與上一輪(2004年上半年)的宏觀調控僅相隔兩年，中國的經(jīng)濟似乎并沒有按我們的宏觀調控方向運行，在當年“取得宏觀調控成果”的年底再過一年多，“產能過剩”、“經(jīng)濟過熱”又出現(xiàn)在我們面前，經(jīng)濟波動周期正在縮短，均存在地方政府與中央的搏弈，需要進行新一輪的宏觀調控。

　　本輪的宏觀調控，主要是針對“產能過�！焙头康禺a價格高企，中央最大的舉措是將土地審批權完全向中央集中和對各地新開工項目逐項進行全面清理。

　　8月1日，發(fā)改委聯(lián)合幾個部門發(fā)出“發(fā)改投資[2006]1538號”文，要求“各地要對今年上半年列入統(tǒng)計范圍的總投資1億元及以上的新開工項目逐項進行全面清理。其中，鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、汽車、水泥、電力、紡織行業(yè)要清理總投資3000萬元及以上的項目，煤炭行業(yè)要清理設計能力3萬噸/年及以上的項目”。[1]

　　8月31日，國務院發(fā)出“國發(fā)〔2006〕31號”文，收緊土地審批權限，“依法由國務院分批次審批的農用地轉用和土地征收，調整為每年由省級人民政府匯總后一次申報，經(jīng)國土資源部審核，報國務院批準后由省級人民政府具體組織實施”�！巴恋爻鲎尳饘⑷�額進入地方預算，實行‘收支兩條線’管理”。[2]

　　接著緊鑼密鼓地出臺了《土地出讓金收支管理辦法》(將在年底審批通過)，制定土地出讓金的分配辦法，進一步明確土地出讓金的分配格局。根據(jù)相關報道，將實行省級土地出讓金的專戶設在財政部，再由財政部返給地方，而省以下的則放在省財政部門的辦法。

　　種種跡象似乎表明，中央與地方政府的“利益博弈”問題更加明顯，地方權力有向中央集中的趨勢。

　　中央權力下放的影響

　　從我國向市場經(jīng)濟轉軌的軌跡中可以看到，經(jīng)濟的不斷高速發(fā)展是與行政的不斷分權放權相伴隨。49年建立新政權后，我國除了政治體制是高度集中的一元化結構外，經(jīng)濟體制是實行的是高度集權的計劃經(jīng)濟，地方政府是中央政策的堅決執(zhí)行貫徹者，必須嚴格執(zhí)行國家制定的計劃，地方政府及其各部門與國家利益體系也高度一致，地方的發(fā)展只與中央政策有極大的關系，如“三線建設”和國家重點項目的設立等。

　　1978年的改革開放后，一個重要舉措就是對地方的放權讓利，而放權讓利的實質是中央在承認地方作為一級利益主體的合法地位的同時，把一定范圍的權利包括行政審批權及部分經(jīng)濟收益權等下放給地方，地方對決策的約束減少、激勵加大，不僅加速地方和全國經(jīng)濟的發(fā)展，而且，對破除傳統(tǒng)觀念和舊體制的束縛、建立新的體制發(fā)揮了重要的作用。

　　從1985年起，國務院對各省、自治區(qū)、直轄市實行“劃分稅種，核定收支、分級包干”的財政管理體制，1988年頒布《關于地方實行財政包干辦法的決定》，實行“切塊包干、分灶吃飯”的財政體制，地方政府及其各部門從國家(中央)利益體系中分化出地方和部門利益，中央與地方政府的“利益博弈”問題開始明顯，開始出現(xiàn)地方政府既是行政實體也是經(jīng)濟實體的雙重職能現(xiàn)象。

　　到了1990年代初，中央政府與地方政府財政收支不對稱、不平衡現(xiàn)象開始十分突出，多年來中央占用全國財政總收入較少的比例，卻要支付與地方差不多的財政開支，中央財政承受極大的支出壓力。而且地方政府可以采取“打埋伏”和“拉上補下”的辦法(即將超額部分隱瞞不上報或留作下一年彌補增長不足部分)，以增加同中央政府的對下年度指標的“談判”能力，使地方政府所掌控的財源不斷增加，存在較大的“漏洞”，地方經(jīng)濟及其所掌控的經(jīng)濟資源不斷擴大，中央對宏觀經(jīng)濟的調控力量不斷降低。

　　為明確中央與地方的財權與事權，在1994年實施分稅制改革，初步建立了以分稅制為基礎的分級財政體制框架，由行政性分權向經(jīng)濟性分權轉變。同時，在中央下放財權和部分決策權的同時，也將原中央承擔的部分事權下放，如地方政府要為當?shù)鼐用裉峁┕�共產品，以及為市場化改革提供必要的制度保障等。在財政和地區(qū)利益獨立核算及向上政績顯示的壓力和動力下，地方政府的雙重職能(行政和經(jīng)濟組織)現(xiàn)象更加明顯，相當部分取代中央成為轄區(qū)內制度創(chuàng)新活動的主體及經(jīng)濟發(fā)展的主導。

　　張維迎教授認為：“過去20多年如果沒有地方政府的推動，就不會有中國改革的成功。中國的好多改革都是地方政府發(fā)起的，而且在地方政府剛做的時候，中央是不允許的。但因為地方政府的做法更有利于中國經(jīng)濟的成長，最后中央才承認。我們今后面臨的問題，是怎么合理界定中央和地方的行政權力，而不是強迫地方政府接受中央的所有政策”。[3]

　　集權分權與宏觀調控的關系

　　不可否認的是，中國經(jīng)濟的高速增長主要得益于分權放權這種模式，從“強制性制度變遷”和“誘致性制度變遷”的理論觀點可以得到解釋，另外也有眾多的研究均和論述。

　　然而，筆者認為，體制上的弊端卻使地方政府的“誘致性制度變遷”變成“誘致性制度異化”，凸現(xiàn)這種模式的制度缺陷。一是由于目前的財政分權下地方的財權與事權不匹配，更沒有關于轉移支付的法律來明確規(guī)定對中央及地方各級政府的轉移支付的法律制度約束財政轉移支付行為，地方對中央的轉移支付必須“跑”才能“錢進”。二是政府官員向上升遷的決定權在上而不在下，即仍然維持行政上的集權，地方追求的是向上凸顯政績而非全部是轄區(qū)的公共產品；
三是從計劃經(jīng)濟時期中央的高度集權轉向建立市場經(jīng)濟體制的向地方分權，只是將中央的部分權力讓渡給地方，由高度集權向分散集權即向地方集權轉化，只是改變部分集權的模式而沒有從根本上改變集權的實質。

　　雖然多元化微觀經(jīng)濟主體有了較大的經(jīng)濟自由，但政府在土地、資金(金融)等市場要素上仍然維持高度的壟斷，地方政府通過分權獲得較大資源配置權，可以通過行政權力對有直接收益權的土地(如土地出讓金及土地、房產的稅收收入)、和有另外直接領導權(如銀行地方分行黨委受當?shù)攸h委領導)的金融來為當?shù)睾蛡�人利益服務。而相關政府部門也在制度變遷過程中分割并強化部門利益，造成所謂的“條塊分割”。地方為本身利益要突破上級政府設置的制度壁壘，也經(jīng)常是在上級相關部門“入手”，聯(lián)合上級相關部門向上級政府“討價還價”，地方利益和部門利益與國家整體利益會發(fā)生沖突，中央權威受到“挑戰(zhàn)”。

　　隨著地方政府及其各部門不斷從國家利益體系中分化出地方和部門利益，地方政府具有強烈追求當?shù)氐慕?jīng)濟增長來達到增加財政收入、解決財政困境和追求以GDP為核心的政績的動機和“權力”，就不斷出現(xiàn)以地方政府主導的投資造成的經(jīng)濟過熱。

　　改革開放以來，我國共進行了五次緊縮型宏觀調控,基本針對的都是經(jīng)濟的全面過熱或總量過熱。宏觀調控措施基本是經(jīng)濟過熱時就嚴格壓縮投資，在經(jīng)濟低迷時就通過財政及地方政府主導來大量追加投資，結果是加劇了“收-放”“冷-熱”的經(jīng)濟周期波動。而且，“地方政府出于自身相對獨立的利益目標和責任約束，在相當大程度上以推動地方經(jīng)濟增長為首要目標，因而在宏觀經(jīng)濟調控中，成為中央政策調控的主要對象”。“地方政府不再是執(zhí)行宏觀調控的主體，地方政府從宏觀調控的執(zhí)行者、推動者，轉變?yōu)楹暧^調控的對象，成為一種相對于中央宏觀調控周期而言的反周期力量”。[4]

　　正是中央集權轉向地方集權，形成中央與地方的政治行政集權與經(jīng)濟分權這種“一元政治結構”和“二元經(jīng)濟結構”狀態(tài)，并且目前存在大量的行政經(jīng)濟主體，如對經(jīng)濟起“主導作用”及“承擔政策性功能”的國有企業(yè)和國有銀行，甚至相當部分非國有經(jīng)濟主體需要依附政府權力生存與發(fā)展。因此，中央對全國的宏觀經(jīng)濟調控基本上只能用行政手段進行。

　　但目前以政府主導型經(jīng)濟增長方式造成的嚴重弊端，如投資消費失衡、重復建設嚴重，產業(yè)結構惡化、公共服務缺失、尋租腐敗盛行等，不從根本上尋找原因，只通過簡單的行政性宏觀調控難以得到實質解決。

　　警惕宏觀調控下的經(jīng)濟集權

　　宏觀調控的目的是熨平經(jīng)濟波動，消除經(jīng)濟發(fā)展中的不健康和不穩(wěn)定因素，彌補市場調節(jié)的不足，校正市場調節(jié)可能出現(xiàn)的偏差。但是，根本的問題在于中國經(jīng)濟還不是完整的市場經(jīng)濟，主要的市場要素如土地、資金(包括利率匯率)未能市場化，從中央到地方政府均掌握著這些要素的配置權，有相當部分需要依附政府權力生存與發(fā)展的經(jīng)濟主體，導致多元化的微觀經(jīng)濟主體分散決策的決策方式及具體的行為方式不是按照市場方式運行。

　　因此，在整個經(jīng)濟運行過程中，所謂的“市場失靈”，實際上包括相當部分的“人為失靈”(市場失效)。而市場失效才是政府干預的基礎，政府的職能范圍包括而且只能包括市場失效領域，如果通過宏觀調控來解決相當部分是“人為失靈”造成所謂的“市場失靈”，將權力進一步向上集中并增加管制，那么只會進一步強化微觀經(jīng)濟主體的非市場化行為，制造更多的“人為失靈”。

　　以布坎南為代表的公共選擇學派提出的“政府失效”概念，指政府為彌補市場失靈而對經(jīng)濟、社會生活進行干預，但由于政府行為自身的局限性和政府工作人員追求利益最大化的內在動機而產生的新的缺陷，進而無法使社會資源配置效率達到最佳，并不一定能夠彌補市場的失效。

　　著名的“諾斯悖論”指出：政府部門的干預行為本身應是一種公正無偏的公共服務，但是由于利益關聯(lián)，有時卻會導致其干預行為最后走到期望結果的反面。將“諾斯悖論”引申開來，即隨著政府部門管理范圍的擴大，從短期內看，被管制的經(jīng)濟領域交易費用確實下降了，但每一個時期的下降，最后都會帶來長期交易費用的增長。

　　經(jīng)濟學早有如此的結論：只有不合理的制度安排，沒有不合理的個人行為和個人選擇，而個人行為同樣可以引伸為政府。我國存在的經(jīng)濟周期波動及出現(xiàn)地方政府“公司化”和“諸侯經(jīng)濟”現(xiàn)象，是現(xiàn)有體制約束與激勵的結果，根本在于改革不合理的體制，僅靠政府管制范圍擴大，將權力再度集中，將會造成更多“人為失靈”而導致“市場失效”，將是市場化改革的倒退，今后將付出更大的代價，必須引起我們警惕。

　　加快市場化改革和政府體制改革的進程

　　近三十年的市場化經(jīng)濟改革是從“增量改革”到“存量改革”推進，而政府行政改革是從中央集權向地方分權的路徑。雖然原有的“價格雙軌制”已經(jīng)實現(xiàn)并軌，現(xiàn)在絕大多數(shù)的商品和服務已經(jīng)市場化，但目前改革的“存量”卻基本是與政府權力有關，也即土地、資金、人員(戶籍制度)等市場要素未能真正市場化，出現(xiàn)了“新雙軌制”，形成權力的資本化及資本與權力的結合，通過“新雙軌制”進行設租尋租和互為尋租獲取經(jīng)濟租金的特殊利益團體，正不斷侵蝕國民利益，更嚴重影響著權力的合法性。

　　“從權力的發(fā)展歷史上看，對權力合法性的最大威脅通常來自于那些有權為權力運作制定規(guī)則的人，又有權不遵守這些規(guī)則的人，而不是來自于權力的受動方”。今天在市場化改革進程中前行的中國，同樣面臨如此重大問題�！锻�新聞周刊》2006年41期《警惕部門利益膨脹》的文章說，近年來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，中央政府機構中的部門利益問題日益突出。在決策或履行職能過程中，有些部門過多從本部門利益出發(fā)，過于強調、維護與謀取本部門利益，影響了決策的戰(zhàn)略性、全局性和前瞻性，損害了社會公正與大眾利益，增添了國家經(jīng)濟及政治風險。

　　因此，經(jīng)濟學家盛洪說，只要不提供公共物品，一個政府機構就沒有存在的價值；
如果它反而制造公共災禍，那它必定是我們社會應該擺脫的沉重的負擔。

　　確實，國家審計局從1999公開(2003年全文公布)審計報告內容、公開點名曝光到現(xiàn)在已經(jīng)八年，但依然出現(xiàn)觸目驚心的數(shù)字，依然屢審屢犯，審計的八年“抗戰(zhàn)”依然不能取得重大勝利，證明雖然在中國經(jīng)過二十多年的市場化改革，但權力對市場及整個社會資源配置的影響已經(jīng)打下深深的烙印，至今仍未燙平。

　　改革不能避免不出現(xiàn)問題，但通過改革建立市場經(jīng)濟體制及與之適應的政府行政架構，正是在于其具有良好的糾錯機制來糾正錯誤，而且，本來政府的職能范圍包括而且只能包括市場失效領域，才能最大限度地發(fā)揮市場對社會資源的配置作用。因此，我們必須加快市場化改革和政府體制改革的進程，即一方面通過加快市場化改革讓市場“生效”，另一方面通過政府體制改革避免“政府失效”，而不是再度讓經(jīng)濟集權的政府失效造成更大的市場失效，這才是最有效的宏觀調控。

　　注釋：

　　[1]、國家發(fā)展改革委、國土資源部、國家環(huán)�？偩�、國家安全監(jiān)管總局、銀監(jiān)會國土資源部.《關于印發(fā)新開工項目清理工作指導意見的通知》.發(fā)改投資[2006]1538號,2006-08-01.

　　[2]、國務院.《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》.國發(fā)〔2006〕31號,2006-08-31.

　　[3]、岑科.《什么改變中國——專訪張維迎》.《新青年.權衡》,2006年第10期.

　　[4]、劉偉,蔡專洲.《宏觀調控中的周期與反周期力量》.經(jīng)濟科學,2004年第4期.

　　[5]、江涌.《警惕部門利益膨脹》.《望新聞周刊》,2006年第41期.

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