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　　劉岳在談到取消農業(yè)稅前后國家與農民關系時，形容取消農業(yè)稅前國家（通過縣鄉(xiāng)村）與農民“打在一起”。鄉(xiāng)村干部與農民關系好不好？“打在一起”當然是不好的，鄉(xiāng)村干部向農民收稅費，農民不愿交，兩邊玩捉迷藏，不時玩出格，被“焦點訪談” 曝光。取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)村干部倒是不再與農民“打在一起”了，因為鄉(xiāng)村不再向農民收稅費，農民的事情是農民自己的事情，鄉(xiāng)村干部也有鄉(xiāng)村干部的事情。但取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)村干部與農民的關系變好了嗎？不再打在一起卻并不是說兩邊的關系就因此一定變好了，而可能是沒有關系了。劉岳形象地將取消農業(yè)稅前后的國家與農民關系比喻為夫妻關系，取消農業(yè)稅前，鄉(xiāng)村干部與農民經常地打在一起，正如夫妻經常地吵嘴鬧些矛盾；
取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)村干部與村民之間不再有聯(lián)系，就好比夫妻之間不再講話。夫妻之間不講話并不是關系更好了，而是關系更加復雜和微妙了。劉岳這個形象的比喻，對于我們理解當前國家與農民關系，大有啟示。

　　申端鋒寫過一篇文章討論取消農業(yè)稅后國家與農民關系的變化，其要義是，取消農業(yè)稅以后，鄉(xiāng)村干部以前的硬任務，包括收稅費和計劃生育工作等，都不再重要了，相反，以前并不重要的工作，如各種表冊數(shù)據的上報，反而被硬考核起來。他將這種狀況稱為取消農業(yè)稅后農村工作中出現(xiàn)了“軟指標的硬指標化”。問題是，為什么取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會要求村干部完成那些軟指標？

　　丁為調查鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭的運作，也看到了類似申端鋒看到的現(xiàn)象。丁為發(fā)現(xiàn)，在取消農業(yè)稅前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭的地位較低，運作中有更多行政的邏輯，大約相當于縣鄉(xiāng)行政的一個職能部門；
而在取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭的地位提高了，縣鄉(xiāng)行政更加尊重司法的獨立性了，運作中有了更多司法邏輯。丁為敏銳地指出，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭的運作看起來似乎更加遵循司法的邏輯了，其實不過是政法邏輯的另一種延續(xù)。

　　劉岳、申端鋒和丁為是從不同角度討論取消農業(yè)稅對國家與農民關系的影響，十分有趣。問題是，取消農業(yè)稅是如何改變國家與農民關系的？

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　　取消農業(yè)稅前，尤其是1994年中央財政改革，地方和中央“分灶吃飯”以來，縣鄉(xiāng)財政一直緊張，地方政府可謂“權小責重”�！皺嘈　卑�括行政權力和財政權力都小，“責重”是指承擔的自上而下各種任務繁重。1990年代中央農村政策的失誤，使“中央請客、地方買單”成為常規(guī)，地方政府幾乎總是處于財政高度緊張而不堪應付的狀態(tài)。尤其是在中西部農村地區(qū)，縣鄉(xiāng)財政日漸緊張，嚴重依賴從農民那里提取稅收資源，以應對諸如政府日常運轉、教師工資發(fā)放以及壓力型體制下的各種達標升級要求�？h鄉(xiāng)必須有固定的財政收入來源，否則將會面對巨大的自上而下“一票否決”的壓力。例如，如果縣鄉(xiāng)政府不能籌集到足夠發(fā)放教師工資的財政收入，教師工資發(fā)放不出來，引發(fā)上訪，縣鄉(xiāng)政府就會面臨巨大的壓力。

　　在中西部農村地區(qū)，越來越多的自上而下的達標升級任務和相對固定的財政收入來源，使縣鄉(xiāng)政府不得不在正式的稅費以外向農民加收攤派。農民負擔越來越重，農民越來越不愿意交納稅費。

　　縣鄉(xiāng)政府加重農民負擔，而農民越來越不愿交納稅費，這樣，逐漸產生了一個嚴重后果，就是縣鄉(xiāng)政府不得不先解決財政收入保障的問題，并因此首先要解決從農民那里提取資源的能力問題�？h鄉(xiāng)政府必須首先從農民那里成功收取稅費，然后才能做成其他事情。能否成功收取稅費，越來越成為衡量縣鄉(xiāng)政府工作好壞的關鍵標準甚至是唯一標準。

　　縣鄉(xiāng)政府從農民那里收取稅費并非容易的事情，但無論多么困難，都必須將稅費收取上來，否則，便不可能辦成其他任何事情，便會被財政困境所“一票否決”。面對越來越不愿交納稅費的農民，為了將稅費收取上來，縣鄉(xiāng)政府就不得不想出各種可能的辦法，在灰色甚至黑色地帶采取措施。收取稅費是迫在眉睫的危機，無論如何，縣鄉(xiāng)政府首先要將這個危機應對過去，那怕留下嚴重的后遺癥。

　　在應對收取稅費這個迫在眉睫的危機時，縣鄉(xiāng)政府可能會不擇手段。能否收取稅費是成與敗的關系，是有和無的關系，而非多與少的關系。不擇手段收取稅費，只要能夠將稅費收取上來，縣鄉(xiāng)政府就可以應對迫在眉睫的危機。而不擇手段可能產生的嚴重惡果，即使有，也只是可能的有和可以延后的有。

　　縣鄉(xiāng)政府的不擇手段，我曾在“試論20世紀中國鄉(xiāng)村治理的邏輯”一文中，從鄉(xiāng)村利益共同體的結成方面進行討論。鄉(xiāng)村利益共同體就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了從農民那里將稅費收取上來，而縱容乃至鼓勵村干部獲取灰色利益，包括搭車收費，變賣公產，貪污公款等。村干部的謀利行為，引起村民的強烈不滿，村民上訪告狀，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻想方設法保護村干部、包庇村干部。得到灰色好處且受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)包庇的村干部，會竭力完成縣鄉(xiāng)下達的稅費任務。在這個過程中，由于村民不愿交納稅費，以及干群對立，那些老好人式的村干部退出了村莊政治舞臺，而那些強悍的村干部上臺來。

　　縣鄉(xiāng)政府的不擇手段，當然不只是縱容乃至鼓勵了村干部的謀利行為從而獲取村干部在稅費收取上的支持，而且會調動所有可以調用的資源，來完成向農民收稅費這一基本任務。舉例來說，公檢法司、七站八所，都是縣鄉(xiāng)政府可以借用過來向農民收稅費的工具。公檢法司和七站八所的工作人員或者權威象征，被縣鄉(xiāng)行政廣泛地借用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所被縣鄉(xiāng)政府調動起來介入農村稅費征收，在一些地方甚至引發(fā)惡性事件，因此公安部不得不下發(fā)文件規(guī)定公安人員不得再介入到農村稅費收取事務。同時，最高人民法院下文要求各級人民法院不得受理農民負擔案件。

　　縣鄉(xiāng)政府還可能組織各種稅費征收小分隊，辦“農民負擔學習班”，等等，以將稅費順利收取上來，從而維持縣鄉(xiāng)政權的運轉，并因此有可能從中謀取個人好處。農民越是不愿交稅費，國家越是規(guī)定不允許用某些手段向農民收取稅費，縣鄉(xiāng)政府就越是要不擇手段地創(chuàng)造出新的收取稅費的辦法出來。即使出現(xiàn)了惡性事件并因此被上級查處，一些人因此丟官，其他地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府也不得不繼續(xù)這些危險的游戲。

　　當然還有其他的可以被縣鄉(xiāng)政府想出來的應對危機的辦法，其中之一是不計后果地高息借貸以緩解眼前的財政危機。縣鄉(xiāng)政府利用僅有的政府信用到處借貸，或鼓勵村干部去高息借貸，縣鄉(xiāng)政府拆東墻補西墻。這樣下來，數(shù)十年建立起來的政府信用，在很短的時間就耗盡了，更大的危機因此而到來。

　　縣鄉(xiāng)政府甚至還可能有意識地借灰色勢力來對付不愿交納稅費的農民，就如有些地方借灰色勢力來對付不愿拆遷的農民一樣。因為縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府說“稅費任務一定要完成，用什么辦法我不管”�？h政府也會補充說“不能用違法的辦法”。但既然是要鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成有時幾乎是沒有可能完成的任務，不違法又有什么辦法？

　　總之，取消農業(yè)稅前，因為完成稅費任務的巨大壓力，而使縣鄉(xiāng)政府竭盡所能乃至不擇手段地完成稅費任務。雖然還有很多事情要做，雖然善政美譽都重要，縣鄉(xiāng)政府卻可能顧不得這么多了。這樣一來，縣鄉(xiāng)政府就到了李昌平所說“非法生存”的邊緣。這正是農村稅費改革前廣大中西部農村的真實寫照。農村稅費改革也因此不得不進行。

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　　稅費改革至取消農業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)政府來自農村的財政收入大幅度減少，其正常運轉成為問題。不過，縣鄉(xiāng)政府的財政收入雖然減少，卻不再是不努力從農村盡職盡責收取稅費的結果，而是中央推進稅費改革的后果。也因此，縣鄉(xiāng)政府不能正常運轉，中小學教師發(fā)不出工資，基本公共品無法供給，就都不再是縣鄉(xiāng)政府的責任，而是中央政策的責任。縣鄉(xiāng)政府不再擔心財政收入不足這個過去一直壓在頭上讓人無法喘息的巨大危險，縣鄉(xiāng)政府終于從向農民收取稅費的巨大壓力中解脫出來。

　　中央政府必須解決取消農業(yè)稅之后縣鄉(xiāng)政府的基本運轉問題，因而大規(guī)模向縣鄉(xiāng)轉移支付，同時推進與稅費改革相配套的鄉(xiāng)村行政體制改革，以減少鄉(xiāng)村財政支出。無論如何，現(xiàn)在縣鄉(xiāng)財政收入不足，因其不再能隨意向農民收取稅費，因此不再有能力通過自己的努力來增加財政收入。財政收入不足雖然會影響縣鄉(xiāng)的基本秩序，這卻不再是縣鄉(xiāng)政府自身不努力完成財政收入任務所引起的，因此不再是縣鄉(xiāng)政府的責任。

　　一旦縣鄉(xiāng)政府從不擇手段向農民收取稅費的壓力和危險中解脫出來，則縣鄉(xiāng)政府在收取稅費過程中“不擇手段”所具有的風險，立即成為縣鄉(xiāng)政府所敏感的問題。過去為收取農業(yè)稅費而不得不在灰色地帶想種種辦法，政府官員有強烈投機心理，希望不出事就將收稅費任務完成，盡管不擇手段可能出事，但不能完成稅費任務卻必然出事（被上級以“沒有完成財政收入任務”而“一票否決”）。取消農業(yè)稅后，必然要出的事沒有了，可能要出的事就極其重要了。縣鄉(xiāng)因此會注意手段，按程序辦事起來。

　　縣鄉(xiāng)按程序擇手段運行，新的問題就產生了。一方面，縣鄉(xiāng)對各種風險更為敏感，因此愿意讓基層司法獨立運作，愿意做出善舉，愿意按程序辦事，愿意注重軟指標，愿意讓村民依法選舉村干部，等等。但是，縣鄉(xiāng)政府卻并非按照農民的需求和偏好來做事，因為不再向農民收稅費，農民無法再借拒交稅費提高對縣鄉(xiāng)的談判能力，縣鄉(xiāng)可以按自己的邏輯和偏好做事情。

　　縣鄉(xiāng)按自己邏輯做事情的結果是形式上合理合法，實際上卻是沒有實質性內容，是責任全都推掉，義務不愿承擔�？h鄉(xiāng)變得守法了，卻也不再有為農民做好事的積極性了。

　　簡單地說，取消農業(yè)稅后，由于不再有不能完成財政收入任務及由此而起的“一票否決”的壓力，縣鄉(xiāng)政府就沒有必要再冒不擇手段所可能帶來的巨大風險，其行為邏輯也因此與取消農業(yè)稅之前，有了巨大變化。這個變化的核心就是盡可能將責任推御，而將好處占有的官僚主義的邏輯，是將各種風險最小化而非取消農業(yè)稅前愿意冒著巨大風險也要完成向農民收取稅費任務的邏輯。取消農業(yè)稅前，縣鄉(xiāng)政府的行為邏輯是收益最大化的邏輯，而取消農業(yè)稅后則是風險最小化的邏輯。

　　風險最小化的邏輯，就是形式上合理合法實質上卻不管實際情況的官僚主義邏輯，就是不作為的邏輯，就是不出問題的邏輯。表現(xiàn)在鄉(xiāng)村關系上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于不再指望村干部協(xié)助收取稅費，而不再關心由誰來當村干部；
村民對村干部不滿而向上舉報，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不再愿意包庇護短；
村干部與村民發(fā)生矛盾，村干部也不再有希望得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的強有力支持，在取消農業(yè)稅之前，這是不可思議的事情。村干部得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)強有力的支持，在村務管理的各個方面，就更加傾向于不作為。取消農業(yè)稅之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)期待村干部著眼鄉(xiāng)鎮(zhèn)“大局”，因此傾向于變通村干部選任的相關制度安排，取消農業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取稅費的“大局”不存在了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也就沒有必要頂著違反《村委會組織法》和反對民主的壓力而去變通制度。村委會選舉成了村莊內部的事情，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)無關，鄉(xiāng)鎮(zhèn)關心的是村莊選舉不要出“亂子”，選上誰當村干部則不要重。不只是誰當村干部不重要，而且誰當村支書，對不愿作為的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不重要。相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更愿意借此來表達其對民主這個好詞的傾慕之情。湖北省在2005年的村兩委換屆中規(guī)定，一般由當選村委會主任的黨員擔任村支書，不是黨員的村委會主任要培養(yǎng)入黨然后再任村支書。這樣，因為取消農業(yè)稅，以前強固的鄉(xiāng)村利益共同體，在中西部的絕大多數(shù)農村迅速瓦解，農村民主或村民自治，就主要成為村莊內部各種力量平衡的結果，而與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的操控關系較小。

　　表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務性的“七站八所”的關系上，就是縣鄉(xiāng)政府不再關心“七站八所”�！捌哒景怂�”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級服務于農民生產生活的公共事業(yè)部門，與農民的生產生活關系十分密切，并為農民提供基本的公共品。取消農業(yè)稅前，農民的生產狀況與縣鄉(xiāng)政府收取稅費能力有密切關系，縣鄉(xiāng)政府傾向有一個強有力的農村公共服務部門，為農民的生產和生活提供基本保障。因為收取稅費而在縣鄉(xiāng)與農民之間建立有（雖然很弱）相互期待和相互制約的關系。同時，縣鄉(xiāng)政府可以從七站八所借用人力，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作尤其是收取稅費工作中，“下去一把抓，回來再分家”和“分片包干”，在較短時間相對有效地完成諸如收取稅費等中心任務。但是，取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再需要“七站八所”的工作人員協(xié)助收取稅費，也無需“七站八所”人員“分片包干”和“駐村蹲點”來完成硬的集中的中心任務�？h鄉(xiāng)政府不關心農民的生產與生活狀況，因為農民的生產生活狀況與縣鄉(xiāng)政府的工作實績基本無關，比如，出現(xiàn)嚴重水旱災害，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以輕易解釋為天災，而可以不考慮組織農民抗災救害，對此上級也無法考核。正是農業(yè)生產本身的自然風險，使上級無法建立有效的考評縣鄉(xiāng)政府在為農民提供“救濟”方面的作為狀況。(點擊此處閱讀下一頁)

　　縣鄉(xiāng)政府在農民生產生活中的不作為，雖然使農民的利益受到極大損害，卻不會對縣鄉(xiāng)政府的“成績”構成威脅。也因此，縣鄉(xiāng)政府更愿意將為農民提供公共服務的“七站八所”當作負擔。這正是取消農業(yè)稅后，全國農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革中，會有縣鄉(xiāng)政府積極將“七站八所”推向市場化的理由。

　　表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)政府與公檢法司等政法部門的關系上，取消農業(yè)稅之前，縣鄉(xiāng)政府十分愿意借公檢法司的威懾力量，來強化政府向農民收取稅費的能力。公檢法司受到縣鄉(xiāng)政府強大的壓力，而不得不在向農民收取稅費的過程中予以配合，并可能引發(fā)惡性案件，以至最終中央出臺政策規(guī)定，在向農民收取稅費過程中，嚴禁使用“專政機關”的力量。取消農業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)政府不再需要借公檢法司的權威來向農民收錢，也因此，縣鄉(xiāng)政府樂意于由公檢法司獨立運作辦案，司法部門的獨立性也因此大漲，司法本身的某些邏輯因此可能有了一些自主的空間�？傊�，取消農業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)政府與村一級，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，與司法部門的關系，都發(fā)生了巨大變化，這種變化既緣于取消農業(yè)稅后國家與農民關系的變化，又是國家與農民關系變化的一個有機組成部分。

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　　而正是取消農業(yè)稅后國家與農民關系的變化，為我們采取相應政策提供了空間。取消農業(yè)稅之前，在中西部農村地區(qū)，村民自治容易流于形式，其原因之一，就是縣鄉(xiāng)政府迫于強大的收取稅費的壓力，而要求村干部既有意愿又有能力為縣鄉(xiāng)政府收取稅費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間容易結成利益共同體。一旦鄉(xiāng)村結成利益共同體，無論什么樣的制度都不再可能有效實施，村民自治因此難以落實。

　　取消農業(yè)稅則使鄉(xiāng)村利益共同體不再有存續(xù)下去的理由。原因很簡單，在村級資源不多的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有意愿為村干部提供庇護，不再指望村干部協(xié)助收稅費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為什么要去冒變通制度操縱選舉及架空村民自治的風險？而一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再操縱村民自治，村莊內部力量就可能憑借一些制度安排來實行村民自治，發(fā)育村莊內部的力量。尤其是在村莊可以掌握一定資源時（如可以由國家向每個行政村每年轉移定額的用于公共事業(yè)的資金，或村莊具有對集體土地的一定支配權），這就可能在村莊中，憑借“少數(shù)服從多數(shù)”的民主決策原則，為村民提供最基本的生產和生活所需公共品。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”脫離了縣鄉(xiāng)要求協(xié)助收稅費的壓力，也還可以幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成其他中心性工作。而一旦“七站八所”不再下到農村收取稅費，“七站八所”就更容易與農民建立休戚與共的利益聯(lián)系�！捌哒景怂�”不再去包片收稅了，因此正好可以為農民提供生產和生活秩序上的服務了。當縣鄉(xiāng)政府不再指望“七站八所”協(xié)助收稅，因此正好可以監(jiān)督它們?yōu)檗r民提供服務的狀況。

　　縣鄉(xiāng)政府在取消農業(yè)稅后，往往傾向在農村事務中不作為。這種不作為傾向，若有村民自治和“七站八所”發(fā)揮積極作用來補救，情況就不見得太壞。而當前正在推展的社會主義新農村建設，則可以在那些易于考評的方面，給縣鄉(xiāng)政府提出一定要求，讓縣鄉(xiāng)政府有一些壓力與動力。在干群關系較為緩和（當然，并不因此見得就好）的情況下，開展對縣鄉(xiāng)干部的“八榮八恥”教育，也不失為一個辦法。

　　取消農業(yè)稅后，國家與農民關系的確是發(fā)生了巨大變化。我們要理解這種變化，就不能以取消農業(yè)稅之前的縣鄉(xiāng)行為邏輯來作為當前和未來農村政策安排的基礎。我們必須看到取消農業(yè)稅從根本上改變了國家與農民關系，也從而從根本上改變了縣鄉(xiāng)行為的邏輯。新的農村政策設計既要應對這種改變的挑戰(zhàn)，又要利用這種改變所提供的可能機會。

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