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我國行政成本高出世界平均水平25%,五大原因造成

發(fā)布時間:2020-06-08 來源: 美文摘抄 點(diǎn)擊:

  

  行政成本居高不下,不僅加大各級財(cái)政壓力,還會影響政府的行政效率和社會形象

  

  盡管2008年的預(yù)算草案報(bào)告中,行政事業(yè)費(fèi)用支出的增幅僅為14.3%,是各項(xiàng)支出中增幅最小的一項(xiàng),但中共中央黨校研究室副主任周天勇告訴《瞭望》新聞周刊,“這僅僅是預(yù)算內(nèi),還不 能說明整個行政事業(yè)費(fèi)用支出的增長得以有效控制!

  行政成本長期居高不下是近年來全國人大和全國政協(xié)的熱點(diǎn)話題。隨著我國財(cái)政收入的快速增長,公眾對花什么錢、花在什么地方、怎么花、是否有效率,不斷提出更高要求。但周天勇認(rèn)為,在行政成本上,與幾年前相比,改變還不太明顯,“而且巨額行政成本開支容易帶來亂收費(fèi)、濫罰款等現(xiàn)象,損害經(jīng)濟(jì)環(huán)境,同時也影響政府與群眾的關(guān)系”。

  “要根除行政成本居高不下的弊端,需要搞清楚降低行政成本難在何處。”對此,接受《瞭望》新聞周刊采訪時,北京大學(xué)中國地方政府研究院院長彭真懷教授認(rèn)為,“我們應(yīng)該關(guān)注這一現(xiàn)象背后的體制、機(jī)制問題!

  不過,他欣慰地指出,隨著全國兩會期間溫總理提出深化財(cái)政體制改革,把人民的錢管好用好,花到人民身上;
以及大部制的推進(jìn),使得阻礙行政成本降低的體制痼疾在充分暴露的同時,“正在形成破解這一難題的契機(jī)”。

  

  行政成本的不透明

  

  每年政府行政支出到底花費(fèi)了多少錢,是控制行政成本最基本的一個數(shù)據(jù)。作為中國較早研究行政成本的學(xué)者之一,周天勇遺憾地表示,準(zhǔn)確的政府行政支出數(shù)據(jù)誰也不知道,“政府支出除了預(yù)算內(nèi),還有預(yù)算外。由于預(yù)算外收入的不透明、不公開,財(cái)政收入到底有多少錢誰都不知道,用多少自然也不知道。”

  “在探討行政成本時,數(shù)據(jù)的缺乏非常明顯,尤其是一些核心數(shù)據(jù),”彭真懷指出,甚至今年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》,對政府信息公開的范圍作了規(guī)定,但也普遍沒有涉及政府行政成本及其信息公開。所以,他告訴本刊記者,國內(nèi)研究者“只能在公開數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行推算”。

  周天勇在2003年對行政成本進(jìn)行了推算,得出結(jié)果為2003年政府公務(wù)支出占政府全部實(shí)際支出的37%。這個結(jié)果至今仍不斷被研究者、媒體引用。對于2007年的行政成本,盡管他仍然在進(jìn)行大量復(fù)雜的測算,還沒有得出結(jié)果,但有一點(diǎn)他似乎很明確,“與幾年前相比,目前并沒有明顯改變,這一比例保守估計(jì)在30%左右!

  而從權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的預(yù)算內(nèi)來看,我國行政管理支出增長也比較快。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù),1995~2006年,國家財(cái)政支出中行政管理費(fèi)由996.54億元增加到7571.05億元,12年間增長了6.60倍;
行政管理費(fèi)用占財(cái)政總支出的比重在1978年僅為4.71%,1995年為14.60%,到2006年上升到18.73%。

  從國際橫向來看,據(jù)全國人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長葉青介紹,拿上述2006年預(yù)算內(nèi)的行政管理費(fèi)占財(cái)政總支出的18.73%這一比例去比較,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%以及美國的9.9%。

  而且,在今年“兩會”期間,九三學(xué)社中央提出的《關(guān)于建立行政成本信息公開與監(jiān)督機(jī)制的建議》提案中,該提案數(shù)據(jù)顯示,我國的行政成本不但遠(yuǎn)高于歐美發(fā)達(dá)國家,而且高出世界平均水平25%。

  受訪專家指出,過高行政成本的直接后果就是,不僅加大了財(cái)政負(fù)擔(dān),還大大擠占教科、文衛(wèi)、社會保障等公共服務(wù)事業(yè)資金。盡管新世紀(jì)以來,我國公共財(cái)政收入不斷增長,但據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,2004年社會文教支出占政府總支出的比重為26.29%,2005年為26.38%,2006年為26.83%,不僅徘徊不前,甚至低于2000年的27.6%。與此同時,公車私用、公款吃喝、公費(fèi)旅游、建造豪華辦公大樓的情況卻屢禁不止。

  

  居高不下的原因

  

  “行政成本支出居高不下,實(shí)質(zhì)是由行政機(jī)構(gòu)膨脹、人員龐雜所導(dǎo)致!迸碚鎽阎赋,這不僅造成行政機(jī)構(gòu)人員經(jīng)常性的開支、工資、辦公費(fèi)用等的高漲,而且造成行政摩擦、效率低下等“九龍治水”的現(xiàn)象。

  他以新農(nóng)村建設(shè)為例,國家財(cái)政共投入9000多個億的資金,但分派給了11個部門。結(jié)果資金使用效率很可能大打折扣,“一些資金甚至被用作修建樓堂館所!敝芴煊乱舱J(rèn)為,目前的五級政府,層級過多,造成了機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置,直接導(dǎo)致行政成本節(jié)節(jié)攀升。

  多位專家認(rèn)為,五大原因造成了行政成本支出居高不下。首先,機(jī)構(gòu)編制的急劇膨脹是行政管理支出增長迅猛的根本原因之一。在上述九三學(xué)社中央的提案中提供了一組數(shù)據(jù),我國當(dāng)前吃財(cái)政飯的總?cè)藬?shù)已達(dá)4000多萬,還有500多萬人依賴于政府的權(quán)力實(shí)行自收自支。這意味著全國人口中,每二十多人就有一個屬財(cái)政供養(yǎng)。

  其次,政府行為和公務(wù)消費(fèi)缺乏有效的約束評價機(jī)制。目前,對職務(wù)消費(fèi)缺少明確的標(biāo)準(zhǔn)和限制,沒有剛性的制度約束。在彭真懷看來,目前對包括行政公務(wù)支出在內(nèi)的財(cái)政支出,更偏重預(yù)算的制定、偏重支出規(guī)模的合法性,但對資金的使用過程缺乏管理和效益評估,“其實(shí),也并不是沒有標(biāo)準(zhǔn)和制度,關(guān)鍵是標(biāo)準(zhǔn)得不到貫徹。”

  其三,政府支出不公開透明。一方面政府支出沒有全部納入預(yù)算,還存在大量的不受監(jiān)督的預(yù)算之外的政府性資金。另一方面,即使是預(yù)算內(nèi),行政成本也未見詳細(xì)的數(shù)據(jù)公布。

  而且,預(yù)算編制不完整,對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督不到位。葉青指出,我國預(yù)算編制存在著編制力量不足、時間不夠長、內(nèi)容不夠全等問題。他以美國為例,“美國專門有一個隊(duì)伍在編制預(yù)算,從總統(tǒng)的預(yù)算管理局到參眾兩院的預(yù)算委員會、撥款委員會等,一般要編一年,再交給財(cái)政部門去執(zhí)行!

  特別是對目前的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的制衡機(jī)制,周天勇指出,“目前的狀況是我來編預(yù)算,我來花錢,我來監(jiān)督,人大對此的監(jiān)督作用效果不明顯。正是這個原因?qū)е履壳罢M織和公務(wù)員在管理和服務(wù)中缺乏效益觀念、公共財(cái)政的理念、緊迫感與責(zé)任感,出現(xiàn)‘敞著口子花財(cái)政錢’的現(xiàn)象!

  再有,財(cái)政體制改革不到位。周天勇認(rèn)為,部門利益對財(cái)政改革形成了較大的阻力,各部門預(yù)算外的一些收費(fèi)、罰款等,財(cái)政部門難以制約。而且,“收支兩條線改革”也許助推了上述部門利益合法化,“本來很多不合理的收費(fèi),應(yīng)該停止收取,但現(xiàn)在是超收獎勵、罰款分成,把不合理的收入合法化了!

  以行政成本居高不下的“重點(diǎn)”之一——公車消費(fèi)為例,據(jù)九三學(xué)社中央提供的我國目前公車消費(fèi)的數(shù)據(jù),有350萬輛以上的公車,包括司勤人員在內(nèi),年耗3000億元人民幣。如此高耗費(fèi)的公車制度,其改革卻一直難有實(shí)質(zhì)性突破。

  周天勇認(rèn)為,“行政成本特別是公務(wù)消費(fèi)節(jié)節(jié)攀升、公私不分等現(xiàn)象嚴(yán)重,長此下去,不僅影響政府形象,也會拖垮財(cái)政!

  

  多管齊下控制行政成本

  

  不過,周天勇指出,“從全國來看,降低行政成本時機(jī)已經(jīng)成熟,需要的只是政府的決心和魄力!薄斑@是個決心的問題,也是權(quán)威的問題,現(xiàn)在必須要這么做!

  對于怎么做,周天勇認(rèn)為,首先要把政府收錢管住。他建議,通過立法規(guī)定行政成本支出不得超過GDP的25%,“這個數(shù)字是根據(jù)國際上發(fā)展中國家的稅費(fèi)負(fù)擔(dān),經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究出來的,最高不得超過25%,一般是在18%~25%之間!比绻@一比例大大超出,將影響居民收入增長,甚至造成投資消費(fèi)比例失調(diào)。他強(qiáng)調(diào),需要改變各級政府把“超收”當(dāng)作“成就”的思想,“在國外,預(yù)算就相當(dāng)于法律,超收就相當(dāng)于多收老百姓的錢了,屬于違法!

  同時,他建議,政府行政支出不得超過15%。在他看來,不論行政支出項(xiàng)目的數(shù)量和多少,如果限制總量,就會倒逼許多行政項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整,可大可小的開支、鉆政策空子的開支,都會不得不收斂。他認(rèn)為,這遠(yuǎn)比單純口頭要求“不讓因私坐公車、不讓私客公請、不讓借公出國”管用。

  “關(guān)鍵是要明確到底政府能花多少,老百姓應(yīng)該花多少,制定一個法定的比例!敝芴煊抡J(rèn)為,這也需要對老百姓的支出有一個比例,“例如民生支出、教育支出等應(yīng)該占多大比例,每年應(yīng)該增長多少,要有個明確的比例。”

  在這里,周天勇特別強(qiáng)調(diào)對人大監(jiān)督功能的強(qiáng)化,“審核資金是怎么來的,資金又是怎么使用的,如果發(fā)揮好人大的監(jiān)督作用,就限制住了政府的利益。目前在這個問題上應(yīng)該加快形成有效的監(jiān)督制衡機(jī)制!

  對于預(yù)算,周天勇認(rèn)為,“中央一級財(cái)政預(yù)算編制和執(zhí)行應(yīng)該分開,進(jìn)行專業(yè)分工、相互制衡,提高預(yù)算透明度。比如,增設(shè)總理預(yù)算管理辦公室,扮演預(yù)算編制的角色;蛘甙凑宅F(xiàn)代國家的體制,提前6~9個月提交預(yù)算,由人大財(cái)經(jīng)委員會下設(shè)的預(yù)算委員會的專業(yè)人員嚴(yán)格審查,之后交給專家委員會和人大代表審議!

  事實(shí)上,九三學(xué)社中央在今年“兩會”提案中就強(qiáng)調(diào)了行政成本信息的公開與監(jiān)督,尤其指出普通老百姓比較關(guān)注的政府部門公車使用,手機(jī)話費(fèi),辦公用品、公務(wù)接待費(fèi),以及出國考察培訓(xùn)等支出情況,應(yīng)在政府與決算和政府行政成本信息公開中以比較詳細(xì)的類別列出。

  這其中,最核心的就是建立科學(xué)的績效評估制度。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)李貞副教授認(rèn)為,績效評估制度是治理行政事業(yè)單位行政成本過高的有效途徑,“為了降低行政成本,提高資金使用效益,應(yīng)該加大對預(yù)算編制和部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)力度,建立健全合理的績效預(yù)算和公用支出成本核算體系!

  盡管目前從全國政府績效審計(jì)情況來看,大都是圍繞專項(xiàng)資金和建設(shè)投資項(xiàng)目而開展,很少涉及行政成本效益審計(jì),而且行政成本效益還面臨著社會效益較難衡量等問題,但李貞認(rèn)為,應(yīng)該積極推進(jìn),邊做邊完善,“績效評估對于降低行政成本理論上并沒有什么高深的東西,關(guān)鍵是踏踏實(shí)實(shí)地去執(zhí)行和貫徹的問題!保ㄎ/《瞭望》新聞周刊記者唐敏)

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