(yè)發(fā)展報告.北京：社會科學文獻出版社，2009.3.

　　[②]張曉明等.2008年中國文化產業(yè)發(fā)展報告.北京：社會科學文獻出版社，2009.389-392.

　　[③]劉春波. 美國的市規(guī)劃城：依法、公眾參與、開發(fā)控制. 人民網，2006-12-28.

　　[④]高國力.制定“十二五”規(guī)劃應關注的幾個重大問題.中國發(fā)展觀察，2009（5）：19.

　　[④]張曉軍、萬旭東、邢海峰.國外城市規(guī)劃指標的特點及啟示——以美、英、法、德、日等國規(guī)劃案例為例.城市發(fā)展研究，2008（4）：73.

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