摘要：自由遷徙權(quán)是公民的基本權(quán)利。本文通過對國內(nèi)外憲法和中國歷史的考察，認為憲法權(quán)利的缺位是造成中國城鄉(xiāng)分割二元社會的根源。因此，在憲法上確立“自由遷徙權(quán)”是現(xiàn)代國家制度和社會經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，并且是當(dāng)前解決農(nóng)村流動人口的市民待遇的關(guān)鍵。

　　關(guān)鍵詞：公民；
自由遷徙權(quán)；
憲法；
戶籍制度

　　隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，大量的農(nóng)村流動人口離開世代居住的鄉(xiāng)村，紛紛涌入大中城市和沿海發(fā)達地區(qū)，迫切希望解除現(xiàn)有戶籍制度的束縛，在新的地方獲得居住權(quán)。公民的自由遷徙權(quán)問題日益凸現(xiàn)，而現(xiàn)行的《中華人民共和國憲法》沒有“公民自由遷徙權(quán)”的規(guī)定，1958年頒布并實行至今的《中華人民共和國戶口登記條例》也不允許公民自由遷徙。中國公民該不該擁有這一權(quán)利？本文談?wù)勛约旱囊稽c看法。

　　一、 確立自由遷徙權(quán)的憲法意義

　　所謂自由遷徙權(quán)是指公民擁有居住和遷徙的自由，非法律規(guī)定，不受限制。它包含二方面的含義，一是公民可以根據(jù)自己的需要選擇居住地，二是這種選擇非法律不受限制，即是說，國家法律規(guī)定不能居住的地方(軍事禁區(qū)，自然保護區(qū))除外都可以自由居住。

　　公民的遷徙權(quán)是人的自由權(quán)的重要內(nèi)容。從國外的一些憲法看，

　　大多數(shù)國家都規(guī)定了公民的自由遷徙權(quán)。1947年《意大利共和國憲法》第16條規(guī)定：“除非根據(jù)保健和安全方面的理由法律可按一般程序規(guī)定某些限制外，每個公民均可在國內(nèi)任何地區(qū)自由遷徙和居住。不得以政治理由規(guī)定任何限制�！�1949年《德意志聯(lián)邦共和國基本法》第11條規(guī)定：“一、所有德國人在聯(lián)邦領(lǐng)土內(nèi)均享有遷徙之自由。二、此項權(quán)利唯在因缺乏充分生存基礎(chǔ)而致公眾遭受特別負擔(dān)時，或為防止對聯(lián)邦或各邦之存在或自由民主基本原則構(gòu)成之危險，或為防止疫疾、天然災(zāi)害或重大不幸事件，或為保護少年免遭遺棄，或為預(yù)防犯罪而有必要時，始得依法律限制之�！�1993年《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第27條規(guī)定：“每個合法居住在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)的人都享有自由遷移、選擇停留和居住地的權(quán)利。”

　　從我國的憲法歷史看，光緒三十四年(1908年)八月初一日頒布的《憲法大綱》是中國第一部具有現(xiàn)代憲法意義的法律文稿，雖然它充滿著封建主義色彩，但它畢竟規(guī)定了一些公民的基本權(quán)利。它規(guī)定“臣民于法律范圍以內(nèi)。所有言論、著作、出版、及集會、結(jié)社等事，均準其自由�！薄俺济裰�財產(chǎn)及居住，無故不加侵擾�！钡�它對公民的遷徙權(quán)沒有具體規(guī)定。

　　中華民國時期的憲法都規(guī)定了人民的自由遷徙權(quán)。

　　1912年3月11日公布的《中華民國臨時約法》的第六條第七款規(guī)定：“人民有居住遷徙之自由�！边@是中國歷史上第一次對自由遷徙權(quán)的法律規(guī)定。1914年的《中華民國約法》中改為“人民于法律范圍內(nèi)，有居住遷徙之自由。”這里加了“法律范圍內(nèi)”的限制詞。1923年10月10日《中華民國憲法》第九條規(guī)定“中華民國人民有選擇住居及職業(yè)之自由，非依法律，不受限制�！�1932年《中華民國訓(xùn)政時期約法》第十二條規(guī)定“人民有遷徙之自由，非依法律不得停止或限制之�！�1946年12月25日公布的《中華民國憲法》第十條規(guī)定“人民有居住及遷徙之自由�！�

　　新中國成立后，1954年頒布的《中華人民共和國憲法》規(guī)定“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。”但在1975年的《中華人民共和國憲法》中去掉了公民的“自由遷徙權(quán)”的規(guī)定。1982年的《中華人民共和國憲法》及以后的修正案中都沒有關(guān)于“自由遷徙權(quán)”的條文。

　　《中華人民共和國憲法》先有關(guān)于公民的“自由遷徙權(quán)”的規(guī)定，后來取消了這種規(guī)定，雖有一定的歷史原因，但隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟的發(fā)展，自由遷徙權(quán)已到了重新討論和確立的時候。

　　憲法規(guī)定的公民自由權(quán)顯然是包含了公民的居住自由和遷徙自由。沒有居住自由和遷徙自由的制度安排，人的權(quán)利是不完整的。如果一個人被限制了行動的自由，那這個人不是真正意義上的自由公民。所以從人的基本權(quán)利出發(fā)，每個公民應(yīng)當(dāng)享有自由遷徙的權(quán)利。

　　二、取消自由遷徙權(quán)的原因分析

　　公民的自由遷徙權(quán)與國家的戶籍制度緊密相聯(lián)的，國家的戶籍制度反映了公民的自由遷徙權(quán)的實現(xiàn)程度。

　　1.戶籍制度與自由遷徙權(quán)。

　　戶籍制度是隨著國家的產(chǎn)生而形成的一種社會人口管理制度，是指通過各級權(quán)力機構(gòu)對其所轄范圍內(nèi)的戶口進行調(diào)查、登記、申報，并按一定的原則進行立戶、分類、劃等和編制。在封建社會，它是統(tǒng)治者征調(diào)賦役、落實行政管理、執(zhí)行法律的主要依據(jù)，也是國家對農(nóng)民實行經(jīng)濟剝削、人身控制的重要途徑。在社會主義國家它是制定國民經(jīng)濟發(fā)展計劃的主要依據(jù)。無論在封建國家還是社會主義國家，它都具有控制社會人口的作用。

　　歷史上看，國家強化戶籍管理，一是征賦稅和徭役。通過核定農(nóng)戶的人口和土地，征收人頭稅和抽調(diào)壯丁，用于充實國庫和擴充軍力；
二是通過戶籍控制，將農(nóng)民束縛在土地上，固定于一處，防止農(nóng)民造反。戶籍制度是封建國家控制社會的最基本方法和最有力工具。

　　現(xiàn)實看，新中國的戶籍制度設(shè)立的初衷，一是為了鞏固新生的社會主義政權(quán)，防止國內(nèi)的殘余的敵對勢力破壞活動；
二是集中國家的財力，進行工業(yè)化建設(shè)。這主要是通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剪刀差的方式，將農(nóng)業(yè)的利潤轉(zhuǎn)移到工業(yè)方面，促使工業(yè)的高速發(fā)展，增強國家和實力，防止帝國主義的侵略和顛覆；
三是為了加強社會管理，安定社會秩序；
四是為了集中的有計劃的高速度地建設(shè)社會主義。現(xiàn)行的戶籍制度的確在社會主義發(fā)展的初期起了巨大的作用。但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)行的戶籍制度已成為束縛社會生產(chǎn)力發(fā)展的桎梏。

　　自由遷徙權(quán)是戶籍制度的重要內(nèi)容，戶籍制度是否規(guī)定人民自由遷徙的權(quán)利，是衡量這個制度是否民主的重要尺度。

　　2.我國取消自由遷徙權(quán)的根源分析。

　　社會主義的革命和建設(shè)的目的是什么？從根本上說就是謀求全體人民的幸福生活，而不是小部分人的利益。那么，為什么要取消自由遷徙權(quán)呢，它的原因何在？

　　第一，指導(dǎo)思想上的誤區(qū)。我們國家是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國家，從政治制度上說是正確的，必須的。但在具體的經(jīng)濟政策的制定中，存在著重工人輕農(nóng)民的政策導(dǎo)向。我們黨在建國后的一段時間內(nèi)，在制度安排上，有重城市輕農(nóng)村，重視城鎮(zhèn)居民生活，輕視農(nóng)村居民生活的傾向。對居民的遷徙自由權(quán)來說，公民可以從城市遷往農(nóng)村，但不準從農(nóng)村遷往城市，將農(nóng)民置于社會屏蔽之外。城內(nèi)的居民可享受國家再次分配的福利待遇，城外的農(nóng)民不但不能享受，或者說極少享受，而且還要為城市提供廉價的糧食、農(nóng)副產(chǎn)品及資金積累等。城鄉(xiāng)差別沒有因革命勝利和建設(shè)發(fā)展而縮小，反而因自由遷徙權(quán)的剝奪而擴大。我們黨和國家在指導(dǎo)思想的認識上存在著為保護工人階級而不得不犧牲農(nóng)民利益的誤區(qū)。革命和建設(shè)是根本性質(zhì)不同的兩回事，一個政權(quán)要鞏固，必須維護全體人民的而不是一部分人的利益，否則這個政權(quán)不會長久。馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中宣布“工人階級不謀求特殊的利益”，但我們的一些政策卻不斷地維護著某種特殊利益。自由遷徙權(quán)的取消，就是用國家制度的形式保護城市居民的利益，或者說保護工人階級的利益。作為執(zhí)政黨應(yīng)該為全體人民服務(wù)，從人民權(quán)利平等的原則出發(fā)，而戶籍制度將人民劃分為不同的類別，為保護一部分人的利益而犧牲大多數(shù)人(9億農(nóng)民)的利益，這種制度安排是違背黨的根本宗旨的，也是不利于工農(nóng)聯(lián)盟的。

　　第二，階級和階級斗爭理論是造成城鄉(xiāng)分割的戶籍制度的階級根源。戶籍制度的主要作用是社會控制，在階級斗爭擴大化的年代里，似乎到處都是階級敵人，加強社會控制，有利于政權(quán)的穩(wěn)固，這在建國初期是必要的，但在后來的社會主義建設(shè)時期，過分地強調(diào)階級斗爭不利于社會經(jīng)濟發(fā)展，從根本上說也不利于社會主義政權(quán)的鞏固。作為執(zhí)政黨只看到工人階級的力量而忽視農(nóng)民階級的同盟軍作用，作為統(tǒng)治階級只注意自身的利益而忽視全體人民的利益，這個統(tǒng)治也是不牢固的。盡管中國農(nóng)民天生善良，只要有飯吃，就不會造反。但日積月累，積怨甚多，火山終有一天要爆發(fā)。正如毛澤東同志所說，中國革命的主要問題是農(nóng)民問題，在現(xiàn)階段，中國社會發(fā)展的主要問題是“三農(nóng)問題”。而解決“三農(nóng)問題”的核心是廢除現(xiàn)行的戶籍制度，確立公民的居住和遷徙自由權(quán)。

　　第三，急于趕超的工業(yè)化政策和高度集中的計劃體制是造成取消公民自由遷徙權(quán)的體制原因。新中國成立之初，我國“一窮二白”，要從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代化的工業(yè)國家，它的建設(shè)資金從何而來，只能利用工農(nóng)業(yè)剪刀差，將農(nóng)業(yè)的積累轉(zhuǎn)移到工業(yè)方面，因而也需要一種制度安排，這種制度設(shè)置就是戶籍管理制度。在工業(yè)化初期如果說有必要的話，那么在50多年以后的今天，它的存在就不合情理了。

　　第四，從社會控制的角度看，戶籍制度是強有力的工具。它對鞏固新生的社會主義政權(quán)，保障社會主義建設(shè)起了巨大的作用。但是在改革開放20多年的今天，捆綁農(nóng)民的手腳已經(jīng)放開，(人民公社制度的廢除承包責(zé)任制的實行)全國有1億多的農(nóng)民走向城市，但制度設(shè)置的城門依舊緊閉，農(nóng)民工在城市中受到了種種不平等的待遇，這種不平等的根源在于戶籍制度。而且從治安狀況日益嚴峻的形勢看，現(xiàn)行的戶籍管理方法已不適應(yīng)目前大量的流動人口狀況。戶籍制度的作用在日益消退，改革現(xiàn)行的戶籍管理體系勢在必行。

　　三、確立自由遷徙權(quán)的現(xiàn)實必要性。

　　1.確立自由遷徙權(quán)的現(xiàn)實性。

　　自從改革開放以來，大量的農(nóng)村流動人口進入大中城市和沿海發(fā)達地區(qū)，對城市和沿海發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展起著重要的作用。勞動力的自由流動是社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，是國家城市化進程的必然趨勢。他們?yōu)槭裁捶Q作流動人口而不是居民，因為他們沒有戶籍，沒有自由遷徙的權(quán)利。他們只能作為流動人口或外來人口而存在于當(dāng)?shù)厣鐣��?

　　第一，中國工業(yè)的現(xiàn)代化由于起點低，勞動力資源豐富的特點，決定我國的工業(yè)企業(yè)主要是勞動密集型企業(yè)，城市和東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展需要大量的勞動力，這種需求促使了農(nóng)村人口從中西部到東部沿海地區(qū)的流動，從鄉(xiāng)村到城市的流動。

　　第二，城市化進程決定了必須將億萬農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民。如果億萬農(nóng)民仍舊捆綁在農(nóng)村，在有限的土地上勞動，農(nóng)民的相對貧困狀況就無法改變，中國的小康社會永遠也實現(xiàn)不了。

　　第三，戶籍約束力的弱化。據(jù)我們對534位外來農(nóng)民工的調(diào)查，在當(dāng)?shù)鼐幼?年以上的有358人，占67%，其中5年以上的有80人，占15%。這說明戶籍對他們的生活和工作已不起作用，他們除了權(quán)利的缺失，已經(jīng)是當(dāng)?shù)鼐用窳�。這些人基本具備在當(dāng)?shù)囟ň拥臈l件，但因沒有自由遷徙權(quán)，受制于戶籍制度，所以他們還是外來人口。確立自由遷徙權(quán)不僅在法律上是必須的，在社會實踐中也到了改革現(xiàn)行戶籍制度的時候。

　　2.確立自由遷徙權(quán)的必要性。

　　確立自由遷徙權(quán)是改革戶籍制度打破二元社會結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。中國實行城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，日益疊加的城市福利制度，嚴格的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，超強行政控制的人民公社制度，是將農(nóng)民捆綁于土地，阻礙于城門之外的制度保證。后二個制度隨著改革開放已經(jīng)廢止，前二個制度體系的堅冰正在逐漸消溶。實現(xiàn)人民在政治、經(jīng)濟、文化方面的社會權(quán)利平等是建設(shè)社會主義和諧社會的基本目標。但是阻礙這個目標的制度依然存在，一方面，農(nóng)民的手腳已放開，另一方面，阻礙農(nóng)民的進城的大門(制度)依舊緊閉，由此造成的制度沖突和“民工潮”不斷上演，嚴重地影響著和諧社會的實現(xiàn)和對國民經(jīng)濟的發(fā)展。事實上外來人口已成為城鎮(zhèn)中的沒有戶籍關(guān)系和福利保障的市民。

　　中國的政治制度是與戶籍制度緊密相聯(lián)的，外來人口雖然在城市居住，由于他們沒有戶籍，因而沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，他們被排斥在當(dāng)?shù)氐恼�治生活之外�?在原住地的政治權(quán)利已名存實亡)所以他們是沒有政治權(quán)利的“二等公民”。同時，建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的社會保障體系將外來人口排斥在外，雖然他們和本地居民一樣工作，為社會作貢獻，但因戶籍關(guān)系，當(dāng)他們貢獻了勞動(稅收、財政收入、企業(yè)利潤)之后，卻不能享受社會發(fā)展的成果。說嚴重一點，戶籍制度成了城市剝奪農(nóng)民工合法權(quán)益的法律依據(jù)。

　　同樣，戶籍制度也是造成社會不平等和治安狀況惡化的根源。為什么這樣說，農(nóng)村流動人口進城，掙錢是其唯一目的，因為制度排除了他們在城市定居的可能性。在城里沒有家的感覺，一些人就會抱著撈一把的心理，合法的手段不能掙錢，就會用非法的手段去奪取，搶劫、偷竊現(xiàn)象就會大量發(fā)生。因為不是常住戶口，(點擊此處閱讀下一頁)

　　公安機關(guān)對他們的管理是松散的，社會控制僅靠“暫住證”起不了多大的作用。居無定所，如何管理？據(jù)寧波市公安局最新統(tǒng)計，刑事案件中外來人員的犯罪比例高達74.7%。高比例的犯罪，說明現(xiàn)行社會管理控制體系必須改革。究其原因，本地人為什么較少犯罪，因為本地人有家庭、有房產(chǎn)，輕易不會去作案。如果說，讓一部分具備條件的外來人口在當(dāng)?shù)囟ň酉聛恚�給予市民待遇，這對穩(wěn)定社會秩序，改善治安狀況是非常有益的。

　　四、自由遷徙權(quán)的兩難選擇——理論與現(xiàn)實的矛盾

　　我們說公民的自由遷徙權(quán)是絕對的，因為它是人民的基本權(quán)利，是自由平等原則的主要內(nèi)容，國家沒有理由取消這個權(quán)利；
同時，國家為了保障社會秩序，實行一定的社會控制手段又是必須的。問題的關(guān)鍵是如何正確處理這對矛盾，如何做到全體公民的權(quán)利平等。

　　理論的原則性并不能替代實踐的可行性。原則轉(zhuǎn)化為行動需要過程和時間。歷史原因造成的鴻溝不可能一天消除，它需要逐步的改革來實現(xiàn)全體公民的平等。同時中國是人口大國，基數(shù)巨大且又發(fā)展極不平衡，不對社會人口進行適當(dāng)控制，會造成社會管理的失控，影響社會的安定和經(jīng)濟的發(fā)展。

　　自由遷徙權(quán)的實行是的條件的。第一，社會經(jīng)濟發(fā)展的階段性。

　　從農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)化到工業(yè)社會需要社會生產(chǎn)力的極大提高，工業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會具備了容納農(nóng)村勞動力的市場。但馬上實行自由遷徙權(quán)，我們的經(jīng)濟實力還不能承受，社會的準備不夠充分，需要有條件地逐步地推行。第二，城市化的發(fā)展進程需要時間。首先，城市經(jīng)濟發(fā)展提供的就業(yè)機會是逐漸增多的，不可能立即造成幾千萬人的勞動崗位；
其次，城市空間的擴大需要建設(shè)過程，不是一二年的時間內(nèi)能做到的。第三，個人的遷徙和定居是有條件的。首先是有沒有固定的工作崗位和較高的工資收入，其次是有沒有經(jīng)濟實力在房價較高的城市里購置住房。第四，社會制度改革的逐步性。一種制度的實行必然有它的歷史條件，那么這種條件的消失，有一個過程。首先，作為現(xiàn)有戶籍制度的既得利益者對特權(quán)的消除要有一個認識過程；
其次，國家制度的改革和完善需要法律準備和社會準備。法律準備是指新制度的實行和舊制度的廢除在立法上有討論、擬訂、通過的一個過程。社會準備是指社會的管理系統(tǒng)的變革需要規(guī)章、機制、人員的調(diào)配和適應(yīng)過程。

　　戶籍制度改革的過程是復(fù)雜的艱巨的和長期的，因而自由遷徙權(quán)實行只能逐步進行。

　　五、簡短的結(jié)語

　　學(xué)術(shù)界對戶籍制度的詬病一直很強烈，一些大學(xué)教授上書全國人大，直言現(xiàn)行戶籍制度有悖憲法。的確戶籍制度到了非改不可的程度，現(xiàn)在的問題是如何改？怎樣更能適應(yīng)中國的國情，做到全體人民的利益均衡。

　　首先，修改《憲法》，寫入“公民有居住和遷徙的自由”，這是頭等要緊的事。否則，解決農(nóng)村流動人口的社會公平問題就會成無本之木，無源之水。理論界要通過多種渠道積極呼吁“還權(quán)于民”，促使政府盡快修改《憲法》和現(xiàn)行戶籍制度。

　　其次，新制度的確立并不等于結(jié)果立即產(chǎn)生，《憲法》確立公民自由遷徙權(quán)之后的路還很長。剝離依附于戶籍制度之上的各種特殊利益，必然觸及既得利益集團，這項工作艱巨而復(fù)雜。如果用減少城市居民福利去填補農(nóng)村居民福利的方法肯定行不通，而且與發(fā)達國家相比，我國城鎮(zhèn)居民的福利待遇還不高。我認為應(yīng)通過社會經(jīng)濟的發(fā)展，增加國家財政對農(nóng)村的投入，在增加福利的比率上要向農(nóng)村人口傾斜；
同時在制度設(shè)置上，要實行公民的權(quán)利平等。在當(dāng)前要堅持“按勞分配，同工同酬”的社會主義分配原則，提高農(nóng)民工的工資水平。

　　再次，自由遷徙權(quán)的確立并不意味著城市的急速膨脹。根據(jù)我們對寧波市534位外來人口收入情況的調(diào)查，一個農(nóng)民工以現(xiàn)有收入水平在城市定居，需要相當(dāng)長的時間。據(jù)調(diào)查，寧波市的外來農(nóng)民工家庭年收入2萬元已相當(dāng)不錯，如用現(xiàn)在的房價測算，他們要購得一套60m2的住房至少需要20-30年時間。這是多么漫長的過程。所以制度即使允許公民自由遷徙，真正能在城市定居的人不會太多。解決“自由遷徙權(quán)”僅局限于法律是不夠的，我們更要注重經(jīng)濟環(huán)境的改變。當(dāng)然，隨著禁錮農(nóng)民的枷鎖被打破，農(nóng)民工的社會待遇必然提高，過程也許會縮短。

　　最后，我們討論公民自由遷徙權(quán)，不能用法律的原則替代具體的操作，也不能因具體的條件性而抹殺法律原則的指導(dǎo)意義，兼顧二者，逐步達到“自由遷徙權(quán)”的真正實行。

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