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李曙光:中國改革三十年:,從人治到法治的轉(zhuǎn)型

發(fā)布時(shí)間:2020-06-07 來源: 美文摘抄 點(diǎn)擊:

  

  中國改革開放30年,實(shí)際上是三方面的社會轉(zhuǎn)型,構(gòu)成一個(gè)大的社會轉(zhuǎn)型的過程。第一個(gè)轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,指從原來計(jì)劃的、管制的統(tǒng)一僵化的體制轉(zhuǎn)向一個(gè)寬松的、有彈性的相對自由的體制;
第二個(gè)轉(zhuǎn)型是政府的轉(zhuǎn)型,是指從高度計(jì)劃體制下的全能政府,轉(zhuǎn)向管制型的政府,從高管制的政府轉(zhuǎn)向中低管制的政府,或者轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府的過程。十七大報(bào)告第一次提出建立服務(wù)型政府,我認(rèn)為轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府是一個(gè)不能夠阻擋的過程。當(dāng)然,服務(wù)型政府也有好有壞。好的服務(wù)型政府應(yīng)該是這么三個(gè)階段,第一是依法行政的政府,第二是責(zé)任政府,第三是法治政府。政府首先要做到依法行政,不能憑自己的一句話、一個(gè)命令或者一個(gè)想法然后就開始做事。把依法行政做好以后就是要做一個(gè)責(zé)任政府,沒有責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)恼,是建立不起來所謂的服務(wù)型政府的。然后在責(zé)任型政府下再高一個(gè)層次就是法治政府。十七大報(bào)告提到“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”這五個(gè)目標(biāo),是作為行政管理體制改革的目標(biāo),我理解它是朝服務(wù)型政府和責(zé)任型政府在邁進(jìn),從原來高度管制的政府向服務(wù)型政府里的依法行政和責(zé)任政府在轉(zhuǎn)型。第三個(gè)轉(zhuǎn)型就是從人治“刀”制(法制)到法治的轉(zhuǎn)型,這是我今天重點(diǎn)要談的問題。

  從人治到法制的轉(zhuǎn)型,曾在法學(xué)界和理論界有過一場非常大的爭論。就是1978年后伴隨著思想解放、伴隨著十一屆三中全會的召開,有過一場人治和法制的討論。那次討論在“文革”的大背景下展開,無數(shù)的老干部受到了非法制的迫害,所以對于法制的要求很強(qiáng)烈。但我認(rèn)為當(dāng)時(shí)的討論是一場淺層次的討論,并沒有對現(xiàn)代法制理念形成一個(gè)清晰的認(rèn)識。但那場討論也留下了貢獻(xiàn),即啟動了對于法的全面認(rèn)識。什么叫法?究竟什么是法制和法治?

  中國30年法制改革經(jīng)歷了三個(gè)階段的轉(zhuǎn)變。第一個(gè)轉(zhuǎn)變是從1978年開始到1994年,這是從人治到“刀”制的法制的轉(zhuǎn)變,也可以叫做非正式制度治理階段。法學(xué)界一直在討論,中國有兩個(gè)“法治”,一個(gè)是Rule of law,即法治,一個(gè)是Rule by law,即法制,就是通過法律進(jìn)行統(tǒng)治的“刀”制,把法制當(dāng)作一個(gè)專政的刀把子,當(dāng)作專政的工具。這是在1994年之前的法制的主要理念。這體現(xiàn)為一直把法律看作是執(zhí)政統(tǒng)治的工具,“一手抓建設(shè)、一手抓法制”,講的更重要的是“抓”這個(gè)概念,是階級斗爭的性質(zhì),是把法制作為保境安民的工具的性質(zhì)。在這個(gè)階段,我們很少看到法制對于社會生活、對于經(jīng)濟(jì)活動、對于國家制度文明、對于整個(gè)人類文明進(jìn)展的制度價(jià)值。這個(gè)時(shí)期,很多立法在某種程度上就是圍繞著“刀”制這樣一個(gè)基點(diǎn)來進(jìn)行與實(shí)施的。

  從1993、1994年開始進(jìn)入了第二階段的轉(zhuǎn)變,一直到2003、2004年,這10年是第二階段。第二階段是政策之治的階段。這實(shí)質(zhì)上是一個(gè)非正式的制度治理的階段,但是這里的政策有一定的程序和權(quán)威性,有一定的公開性,又以一定的形式表現(xiàn)出來。比如它有文件、規(guī)范、規(guī)章,都以合法的形式表現(xiàn)出來。所以這10年有一個(gè)非常突出的現(xiàn)象,就是用政策來治國,用文件來治國。非正式制度在這一段時(shí)間發(fā)揮了很大作用,對改革,特別對整個(gè)社會治理方式的轉(zhuǎn)型發(fā)揮了很大的作用。

  這里面存在著一些問題。這些非正式制度開始都是以法律的方式出現(xiàn),立法依賴型的改革我認(rèn)為是從這時(shí)候開始的。所謂立法依賴性改革,就是依靠一部或幾部重要的立法來帶動社會觀念的變化,帶動社會整個(gè)制度的變化。但是這種立法僅僅是政策層面的,因?yàn)樗豢紤]可訴性,不考慮可操作性,更帶有一種宣示性。這種政策宣示性的立法在1993年到2003年出臺的非常多。比如1993年的《公司法》,明顯的是只照顧國有企業(yè),排斥非國有企業(yè),也沒有可訴性。違反了《公司法》怎么辦?公司的有限責(zé)任怎么實(shí)現(xiàn)?很多條文沒有規(guī)定相應(yīng)的訴訟條款。如《合伙企業(yè)法》,合伙企業(yè)的無限責(zé)任怎么承擔(dān)?都沒有相應(yīng)條款和配套法律的支持。再比如《中小企業(yè)法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》,也是一種政策宣示,或者是一個(gè)短期政策目標(biāo)的廣告,某種程度上不是對社會政治制度的一種治理。所以,第二個(gè)階段是以政策之治為主的一個(gè)階段,這個(gè)政策之治就是它的短期性、它的立竿見影性,它的追求短期效果以及缺乏法律的一些基本特點(diǎn)。法制要求規(guī)范,要求它的規(guī)則性可預(yù)期性很強(qiáng),要求有相應(yīng)的司法機(jī)構(gòu)來支持,要求計(jì)算執(zhí)法和司法隊(duì)伍的成本。這些在這個(gè)階段是沒有的。

  這個(gè)階段彈性、原則性非常大的立法多,比如刑法中關(guān)于盜竊罪量刑的幅度很大,強(qiáng)奸罪量刑的幅度也很大,甚至許多新型的金融犯罪沒有法律規(guī)定。這就給了法官很大的自由裁量權(quán),就出現(xiàn)了“撈人”的律師,“撈人”的法官。這種情況下對司法人員的道德要求、司法倫理要求非常高,專業(yè)要求反而低了。

  第三個(gè)階段是從2003、2004年開始的,從政策之治向法治之治的轉(zhuǎn)型。這一階段的立法,針對的是涉及中國改革這么多年一直沒有解決的最深層的矛盾、最重大的利益沖突,出臺的是老百姓最關(guān)心的、和百姓關(guān)系最直接的、利益最密切的一些法律。比如,2004 年修改憲法,第一次把尊重保障人權(quán)寫進(jìn)去了,這是以前不可想象的;
第一次把保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)及其權(quán)利寫進(jìn)去了。第一次有了《緊急狀態(tài)法》,用法治手段來應(yīng)對社會突發(fā)事件、重大事件。2004年修改《憲法》是在法律價(jià)值上的重大突破。然后是《物權(quán)法》的制定、《破產(chǎn)法》的制定、《反壟斷法》的制定,《公司法》的修改、《證券法》的修改,還有《勞動合同法》的制定,這都是涉及老百姓利益最密切的法律,涉及民生的問題,同時(shí)又涉及到這么多年改革開放形成的利益集團(tuán)、利益主體、利益群體等諸多利益方利益關(guān)系的調(diào)整的法律。對于重大利益、重大權(quán)利、重大關(guān)系的調(diào)整,是法律不能回避的。但同時(shí),我們發(fā)現(xiàn)在2003、2004年開始的立法當(dāng)中,出現(xiàn)了一個(gè)明顯的特點(diǎn),或說一個(gè)立法技巧,就是對于那些沒辦法解決的問題的回避,即本屆“人大”立法有一個(gè)條文是出現(xiàn)最多的,即“國務(wù)院另行規(guī)定”。從有利的角度來說這是一個(gè)立法技巧,對于暫時(shí)解決不了留到時(shí)機(jī)成熟時(shí)去解決。從不利的角度來說,它是回避矛盾、回避沖突,回避這些最深層的、改革當(dāng)中最困難的東西。

  從1997年到2007年,根據(jù)我的統(tǒng)計(jì),這10年來我們立法220件左右,這是指的由全國人民代表大會、國家權(quán)力機(jī)構(gòu)制定出來的正式法律制度。這220件的法律當(dāng)中80%以上是有關(guān)市場經(jīng)濟(jì)的,有關(guān)依法行政,有關(guān)民生的,有關(guān)科學(xué)發(fā)展觀的立法。也就是說中國有了一些基本的制度,雖然這些制度還有非常多的缺陷。這些法律的覆蓋面非常廣,而且對我國政治進(jìn)步、整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了推動作用、護(hù)航作用,也為我們下一步的發(fā)展建立了一個(gè)穩(wěn)定的可以重復(fù)的有權(quán)威的預(yù)期。

  這30年來,雖然我們在法律的執(zhí)行上、實(shí)施上還有很多問題,但是客觀來說還是有非常大的進(jìn)展。在社會轉(zhuǎn)型期各種矛盾沖突比較多、利益沖突比較大、糾紛多的情況下,我們的統(tǒng)計(jì)顯示,從1997年到現(xiàn)在,各級法院審結(jié)的各類訴訟,包括刑事糾紛、民事糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、行政糾紛,各市級法院受理審結(jié)的訴訟案件是4800多萬件。在社會轉(zhuǎn)型期,應(yīng)該說司法機(jī)構(gòu)還是發(fā)揮了一定的作用。

  不過,從人治到法治的轉(zhuǎn)型,下一步的法治之路實(shí)際上還是面臨很多問題。首先面臨著十七大報(bào)告談到的“兩個(gè)不適應(yīng)”,即“民主法制建設(shè)與擴(kuò)大人民民主和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求還不完全適應(yīng)”。那么,下一步我們重點(diǎn)要做的,一個(gè)是科學(xué)立法與民主立法,完善社會主義法律體系。我們現(xiàn)在的立法很多不科學(xué),很多立法打架。比如,《物權(quán)法》出臺了,但只有這部法律提物權(quán),《憲法》沒有提物權(quán),《公司法》沒有提物權(quán),很多市場經(jīng)濟(jì)法律沒有一部法律提物權(quán),都提的是財(cái)產(chǎn)。這使得法律的概念體系不一致或者很模糊。這是科學(xué)立法不夠的問題。

  民主立法就更不用說,很多立法還都是政府部門在立法,其他的利益博弈體沒有參與進(jìn)來。比如涉及民營企業(yè)的,民營企業(yè)不知道;
涉及國有企業(yè)的,國有企業(yè)參與不進(jìn)來;
涉及外資的,外資企業(yè)也參與不進(jìn)來;
涉及其他市場主體的,一般都參與不進(jìn)來。等等立法的公眾參與度還較低。所以科學(xué)立法、民主立法需要制定出具體的參與規(guī)則來。

  我們現(xiàn)在不僅要有立法上的推進(jìn),在公務(wù)員用法、依法執(zhí)法行政方面也要進(jìn)行推進(jìn)。在司法上,就是法院、檢察機(jī)關(guān)等司法機(jī)構(gòu)要在依法裁判、依法監(jiān)督方面取得推進(jìn)。我們的司法審判體制也要進(jìn)行改革,以前一直不提司法“體制”改革,最近幾年一直在提司法改革,這次十七大報(bào)告第一次提出要深化司法體制改革,明確提出來要理順法院、檢察院之間的權(quán)力配置關(guān)系,比如審判權(quán)、監(jiān)督權(quán)的關(guān)系。法學(xué)界對此有過很多討論,比如說法院體系能不能建立雙層制的、國家層級和地方層級的法院體系,雙層級法院各司其職,以遏制司法不公與司法的地方保護(hù)現(xiàn)象。檢察機(jī)關(guān)能不能夠讓它轉(zhuǎn)為政府的訴訟機(jī)關(guān)。司法審判中的一些制度,比如像審判委員會的制度能不能改成主審法官制度,現(xiàn)在都是集體負(fù)責(zé),實(shí)質(zhì)是淡化個(gè)人責(zé)任。還比如實(shí)踐中廣泛流行的請示制度,現(xiàn)在好多具體案件動不動就下層法院跑到上一級法院去請示,上一級法院對下級法院受理的案件給出一個(gè)具體的意見。這種請示制度最大的惡果就是把老百姓的上訴權(quán)給剝奪了。

  解決老百姓權(quán)利貧困的現(xiàn)象,不要通過行政手段,應(yīng)該更多的通過法治手段去解決。實(shí)際上,法治應(yīng)該轉(zhuǎn)化為一種公平分配正義的技術(shù),讓老百姓共享正義的分配,這比分享改革成果更重要。

  我還想強(qiáng)調(diào)一點(diǎn),依法治國的重任,我覺得很大程度上是由一個(gè)法律職業(yè)共同體承擔(dān)的。

法律職業(yè)共同體是由受過良好法治訓(xùn)練的專業(yè)人士,比如說公務(wù)員、律師、會計(jì)師、審計(jì)師、法官、檢查官等組成,整個(gè)改革、社會發(fā)展的過程中沒有一批職業(yè)的專業(yè)人員的推進(jìn),法律很難實(shí)施下去。這批職業(yè)的專業(yè)人員怎么推進(jìn)下去?一方面要他們在專業(yè)上受過很好的訓(xùn)練,另一方面要強(qiáng)調(diào)的是解決他們的執(zhí)法倫理和司法倫理的問題。執(zhí)法的倫理和司法的倫理非常重要。某種程度上說,法律教育在法律職業(yè)共同體的執(zhí)法倫理和司法倫理的培育上擔(dān)當(dāng)著很大的責(zé)任。

  

  李曙光,中國政法大學(xué)研究生院常務(wù)副院長

  來源:《中國改革》2008.3,天益網(wǎng)受權(quán)發(fā)布。

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