內(nèi)容摘要：農(nóng)民的政治參與狀況在一定意義上最能揭示出20世紀中國農(nóng)村社會民主進程發(fā)展的軌跡和中國的民主化程度。本文將對20世紀以來中國農(nóng)民政治參與狀況進行歷史考察與分析，并在此基礎上，提出了構(gòu)建法治下的農(nóng)民政治參與的目標。

　　關鍵詞：政治參與 農(nóng)民 法治

　　一、概念的界定、研究的意義及分析的框架

　　政治參與是現(xiàn)代社會民主制度賴以存在的基礎，也是民主政治的重要內(nèi)容。政治參與之所以是民主政治的主要內(nèi)容，在于政治參與體現(xiàn)了民主政治的精髓。正如英國學者戴維·赫爾德所言：“當公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視為一種權(quán)利的時候，民主才是名符其實的民主�！盵1]此外，政治參與還被視為衡量一個國家民主發(fā)育程度的主要標準。1971年美國學者達爾在《多頭政體》一書中，就把政治參與和競爭視為判斷一個政治制度是否民主的主要標準。[2](Ｐ8-9)那么何謂政治參與呢？對此，中外學者的認識不一。如《布萊克維爾政治學百科全書》把政治參與定義為：“參與制定、通過或貫徹公共政策的行動，這一寬泛的定義適用于從事這類行動的任何人，天論他是當選的政治家、政府官員或是普通公民，只要他是在政治制度內(nèi)以任何方式參加政策的形式過程。”[3](Ｐ563)美國學者亨廷頓和納爾遜認為政治參與是“平民試圖影響政府決策的活動�！盵4](Ｐ5) 而《中國農(nóng)民的政治參與》一書的作者約翰·伯恩斯則把政治參與界定為“個體公民旨在影響公共事務的活動�！盵5]()《中國大百科全書·政治學》中把政治參與定義為：“公民自愿地通過各種合法方式參與政治生活的行為�！盵6](Ｐ485)另有學者將之界定為公民通過一定的方式和渠道試圖影響政治過程的行為。[7]此外，還有學者認為政治參與是指公民在政治運行過程中表達自己的思想、意圖和利益以影響國家政治決策和國家行為的活動。[8]事實上，很難給政治參與下一個確切而能涵蓋以上內(nèi)涵的定義。但從以上政治參與的定義分析來看，筆者認為政治參與至少應包括三個要件：一是參與的主體，即“誰參與”；
二是參與的客體，即“參與什么”；
三是參與的方式、方法，即“怎樣參與”。從參與的主體看，參與者是該國的所有公民，還是少數(shù)精英；
是統(tǒng)治階級成員，還是包括被統(tǒng)治階級成員等，政治參與主體的范圍決定了該國的國體性質(zhì)，是民主政治，還是貴族政治。從參與的客體看，主體加以影響和推動的是政治學系統(tǒng)中的權(quán)力機構(gòu)、或是政府管理、或是政府決策、或是公共政策、或是各方面的集合等，它直接影響民主政治中公民的民主政治權(quán)利的真實性和具體結(jié)果。從參與的方式看，可以是激情的、暴力的、無序的（如法國大革命時期和我國文化大革命時期）也可以是理智的、和平的、有序的。政治參與按照不同的劃分標準可分為很多類型，為了以下探討的方便，結(jié)合我國的政治實踐，筆者把我國的政治參與分為以下主要幾種：首先根據(jù)參與方式的合法性與否可分為：制度性的政治參與（如選舉、行政復議制度等）和非制度性的參與[9]（如依法抗爭和行賄等行為）；
其次，根據(jù)參與的方式又可分為自覺參與或主動性參與和動員參與或卷入性參與[10]（如毛澤東時代）；
最后，根據(jù)主體的規(guī)模分為個體參與（如公民通過行使批評、建議、控告、申訴、檢舉權(quán)等進行的政治參與行為）和群體性參與（如集體上訪和集會、游行、示威等形式），此外還有執(zhí)行性參與和決策性參與等等類型，筆者就不多贅述。

　　在本文，筆者只探討中國農(nóng)民這一參與主體的政治參與問題，而不涉及諸如工人階級、知識分子等其他參與主體。因為對于中國政治而言，研究中國農(nóng)民的政治參與更具有特殊的意義。農(nóng)民問題始終是我國革命和建設的主要問題，沒有農(nóng)民的民主，就沒有中國的民主。由于中國基本上是個農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)民在全國人口數(shù)量中一直占絕對優(yōu)勢，所以從整體的眼光看，中國農(nóng)民的各種變化才是中國社會量深刻的變化，才是最有歷史意義的變化。農(nóng)民的政治參與狀況在一定意義上最能揭示出20世紀中國社會民主進程發(fā)展的軌跡和中國的民主化程度。筆者將通過對20世紀初（1921年）以來中國農(nóng)民政治參與狀況的歷史考察與分析，不僅能夠使我們對中國農(nóng)村民主化發(fā)展進程有個清晰的了解，而且可以為我們建設社會主義政治文明，擴大公民有序的政治參與提供有益的啟示。

　　有關中國農(nóng)民的政治參與問題其實并不是一個新鮮的話題。早在中國共產(chǎn)黨成立初期，國共合作時的國民政府就十分注意放手對中國的農(nóng)民進行政治經(jīng)濟動員以達到推翻軍閥、統(tǒng)一中國的目的，這一動員主要由當時與國民黨進行合作的共產(chǎn)黨來推動�！稗r(nóng)民翻身、當家作主”一直就是共產(chǎn)黨動員貧苦農(nóng)民投身中國革命的一個響亮口號。不僅在土地革命、抗日戰(zhàn)爭和國共內(nèi)戰(zhàn)期間，共產(chǎn)黨人就以有效的社會動員手段發(fā)動了大批的農(nóng)民匯入自己的革命洪流中去，并在解放區(qū)建立了大量的以貧苦農(nóng)民為主體的農(nóng)會參與各類政治事務，而且在30－40年代就嘗試過實行各種不同形式的民主選舉和民主管理。[11]共產(chǎn)黨所進行的這個鄉(xiāng)村政治動員過程最終在幫助共產(chǎn)黨推翻了國民黨政府在大陸的統(tǒng)治。

　　在以往的研究中，大多數(shù)學者都將考察的注意力放在1979年尤其是1987年正式推行村民自治后中國農(nóng)民的政治參與，而對1978年以前甚至建國前的農(nóng)民政治參與情況缺乏相關的研究。[12]事實上，中國的農(nóng)民政治參與可以上述至共產(chǎn)黨誕生之初的民國時期，因此，在本文，筆者的論述將以歷史考察的方式，介紹1921－2004這80年來我國農(nóng)民政治參與的大致情況（也就是共產(chǎn)黨誕生以來農(nóng)民的政治參與情況）[13]，從縱向上探討農(nóng)民政治參與的歷史發(fā)展。其次，現(xiàn)有的研究，大都集中于對如何完善村民自治這一農(nóng)民政治參與的主要方式的探討，而缺乏對諸如人大選舉等等其他方式的介紹。筆者的論述將不局限于村民自治這一形式，而是對農(nóng)民的政治參與方式作一個比較全方位的考察，從橫向上探討農(nóng)民政治參與的諸多形式。此外，筆者將著重介紹建國后農(nóng)民政治參與的情況（因為建國前共產(chǎn)黨并未有效地統(tǒng)治全國，因此更多的是個例，而不具有普遍性）。基于以上的分析框架，筆者認為中國農(nóng)民的政治參與大致可分為三個階段：一是建國前也就是1921年到1949年；
二是從1949年到1978年也就是外國學者通常所稱的毛澤東時代；
三是1978年以后至今也即通常所說改革開放時期（這一段時期也被稱為中國的社會轉(zhuǎn)型期）。

　　二、1921年-1949年建國前的農(nóng)民政治參與

　　早在中國共產(chǎn)黨成立初期的大革命時期，國共合作時的國民政府就十分注意放手對中國下層社會進行政治經(jīng)濟動員以達到推翻軍閥、統(tǒng)一中國的目的，這其中也包括對鄉(xiāng)村農(nóng)民的政治經(jīng)濟動員，這一動員主要由當時與國民黨進行合作的共產(chǎn)黨來推動。1926年1月，國民黨二大通過了《農(nóng)民運動決議案》，中國共產(chǎn)黨就開始在各地大力開展鄉(xiāng)村動員，在各地成立了農(nóng)會等組織，發(fā)動農(nóng)民參與國家政治事務。大革命時期，農(nóng)民政治參與的形式主要是組織農(nóng)會，掌握地方政權(quán)，推翻軍閥統(tǒng)治這種方式。這一時期中國共產(chǎn)黨發(fā)動和領導了各地的農(nóng)民運動配合國民革命軍的北伐行動；
幫助國民黨在廣州創(chuàng)辦了六屆農(nóng)民運動講習所，幫助農(nóng)民提高政治意識和開展農(nóng)民運動的能力，訓練農(nóng)民幫助國家作種種的建設；
而且在各地組織了大量的農(nóng)會，掌握了地方的基層政權(quán)。在當時“一切權(quán)力歸農(nóng)會”的口號下，廣大農(nóng)民在共產(chǎn)黨的組織下推翻了地主階級的政府，農(nóng)民協(xié)會成為了新的政權(quán)形式。當時的農(nóng)會主要職能是:其一，掌握行政權(quán)。在行政決策權(quán)方面，按縣和縣以下采取了不同的策略。在縣一級，農(nóng)民協(xié)會組織與舊縣政府分享政權(quán)，限制了縣長的行政決策權(quán)，做到了“凡事取決于縣長和革命民眾團體的聯(lián)合會議”[14](Ｐ30-31)。在縣以下，農(nóng)民協(xié)會就利用掌握的區(qū)鄉(xiāng)政權(quán)，鏟除吸食鴉片、賭博等各種惡習；
開展筑路修橋、開荒造林；
破除封建迷信，反對舊禮教，反對歧視婦女；
大力興辦小學，普遍舉辦農(nóng)民夜校等公益活動。其二，控制司法權(quán)，鎮(zhèn)壓敵對勢力對農(nóng)民運動的阻撓和破壞。如1926年12月湖南省頒布了《懲治貪官污吏土豪劣紳暫行條例》后，各地農(nóng)民協(xié)會紛紛組織特別法庭懲治土豪劣紳。[15]其三，建立農(nóng)民的武裝。在農(nóng)民武裝方面，地主階級的武裝常備隊、團防局等被接收，由各級農(nóng)協(xié)建立農(nóng)民自衛(wèi)軍,參加國民革命，配合國民軍的北伐行動。組織農(nóng)會，掌握地方政權(quán)就成了中國農(nóng)民政治參與的最初的單一模式，這在中國政治歷史上有著重要的意義。但早期的農(nóng)民政治參與帶有嚴重的暴力色彩，而且農(nóng)會缺乏應有獨立性。因此，在國共分裂之后，農(nóng)民運動和農(nóng)會很快就被國民黨所中止與限制。

　　在隨后的抗戰(zhàn)和解放戰(zhàn)爭時期，“農(nóng)民翻身、當家作主”成為共產(chǎn)黨吸引廣大農(nóng)民起來推翻國民黨政府的有效口號。因此，發(fā)動和支持廣大農(nóng)民組織和參加地方政權(quán)建設，就成了共產(chǎn)黨落實這一口號的主要途徑。共產(chǎn)黨在所占領的各根據(jù)地普遍建立了參議會制度，在各級參議會中，農(nóng)民代表可有效行使選舉、表決、創(chuàng)制、監(jiān)察和彈劾權(quán)。另外，縣級行政機構(gòu)設有縣行政會議，它由工救會、農(nóng)救會、商會、婦救會、青救會、駐軍及士紳等各方面代表組成，這為農(nóng)民政治參與提供了又一種途徑。在村一級，則有村民代表大會，通過這一組織，農(nóng)民可以廣泛參與村政事務管理。此外，在群團組織系統(tǒng)內(nèi)，也建立了各項民主制度，如在農(nóng)會中，就設有會員大會、小組會、小組長聯(lián)席會制度。[16]總的而言，這一期間根據(jù)地農(nóng)民的政治參與形式主要有以下幾種：一是參加民主選舉，這是根據(jù)地農(nóng)民政治參與的首要形式。根據(jù)地農(nóng)民曾多次有組織參加大規(guī)模民主選舉。至今仍為人們所津津樂道的“蠶豆選舉法”就是當時為了解決不識字的農(nóng)民的選舉問題而創(chuàng)造出來的，這就是現(xiàn)今盛行的村民選舉的雛形。二是加入各種群團組織。這一時期中共領導的各種群團組織有農(nóng)救會、青救會、婦救會、兒童團等，這些組織不同于以血緣或地緣為紐帶組成的農(nóng)村傳統(tǒng)社會組織，它們是有明確政治目標的革命團體。農(nóng)民加入這些團體提高了自身組織化程度，改變了在鄉(xiāng)村政治中的弱勢地位。借助這些團體農(nóng)民可與根據(jù)地的各項事業(yè)緊密地聯(lián)系起來。三是監(jiān)督政府工作和干部行為。這是農(nóng)民政治參與的重要形式，也是農(nóng)民民主意識提高、公民意識增強的顯著標志。農(nóng)民監(jiān)督政府，主要有兩個渠道：其一是政府組織系統(tǒng)內(nèi)的參議會、行政會及村民大會，通過它們農(nóng)民可以正式代表身份監(jiān)督政府工作；
其二是通過群團組織間接向政府提出意見和要求。除兩個正式渠道外，農(nóng)民還采取投訴、上訪、控告等渠道監(jiān)督政府及工作人員。當時，根據(jù)地沒有設立專門行政監(jiān)察機構(gòu)，其職責由參議會行使。在根據(jù)地的各級參議會中，農(nóng)民參議員比例很高。四是參政，這是根據(jù)地農(nóng)民政治參與的最高形式�？箲�(zhàn)期間，根據(jù)地農(nóng)民參政的例子屢見不鮮。依照根據(jù)地頒布的選舉條例，年滿18歲公民，除漢奸外，均有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，這樣在歷次選舉中，有一大批農(nóng)民當選公職，這些人大部分是農(nóng)救會成員。聶榮臻在談到晉察冀邊區(qū)政權(quán)情況時說：“村政權(quán)是由村民大會普遍選舉出來的”，“因為真正實現(xiàn)民主，在選舉出來的人中農(nóng)民最多”。[17]應該說，解放戰(zhàn)爭時期是建國前我國農(nóng)民政治參與的頂峰時期，這一時期農(nóng)民參與政治的有效渠道較多，制度化、民主化程度都比較高，然而也有一定的不足，最明顯的莫過于這一進程是在共產(chǎn)黨的動員和主導下產(chǎn)生的，因此在后來的日子里，這一進程也就理所當然的很快被人為地中斷了。

　　三、建國后1949-1978年（毛澤東時代）的農(nóng)民政治參與

　　1949年建國后，共產(chǎn)黨基本上延續(xù)了它為奪取全國政權(quán)時在農(nóng)村進行政治動員所采取的有效形式，積極鼓勵和發(fā)動農(nóng)民參加到國家管理和建設中來。這種還政于民的動力，一方面來自于共產(chǎn)黨對農(nóng)民道義上的承諾——后者支持革命，前者給予其“當家作主”的權(quán)力；
另一方面來自于鞏固新生政權(quán)的考慮：毛澤東在回答黃炎培關于如何能夠跳出中國歷史上治亂繼替的周期率的問題時說“我們已經(jīng)找到了新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；
只有人人起來負責，才不會人亡政息。”[18] 1950年，共產(chǎn)黨在全國范圍內(nèi)大規(guī)模地動員貧苦農(nóng)民群眾組織了各級農(nóng)會組織，來推行土地改革。1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》規(guī)定“鄉(xiāng)村農(nóng)民大會，農(nóng)民代表會及其選出的農(nóng)民協(xié)會委員會，區(qū)、縣、省各級農(nóng)民代表大會及其選出的農(nóng)民協(xié)會委員會，(點擊此處閱讀下一頁)

　　為改革土地制度的合法執(zhí)行機關”。隨后的7月，政務院又通過并公布了《農(nóng)民協(xié)會組織通則》，再一次明確規(guī)定，農(nóng)民協(xié)會是農(nóng)民自愿結(jié)合的群眾組織。在經(jīng)由選舉產(chǎn)生的各級農(nóng)民協(xié)會委員會中，貧雇農(nóng)也占了大多數(shù)。1953年共產(chǎn)黨發(fā)起了合作化運動，鼓勵廣大中下貧農(nóng)組成各種初級、中級、高級農(nóng)業(yè)合作社，而且在合作社成立以后也強調(diào)堅持民主辦社的原則，以保證農(nóng)民參與民主管理的權(quán)力。在同期的大躍進的熱浪中，許多原先道道地地的“泥腿子”被選拔出來，或進城加入到工人階級的行列中大煉鋼鐵，或管理提供人們一日三餐的公社食堂，或抽調(diào)到當時興辦的各種社辦企業(yè)中擔任廠長，或選派到原先由“右派分子”把持的鄉(xiāng)村學校中“摻沙子”去擔任\"工農(nóng)校長。[19]1960年毛澤東在農(nóng)村發(fā)動了“反貪污、反浪費、反官僚主義”的“三反運動”，要求廣大農(nóng)民對干部，尤其是基層干部進行監(jiān)督。在隨后，由于政治斗爭的尖銳化和階級斗爭的擴大化的需要，最高領袖提倡搞大民主式的群眾運動，以及農(nóng)民群眾盲目崇拜最高領袖的政治狂熱，使得中國的政治陷入混亂無序、暴力化的狀態(tài)。1966年開始的“文化大革命”則是毛澤東時代全民政治運動的頂峰。在“踢開黨委鬧革命”“砸爛公檢法”的背景下，原有的地方政權(quán)機構(gòu)被全部砸爛，代之以新的政權(quán)機構(gòu)——革命委員會。革命委員會最鮮明的標志之一是有大量積極參與造反的農(nóng)民群眾加入。在此后相當長的一段時間里，農(nóng)民全面參與了對工廠、人民公社、各級權(quán)力部門乃至國家的領導和管理。農(nóng)民出身的陳永貴出任國務院的副總理，為毛澤東時代農(nóng)民的政治參與寫下了最引人注目的注腳。除了政權(quán)機構(gòu)和文教衛(wèi)生單位以外，財政經(jīng)濟部門也是農(nóng)民政治參與的一個重要領域。[20]農(nóng)民的政治參與主要包括兩大方面：其一，直接參與對國家財政經(jīng)濟機構(gòu)的重構(gòu)，如對國家經(jīng)濟部門的派出機構(gòu)信用社、代銷店進行改造，或干脆建立自己的信用社、代銷店，用當時最流行的政治話語說“奪回了農(nóng)村的金融大權(quán)”。其二，在社隊內(nèi)部，實行民主理財和勤儉辦社的方針，我們在90年代鄉(xiāng)村自治中見到的許多民主理財?shù)拇胧�，都能夠在當時找到其最初的雛形�；仡�1949-1978年的中國農(nóng)村政治，我們可以發(fā)現(xiàn)在這三十年里，共產(chǎn)黨先后發(fā)動農(nóng)民參與了七次大規(guī)模的政治運動，而這些政治運動也構(gòu)成了毛澤東時代農(nóng)民政治參與的主要形式和主旋律。總的而言，這時期農(nóng)民的政治參與主要有以下幾個特點：一是非理性。這種政治參與是一種典型的自上而下的群眾運動，是農(nóng)民響應國家特別是最高領袖的政治號召的社會行動，而不是基于農(nóng)民自身的經(jīng)濟利益要求或公民意識、政治權(quán)利所采取的主動行動，更多的是一種非理性的政治激情或政治狂熱；
二是不平等性。這是就參與主體而言的，一個人參與政治活動或“當家作主”的權(quán)力，同他的學歷、學識、能力、責任感和工作經(jīng)驗沒有直接的關系，但同他的政治背景主要是家庭出身關系密切，不僅出身于地主、富農(nóng)等家庭的人沒有資格參與政治，如果你的親友中有屬于地、富、反、壞、右的人，你也有失去參與政治的可能性。[21]大量的農(nóng)民因為成份不好而被剝奪了政治權(quán)利�？傊�，參與者不是以平等的公民身份與地位參與公共生活，而是以家庭的階級身份來劃分斗爭者與被斗爭者；
三是無序化與暴力化。革命與暴力是當時中國政治的主題詞，“從亂到治”、“從大亂到大治”被看成是政治發(fā)展必然的常態(tài)現(xiàn)象。[22]批斗、打倒等暴力、準暴力手段成為政治參與的主要手段。一句當時很流行的革命詞匯“無法無天”可能是這一時期農(nóng)民政治參與的最佳詮釋。

　　除了大規(guī)模參與各種政治運動這一主要形式以外，這一時期農(nóng)民的政治參與還有以下幾種方式：其一就是參與人大代表的選舉。由于對新中國和共產(chǎn)黨充滿希望和信任，廣大農(nóng)民迸發(fā)出前所未有的政治熱情，因此農(nóng)民對選舉的參與率極其高。其二，參加農(nóng)會組織。建國初，由于共產(chǎn)黨尚未在農(nóng)村建立起政權(quán)系統(tǒng)，黨領導的農(nóng)會組織被視為合法的基層政權(quán)，并被賦予進行土地改革的權(quán)力。然而，隨著土改的完成，農(nóng)民協(xié)會被之后產(chǎn)生的鄉(xiāng)村政權(quán)組織所代替而退出政治舞臺。后來，農(nóng)會雖又恢復，但1978年以后又逐漸消失。至此，我國農(nóng)民喪失了自己的利益組織。其三，對村級政權(quán)的參與。我國1962年9月通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定：“生產(chǎn)大隊的大隊長和其他管理委員、監(jiān)察委員，都由大隊社員代表大會選舉。生產(chǎn)大隊的大隊長和其他管理委員監(jiān)察委員，任期都是一年，可以連選連任。如果不稱職，都可以隨時由大隊社員代表大會罷免”。“生產(chǎn)隊的隊長、會計和其他管理委員、監(jiān)察委員成者監(jiān)察員，都由生產(chǎn)隊社員大會選舉，任期一年，可以連選連任”。應該說，法律賦予了農(nóng)民參與基層政權(quán)一定程度的政治權(quán)力。但在長達20年的人民公社時期，基層政權(quán)執(zhí)行有關定期選舉的規(guī)定并不十分有力，很多時候基本上并不舉行選舉，而且由于來自上級黨組織的指定、任命的干擾，農(nóng)民選舉、當選村干部更多只是一種形式。此外，這一時期還存在有其他比較次要的政治參與方式，如信訪等等方式。筆者無法一一窮列，只能擇其重要形式進行介紹。

　　三、1979年后至今（社會轉(zhuǎn)型期）的農(nóng)民政治參與

　　開啟于20世紀80年代的非集體化改革的中國農(nóng)村政治參與，最初則是得益于村民直選、村民自治制度的實施。70年代末期，由于毛澤東去世，原有的人民公社失去了意識形態(tài)的強力依托，在各地紛起的以家庭為單位的承包責任制的沖擊下開始崩潰，基層農(nóng)村社會出現(xiàn)組織和權(quán)力的真空以及一定程度的失范狀態(tài)，為了解決這一問題，從80年代初開始，在國家的鼓勵下，一些地區(qū)開始嘗試不同形式的村民自治。1987年11月，第六屆全國人大23次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，以法律形式確立村民自治的原則，并開始在全國范圍內(nèi)推廣。伴隨著農(nóng)村村民自治這種農(nóng)民政治參與方式的順利推廣，農(nóng)民的政治參與問題再次受到了學者和政府的高度重視。由于人們對文革那種無序化、暴力化的政治運動和大民主方式的所帶來的巨大破壞性的深刻反思，政府開始恢復這方面的法制建設，摒棄了原有的政治運動模式，出臺了一些有關農(nóng)民政治參與的法律法規(guī)。從此，我國農(nóng)民政治參與走上了比較制度化、規(guī)范化的發(fā)展道路。當前我國農(nóng)民政治參與主要有以下幾種形式：（一）是村民自治制度。這是我國農(nóng)民政治參與的首要形式。村民自治制度包括：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四大方面。由于村莊是農(nóng)民的真正的生產(chǎn)生活單位，村莊的各項活動對農(nóng)民的切身利益具有至關重要的影響力，這種政治參與才是真正關系到農(nóng)民利益的政治參與。[23]因此，這項制度自從20世紀80年代推行以來，受到了廣大農(nóng)民的歡迎和積極參與，取得了極大的成績，不僅有效地推動中國農(nóng)村民主進程的發(fā)展，而且有力地推動了國內(nèi)外學者對中國農(nóng)村民主進程和農(nóng)民政治參與情況的關注及研究。（二）是人大代表的選舉。人大代表制度是中國政治制度中人民政治權(quán)利最重要的行使渠道和利益表達機制。人大代表選舉是真正把農(nóng)民和國家聯(lián)系起來的制度渠道。應該說，這才是農(nóng)民政治參與的首選方式，但在實際運作中，這一形式并沒有發(fā)揮其應有的效用。我國縣、鄉(xiāng)兩級的人大代表由于選區(qū)劃分、代表構(gòu)成等原因，正式候選人往往有很大一部分是農(nóng)民并不了解熟悉的縣鄉(xiāng)干部，即便這些候選人當選為正式代表，他們也并不一定代表當?shù)剞r(nóng)民的利益。以上幾點決定了人大選舉并不是農(nóng)民最重要的政治參與形式。相比較而言，農(nóng)民對村干部的選舉比對縣鄉(xiāng)人大代表的選舉更有興趣，這是因為村干部的選舉往往更能直接影響到農(nóng)民的切身利益。（三）是行政復議和行政訴訟。農(nóng)民狀告國家機關而獲勝，這在中國過去只是一個令人不敢想象的神話而已。但在我國頒布了《行政訴訟法》以后，這種事情就不再是“天方夜譚”了。近年來，農(nóng)民狀告國家機關和政府部門的事例已經(jīng)越來越多，屢見不鮮了。除了農(nóng)民與政府部門、國家機關對簿公堂的行政訴訟外，與此類似的農(nóng)民政治參與行為還有行政復議。如果從數(shù)量上來考察，可能行政復議是比行政訴訟更常見的政治參與行為，因為大多數(shù)的行政訴訟是在農(nóng)民提出行政復議無果的情況下才提起的。農(nóng)民提起行政復議和行政訴訟的共同特點是，這種政治參與是農(nóng)民通過法律手段，依法保護自身利益的參與行為。（四）是接觸活動。指農(nóng)民以個人或集體方式去面對面地接近干部，正式或非正式地向他們反映情況、提出建議、意見或批評，以期改變他們的工作作風，影響或改變他們的決策和決定。[24]這在現(xiàn)實中主要有當面反映、信訪、行賄等表現(xiàn)方式。近些年來，信訪越來越成為農(nóng)民采用較多的一種政治參與方式了。此外對農(nóng)村基層干部行賄也是當前農(nóng)民經(jīng)常出現(xiàn)的個體性行為。四、投訴活動。這里所說的投訴活動是指農(nóng)民通過大眾傳播媒體，利用輿論工具進行的政治參與。這也是農(nóng)民政治參與的一種常見的方式。不少農(nóng)民開始運用新聞媒體的力量來反映意見、表達利益，影響黨和政府的決策。農(nóng)民通過寫信給《人民日報》、《半月談》等全國性的黨報黨刊，反映各種不合理現(xiàn)象和問題或者通過中央電視臺對有關損害農(nóng)民利益的事和人進行曝光，引起相應黨政部門的重視和處理。（五）是抗爭性或暴力性參與。這是農(nóng)民非制度化政治參與的主要表現(xiàn)方式。所謂非制度化參與主要是指不符合制度和程序的政治參與，也包括違反法律的非法參與行為。[25]典型形式有如農(nóng)民依政策抗爭（policy-based resistance）或依法抗爭（law-based resistance）[26]、公共場所的群體騷亂、對鄉(xiāng)村基層干部的報復性攻擊以及圍攻黨政部門等等行為。

　　當前我國農(nóng)民政治參與的呈現(xiàn)出以下主要特點：（一）是參與的程度和水平仍然很低，但較前有顯著提高�？偟膩碚f，當前我國農(nóng)民政治參與的程度和水平仍然很低，這表現(xiàn)在兩方面其一，有政治參與意識并且經(jīng)常性地參與政治的農(nóng)民的數(shù)量仍然很少，農(nóng)民從總體上參與政治的次數(shù)和頻度仍然很低；
其二，他們的參與僅限于社區(qū)性事務參與或問題性參與�？傮w上說，我國農(nóng)民的政治參與仍然是很少的，并且我國現(xiàn)階段農(nóng)民的政治參與幾乎全部是自發(fā)的，大多是為了保護自己的具體利益而進行的問題性參與。他們還缺乏明確的政治參與意識，沒有把參與政治當作自己的權(quán)利和義務，不能自覺地、經(jīng)常性地進行政治參與。但是我們必須看到，當前我國農(nóng)民的政治參與較前已有了巨大突破。無論如何，農(nóng)民的確是以某種方式參與了政治，并且他們的參與不再停留在參加某種運動的動員性參與上了，而是達到了為某種明確目的的自主性參與的水平。（二）是基本上是工具性參與而非目的性的參與。當前我國農(nóng)民的政治參與的方式和渠道明顯地多樣化了，也學會了廣泛運用多種方式和手段進行政治參與。然而基本上是工具性參與而不是目的性參與。所謂目的性參與是指參與者把政治參與當作一種目標來追求，或者至少是當成目標之一來追求；
而工具性參與則是參與者把政治參與當作其它目標的手段，比如達到某種經(jīng)濟目標的或解決與自己利益密切相關的問題的手段，政治參與本身并不是參與者的目的。這一點可以幫助我們很好理解在當今的村民選舉中為什么很多農(nóng)民為了區(qū)區(qū)十元錢就可以出賣自己的選票，以及為什么農(nóng)民對村民選舉的興趣遠遠大于人大代表的選舉，另外從現(xiàn)有的大量土地征用、房屋拆遷等等上訪的例子中我們也可以看到，當前農(nóng)民的政治參與大多是為了解決自己所遭遇的各種問題。（三）基本上是合法、有序地參與，但是抗爭性、暴力性的非制度化參與方式有了擴大的危險。改革開放后，我國基本上建立起了一套比較完整的規(guī)范政治參與行為的法律體系。廣大農(nóng)民也基本上按照法律的規(guī)定有序地參與政治。但由于我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，各種利益、矛盾沖突較為激烈，加之有些參與渠道的不暢或失效，導致當前中國農(nóng)民政治參與出現(xiàn)了過去少見的抗爭性或暴力性參與。當前我國農(nóng)民的非制度化參與時有發(fā)生，且大有擴大的趨勢，常見的主要有群體性上訪、打擊報復村干部、沖擊政府部門等。以上訪為例，當前群體性上訪已經(jīng)嚴重危害到社會的穩(wěn)定，很多地方的農(nóng)民在上訪問題得不到解決時，已經(jīng)自發(fā)組織起來與當?shù)卣�府發(fā)生大規(guī)模的暴力對抗。

　　五、我們的目標：法治下的農(nóng)民政治參與

　　我國憲法提出了要建設社會主義法治國家、發(fā)展人民民主、實現(xiàn)政治文明這一系列宏偉的目標。筆者認為沒有農(nóng)民的政治參與，就沒有農(nóng)民的民主，也就不可能有中國的民主，發(fā)展人民民主也就無從談起。當然我們的政治參與也不能再是過去那種“無法無天”的群眾性政治運動方式，(點擊此處閱讀下一頁)

　　我們必須構(gòu)建起法治秩序下的農(nóng)民政治參與范式。那么何謂法治下的農(nóng)民政治參與呢？筆者試圖從政治參與這一概念的三要件來對法治秩序下的農(nóng)民政治參與的具象進行表述。

　　(一）就政治參與的主體而言。首先，必須允許農(nóng)民與其他政治參與主體一樣享有同等的政治參與權(quán)利。馬克思主義從來就沒有把農(nóng)民當作社會的主體階級來對待，最多只是工人階級的“同盟軍”而已，農(nóng)民在政治上的這種非主體定性和受支配的地位，[27]決定了農(nóng)民不可能與工人階級享有同等的政治參與權(quán)利。例如在代表權(quán)方面，1953年《選舉法》對農(nóng)村與城市每一個人大代表所代表的人口數(shù)作了不同規(guī)定，即自治州、縣為4：1，省、自治區(qū)為5：1，全國為8：1。1995年選舉法修改后，農(nóng)村與城市每人代表所代表的人數(shù)改為4：1。從全國人大代表的構(gòu)成來看，真正屬于農(nóng)民身份的人大代表不足5%。在十屆全國政協(xié)2238名委員中，真正的農(nóng)民委員只有1名。[28]此外，在參與本國公務上，農(nóng)民被長期限制和剝奪了擔任公職的權(quán)利和機會。自從1950年代城鄉(xiāng)二元戶籍制度建立以來，從中央到地方，各級國家機關錄用工作人員，首要條件就是具備城鎮(zhèn)戶口，這就使擁有農(nóng)村戶口的廣大農(nóng)民被完全排除了擔任公職的可能性。雖然陳永貴成了當時國務院副總理，但這僅僅是特例。近些年來一些地方在報考公務員時開始突破傳統(tǒng)的窠臼，把眼光投向了農(nóng)民。2002年9月8日山東省1413名農(nóng)村青年與城市考生一樣參加了全省公務員錄用考試，這是山東省農(nóng)民第一次獲得競考縣級黨政機關工作的權(quán)利和機會。因此，當務之急是賦予農(nóng)民這一參與主體平等的政治參與權(quán)利。其次，必須培養(yǎng)農(nóng)民這一參與主體的現(xiàn)代公民意識�，F(xiàn)代公民意識，要求廣大農(nóng)民以國家主人翁的精神去主動關心國家政治事務并參與進去。然而我們看到，廣大農(nóng)民仍缺乏這種公民意識。現(xiàn)有的大多數(shù)農(nóng)民的政治參與行為，都是以維護自身的經(jīng)濟利益為目標，而不是出于公民的責任感，出于對自己的權(quán)利和義務的認識。此外，我們還看到廣大農(nóng)民仍擺脫不了殘留的封建意識，以村民自治為例，現(xiàn)有的村民自治中出現(xiàn)了很多宗族勢力操縱選舉的現(xiàn)象，這就是傳統(tǒng)的族民意識在作祟。再者，必須提高農(nóng)民的政治參與能力。一直以來，我們十分重視對公民進行宏觀政治價值觀的教育，但是公民怎樣關心國家大事和行使民主權(quán)利，民主權(quán)利的功用何在，公民如何通過政治手段爭取和滿足自己的利益等一系列問題，我們在進行政治社會化時，并沒有講或沒說清楚。所以公民參與政治時，僅僅感到參與政治是為了履行神圣的權(quán)利或聽從領導人的召喚，表示對國家大事的關心或?qū)︻I導人的效忠，并沒有將行使公民權(quán)與維護自己的利益聯(lián)系起來，不知道應該如何行使自己的民主權(quán)利以及如何運用法律武器來保護自己的民主權(quán)利和利益，不知道如何才能實現(xiàn)有效地參與。政治參與能力較低的狀況普遍存在。[29]因此，今后要注重對農(nóng)民的政治參與能力的培養(yǎng)，使其能夠很好的參與到政治中來。

　�。ǘ�）就政治參與的方式而言，筆者認為法治下的農(nóng)民政治參與方式必須實現(xiàn)以下的三大轉(zhuǎn)化：

　　第一，是從傳統(tǒng)的革命型政治參與方式向建設型政治參與方式轉(zhuǎn)換。“革命”是本世紀80年代以前中國公民政治參與的基本形態(tài)和主旋律，也是推動社會進步和制度創(chuàng)新的工具性、價值性手段。革命型參與方式以大規(guī)模群眾性、周期性政治運動為參與的基本形式，而且總與暴力或準暴力參與相伴隨，這體現(xiàn)了革命所具有的質(zhì)的規(guī)定性。從法治的視角來看，這種崇尚無序、暴力的參與方式給法制和社會穩(wěn)定帶來了極大的破壞。我們要建設法治國家、政治文明就必須摒棄這種無序化、暴力型的政治參與方式，因此，我們必須實現(xiàn)革命型的政治參與向建設性的政治參與方式的轉(zhuǎn)換。筆者認為，建設型的政治參與方式應具備三個要素：首先是參與的合法化；
其次參與的有序化，也就是有序的政治參與；
再次是參與的非暴力化。

　　第二，由動員型政治參與向自主型政治參與方式的轉(zhuǎn)換。動員型政治參與是中國共產(chǎn)黨領導革命和建設事業(yè)中形成的頗具特色的參與范式。它以黨自上而下強有力的組織系統(tǒng)、堅持不懈的科學理論的宣傳與灌輸、深入細致的思想政治工作、黨員的先鋒模范作用和一整套行之有效的方法和技術，激發(fā)人民的政治熱情、思想覺悟和參與欲望，并使之投身到黨領導的偉大事業(yè)中去。但是，伴隨著過分集中的政治體制的形成，動員型政治參與方式本身的弊端也明顯地暴露出來。如長官意志、家長作風、官本位現(xiàn)象、忽視公民權(quán)利和利益行為以及唯上、政治依附、參與的被動性和盲目性等等。這種以對公民政治參與自主性的否定為特征的體制性缺陷，嚴重地阻礙著人民當家作主的積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮。[30]雖然伴隨著村民自治的發(fā)展進程，農(nóng)民的自主參與意識有了一定的進步，但我們?nèi)匀豢梢钥吹竭@背后仍存在很大的政府動員、推進的影子。要實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)換，關鍵還在于農(nóng)民的現(xiàn)代公民意識的培養(yǎng)，這將會是一個漫長的過程。

　　第三，從激情型政治參與向理性型參與方式的轉(zhuǎn)換。激情型政治參與是以樸素的政治感情和政治熱情為基礎的參與方式。參與者的大多數(shù)對政治制度性質(zhì)的了解還停留在表面的簡單常識的層次，對政治體制及其運作程序的了解和認識就更少，甚至一無所知。對自己的參與行為、后果以及應負責任缺乏理性審視。濃厚的感情色彩成為參與的支撐點。理性參與是在參與者的大多數(shù)具有一定的參與知識、技能和資本基礎上形成的參與方式，人們對參與的規(guī)則、方式、后果有正確或接近正確的認識。[31]改革開放20年來，中國農(nóng)民的政治參與出現(xiàn)了從激情型參與向理性參與方式轉(zhuǎn)換的基本趨勢。廣大農(nóng)民不再像以前那樣對政治領袖的號召一味政治盲從，更多的是學會了從自身的經(jīng)濟利益出發(fā)來決定政治參與的動機和態(tài)度，他們更加注重政治參與的實際效能和政治參與的投入與產(chǎn)出的比例。

　　（三）就參與的內(nèi)容而言，首先，必須要實現(xiàn)從執(zhí)行性的參與到?jīng)Q策性的參與，從社區(qū)性的事務到國家性的事務的轉(zhuǎn)換。一直以來，中國農(nóng)民的政治參與更多的體現(xiàn)為一種執(zhí)行性的參與，即農(nóng)民只是執(zhí)行中央政策、響應黨的號召的工具，而沒有參與到中央或國家事務的決策過程中。另一方面，農(nóng)民所能參與的政治內(nèi)容的范圍被限定在農(nóng)村社區(qū)的范圍內(nèi)，內(nèi)容也主要涉及農(nóng)村居民自己的日常事務管理，既不觸及最低級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家權(quán)力，也與上層建筑和意識形態(tài)無涉。[32]這也反映在人大代表和政府官員的選舉上，當前中國農(nóng)民只能選舉縣鄉(xiāng)兩級的人大代表（很大程度是形式化，前已述及），而不能選舉市、省、全國的人大代表，也不能選舉最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。農(nóng)民基本上無法參與國家權(quán)力的運作，被排除在整個國家事務管理的進程之外。此外，就是村民自治這一農(nóng)民自身日常的事務的管理，也常常受到來自黨和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層國家權(quán)力的干涉。因此，農(nóng)民的政治參與內(nèi)容實際上范圍非常窄，高層次或較高層次的政治參與基本沒有，而低層次的自治又意義有限。其次，參與的內(nèi)容是與參與的形式（渠道）緊密相關的，只有通過一定的形式才能實現(xiàn)參與的內(nèi)容。因此，要有合法的廣泛的有效的參與渠道，否則政治參與就是一句空話。在毛澤東時代，由于對民主本身的認識存在問題，由此又導致選擇參與形式的錯誤。領導人大力提倡“大鳴、大放、大辯論、大字報”的所謂“大民主”式的政治參與，從此“四大”便成為一種群眾斗爭形式，遍及于以后的歷次政治運動。于是轟轟烈烈的群眾運動這種單一的參與方式便由此出現(xiàn)。雖然改革開放以后，共產(chǎn)黨和政府開始重視參政渠道的建立，并大大拓寬了政治參與的渠道，但由于參政渠道的理論性和實用性并沒有有機地結(jié)合起來，很多渠道并不能發(fā)揮應有的作用，例如我國的人大代表制度。因此今后必須加強農(nóng)民政治參與的渠道建設，避免農(nóng)民由于缺乏相應的參與渠道或渠道不暢通而采取制度外渠道，使農(nóng)民的政治參與行為都能在合法、有序的渠道中得到有效的發(fā)揮。

　　[1]戴維·赫爾德，民主的模式（中譯本）[M]，北京：中央編譯出版社，1998年。

　　[2]引自趙成根，民主與公共決策研究[M]，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2000年。

　　[3]戴維·米勒等，布萊克維爾政治學百科全書[Z]，北京：中國政法大學出版社，1992年。

　　[4]Ｓ·亨廷頓、丁·納爾遜，難以抉擇[M]，北京：華夏出版社，1989年。

　　[5]John P.Burns，1988，Political Participation in Rural China ，Berkeley：University of California Press.

　　[6]中國大百科全書·政治學[Z]，中國大百科全書出版社，1992。

　　[7]李元書、劉昌雄，新中國推進政治參與的經(jīng)驗和教訓分析[J],重慶：探索，1997（6）。

　　[8]王俊拴，論我國政治參與范式的轉(zhuǎn)換[J]，陜西師范大學學報（哲社版）1999（2）。

　　[9]這一概念引自程同順的《當前中國農(nóng)民的政治參與——一個政治學的分析》[J]，江海學刊，1995（1）。

　　[10]這一概念引自郭正林《當代中國農(nóng)民政治參與的程度、動機及社會效應》[J]，社會學研究，2003（3）。

　　[11]周曉虹，從國家和社會關系看中國農(nóng)民的政治參與——毛澤東和后毛澤東時代的比較[J],香港：香港社會科學學報，第17卷，秋季。

　　[12]據(jù)筆者現(xiàn)有的查找資料，對建國前的農(nóng)民政治參與進行介紹的論著有約翰伯恩斯的《中國農(nóng)民的政治參與》一書及張鴻石的《論抗日戰(zhàn)爭時期華北根據(jù)地農(nóng)民的政治參與》一篇論文。對建國后至1978年期間的農(nóng)民政治參與狀況進行論述的有周曉虹的《從國家與社會關系看中國農(nóng)民的政治參與——毛澤東和后毛澤東時代的比較》，材料比較少。

　　[13]因為嚴格意義上的農(nóng)民政治參與是伴隨共產(chǎn)黨的誕生而發(fā)展起來。共產(chǎn)黨一直以發(fā)動農(nóng)民運動為斗爭的手段。即便是國共合作時期，農(nóng)民運動也主要是由共產(chǎn)黨來領導的，因此，筆者將對農(nóng)民政治參與的考察時間追溯至1921年共產(chǎn)黨誕生后。

　　[14]毛澤東，湖南農(nóng)民運動考察報告[A]，毛澤東選集[C]，第1卷，北京：人民出版社，1991。

　　[15]于建嶸，20世紀中國農(nóng)會制度的變遷與啟迪[J]，福建師范大學學報（哲學社會科學版）2003（5）。

　　[16]張鴻石，論抗日戰(zhàn)爭時期華北根據(jù)地農(nóng)民的政治參與[J]，河北學刊2002（2）。

　　[17]聶榮臻，晉察冀邊區(qū)的形勢[J]，解放（115）。

　　[18]轉(zhuǎn)自王振宇，1996，“讓人民來監(jiān)督政府”，《老照片》（第二輯），濟南：山東畫報出版社，第21-22頁。

　　[19]周曉虹，從國家和社會關系看中國農(nóng)民的政治參與——毛澤東和后毛澤東時代的比較[J],香港：香港社會科學學報，第17卷，秋季。

　　[20]同上。

　　[21]同上。

　　[22]王俊拴，論我國政治參與范式的轉(zhuǎn)換[J]，陜西師范大學學報（哲社版）1999（2）。

　　[23]宋維強，當代中國農(nóng)民的政治參與[J]，長白學刊2001（6）。

　　[24]程同順，當前中國農(nóng)民的政治參與——一個政治學的分析[J]，江海學刊，1995（1）。

　　[25]同上。

　　[26]Lianjiang, Li & Kevin J. O’Brien 1996, “Villagers and Popular Resistance in Contemporary China,” Modern China, Vol. 22 No.1.

　　[27]郭正林，當代中國農(nóng)民政治參與的程度、動機及社會效應[J]，社會學研究，2003（3）。

　　[28]蔡定劍，中國選舉狀況報告[M]，北京：法律出版社，2002年。

　　[29]李元書、劉昌雄，新中國推進政治參與的經(jīng)驗和教訓分析[J],重慶：探索，1997（6）。

　　[30]王俊拴，論我國政治參與范式的轉(zhuǎn)換[J]，陜西師范大學學報（哲社版）1999（2）。

　　[31]同上。

　　[32]周曉虹，從國家和社會關系看中國農(nóng)民的政治參與——毛澤東和后毛澤東時代的比較[J],香港：香港社會科學學報，第17卷，秋季。

　　作者簡介：高武平, 男 ，漢族 ， 中南財經(jīng)政法大學法學院

　　聯(lián)系方式：gaowuping168@sohu.com

　　中國選舉與治理

相關熱詞搜索：中國農(nóng)民 參與 政治 研究 武平