19世紀(jì)的最后30年，對(duì)美國(guó)來說是一個(gè)十分動(dòng)蕩的時(shí)期。在這30年中，經(jīng)濟(jì)危機(jī)所占的年份，超過了平穩(wěn)發(fā)展的時(shí)間。美國(guó)資本主義發(fā)展到壟斷階段除了帶來了生產(chǎn)力的發(fā)展和更多的社會(huì)財(cái)富之外，還出現(xiàn)了大量的矛盾和沖突，財(cái)富的兩極分化使美國(guó)社會(huì)更加動(dòng)蕩，社會(huì)充滿腐敗、犯罪、仇恨、不滿和失望�！皝y世出英雄”。從1880年到1920年的40年間，美國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)由亂到治的社會(huì)改革時(shí)代，這時(shí)期以共和黨籍的西奧多·羅斯�？偨y(tǒng)和民主黨籍的伍德羅·威爾遜總統(tǒng)為代表的政治家，對(duì)于推動(dòng)美國(guó)社會(huì)的變革居功至偉，使美國(guó)社會(huì)逐步告別了權(quán)貴市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，走上了法治市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道，建立了一個(gè)高效的現(xiàn)代國(guó)家機(jī)器，至今對(duì)美國(guó)社會(huì)的發(fā)展仍舊產(chǎn)生著深刻的影響。探究這期間美國(guó)社會(huì)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于正處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的中國(guó)建設(shè)法治社會(huì)和法治市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，不無脾益。

　　大眾傳媒和知識(shí)界的“掘糞”行動(dòng)促進(jìn)了信息的公開透明，增強(qiáng)了社會(huì)的監(jiān)督力量

　　如同任何一個(gè)社會(huì)里對(duì)社會(huì)黑暗面最敏感的群體是大眾傳媒和知識(shí)界一樣，美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”同樣活躍著一群“鐵肩擔(dān)道義、妙手著文章”傳媒和知識(shí)群體。這些正直的新聞工作者從人道主義出發(fā)，針對(duì)政治腐敗、城市犯罪、教育失敗、社會(huì)不平等及種族歧視等現(xiàn)象，展開了口誅筆伐的“揭發(fā)黑幕”運(yùn)動(dòng)。他們被人們稱為“扒糞者”，其行為是“掘糞”行動(dòng)。

　　說起那個(gè)時(shí)期的美國(guó)社會(huì)亂象，我們可以從很多當(dāng)時(shí)的文獻(xiàn)資料中讀到。概括起來說，那是一個(gè)工人每天工作12-14個(gè)小時(shí)、童工遍地、企業(yè)普遍做假賬、假冒偽劣猖獗、礦難頻仍、壟斷橫行、貧富懸殊巨大、工會(huì)丑聞不斷、權(quán)錢交易的政治腐敗層出不窮的年代，也是工人罷工，群眾性的反抗活動(dòng)遍地開花的年代。

　　1902年10月起，位于芝加哥的《麥柯盧爾》（McClure’s）雜志總編輯林肯·斯提芬斯（Joseph Lincoln Steffens）先后調(diào)查了圣路易斯、明利阿波利斯、匹茲堡、費(fèi)城、芝加哥和紐約等城市的狀況，發(fā)表了一系列揭露政治腐敗的文章，1904年匯編出版成書籍：《城市之羞》。隨后，該刊記者又發(fā)表了一些揭發(fā)其他州和聯(lián)邦政府的政治丑聞以及大公司腐化墮落與管理不善等黑幕。《麥柯盧爾》雜志由此名聲鵲起，月發(fā)行量超過25萬(wàn)份。其他報(bào)刊雜志也紛紛起而效法，在1903年至1909年間形成了新聞界揭發(fā)黑幕的熱潮，題材涉及政治腐敗、企業(yè)黑幕、血汗工廠、童工、工會(huì)丑聞、女權(quán)、賣淫業(yè)、貧民窟等美國(guó)生活的各個(gè)陰暗角落。

　　與揭發(fā)黑幕的新聞同步，致力于進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)的“暴露文學(xué)”也在美國(guó)勃然興起。其中最著名的代表作品有：1887年出版的《窮困的囚徒》；
1890年出版的《另一半人如何生活》；
1894年出版的《與共和國(guó)抗衡的財(cái)富》；
1899年出版的《印第安納來的紳士》；
1901年出版的《嘉莉妹妹》、《章魚》、《第二代》；
1902年出版的《第十三選區(qū)》；
1903年出版的《深淵》、《深淵中的人》、《老板》、《政黨分贓制的贊助人》；
1904年出版的《貧困》；
1905年出版的《競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)里》、《李樹》；
1906年出版的《兒童的痛苦哭聲》、《屠宰場(chǎng)》；
1907年出版的《基督教與社會(huì)危機(jī)》、《鐵蹄》、《均勢(shì)的轉(zhuǎn)變》；
1908年出版的《克魯先生的經(jīng)歷》；
1910年出版的《美國(guó)富豪史》、《野獸》；
1911年出版的《珍妮姑娘》；
1912年出版的《金融家》；
1914年出版的《克拉克的戰(zhàn)場(chǎng)》、《巨人》；
1915年出版的《失業(yè)》和1917年出版的《蘇珊·倫諾克斯的沉浮》等等。

　　實(shí)際上，紐約市在1860年至1930年期間，政府官員腐敗很嚴(yán)重。最臭名昭著的是“塔麥勒會(huì)堂”（Tammany Hall）腐敗案�！八�麥勒社會(huì)”（Tammany Society）創(chuàng)建于1797年，原來是一個(gè)愛國(guó)的慈善組織。1798年為了與當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦黨相對(duì)抗，由后來托馬斯·杰佛遜總統(tǒng)時(shí)期的副總統(tǒng)阿諾·伯爾（Aaron Burr）將其改造為一個(gè)紐約市的政治性的慈善組織，主要通過幫助歐洲移民在紐約找工作、找住處，甚至解決美國(guó)公民身份等方式，來?yè)Q取他們?cè)谕镀睍r(shí)對(duì)杰佛遜和民主共和黨提名的政治家的支持。1830年“塔麥勒社會(huì)”把總部設(shè)在了紐約市的西十四街的一幢樓里，從此“塔麥勒社會(huì)”被人們改稱為“塔麥勒會(huì)堂”。

　　從1846年開始“塔麥勒會(huì)堂”被愛爾蘭移民領(lǐng)袖所控制，成為美國(guó)民主黨紐約市的大本營(yíng)。他們通過控制紐約的市政資源，用政府的工作機(jī)會(huì)來?yè)Q取選票、政府的合同換取賄賂的方法，明目張膽地實(shí)行“權(quán)錢交易”，被稱為“塔麥勒機(jī)器”（Tammany Machine）。這些“塔麥勒會(huì)堂”的大佬們被人們稱為“老板”，他們每個(gè)人也通過這種途徑以自肥。從1854年開始，直到1934年，這些人控制了紐約市政府近80年之久，直到“大蕭條”弗蘭克林·羅斯福總統(tǒng)時(shí)期才被終結(jié)。在“大蕭條”時(shí)期，外國(guó)移民和普通民眾很少可以通過出賣自己的選票，從“塔麥勒會(huì)堂”得到幫助了，因?yàn)橐环矫婺菚r(shí)各種資源很緊缺，另一方面羅斯�？偨y(tǒng)也嚴(yán)格控制從聯(lián)邦和州發(fā)給紐約的錢物落入“塔麥勒會(huì)堂”老板們手中。

　　“塔麥勒會(huì)堂”腐敗案中最有名的腐敗分子是“塔麥勒會(huì)堂”19世紀(jì)中期的負(fù)責(zé)人威廉·瑞德老板（William“Boss”Tweed）和1930年紐約市長(zhǎng)詹姆斯·沃克爾（James T. Walker）。瑞德老板是“塔麥勒會(huì)堂”老板中的“大老板”，紐約州檢察官指控他在1858年至1871年的13年中，糾集了一伙人控制了紐約市的財(cái)政，通過分配工作機(jī)會(huì)和政府合同，來回報(bào)政治上的支持和賄賂。僅在1865年至1871年的6年里，紐約市就有7500萬(wàn)到2億美元被詐騙走了。最后，威廉·瑞德被判了12年刑。沃克爾市長(zhǎng)被檢察官指控與“塔麥勒會(huì)堂”的老板們相互勾結(jié)，受賄100萬(wàn)美元。但是最后法庭認(rèn)定證據(jù)不足，他沒有被判刑，只是被罷了官。沃克爾當(dāng)市長(zhǎng)時(shí)，紐約市的一些惡警經(jīng)常通過抓妓女，要她們交罰款后再放她們走的方法來生財(cái)。后來發(fā)展到連無辜婦女也抓，強(qiáng)迫她們交錢才放人，不然就控告她們是妓女。這些婦女剛剛從歐洲移民來美國(guó)，人地兩生，語(yǔ)言不通，只好白白被這些惡警敲詐。

　　在與“塔麥勒會(huì)堂”腐敗案的斗爭(zhēng)中，1870年代的《紐約時(shí)報(bào)》保持了很高的道德水準(zhǔn)，他們向公眾揭露了這些“塔麥勒會(huì)堂”老板們的很多腐敗行為。托馬斯·納斯特（Thomas Nast）作為那個(gè)時(shí)代的漫畫家，也把目光對(duì)準(zhǔn)了瑞德老板和他周圍的老板們，用漫畫來諷刺他們，向那些不識(shí)字和不懂英文的移民們說明“塔麥勒會(huì)堂”的真相。紐約市的民間組織“善政”集團(tuán)（Good Government Group）也資助主張改革的、并且沒有與“塔麥勒會(huì)堂”同流合污的政治候選人。1876年，作為民主黨紐約州的主席，塞紐爾·蒂爾頓（Samuel Tilden）在與共和黨的海耶斯競(jìng)爭(zhēng)總統(tǒng)職位時(shí)，為了回?fù)艄埠忘h指責(zé)他掩蓋紐約市民主黨政府官員腐敗行為的指控，也曾努力消除當(dāng)時(shí)已經(jīng)臭名昭著的“瑞德老板圈子”（Tweed Ring）的惡劣影響，并通過加強(qiáng)州權(quán)，孤立和弱化地方政府的權(quán)力來解決這個(gè)問題。但最終沒有成功。蒂爾頓認(rèn)為自己作為一個(gè)改革者要想沖破“瑞德老板”的腐敗圈子，清除政治機(jī)器中的犯罪和他個(gè)人能力之間還是有差距。但是他開始了這種工作，并且在“大蕭條”時(shí)期由弗蘭克林·羅斯福總統(tǒng)完成了。

　　其實(shí)，新聞界和知識(shí)界在“掘糞”中的作用是多方面的。他們揭露了社會(huì)的陰暗面，聲張了正義；
披露了壟斷者和腐敗分子的巧取豪奪，使人們看到了這些所謂“正人君子”的另一面；
他們的行動(dòng)使信息的披露更全面了，便于人們對(duì)事情做出正確判斷；
他們促進(jìn)了政府運(yùn)作的公開性和透明度，使普通民眾更方便地監(jiān)督政府。他們的行為使他們成為社會(huì)的良心，增強(qiáng)了社會(huì)的監(jiān)督力量。

　　有創(chuàng)新意識(shí)的政治家的智慧、勇氣和技巧扭轉(zhuǎn)了社會(huì)的混亂局面

　　1902年11月，伊達(dá)·塔貝爾女士（Ida Tarbell）在《麥柯盧爾》雜志發(fā)表了后來引起轟動(dòng)的文章“標(biāo)準(zhǔn)石油公司的歷史”，揭露了石油大亨約翰·勒克菲勒與官府勾結(jié)、巧取豪奪的骯臟發(fā)家史，從而成為“掘糞者”中的重要一員。當(dāng)人們驚異于一個(gè)弱女子如何敢于向壟斷的石油巨頭挑戰(zhàn)時(shí)，當(dāng)時(shí)的一幅卡通畫似乎告訴了人們答案：那是有西奧多·羅斯福總統(tǒng)在背后給予有力支持的緣故。

　　與任何社會(huì)大發(fā)展都有杰出的政治家領(lǐng)導(dǎo)一樣，美國(guó)的“進(jìn)步時(shí)代”也造就了2位偉大的政治家：共和黨籍的西奧多·羅斯福總統(tǒng)（1901-1909年在位）和民主黨籍的伍德羅·威爾遜總統(tǒng)（1913-1921年在位）。羅斯�？偨y(tǒng)的“新國(guó)家主義”和威爾遜總統(tǒng)“新自由”的改革舉措，是美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”政治家在制度創(chuàng)新方面的典型代表。他們的社會(huì)改革舉措完全改變了美國(guó)社會(huì)今后的走向。可以說，如果沒有他們的多項(xiàng)基礎(chǔ)性的制度建設(shè)，很難設(shè)想美國(guó)會(huì)在其后1929年至1933年的世界性大危機(jī)中依靠“新政”（New Deal）轉(zhuǎn)危為安，“福利國(guó)家”（welfare state）不可能出現(xiàn)，美國(guó)資本主義的命運(yùn)也許完全是另一種結(jié)局，更不可能產(chǎn)生另一位偉大的總統(tǒng)：弗蘭克林·羅斯福。

　　在美國(guó)歷史上，1897年至1901年執(zhí)政的威廉·麥金萊總統(tǒng)在國(guó)內(nèi)實(shí)行貿(mào)易保護(hù)主義的高關(guān)稅政策，對(duì)外實(shí)行與西班牙爭(zhēng)奪世界市場(chǎng)的擴(kuò)張主義政策，還對(duì)中國(guó)提出了“門戶開放”政策，從而獲得了美國(guó)壟斷資本集團(tuán)的贊賞。在此期間，隨著工業(yè)生產(chǎn)的迅速發(fā)展，托拉斯以空前的速度出現(xiàn)。在1898年后的6年里，至少有236個(gè)重要而又活躍的工業(yè)托拉斯組成了。像摩根鋼鐵托拉斯、聯(lián)合銅礦公司、輪船托拉斯、糖業(yè)托拉斯、美國(guó)冶煉公司等大托拉斯，都是在這些年代成立起來的。而且每家擁有的資金不下于1億美元，麥金萊總統(tǒng)的任期也被冠以“麥金萊繁榮時(shí)期”。

　　1901年9月，麥金萊總統(tǒng)遇刺身亡，熱衷于社會(huì)改革的副總統(tǒng)西奧多·羅斯福入主白宮，接任總統(tǒng)職位，適時(shí)地成了推動(dòng)全國(guó)性社會(huì)改革的進(jìn)步主義代言人。針對(duì)1895年至1904年間公司合并浪潮所引起的廣泛的社會(huì)憂慮，當(dāng)年43歲的羅斯�？偨y(tǒng)力挽狂瀾，復(fù)活了1890年7月2日通過并十余年沒有被執(zhí)行的《謝爾曼反托拉斯法》（Sherman Anti-trust Act） ，大規(guī)模地起訴壟斷公司，迫使北方證券公司、牛肉托拉斯、美孚石油公司和美國(guó)煙草公司等大公司解散，羅斯福本人也因此贏得了“托拉斯粉碎機(jī)”（Trust Buster）的綽號(hào)。

　　西奧多·羅斯�？偨y(tǒng)認(rèn)為，美國(guó)西部廣闊富饒的資源，是上帝賜給美國(guó)人民的，不能讓當(dāng)代人揮霍干凈，而是要留給子孫。在這種理念的支配下，經(jīng)他的倡議和努力，美國(guó)全國(guó)逐步建立起了產(chǎn)權(quán)歸各級(jí)政府所有的國(guó)家自然公園和自然保護(hù)區(qū)制度。美國(guó)的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)由此發(fā)端。這是一種“公共所有制”，它將保護(hù)數(shù)百萬(wàn)英畝森林和煤礦的土地免遭私人的開發(fā)，從而成為國(guó)家公園和國(guó)家紀(jì)念地。

　　1913年入主白宮的民主黨籍“學(xué)者總統(tǒng)”伍德羅·威爾遜總統(tǒng)把“進(jìn)步運(yùn)動(dòng)”推向鼎盛時(shí)期。他通過自己獨(dú)到的眼光和見識(shí)，審時(shí)度勢(shì)，在很大程度上駕馭了國(guó)會(huì)立法的方向和進(jìn)程，推動(dòng)國(guó)會(huì)完善了反托拉斯法律體系，促成了關(guān)稅體制的改革，尤其是創(chuàng)立了新型的貨幣金融體制——聯(lián)邦儲(chǔ)備體系（Federal Reserve System），并且在童工和工時(shí)等方面的立法上也有建樹。

　　1913年4月，威爾遜總統(tǒng)推動(dòng)國(guó)會(huì)通過的《安德伍德-西蒙斯關(guān)稅法》改善了聯(lián)邦稅收結(jié)構(gòu)，將關(guān)稅一舉降低到內(nèi)戰(zhàn)以來的歷史新低，為將美國(guó)商品引向世界市場(chǎng)打開了廣闊的通道。1913年12月，國(guó)會(huì)通過了《聯(lián)邦儲(chǔ)備體系法案》（Federal Reserve Act），威爾遜總統(tǒng)的銀行改革方案得以實(shí)施，糾正了美國(guó)金融業(yè)長(zhǎng)期以來的某些弊病，增強(qiáng)了美國(guó)金融體系防范和化解金融危機(jī)的能力，并且在一定程度上削弱了私人銀行對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)命脈的控制，受到了美國(guó)絕大多數(shù)企業(yè)家的歡迎。1914年10月，《克萊頓反托拉斯法》（Clayton Anti-trust Act）在威爾遜總統(tǒng)的推動(dòng)下獲得國(guó)會(huì)通過，宣布“不公正的商業(yè)行為為違法之舉”，并對(duì)勞工利益做出讓步，摒棄了援引《謝爾曼反托拉斯法》反對(duì)工會(huì)組織的先例。

　　這期間美國(guó)聯(lián)邦和州通過的其他重要法律還包括：1906年通過的《食品和藥品安全法》、《食品檢驗(yàn)法》；
1903年的《俄勒岡州的婦女10小時(shí)工作法》；
1910年的《華盛頓州婦女選舉法》；
1911年的《伊利諾伊州對(duì)有孩子?jì)D女援助法》；
1912年的《馬薩諸塞州婦女和兒童最低工資法》等等。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　其實(shí)，當(dāng)時(shí)不僅是總統(tǒng)，就是在地方也有著名的改革者。羅伯特·拉福萊特（Robert La Follette）就是威斯康星州著名社會(huì)改革家。他作過州眾議員、州長(zhǎng)和聯(lián)邦參議員，為了改變當(dāng)時(shí)由立法機(jī)構(gòu)來確定鐵路稅率，從而導(dǎo)致權(quán)錢交易的腐敗現(xiàn)象，他推動(dòng)對(duì)于這些重大問題直接由選民投票決定的立法，并提出“回到民主的第一原則，回到人民那里去”（go back to the first principles of democracy, go back to the people）的口號(hào)。盡管他的努力在1901年的立法會(huì)議上遭到了失敗，但后來還是獲得了成功。他的思想也成為著名的“威斯康星觀念”（Wisconsin Idea）。

　　從當(dāng)時(shí)發(fā)生的慘案中立法，也是“進(jìn)步時(shí)代”的特征。1911年3月25日星期六的下午，位于紐約市中心的“三角襯衫公司”發(fā)生火災(zāi)，146名平均年齡19歲的女工被燒死在工廠里。勞動(dòng)者惡劣的勞動(dòng)環(huán)境和不近人情的管理制度，震驚了全美國(guó)。在社會(huì)輿論的壓力下，這件慘案極大地促進(jìn)了紐約州對(duì)勞動(dòng)保護(hù)的立法進(jìn)程，在紐約州工廠委員會(huì)的推動(dòng)下，陸續(xù)有56項(xiàng)關(guān)于勞動(dòng)安全、婦女和兒童的勞動(dòng)時(shí)間和工資的法律被通過。

　　變革的時(shí)代往往造就偉大的政治家，而有創(chuàng)新意識(shí)的政治家的智慧、堅(jiān)忍不拔的勇氣和駕馭復(fù)雜局面的技巧，則扭轉(zhuǎn)了社會(huì)的混亂局面，為美國(guó)社會(huì)發(fā)展由亂到治打下了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

　　“預(yù)算民主”改革成為了抵制官員腐敗和規(guī)范政府行為的突破口

　　19世紀(jì)最后幾十年里，紐約市作為全美最大的金融、貿(mào)易、工業(yè)城市，在美國(guó)經(jīng)濟(jì)中的地位舉足輕重。我們可以從當(dāng)時(shí)紐約市的財(cái)政支出和債務(wù)狀況，很清楚看到這一點(diǎn)。

　　有關(guān)資料顯示，在1898年，紐約市花掉的錢已經(jīng)相當(dāng)于整個(gè)紐約州花費(fèi)的5倍；
超過了美國(guó)全國(guó)所有州支出的1.33倍；
是美國(guó)聯(lián)邦政府支出的1.14倍；
其債務(wù)超過了美國(guó)全國(guó)所有州的債務(wù)總和。在1898年至1900年間，紐約市的支出又增長(zhǎng)了17%，到20世紀(jì)初，紐約市已經(jīng)成為美國(guó)最大的單一公共財(cái)政支出機(jī)構(gòu)。

　　與此同時(shí)，美國(guó)會(huì)計(jì)制度的缺位，則在早期美國(guó)城市是相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，它導(dǎo)致了城市行政當(dāng)局在城市管理和發(fā)展方面的失敗。在這種情況下，就不難理解為什么“預(yù)算民主”的改革會(huì)首先發(fā)生在紐約。猶如任何重大改革措施的動(dòng)力不會(huì)是單一的一樣，紐約市“預(yù)算民主”改革的動(dòng)力同樣來自方方面面。

　　首先，它是私人領(lǐng)域的公司會(huì)計(jì)制度向公共領(lǐng)域的政府財(cái)政會(huì)計(jì)制度發(fā)展的必然要求。

　　19世紀(jì)末，隨著紐約市經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，一些大公司的發(fā)展對(duì)外部資本，尤其是歐洲的資本有著巨大的吸引力，這些投資一般用來滿足市場(chǎng)對(duì)于交通和通訊建設(shè)的巨大資金需求。在19世紀(jì)70年代，美國(guó)首先在鐵路上實(shí)行了會(huì)計(jì)制度，以對(duì)歐洲投資人的審計(jì)壓力做出反應(yīng)。1882年紐約成立了“會(huì)計(jì)和簿記研究所”，1886年又成立了“美國(guó)公共會(huì)計(jì)協(xié)會(huì)”。由此，紐約很快從簡(jiǎn)單的簿記進(jìn)入到了由專業(yè)人員進(jìn)行財(cái)務(wù)管理的階段。1896年，紐約成為全美第一個(gè)能夠頒發(fā)公共會(huì)計(jì)證書并有相關(guān)法律的州。到1905年美國(guó)有21個(gè)州的公共會(huì)計(jì)有了自己的社團(tuán)組織，6個(gè)州也頒布了與紐約州相同的會(huì)計(jì)執(zhí)照的法律。

　　當(dāng)時(shí)，相關(guān)的會(huì)計(jì)報(bào)告，成為了美國(guó)公司吸引投資人的重要手段，并在19世紀(jì)末使會(huì)計(jì)制度成為大型公司財(cái)務(wù)管理的主流形式。至1893年，美國(guó)的股票持有人達(dá)到125萬(wàn)，占全美6200萬(wàn)人口總數(shù)的2%。1899年，紐約股票交易所要求所有上市公司公布年度資產(chǎn)負(fù)債情況和收入情況。到1900年，美國(guó)有1/5的州通過了公司法，要求股份公司向股東報(bào)告財(cái)務(wù)情況。而且實(shí)踐證明，會(huì)計(jì)的潛在力量可以保證金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。這也使人們認(rèn)識(shí)到，會(huì)計(jì)不僅是一種簡(jiǎn)單改進(jìn)財(cái)務(wù)管理的方法，也是公司管理層對(duì)投資人和公眾的責(zé)任。由此，私人領(lǐng)域的公共會(huì)計(jì)制度逐步進(jìn)入了公共領(lǐng)域，對(duì)私人公司的會(huì)計(jì)制度的高度關(guān)注，很快就發(fā)展為對(duì)公共城市公司會(huì)計(jì)制度的關(guān)注。城市的改革者逐步接受使用公司會(huì)計(jì)的方法來用于城市的管理，分析城市的財(cái)政狀況。

　　其次，它是隨著城市化進(jìn)程，人口增加，民眾要求信息公開，參與政治過程的必然結(jié)果。

　　19世紀(jì)最后20年和20世紀(jì)最初的30年，是歐洲大量向美國(guó)移民的高潮期。在將近50年里，經(jīng)過紐約愛麗絲島移民局進(jìn)入美國(guó)的歐洲移民多達(dá)1000多萬(wàn)人，今天美國(guó)2/5的人口都與當(dāng)時(shí)入境的移民有關(guān)。紐約地區(qū)僅1870年到1900年人口就翻了一番，達(dá)到343.72萬(wàn)人。經(jīng)濟(jì)發(fā)展也從制造業(yè)轉(zhuǎn)向銀行業(yè)和合資公司。人口的大量增加和紐約市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使紐約市迅速膨脹，1898年紐約市就已經(jīng)下轄曼哈頓、布魯克林、布朗克斯、昆斯和瑞奇蒙德5個(gè)區(qū)，和今天的紐約市規(guī)模不相上下。

　　直到19世紀(jì)末，紐約市的征稅原則還是“以支定收”。財(cái)政方面的決策機(jī)構(gòu)由8人組成，包括：市長(zhǎng)、總會(huì)計(jì)師、市政委員會(huì)主席和5個(gè)區(qū)的區(qū)長(zhǎng)。前三者每人有3票權(quán)力，曼哈頓和布魯克林的區(qū)長(zhǎng)每人2票，其余3個(gè)區(qū)的區(qū)長(zhǎng)每人1票。對(duì)預(yù)算的審議只是在每年的11月1日前，在由總會(huì)計(jì)師提出的年度大致預(yù)算的基礎(chǔ)上，由上述決策機(jī)構(gòu)和市政委員會(huì)用15至20天時(shí)間來審議，并舉行聽證會(huì)。由于時(shí)間緊、缺乏專業(yè)知識(shí)等原因，這種審議大多流于形式，造成很多財(cái)政撥款并不符合實(shí)際支出部門的需要。事實(shí)上，紐約市財(cái)政有很高比例的支出是固定的，所以留給“市估算和分配理事會(huì)”自由支配的資金很有限。例如，1886年紐約市有60%的資金分配不在市政府的控制之下。1902年也只有17%的資金可以由紐約市來支配。更為嚴(yán)重的是，在1898年，紐約州議會(huì)發(fā)現(xiàn)紐約市的財(cái)政預(yù)算缺失了很多項(xiàng)目，尤其是沒有包括道路建設(shè)資金和債務(wù)管理，從而造成這種預(yù)算既不完整準(zhǔn)確、又不及時(shí)。這樣的會(huì)計(jì)制度無論對(duì)私人生活還是公共管理，都是沒有用的。

　　當(dāng)時(shí)的紐約市就像是一個(gè)公共公司，但其管理類似一個(gè)私人商業(yè)公司。說它是公共政府實(shí)體，是指它行使著傳統(tǒng)的政治權(quán)力來維護(hù)公共安全、穩(wěn)定和防疫，并且通過立法來規(guī)范地方事務(wù)。說它是私人法人實(shí)體，是因?yàn)樗鼜氖轮�許多與財(cái)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的活動(dòng)，包括：獲得或出租公用設(shè)施和運(yùn)輸系統(tǒng)、發(fā)放債券、用合同管理商品和服務(wù)。在這兩方面，紐約市一直不停地與州立法機(jī)構(gòu)就其管轄范圍的權(quán)力和權(quán)限進(jìn)行著較量。

　　1904年，由紐約、芝加哥、波士頓等城市12個(gè)民間組織組成的“城市會(huì)計(jì)和統(tǒng)計(jì)聯(lián)合委員會(huì)”公開發(fā)表的金融研究報(bào)告指出，會(huì)計(jì)制度可以讓公眾根據(jù)更多的信息來選擇自己的政治代表；
可以對(duì)公共服務(wù)公司進(jìn)行控制，以影響城市的事務(wù)；
可以保持城市金融的平穩(wěn)和城市的信用；
可以為各個(gè)城市的比較提供基礎(chǔ)，以便于相互學(xué)習(xí)；
便于州政府的稅收控制，推動(dòng)州政府對(duì)地方政府活動(dòng)的監(jiān)督。他們指出，民眾是以選民而不是官方專家或者政治活動(dòng)家的身份來參與的，預(yù)算制度改革使得新移民和普通工人也和中產(chǎn)階級(jí)及精英一起，成為民主機(jī)器的一部分。

　　這樣，在20世紀(jì)來臨的紐約，預(yù)算改革實(shí)際上已經(jīng)成為政治參與、資本投資、城市與州的關(guān)系、對(duì)權(quán)力的責(zé)任等一系列重要問題的基礎(chǔ)工程。這個(gè)時(shí)期的預(yù)算制度改革實(shí)際上給政治生活以明確的界定，意味著私人公司操持的城市特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，不僅不能超越自己的邊界，還必須向公眾報(bào)告自己的活動(dòng)。在民間力量和紐約州議會(huì)的強(qiáng)大壓力下，紐約市的預(yù)算民主改革開始起步。

　　再次，它是對(duì)長(zhǎng)期盤踞于紐約市的“塔麥勒會(huì)堂”腐敗“老板”和官員權(quán)力進(jìn)行控制的客觀反映。

　　在“塔麥勒會(huì)堂”腐敗集團(tuán)的控制下，紐約市經(jīng)過19世紀(jì)80年代較為平穩(wěn)的發(fā)展之后，從1890年代開始，該市的債務(wù)飛快上升。從1874年到1887年的13年中，紐約市債務(wù)從1.182億美元上升至1.245億美元，增加了600萬(wàn)美元。其后1888年債務(wù)上升了400萬(wàn)美元，1889年更上升了1000萬(wàn)美元。到1896年紐約市的債務(wù)達(dá)到了1.86億美元。同樣，支出也增加了。從1874年到1894年的20年間，增加了400萬(wàn)美元。然而，在接下來的3年中，每年支出增加了幾乎1100萬(wàn)美元。

　　會(huì)計(jì)和預(yù)算的不完整準(zhǔn)確和城市債務(wù)及支出的大量增加，讓人們不約而同地將矛頭指向了“塔麥勒會(huì)堂”腐敗集團(tuán)。紐約市當(dāng)時(shí)無節(jié)制的負(fù)債和花費(fèi)，也使得紐約州議會(huì)不得不對(duì)其進(jìn)行立法管理，并導(dǎo)致在民主黨的票倉(cāng)，州議會(huì)被共和黨控制多年的結(jié)果。很多會(huì)計(jì)制度的改革者都意識(shí)到，必須限制“塔麥勒會(huì)堂”集團(tuán)對(duì)城市財(cái)政的控制作用。

　　開始時(shí)，由于受精英主義的影響，不少專家還是主張限制民眾的參與，走精英治市的道路。但是，當(dāng)他們看到“塔麥勒會(huì)堂”腐敗集團(tuán)將注意力集中于新移民和工人階級(jí)，實(shí)施權(quán)錢交易、權(quán)票交易以牟取政治權(quán)力時(shí)，這種精英治市的傳統(tǒng)做法動(dòng)搖了。會(huì)計(jì)制度的改革者開始探索讓更多的民眾參與政府的運(yùn)作，使會(huì)計(jì)信息成為大眾可接受的參與民主的渠道，通過優(yōu)先的界定清晰的大眾的政治參與活動(dòng)，來確定選票的投向。

　　最后，以“紐約市政研究局”為代表的改革者，在推動(dòng)建立公共預(yù)算制度和推行“預(yù)算民主”方面，居功至偉。

　　20世紀(jì)前，美國(guó)從聯(lián)邦政府、州政府到地方政府，都沒有完整的公共預(yù)算制度。那時(shí)所謂預(yù)算不過是一堆雜亂無章的事后報(bào)賬單。議會(huì)對(duì)政府某部門的撥款只是一個(gè)總數(shù)，開支分類是沒有的，細(xì)目也是沒有的，不準(zhǔn)確，更談不上完整。每一個(gè)政府部門都自己向議會(huì)爭(zhēng)取資金，自己掌控開支。一級(jí)政府并沒有一份詳盡而統(tǒng)一的預(yù)算。在這種情況下，民眾和議會(huì)都無法對(duì)政府及其各部門進(jìn)行有效的監(jiān)督，結(jié)果，為貪贓枉法留下無數(shù)機(jī)會(huì)，腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。

　　1905年，紐約市進(jìn)行財(cái)政行政改革的專業(yè)會(huì)計(jì)師與反對(duì)城市腐敗的社會(huì)改革者們走到了一起，決定共同成立一個(gè)獨(dú)立的公民代理機(jī)構(gòu)，來探索城市政府改革的科學(xué)原則。次年，他們成立了“城市改進(jìn)局”，并于1907年正式組建了“紐約城市研究局”（New York Bureau of Municipal Research）。也正是在這一年，紐約市經(jīng)歷了嚴(yán)重的市政公債兌付危機(jī)，引發(fā)社會(huì)嚴(yán)重動(dòng)蕩，紐約市政府在向JP摩根集團(tuán)借款300萬(wàn)美元后，才勉強(qiáng)渡過了這次危機(jī)。這個(gè)研究局的代表人物是：威廉·阿蘭（William Allen）、亨利·布魯厄（Henry Bruere）、弗里德里克·克利夫蘭（Frederick Cleveland），人稱“ABCs”。其中，阿蘭和克利夫蘭都于1900年畢業(yè)于美國(guó)著名的賓州大學(xué)沃頓商學(xué)院（Wharton School），獲得博士學(xué)位。該學(xué)院在美國(guó)商學(xué)院中以注重商業(yè)與公眾的關(guān)系著名。

　　這些學(xué)者一方面在大學(xué)任教，另一方面積極參加“紐約城市研究局”智庫(kù)的活動(dòng)和充當(dāng)紐約市政府“稅收和財(cái)政咨詢委員會(huì)”的成員。這些預(yù)算改革者指出，預(yù)算問題決不僅僅是個(gè)無關(guān)緊要的數(shù)字匯總問題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實(shí)的大問題。沒有預(yù)算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負(fù)責(zé)任的政府”�！安回�(fù)責(zé)任的政府”不可能是民主的政府。預(yù)算改革的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼�府”�！翱吹靡姟保�人民才有可能�?duì)它進(jìn)行監(jiān)督。在這個(gè)意義上，預(yù)算是一種對(duì)政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。

　　學(xué)者們通過實(shí)踐和研究制定了現(xiàn)代意義上的公共預(yù)算的科學(xué)原則，它們是：首先，公共預(yù)算是一個(gè)關(guān)于未來政府支出的計(jì)劃，而不是事后的報(bào)賬。其次，公共預(yù)算是一個(gè)統(tǒng)一完整的計(jì)劃，包括政府所有部門的開支。第三，公共預(yù)算是一個(gè)詳盡的計(jì)劃，要列舉政府機(jī)構(gòu)所有項(xiàng)目的開支，并對(duì)它們進(jìn)行分類。第四，對(duì)預(yù)算計(jì)劃中的每項(xiàng)開支都要說明其理由，以便對(duì)開支的輕重緩急加以區(qū)別。第五，預(yù)算計(jì)劃必須對(duì)政府的行為有約束力：沒有列支項(xiàng)目不能開銷，列支的錢不得挪作他用。第六，預(yù)算計(jì)劃必須得到權(quán)力機(jī)構(gòu)（議會(huì)）的批準(zhǔn)，并接受議會(huì)和民眾對(duì)其的監(jiān)督。第七，為了便于民眾監(jiān)督，預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過程必須透明。

　　預(yù)算改革者還通過展覽、講課、媒體宣傳、散發(fā)手冊(cè)等形式，向?qū)＜摇⑾�費(fèi)者和民眾宣傳公共財(cái)政改革。1911年，紐約市政府花費(fèi)10萬(wàn)美元，舉辦第一次“市政府財(cái)政預(yù)算展覽”，一個(gè)月之內(nèi)就有約100萬(wàn)紐約人趕來參觀。紐約市在1911年以后將預(yù)算展覽常年設(shè)立在城市學(xué)院里，供人們隨時(shí)參觀。在1916年的預(yù)算展覽上，“紐約市政研究局”的一位研究者甚至做了一個(gè)模型，來說明市民作為一個(gè)消費(fèi)者如何去消費(fèi)政府提供的服務(wù)。在預(yù)算改革者的敦促下，紐約市在1908年推出了美國(guó)歷史上第一份現(xiàn)代公共預(yù)算。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　當(dāng)然這份預(yù)算還很粗糙，只有市政府的4個(gè)主要部門拿出了分類開支計(jì)劃。以后幾年，紐約市的預(yù)算日臻完善。到1913年，預(yù)算文件已從1908年的122頁(yè)增加到836頁(yè)。

　　紐約市的經(jīng)驗(yàn)很快引起了美國(guó)其他城市的興趣，它們紛紛索要“市政研究局”編制的“市政會(huì)計(jì)手冊(cè)”，并派人到“市政研究局”舉辦的培訓(xùn)班學(xué)習(xí)。1912-1913年，印第安納州的辛辛那提市舉辦了最大規(guī)模的公共預(yù)算展覽，1912年的展覽2個(gè)星期就有超過10萬(wàn)人前往參觀。費(fèi)城、芝加哥、密爾沃基、哈特福德、霍伯肯等城市也舉辦了公共預(yù)算展覽，就是一些小城市，如：康涅狄格州的格林維奇、紐約州的道博斯費(fèi)瑞等也舉辦了預(yù)算展覽。1915年紐約式的預(yù)算展覽還到了舊金山展出。紐約的公共預(yù)算展覽也為它贏得了政府和民間頒發(fā)的多項(xiàng)大獎(jiǎng)。到1910年中期，公共預(yù)算改革進(jìn)入高潮。1916年，“預(yù)算”這個(gè)詞就像“社會(huì)正義”或者“美國(guó)方式”一樣，成為時(shí)髦流行的政治術(shù)語(yǔ)。

　　1910年，公共預(yù)算改革擴(kuò)展到了聯(lián)邦一級(jí)。1909年塔夫特總統(tǒng)上臺(tái)后，面對(duì)著的是快速增長(zhǎng)的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)和連續(xù)5年的巨額財(cái)政赤字。1910年，塔夫特總統(tǒng)邀請(qǐng)阿蘭和克利夫蘭到他位于柏威利農(nóng)場(chǎng)的“夏宮”來了解和討論他們對(duì)聯(lián)邦政府公共預(yù)算改革的意見。隨后，克利夫蘭被任命為“總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)和效率委員會(huì)”的主席，并于1911年獲得了國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)和撥款。在這個(gè)被外人稱之為“塔夫特委員會(huì)”的推動(dòng)下，一場(chǎng)涉及聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的公共預(yù)算改革拉開了帷幕。

　　預(yù)算改革前，美國(guó)各州政府和聯(lián)邦政府都是由議會(huì)主導(dǎo)，威爾遜總統(tǒng)把它稱作“國(guó)會(huì)政府”(Congressional government)，政府各部門好像是議會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)。這種制度安排反映了美國(guó)長(zhǎng)期以來對(duì)行政權(quán)力的不信任，和對(duì)政府權(quán)力的實(shí)施會(huì)導(dǎo)致專制主義的懷疑�？死�夫蘭在1911-1913年的任期內(nèi)，網(wǎng)羅大批有志于預(yù)算改革的社會(huì)精英，通過將紐約市公共預(yù)算改革的成功經(jīng)驗(yàn)移植到聯(lián)邦政府，將預(yù)算的權(quán)力從議會(huì)逐步轉(zhuǎn)移到行政部門，建立起了總統(tǒng)在行政機(jī)構(gòu)之上的最高地位和權(quán)力，從而促使美國(guó)現(xiàn)代總統(tǒng)制的形成。它加強(qiáng)了政府內(nèi)部的統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，提高了政府整體運(yùn)作效率，造就一個(gè)更加強(qiáng)有力的政府。1912年，克利夫蘭發(fā)表了著名的“國(guó)家預(yù)算的需要”（The Need for a National Budget）論文，全面闡述了進(jìn)行聯(lián)邦公共預(yù)算改革的原則、步驟和回答了人們的疑問，成為了美國(guó)預(yù)算民主歷程上的里程碑。1914年上任的威爾遜總統(tǒng)，將原來“塔夫特委員會(huì)”改造成了“政府研究所”（Institute for Government Research），并由原“塔夫特委員會(huì)”的主要成員之一：威廉·威勞比（William Willoughby），擔(dān)任了“政府研究所”的所長(zhǎng)。該研究所在1916年正式成為了今天大名鼎鼎的“布魯金斯研究所”。在“政府研究所”和威廉·威勞比所長(zhǎng)的大力推動(dòng)下，到1919年，美國(guó)已有44個(gè)州通過了預(yù)算法；
到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的預(yù)算法。1919年，由威廉·威勞比所長(zhǎng)協(xié)助古德眾議員起草的“預(yù)算與會(huì)計(jì)法”，即著名的“古德法案”（Good Bill），在同年10月21日美國(guó)眾議院以285：3的絕對(duì)多數(shù)，獲得了通過。1920年5月1日，經(jīng)美國(guó)參議院修改過的“古德法案”也獲得了全票通過。5月26日，美國(guó)參眾兩院聯(lián)合委員會(huì)在彌合了雙方的分歧后，眾議院再次以200：117的結(jié)果通過了“古德法案”。1921年4月，新當(dāng)選的沃倫·哈丁總統(tǒng)正式簽署了“預(yù)算與會(huì)計(jì)法”（Budget and Accounting Act），從而在法律上完成了美國(guó)聯(lián)邦一級(jí)的公共預(yù)算制度改革。但是，在實(shí)踐上，這種對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的加強(qiáng)，只是在其后經(jīng)過了哈丁、柯立芝、胡佛，直到20世紀(jì)30年代“大蕭條”的富蘭克林·羅斯�？偨y(tǒng)的“新政”（New Deal）時(shí)期，才得以最終完成，其間又經(jīng)過了13年。

　　從阿蘭、布魯厄、克利夫蘭到威勞比，學(xué)者們?cè)?7年的研究探索中，實(shí)現(xiàn)了從理論到實(shí)踐巨大轉(zhuǎn)變；
從西奧多·羅斯福（共和黨）、塔夫特（共和黨）、威爾遜（民主黨）、哈�。ü埠忘h），到富蘭克林·羅斯福（民主黨），政治家在33年間，最終實(shí)現(xiàn)了美國(guó)預(yù)算民主從地方到聯(lián)邦的全面建立，從而使公共預(yù)算成為了各種利益集團(tuán)在政治領(lǐng)域?qū)で笞陨砝�益的有效工具。進(jìn)步時(shí)代的改革者用公共預(yù)算來組織政府，利用預(yù)算的社會(huì)作用來構(gòu)建社會(huì)的繁榮。公共財(cái)政運(yùn)動(dòng)不僅改變了行政當(dāng)局的行為，而且加強(qiáng)了政府和民眾的聯(lián)系。公共預(yù)算改革使政府成為負(fù)責(zé)任的、代表人民利益的政府成為現(xiàn)實(shí)，從而在根本上重述了各級(jí)美國(guó)政府。

　　20世紀(jì)30年代，美國(guó)進(jìn)入大蕭條時(shí)期，雖然在經(jīng)濟(jì)上美國(guó)遭受了前所未有的重創(chuàng)，但是，“進(jìn)步時(shí)代”的改革運(yùn)動(dòng)已經(jīng)為總統(tǒng)直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活創(chuàng)造好了基礎(chǔ)，并為羅斯�！靶抡�”的執(zhí)行鋪平了道路。“法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”已經(jīng)形成，它預(yù)示著美國(guó)下一個(gè)經(jīng)濟(jì)的躍進(jìn)指日可待。歷史證明了這一點(diǎn)。

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