「內容提要」2003年發(fā)生的“孫志剛事件”，終結了實施多年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，自愿救助代替了強制性收容遣送，體現了社會進步和人文關懷。如何對處于弱勢地位的流浪乞討人員進行社會救助和關懷，同時確保城市公共秩序及城市環(huán)境不受影響，已成為政府部門關注的重點。對于地方政府而言，加強對流浪乞討人員社會救助，強化城市管理必須采用綜合治理手段：其一，要加強對流浪乞討人員的社會救助，尤其是對其中弱勢者的救助，保障他們的基本生存權；
其二，要充分利用現有的法律、法規(guī)，強化社會控制，并在相關法律的框架內制定地方性法規(guī)，將一些法律解釋全面化和可操作化；
其三，實現社會救助社會化、多元化；
其四，政府應明確流浪乞討人員的管理主體，規(guī)范公安、城管、民政、衛(wèi)生等相關政府部門的管理權限和責任。

　　「關鍵詞」流浪乞討人員/社會救助/社會控制

　　一、作為社會關注焦點的流浪乞討人員問題

　　乞丐的歷史與文明的歷史一樣漫長，自原始公社解體以來，乞丐就一直存在著，所不同的是，他們隨著歷史的變遷也在不斷發(fā)生改變。僅據正傳、野史的文獻記載，中國古、近代史上曾經出現過多種多樣的乞丐及有關乞丐的各種傳說、習俗、褒貶評議，范圍所及，上至帝王將相、士紳才子，下至平民百姓，五花八門，離奇古怪。[1]新中國成立前，由于天災人禍，人民生活貧困，一些地方形成了外出乞討的習俗，且不以為恥，甚至形成了獨特的乞討文化，傳承后代。

　　新中國成立以后，中央人民政府十分重視對流浪乞討人員的救濟、安頓和管理。1949年11月，中央人民政府把流浪乞討人員救濟與妓女改造一起統(tǒng)稱為生產教養(yǎng)工作，統(tǒng)一交給政務院內務部主管。20世紀50年代，內務部在全國各地設置了900多所生產教養(yǎng)院，統(tǒng)一收治了40多萬流浪乞討人員。經過10多年的努力，于1961年將舊中國遺留下來的流浪乞討人員基本改造完畢。20世紀50年代末，3年自然災害的出現及文化大革命的爆發(fā)，人民生活受到嚴重影響，一些地方又重新出現流浪乞討現象。改革開放以后，政府對于人口流動的限制日益松動，特別是沿海經濟發(fā)展促使大量農民工進城打工，與之相伴隨，流浪乞討人員大量涌入城市，不可避免地帶來一系列社會問題。1982年國務院制定了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，將流浪乞討人員視為影響社會治安的“盲流”而給予強制收容遣送。結果在實踐中出現把限制人身自由的措施泛化到“三證”不全的人，出現“孫志剛案件”等一系列違反人權、人道，違反憲法的事件，受到社會各方面的強烈譴責。2003年8月1日，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》出臺，同時廢止了實行20幾年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，充分體現了社會進步和人文關懷，也顯現出我國政治文明和法制建設的進步。

　　然而，新的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》由于強調被救助的自愿原則，使流浪乞討人員可以選擇接受救助也可以拒絕救助，因而，新的管理辦法頒布后，出現了流浪乞討人員大量增加，城市管理難度加大等一系列新問題。據成都市火車北站管理辦公室統(tǒng)計，在北站管理辦2002年4月1日成立之初，每天最多可收容遣送70—80人，通過連續(xù)不間斷收容遣送，曾一度達到流浪乞討人員絕跡的程度，使火車站的治安環(huán)境大為好轉�！冻鞘猩�活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》實施后，流浪乞討人員大幅增加，盡管有救助車停在廣場，但90％以上的流浪乞討人員不愿接受救助。類似的情況在全國各大城市都普遍存在。一時間，如何對處于弱勢地位的流浪乞討人員進行社會救助和關懷，同時確保城市公共秩序及城市環(huán)境不因此受到影響這一問題，成為大眾關注的焦點。

　　為了了解流浪乞討人員的人員構成、生存狀態(tài)、謀生方式等基本情況，筆者對成都市火車北站及周邊部分地區(qū)流浪乞討人員進行了實地調查、觀察，與公安、城管、民政、街道社區(qū)等部門人員進行訪談座談，對成都市流浪乞討人員的構成和現狀有了比較全面的了解。

　　二、成都市流浪乞討人員的基本狀況調查

　　火車站是一個城市人流、客流、物流最密集的地區(qū)，通常也是流浪乞討人員最集中的地區(qū)。成都市火車北站周邊有8大市場，流動人口每天達4—5萬，春運高峰期達10—20萬�；疖囌臼橇骼似蛴懭藛T討生活的主要場所，也是救助流浪乞討人員的主要陣地。據成都市火車北站民政救助分站提供的數據，從2003年8月到2004年6月，北站救助分站共實施救助2793人次，資助返鄉(xiāng)964人，接待1829人。從流入地來分，來自省內各市、地、州的有1029人，占56％；
來自省外的有800人，占44％。從性別上劃分，男性1432人，女性397人；
從年齡上劃分，成年人1829人，兒童113人。在接受救助的人中，還有13名精神病人、棄嬰1名、露斃者4名。

　　以上數據是自愿接受社會救助人員的數字，其中因為被騙、被偷、被搶的三類人員共715人（占前來尋求救助人員的40％），還有1039人（占57％）屬無錢返鄉(xiāng)人員（如打工農民無錢返鄉(xiāng)）尋求救助，真正屬于流浪乞討人員前來尋求救助的只有75人，占總數的2.7％。但據公安機關提供的數據，在火車北站一帶游蕩，居無定所而又不愿接受社會救助的各類人員在春運最高峰時達上千人。

　　根據民政部對流浪乞討人員的定義，將那些在某市無固定居所、無合法經濟來源、無正當職業(yè)的外來人員界定為“流浪者”，把以沿街乞討的方式獲取錢物的人員界定為“乞討者”。根據上述界定，火車北站的流浪乞討人員可分為兩大類：一類是“三無流浪人員”，主要分為流浪兒童（包括有輕微違法活動的兒童）和成年流浪者，這部分人占流浪乞討人員的多數，據公安機關提供的資料顯示，其中相當比例的人涉嫌違法活動；
第二類是乞討人員，其中分為職業(yè)乞丐、殘疾人乞丐、無返鄉(xiāng)能力的臨時性乞丐等。通過調查統(tǒng)計數據和觀察分析，成都市火車北站的流浪乞討人員具有以下一些特征：其一，從生存狀況來看，火車北站流浪乞討人員處于四處流浪的“生活無著”與滯留廣場及周邊“相對生活有著”的不確定轉化過程中。據公安部門統(tǒng)計，火車北站廣場日常聚集著500余人從事非法票據買賣，他們受大票販的雇傭，公開游蕩在火車站廣場，向過往旅客、行人兜售火車票和其他各種假票據，賺取差價。還有300余人，為旅館飯店、長途客車、“野的”等拉客，從中收取“好處費”。在春運等客運高峰時節(jié)，外地流浪人員聚集北站地區(qū)從事各類謀生活動的達千余人。一旦公安機關加大打擊力度，這部分人即喪失生活來源，變成“生活無著”之人。

　　其二，從謀生手段來看，這部分流浪乞討人員游走在合法與違法的邊緣。代飯店、旅館、客車等單位拉客、喊客，代旅客買票，只要沒有強拉、強買，是謂合法，但由于競爭激烈，經常出現強行拉客，強行代購車票，進行價格欺詐以致伺機進行偷盜、搶劫等違法犯罪行為，引發(fā)社會治安問題。一些人有輕微違法行為，又夠不上刑事拘留或治安處罰的條件，但對于城市的治安環(huán)境和旅客人身安全都構成潛在的威脅。

　　流浪乞討人員對社會治安、公共衛(wèi)生、城市環(huán)境的負面影響主要表現在以下方面：一是流浪乞討人員中未成年人違法犯罪情況突出。據公安機關提供的資料，成都市火車北站站前地區(qū)80％以上的搶奪案件為未成年人所為。對夠得上打擊處理或勞動教養(yǎng)的人員已進行處理，但對于少數吸毒、患嚴重傳染�。ㄈ绶谓Y核、艾滋病）的未成年人，則難以打擊處理。據公安部門介紹，在成都市火車北站地區(qū)有十余名吸毒、患傳染病的未成年人，經常實施搶奪、盜竊等違法犯罪活動，有兩人就因搶奪、盜竊被擋獲十多次，但因其患有肺結核、艾滋病，加上其未成年，公安機關處理起來頗感棘手：收押嫌犯一怕處置不當傳染干警，二怕嫌疑犯自殘或突然發(fā)病死亡。將其送醫(yī)療單位治療，面對艾滋病、肺結核等傳染病巨大的醫(yī)療費支出，沒有醫(yī)院能夠承受。因此造成這些人無人管、無法管的局面，使其有恃無恐，瘋狂作案。

　　二是流浪乞討人員中違法犯罪行為具有突然性，難以有效打擊。由于流浪乞討人員混在人群中，以實施搶奪為主要手段，往往動作突然，作案時間短，逃離迅速，公安機關在沒有抓住現行的情況下，因缺乏證據，難以進行有效打擊。

　　三是流浪乞討人員對城市公共衛(wèi)生和環(huán)境衛(wèi)生構成極大的負面影響。流浪乞討人員由于居無定所，有的在城鄉(xiāng)結合部的待征地、農地附近搭建窩棚住宿，夏秋時節(jié)，往往三三兩兩躺臥在人行道上、樹陰下或草坪內，滿臉污垢，衣著不整，隨地大小便，嚴重影響市容市貌，成為城市公共衛(wèi)生、城市環(huán)境治理中的一大公害，同時，流浪乞討人員也是流行疾病、艾滋病等傳染病爆發(fā)和傳播的高危人群，對城市公共衛(wèi)生防疫構成潛在的威脅。

　　因此，從社會治安、疾病控制和城市社會環(huán)境治理等多方面出發(fā)，特別是從維護城市對外開放形象，吸引外資，促進經濟發(fā)展等方面考慮，迫使政府部門下定決心，制定相應的政策法規(guī)，加強對流浪乞討人員的社會救助和社會管理。

　　三、流浪乞討的原因分析

　　流浪乞討人員為何離鄉(xiāng)背井外出流浪乞討，可以從社會的、個體的、文化的等方面分析原因。改革開放以來，我國的經濟建設取得巨大進步，人民生活有了顯著提高，這一點是不容置疑的客觀存在。但經濟發(fā)展的不平衡和社會再分配制度的不完善使不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間及不同社會成員之間的貧富差距日漸擴大，我國基尼系數已經達到國際公認的警戒線。經濟發(fā)展不平衡是導致貧困地區(qū)農民和城市無業(yè)人員大量涌入發(fā)達地區(qū)，特別是大城市尋求生路的主要原因。但身無一技之長的他們很難在城市找到工作，一部分人逐漸演變成流浪乞討人員。四川的甘孜、阿壩及涼山是流浪乞討人員流入較多的地區(qū)，在實行收容遣送制度的時代，每年都有大量三州“三無”人員被遣送回鄉(xiāng)，但往往是屢遣屢返，難以禁絕。據當地民政部門介紹，由于一些邊遠民族地區(qū)收入極低，生活困苦，農民在城市流浪乞討所得也比在當地收入高，兩相比較，外出流浪乞討便成為一些人的“理性”選擇。流浪乞討的社會原因不解決，流浪乞討就不可能禁絕。而社會保障制度的不健全，使農村老人、殘疾人生活沒有保障，一部分人被迫走上流浪乞討之路。

　　從個體原因方面來看，夫妻沖突、家庭破裂是導致流浪兒童產生的主要原因；
部分農民及城市失業(yè)者由于個人無一技之長或無工可打而淪為流浪乞討者；
還有一部分人沾染了好逸惡勞的惡習，自甘墮落到流浪乞討者的行列。近年來，還出現了以乞討為發(fā)財致富手段的職業(yè)乞丐，他們有的單兵作戰(zhàn)，有的租借殘疾人和少年兒童上街乞討，自己當幕后老板；
還有的結成“丐幫”，實行公司化分工協(xié)作。職業(yè)乞丐的出現和蔓延，對于管理部門又是一個新的挑戰(zhàn)。

　　從文化方面來看，在任何一種社會形態(tài)里，既有主流文化，同時也存在著主流文化之外的“亞文化”或“次文化”，而流浪乞討文化便屬于這種性質。在這類群體中，包含著一種特殊的生活方式、行為規(guī)范、價值體系以及認同心理和歸屬心理。在我國某些地區(qū)出現的“乞丐村”里，村民的流浪乞討不僅不會受到社會的譴責，反而為其他人所羨慕和效仿。在河南的某些縣，父母寧愿讓女兒嫁給乞丐，也不愿與修車、理發(fā)、種地的人成為親家。[2]亞文化對流浪乞討人員的心理支持不容小視，鏟除其賴以生長的土壤，除了發(fā)展經濟，不斷提高人民生活水平之外，大力張揚進步的倫理道德和社會價值觀，樹立自尊、自重、自強的生活價值觀是不可缺少的重要工作。

　　四、強化對流浪乞討人員的社會救助和社會管理

　　從頒布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》以來，面對管理制度和手段的根本改變，各大城市出現流浪乞討人員大幅反彈而城市管理者不知所措的尷尬局面。一段時間之后，一些省市從維護城市發(fā)展和加強城市管理的角度出發(fā)，在城市的重要公務場所、風景旅游區(qū)、步行街、火車站等區(qū)域設立禁討區(qū)。上海市規(guī)定，從2003年12月25日開始，對于在地鐵乞討者，如連續(xù)查到三次以上，將以“擾亂公共秩序”的罪名處以刑事拘留。[3]北京市雖然不設禁討區(qū)，但北京市市政管委明示，目前在天安門廣場等重要場所，以及其他重大活動場所，都不會有乞討現象[4].南京市出臺了《關于加強對城市生活無著的流浪乞討人員救助管理的通告》，規(guī)定從2004年3月1日起，劃定步行街、當地火車站、三星級以上賓館周邊等街區(qū)及風景旅游區(qū)、重要公務場所、交通要道等為禁討區(qū)。[5]對于設立禁討區(qū)這一問題，引起了輿論界、學術界的強烈關注。社會學家、法學家們以社會法理、社會公正為訴求，(點擊此處閱讀下一頁)

　　呼吁給流浪乞討人員更全面有效的救助和更多的人文關懷。他們認為，流浪乞討人員是社會中的弱勢群體，除極少數人員之外，絕大多數正常的社會人不會選擇流浪乞討的生活，是社會環(huán)境造成他們離鄉(xiāng)背井外出討生活，社會應對他們的不幸給予同情，政府更應該對其實施社會救助，而不是采用驅趕和設立“禁討區(qū)”等限制性規(guī)定，壓縮流浪乞討人員的生存空間。法律界人士更強調，驅趕乞丐和設立“禁討區(qū)”沒有法理依據，是對公民正當權益的侵犯。

　　對于城市管理者的政府部門來說，流浪乞討人員不僅涉及到對社會弱勢群體的救助、關懷問題，更由于流浪乞討人員大量積聚在城市繁華地帶、旅游景區(qū)，其骯臟的形象、不良的行為習慣玷污了城市臉面，破壞了對外開放的城市形象。同時，時常發(fā)生的流浪乞討人員糾纏市民、游人等令人不快的行為以及其中隱藏的違法犯罪、疾病蔓延等問題，也影響到其他社會成員的正常生活和公共安全，他們的存在成為犯罪、疾病滋生的土壤，政府管理者如果對此置之不理，不僅是對市民的不負責任，還會導致公共秩序的混亂。

　　面對流浪乞討人員這一特殊的社會群體，如何兼顧社會救助和社會控制，制定相應的法律規(guī)范成為政府部門必須面對的課題。筆者認為，政府在制定針對流浪乞討人員的法規(guī)和政策時，必須堅持以下基本原則：一是政策的制定必須要有法理依據。在一個法制社會，政府行為也要受到法律的制約，任何一項公共政策的制定和實施，必須有其法理依據。在法律規(guī)定還不夠清晰的領域，公共政策應盡量照顧弱勢群體，體現政府的人文關懷。如果明文禁止乞討，很可能受到違憲的指責。如果以強制手段驅散或拘留流浪乞討人員，也會觸犯相關法律。

　　二是要從重國家權力、重社會控制，轉為側重于全社會范圍內救助責任、權利與義務的合理分配，體現以人為本、體恤民生的原則。社會控制只是作為社會制度中的一種補充機制發(fā)揮作用，而社會救助則是作為國家的一項基本社會保障制度，發(fā)揮不可或缺的作用。

　　強化對流浪乞討人員的社會救助和社會控制，從國家層面上講，根本點在于大力發(fā)展經濟、提高國家的綜合實力，逐漸縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的差距；
另一方面通過收入再分配手段，擴大社會保障的覆蓋面和保障水平，逐漸縮小不同社會階層之間、貧富之間的差距。對于地方政府而言，加強對流浪乞討人員的社會救助、強化城市管理必須采用綜合治理手段。

　　其一，要加強對流浪乞討人員的社會救助，尤其是對老人、未成年人、殘疾人、精神病患者、傳染病、艾滋病患者等弱勢群體中的弱勢者的救助，保障他們的基本生存權。為此，政府需要加大財政投入，加強人員配置，建立和完善必要的救助設施（如救助站、庇護所、少年教養(yǎng)院等），提供基本的救助物品和藥品，以體現政府和社會對弱勢群體的人文關懷。

　　另外，可以借鑒古今中外對待乞丐流民的成功經驗。例如清末在“振興實業(yè)”的口號下建立的“工藝局”，就是以解決流民問題為宗旨，“收養(yǎng)貧民，教以工藝”，為乞丐流民創(chuàng)造自食其力的條件。[6]目前，國內某些地方也有較為成功的做法，值得學習推廣，如北京模式、上海模式、廣德模式等。廈門市為解決流動兒童就學創(chuàng)辦了外來員工子弟學校，并在《廈門市兒童發(fā)展綱要》中把流動兒童基本能接受九年制義務教育確定為流動人口學齡兒童教育目標。西方一些國家對乞丐和無家可歸者也制定相應的政策和處理原則，如美國的《反乞丐法》，英國兒童救助會、社區(qū)懲戒措施等，[7]值得研究和借鑒。

　　其二，要充分利用現有的法律、法規(guī)，強化社會控制，并在相關法律的框架內制定地方性法規(guī)，將一些法律解釋細化和可操作化。例如，對未成年的流浪乞討兒，可以參照《未成年人保護法》、《義務教育法》、《流動少年兒童就學暫行辦法》等法律法規(guī)中的相關條款，對其進行強制性救助；
對強討惡要，騷擾路人、游客的乞討人員及其他有輕微違法行為的流浪乞討者，可以參照《治安管理處罰條例》等法律法規(guī)予以治安處罰或刑事拘留。對于混雜在流浪乞討者中間的刑事犯罪分子，公安機關應給予堅決打擊，以維護社會治安，保護人民生命財產的安全。

　　對流浪乞討者的權利和必須遵守的法律進行規(guī)范，一些國家的做法也可以借鑒。如美國對“無家可歸者”應該遵守的條款就包括：禁止侵略性乞討（即強討強要），違者可判3個月監(jiān)禁和500美元罰款；
法律允許社區(qū)商店在營業(yè)時間內將15％的走廊列為禁區(qū)，長時間坐臥在商業(yè)區(qū)走廊和門道上，妨礙店家生意就屬有罪，在飯店里乞討更不允許；
禁止在公共場所大小便；
地鐵乞討不受憲法保護等。[8]其三，實現社會救助社會化、多元化。長期以來，我國強政府弱社會的管理格局使社會非政府組織發(fā)育不良，弱化了社會組織在社會救助、社會保障中的作用，形成政府包辦社會保障的畸形局面，這不利于社會保障事業(yè)的全面發(fā)展。借鑒發(fā)達國家的成功經驗，社會救助必須走社會化的道路，多元化籌集資金，動員社會力量參與社會救助。社會組織參與社會救助，一方面可以提高社會救助的專業(yè)化水平，另一方面可以為公眾的慈善行為提供一個正常的通道，使善款真正用到急需救助的人身上，以此擠壓職業(yè)乞丐的活動空間。

　　其四，針對城市管理中存在的責任不明、扯皮推委的情況，政府應明確流浪乞討人員的管理主體，規(guī)范公安、城管、民政、衛(wèi)生等相關政府部門的管理權限和責任，使其依法管理，執(zhí)法有據。

　　流民是困擾歷代統(tǒng)治階級的一大社會問題，“中國歷代王朝都毀于流民之手”[9]，當作為歷史之鑒。作為流民主要組成部分的流浪乞討人員，如何對其進行有效救助和管理，逐漸縮小其規(guī)模，消除其得以滋生的土壤，應引起政府和社會的高度關注。

　　「參考文獻」

　　[1]曲彥斌。乞丐史[M].上海文藝出版社，1990.3，4.

　　[2]管健。城市職業(yè)乞丐現象透析[J].社會，2004，（6）。

　　[3]“乞討三次就刑拘”有悖于法理[N].新京報，2003—12—26.

　　[4]北京暫不設立禁討區(qū)職業(yè)化乞討殃及救助管理[N].北京娛樂信報，2005—05—24.

　　[5]南京禁討令正式實施范圍涉8個區(qū)及長江大橋等[N].現代快報，2004—03—01.

　　[6]池子華。中國近代流民[M].浙江人民出版社，1996.

　　[7]王寶慶，等。當前我國社會乞討現象的調查與思考[J].湖南師范大學社會科學學報，2003，（4）。

　　[8]謝芳。美國社區(qū)[M].中國社會出版社，2004.315.

　　[9]池子華。流民問題與社會控制[M].廣西人民出版社，2001.2.

　　王健，成都市社會科學院社會學與法制研究所副研究員。（四川成都612083）

　　來源：《社會科學研究》2005年第4期

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