5月12日，愛爾蘭的全民公決否決了歐盟各國首腦2007年底達成的旨在挽救《歐盟憲法條約》，重新啟動歐洲一體化進程的《里斯本條約》。愛爾蘭是歐盟27個成員國中，唯一一個通過公決批準條約的國家，其公決結(jié)果具有民意風向標的意義，同時，《里斯本條約》也規(guī)定只有得到所有成員國的批準，它才能正式生效，因此這二十七分之一的失敗造成了遠超出其比例的重大影響。雖然此次全民公決受挫有特別原因和實際利益的考慮，但它還是凸顯出歐盟精英與民眾之間的隔閡，布魯塞爾、歐盟各國政府和議會與大眾的意見存在較大的不一致，可以說歐盟面臨著一定程度的民主信任危機。

　　“樣板”變成“短板”

　　愛爾蘭是歐盟中的“后發(fā)國家”，它于1973年隨英國和丹麥一道加入歐盟，當時它還是一個相當貧窮落后的農(nóng)業(yè)國。愛爾蘭是歐盟地區(qū)政策的主要受益者之一，據(jù)統(tǒng)計35年間，愛爾蘭得到歐盟約320億英鎊（約合640億美元）的援助，再加上大力吸引外資，發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，愛爾蘭年國民生產(chǎn)總值增速長期穩(wěn)定在7％左右，被稱為可與亞洲新興經(jīng)濟體相媲美的“凱爾特虎”，是歐洲為數(shù)不多的高經(jīng)濟增長國家，也是歐盟最常對外提起的經(jīng)濟振興和歐洲均衡發(fā)展的“樣板”。

　　可是這樣一個“樣板”成員國，為什么其國民要否決歐盟的新條約呢？愛爾蘭政府此次吸取了2005年法國《憲法條約》公投失敗的教訓，在工會的協(xié)助下，進行了幾個月的動員、宣傳和對條約的解釋說明，幫助公眾了解條約內(nèi)容，但是公眾的投票熱情并未因此升溫，此次公決的投票率只有40％左右，這被認為是公決失敗的重要原因，因為投票的多是行動積極、立場堅定的反對派，而從歐洲一體化中受益的諸多民眾則成為冷漠的“鴕鳥”，沒有參與投票。

　　反對《里斯本條約》的愛爾蘭民眾大致出于幾種考慮：一種是害怕進一步的歐洲一體化會侵蝕愛爾蘭的主權，擔心歐盟會干涉其固有的內(nèi)外政策，比如愛爾蘭獨立后實行國防外交上的中立政策，因為天主教傳統(tǒng)，它定有嚴格禁止墮胎的法律，還有愛爾蘭的商業(yè)稅只有12.5％，大大低于歐盟國家的平均水平，這一直是愛爾蘭吸引外資和外國企業(yè)的重要優(yōu)勢，這部分公眾認為《里斯本條約》的解釋性條款應該清楚表明愛爾蘭的稅收、中立地位或是墮胎政策會不受侵犯。另一種聲音是認為《里斯本條約》修改了歐盟委員會委員一國一位的規(guī)定，從27位委員降為18位委員，同時按人口數(shù)調(diào)整歐洲議會議席，這些都符合大國的意愿，不符合愛爾蘭這樣的小國的利益。此外，就是對歐盟擴大造成的東歐移民涌入不滿，相當部分本地居民擔心自己的就業(yè)受沖擊。愛爾蘭近年來出現(xiàn)了房地產(chǎn)熱，建筑業(yè)發(fā)展較快，從業(yè)人口占到總就業(yè)人口的12％，遠超過歐盟3％的平均水平，這一行業(yè)接納外來勞工的門檻較低。由于受全球經(jīng)濟不景氣的拖累，上周愛爾蘭失業(yè)人數(shù)自1999年以來首次突破20萬，相當于勞動力總數(shù)的5.4％，這種不安定影響到民眾，特別是低收入人群對歐洲一體化的態(tài)度。在愛爾蘭小城利默里克（Limerick），69％的工人階級投了反對票，而中產(chǎn)階級則大多支持條約。

　　當然，此次公投失敗并不意味著《里斯本條約》即被廢棄，其他歐盟成員國，特別是法、德、英等大國都表示要繼續(xù)批準進程。2001年愛爾蘭也曾在首次公投中否決《尼斯條約》，但第二次公決通過。此次公投中說“不”的領導者，愛爾蘭反對黨新芬黨和商界人士其實意在以此表示對政府的不滿，要求重新談判，為愛爾蘭掙得更多利益。新芬黨領袖亞當斯就提出希望政府與歐盟重開談判，爭取獲得類似英國的“豁免”條款，或獲得在公共服務、勞動者權利及中立等問題上的否決權。

　　歐盟的“民主赤字”問題

　　2005年法國和荷蘭民眾否決《歐盟憲法條約》，導致歐洲一體化進入停滯和反思期。事隔三年之后舉行的這次愛爾蘭公決歐盟又再度告負，這說明歐盟并未贏得民眾足夠的信任，歐盟存在著一定的“民主赤字”。

　　歐洲一體化主要是由歐洲的政治經(jīng)濟精英推動的，在初期并沒有什么民主的呼聲和要求，有學者用“寬容共識”來形容歐洲公民默許歐洲精英推動一體化進程的情形，即一方面公民們對于把歐洲一體化當作最值得追求的目標存在廣泛的共識，另一方面又表示他們對一體化的具體實施很不了解，因為是精英們在不顧公眾態(tài)度的情況下推動一體化前進。只要公民們不感到自己的利益受到直接的負面影響，其善意的基本態(tài)度以及因無知而產(chǎn)生的被動狀況便允許一體化大步前進。但是隨著歐洲一體化的深化，歐洲公民的生產(chǎn)生活同歐盟的關系越來越密切，歐洲層面的規(guī)制對民眾的影響和約束越來越大，導致一體化已不能再靠精英之間的共識，公眾的“寬容”放行繼續(xù)向前推進。歐洲的公共輿論和一些成員國的法庭，都對歐盟的運作方式提出質(zhì)疑，要求它更透明、更民主，受到更多監(jiān)督。

　　自90年代后期，歐盟委員會等歐盟機構和歐盟各成員國也都注意到“民主赤字”問題，并著力加以解決�！稓W盟憲法條約》和《里斯本條約》也都在提高決策效率的同時，注意增加歐洲議會、成員國議會等民主監(jiān)督機構的權力，盡力貼近民眾，加強自己的合法性。不過可惜卻總在全民公決中失敗，得不到民眾認可。在這種情況下，在法國總統(tǒng)薩科齊等現(xiàn)實主義領導人的推動下，歐盟試圖走間接民主的道路，盡量繞開全民公決�！独锼贡緱l約》去除《歐盟憲法條約》中的盟旗、盟歌等憲政性要素，強調(diào)國際條約性質(zhì)，就是出于這種考慮。這樣，這次批準進程，除愛爾蘭之外的其他26國都采用議會表決的辦法。愛爾蘭是因為其法律規(guī)定，對歐盟條約的任何修改即是對本國憲法的修改，對憲法的修改則必須經(jīng)全民公決同意，所以無法繞開。目前已有法國、匈牙利、奧地利、保加利亞、羅馬尼亞、波蘭、斯洛文尼亞、馬耳他和葡萄牙等18個歐盟國家批準條約，剩下的8個國家，包括2005年否決《歐盟憲法條約》的荷蘭，以及疑歐聲音較強的英國、捷克、波蘭等國政府也都表示要通過議會表決批準條約。

　　議會表決大大降低了通過條約的難度。愛爾蘭議會95％的議員都同意《里斯本條約》，三年前的法國和荷蘭，贊成《歐盟憲法條約》的國會議員比例是90％和80％。所以今年當?shù)�麥首相宣布取消計劃中的丹麥公投，其他歐洲首腦表示熱烈歡迎。但是，這種看似有效的挽救方法某種程度上，卻恰恰加深了歐盟的合法性危機。民選產(chǎn)生的議會議員的態(tài)度同公決中表現(xiàn)出來的民意不一致，顯示出代議制的問題，同時也充分暴露出目前歐盟精英和民眾之間的不信任。

　　可能的出路

　　歐洲是民主價值觀和民主制度的發(fā)源地。作為一種全新的政治組織形式，歐盟也被要求具備民主合法性。1991年的《歐洲聯(lián)盟條約》（即《馬斯特里赫特條約》）第6款指出：聯(lián)盟建立在自由、民主、尊重人權和基本自由，以及法治原則的基礎之上。2003年歐盟制憲會議的最終結(jié)果“歐盟憲法條約草案”，在起始部分引用了古希臘雅典城邦政治家和演說家伯利克利的話：“我們的政體……之所以被稱為是民主，是因為權力不是掌握在少數(shù)人手中，而是掌握在最大多數(shù)人手里”。

　　但是歐盟對擺脫“民主赤字”的路徑卻并沒有一個明確的答案。近年來，歐盟各國的政治精英們把各國議會和歐洲議會作為減輕歐盟合法性赤字的可行路徑，試圖建立一種由歐洲議會和成員國議會構成的雙重合法民主制度，即由聯(lián)盟公民直接選舉的歐洲議會的議員在聯(lián)盟層次上代表歐盟公民。各成員國國家元首或政府首腦在歐洲理事會代表各成員國。各成員國政府自己或者對其國家議會負責，或者對其國家公民負責。但近幾次全民公決的落敗表明，歐盟還需要再思考自己解決民主問題，贏得公眾信任的辦法。目前學界已在熱烈探討參與式民主和協(xié)商民主在歐盟這一超越國家的政治行為體中適用的可能性。

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