有效的政府對(duì)于持續(xù)發(fā)展是不可或缺的�？梢哉f(shuō)，擁有一個(gè)有效的政府，這是一個(gè)國(guó)家公民的福氣，他們能夠擁有高質(zhì)量的公共生活，從而能夠有效地處理各種各樣的沖突和糾紛；
而不擁有一個(gè)有效政府的國(guó)家，則往往不能有效地處理各種沖突和糾紛，社會(huì)矛盾重重，道德敗壞，到處充滿著犯罪，整個(gè)社會(huì)甚至陷入戰(zhàn)火之中，連生存都存在問(wèn)題，根本談不上發(fā)展。就如世界銀行的發(fā)展報(bào)告所說(shuō)：“一個(gè)有效的政府對(duì)于提供物品和服務(wù)--以及規(guī)則和機(jī)構(gòu)--是必不可少的，這些物品和服務(wù)可以使市場(chǎng)繁榮，使人民過(guò)上更健康、更快樂(lè)的生活。沒(méi)有一個(gè)有效的政府，不論是經(jīng)濟(jì)的還是社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可能實(shí)現(xiàn)的。”1

　　因此，除了無(wú)政府主義者和一些極端個(gè)人主義者之外，人們一般認(rèn)為，有效的政府對(duì)于持續(xù)的發(fā)展是至關(guān)重要的。但是，什么是有效的政府？它的基本價(jià)值是什么？它的構(gòu)成具有什么樣的制度要件？人們卻缺乏基本的探討，在國(guó)內(nèi)尤其如此。本文的目的，是在理論上探討有效政府的基本價(jià)值準(zhǔn)則和基本制度構(gòu)件，認(rèn)為政府的效率不僅包括技術(shù)效率，而且還包括配置效率、制度效率和動(dòng)態(tài)效率。在這些效率價(jià)值中，制度效率是最根本的，它是政府長(zhǎng)期有效的重要保障。建設(shè)有效的政府，必須建設(shè)適當(dāng)?shù)闹贫绕脚_(tái)。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，最迫切的就是要建設(shè)市場(chǎng)政府（有限政府）、法治政府、分權(quán)政府和民主政府等制度構(gòu)件構(gòu)成的現(xiàn)代政府制度平臺(tái)。

　　第一節(jié) 有效政府的基本價(jià)值

　　一、技術(shù)效率

　　有效政府，首先是指在技術(shù)上有效，即具有很高的技術(shù)效率。它應(yīng)該盡可能采用最先進(jìn)的組織技術(shù)，盡可能吸收高級(jí)人才，并且汲取更多的財(cái)力。同時(shí)，還能夠充分利用組織技術(shù)，用足人才，使人力、物力的投資產(chǎn)生最好的效果。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，政府所使用的組織技術(shù)越先進(jìn)，政府官員的素質(zhì)越高，政府的財(cái)政能力越大，政府的能力也就越高。在這些方面，組織行政學(xué)、人事行政學(xué)、公共財(cái)政學(xué)，都是非常有用的學(xué)問(wèn)。這些學(xué)問(wèn)，都有助于提高政府的技術(shù)能力。各國(guó)政府在組織機(jī)構(gòu)方面的變革、人事行政方面的發(fā)展、公共財(cái)政的變革，其終極目標(biāo)就是提高政府的組織能力、人事能力和財(cái)政能力。此外，從政治意義上，政府能夠具有廣泛的社會(huì)支持，它就會(huì)擁有較高水平的合法性，并因此而獲得較高水平的政治能力。政治學(xué)的知識(shí)，就有助于提高政府的政治能力。如果一個(gè)政府，擁有很高的組織能力、人事能力、財(cái)政能力，也具有很高的政治能力，并且能夠綜合使用這些方面的能力，制定高質(zhì)量的政策，并有效實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，這樣的政府就是具有技術(shù)效率的政府。

　　二、配置效率

　　其次，有效的政府應(yīng)該具有很高的配置效率。它應(yīng)該以社會(huì)的需求為導(dǎo)向，有針對(duì)性地提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

　　從供給方面來(lái)說(shuō)，它就應(yīng)該考慮與市場(chǎng)或社會(huì)各司其職，讓市場(chǎng)負(fù)責(zé)私益物品和服務(wù)的生產(chǎn)和提供，讓中介組織負(fù)責(zé)一般性的社會(huì)能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，并讓其承擔(dān)起社會(huì)與政府之間的必要的中介作用，而政府，則專門(mén)負(fù)責(zé)公共服務(wù)。各種各樣的物品和服務(wù)，由各種各樣的組織通過(guò)復(fù)合的制度安排來(lái)供給，而消費(fèi)者則具有相當(dāng)?shù)倪x擇權(quán)。比如氣象服務(wù)有公益性服務(wù)和非公益性的服務(wù)之分，這時(shí)政府可以承擔(dān)公益性服務(wù)的生產(chǎn)，而營(yíng)利性的組織則可以介入非公益性的服務(wù)，在條件允許的情況下，政府也可以利用非政府的力量，來(lái)生產(chǎn)公益性服務(wù)。

　　從消費(fèi)方面來(lái)說(shuō)，政府和許多非政府的公共組織一樣，成為公民消費(fèi)公共服務(wù)的集體消費(fèi)決策單位。比如，政府代表公民決策需要用多少資源購(gòu)買(mǎi)多少氣象服務(wù)，它也可以代表本轄區(qū)的公民決策，決定警察服務(wù)的規(guī)模有多大，在多大程度上由政府的警察部門(mén)來(lái)提供服務(wù)，什么服務(wù)可以從保安公司那里購(gòu)買(mǎi)。教育作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)，在供給上是復(fù)合的，由各級(jí)政府支持生產(chǎn)各種各樣的服務(wù)，也允許民間力量辦學(xué)。從消費(fèi)方面來(lái)說(shuō)，政府可以允許公民個(gè)人（家長(zhǎng)和孩子）進(jìn)行一定的選擇，同時(shí)也可以由政府決定把多少財(cái)政資源用于公立學(xué)校，把多少財(cái)政資源用于支持民間辦學(xué)。

　　政府具有技術(shù)能力或者具有很高的技術(shù)效率，并不一定能夠增進(jìn)社會(huì)的福利。比如，不注重配置效率但具有技術(shù)效率的政府，往往只考慮到管理的方便，卻很少考慮到服務(wù)對(duì)象的需要，尤其是很少考慮到服務(wù)對(duì)象的時(shí)間價(jià)值。比如辦理護(hù)照的部門(mén)，其上下班時(shí)間與一般上下班時(shí)間完全等同，星期六和星期天卻不上班。這使得許多公民不得不在單位請(qǐng)假去辦理護(hù)照，大大提高了公民辦理護(hù)照的機(jī)會(huì)成本，耽誤了很多事情。從某種意義上來(lái)說(shuō)，這也是一種隱性稅，并且是對(duì)整個(gè)社會(huì)福利只有損失沒(méi)有任何增加的稅種。又比如說(shuō)，某個(gè)社區(qū)特別需要能夠在夜間巡邏的警察，但是政府只是多配備了日間巡邏的警力，這就導(dǎo)致日間警力供給過(guò)多，而晚間卻供給不足。這時(shí)，即使技術(shù)效率再高，由于缺乏配置效率，該政府也很難說(shuō)是有效的。要提高政府的效率，就需要考慮到公民的需求，考慮到公民方面可能付出的成本，即提高配置效率。有效的政府不僅僅是一個(gè)具有技術(shù)能力和技術(shù)效率的政府，它同時(shí)也應(yīng)該是這樣的政府，它能夠與其他非政府組織和公民一起構(gòu)成一個(gè)復(fù)合的組織結(jié)構(gòu)，與公民一起協(xié)作生產(chǎn)，不僅計(jì)算政府方面的直接成本，還需要兼顧公民方面獲得的收益以及因此而付出的成本，通過(guò)政府與公民協(xié)作生產(chǎn)公共服務(wù)的制度安排，共同努力，政府就可以充分滿足社會(huì)的需求。

　　三、制度效率

　　第三，有效的政府，還應(yīng)該有適當(dāng)?shù)闹贫燃��?lì)基礎(chǔ)，即具有制度效率。

　　沒(méi)有適當(dāng)?shù)闹贫然�礎(chǔ)，促使政府官員來(lái)采取先進(jìn)的組織技術(shù)，鼓勵(lì)高級(jí)人才從政，即使有了先進(jìn)的組織技術(shù)和大量的高級(jí)人才，也會(huì)導(dǎo)致組織技術(shù)無(wú)法得到使用，高級(jí)人才大量閑置的惡果，其需要的僅僅是一個(gè)借口，如先進(jìn)的技術(shù)不適合具體情況，高級(jí)人才缺點(diǎn)太多等。如果有了適當(dāng)?shù)闹贫然�礎(chǔ)，即使當(dāng)前尚未有先進(jìn)的組織技術(shù)，高級(jí)人才也非常稀缺，適當(dāng)?shù)闹贫然�礎(chǔ)也會(huì)鼓勵(lì)人們引進(jìn)或者開(kāi)發(fā)先進(jìn)的組織技術(shù)，鼓勵(lì)高級(jí)人才迅速出現(xiàn)，或者從其他部門(mén)轉(zhuǎn)移到政府部門(mén)。如果有了先進(jìn)技術(shù)和人才，適當(dāng)?shù)闹贫然�礎(chǔ)則會(huì)充分用足先進(jìn)的組織技術(shù)，并使高級(jí)人才大有可為。就財(cái)政資源來(lái)說(shuō)，政府的財(cái)政資源是稀缺的，如果制度不當(dāng)，就會(huì)鼓勵(lì)人們把稀缺的財(cái)政資源浪費(fèi)在不相關(guān)的項(xiàng)目上，甚至因貪污腐化而化公為私。如果制度適當(dāng)，稀缺的財(cái)政資源就會(huì)得到節(jié)約使用，從而在資金上實(shí)現(xiàn)技術(shù)效率。自然，如果有了良好的政治制度，就可以廣泛地獲取社會(huì)的支持，取得社會(huì)高水平的信任；
在良好的制度平臺(tái)的基礎(chǔ)上，政府就會(huì)有動(dòng)力節(jié)約使用其合法性能力，謹(jǐn)慎使用社會(huì)對(duì)政府的信任，并有積極性通過(guò)政府的活動(dòng)，進(jìn)一步提高政府的合法性水平，從而提高政府的政治能力，使政府更具有政治效率。

　　就配置效率來(lái)說(shuō)，如果制度適當(dāng)，則可以把有限的公共資源配置在社會(huì)真正需要的方面，并在相互競(jìng)爭(zhēng)的用途之間進(jìn)行有效的配置，實(shí)現(xiàn)各個(gè)方面的均衡配置，也就是實(shí)現(xiàn)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中所說(shuō)的資源配置效率。如果制度不適當(dāng)，有些方面的社會(huì)需要就會(huì)過(guò)分投資，而有些方面的社會(huì)需要?jiǎng)t投資不足，甚至很可能把重要的公共資源浪費(fèi)在社會(huì)完全不需要的方面去，給尋租集團(tuán)以可乘之機(jī)，化公為私。

　　四、效率組合

　　有效政府，應(yīng)該既是技術(shù)上有效的政府，也是配置上有效的政府，更應(yīng)該是具有制度效率的政府。極其有效的政府，是三者皆備的政府。而極端無(wú)效的政府，則是三者皆無(wú)的政府。

　　比如，就公共衛(wèi)生來(lái)說(shuō)，清掃技術(shù)是非常重要的，有了更好的清掃技術(shù)，就可以使得馬路、街道更加清潔，因此有效的環(huán)境衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有高級(jí)技術(shù)的。同時(shí)，由于資源是稀缺的，各種各樣的資源稀缺程度不同；
技術(shù)也是需要成本的，并且各種各樣的技術(shù)成本構(gòu)成不同。這時(shí)，為了節(jié)約使用資源，并且節(jié)約使用技術(shù)，就需要把稀缺的資源用在最需要的地方上去，根據(jù)消費(fèi)者的需求，根據(jù)可能的資源和技術(shù)，來(lái)提供消費(fèi)者滿意的服務(wù)。在這個(gè)意義上，如果資金富余而勞動(dòng)力短缺，則可以采用資金密集性即勞力節(jié)約型的技術(shù)，如果勞動(dòng)力富余而資金短缺，則可以多采用勞動(dòng)力密集型的技術(shù)。如果環(huán)境衛(wèi)生機(jī)構(gòu)制度上是有效的，那么它就會(huì)有積極性充分地利用既有的清掃技術(shù)，它也會(huì)為用戶著想，盡可能節(jié)約成本，實(shí)現(xiàn)配置效率，同時(shí)它還會(huì)具有動(dòng)態(tài)效率，即在動(dòng)態(tài)趨向上，它傾向于有積極性開(kāi)發(fā)或者采用他人開(kāi)發(fā)的先進(jìn)的清掃技術(shù)，也有積極性進(jìn)一步改善配置效率，實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

　　五、動(dòng)態(tài)效率

　　當(dāng)然，絕對(duì)三者皆備的政府是不存在的，因?yàn)橛行д�府在�?dòng)態(tài)意義上是一個(gè)不斷適應(yīng)變化的過(guò)程，在一個(gè)動(dòng)態(tài)的世界里，消費(fèi)者的需求變化，技術(shù)在發(fā)生變化，人心也在發(fā)生變化，在這些變化的環(huán)境中，技術(shù)效率、配置效率和制度效率，實(shí)際上都是一種相對(duì)的概念。因此，如果考慮到變化的因素，有效的政府，還是具有動(dòng)態(tài)效率的政府，它能夠適應(yīng)不斷變化的世界，相應(yīng)于不斷變化的技術(shù)、需求以及人心狀況，分別實(shí)現(xiàn)技術(shù)效率、配置效率以及制度效率。技術(shù)變化、需求變化、人心狀況的變化，都可能改變各種效率的格局，都需要重新追求均衡。比如，就人心來(lái)說(shuō)，在所有的人都是誠(chéng)實(shí)守信、無(wú)私奉獻(xiàn)的人的時(shí)候，我們就可以不需要有許多復(fù)雜的懲罰措施；
但在所有的人都是爾虞我詐、坑蒙拐騙、極端自私自利的時(shí)候，我們就必須要有一套非常復(fù)雜的鑒別和懲罰措施。而由一般人組成的時(shí)候，只要有簡(jiǎn)單的激勵(lì)措施以及預(yù)防性的懲罰措施就足夠了。我們相信人性是差不多的，但是不同時(shí)期、不同地點(diǎn)、不同人群的人心應(yīng)該是有所差別的，只要人心存在差別，就需要不同的制度加以適應(yīng)。就技術(shù)來(lái)說(shuō)，如果技術(shù)發(fā)生了變化，成本格局也就發(fā)生了變化，比如隨著電腦技術(shù)的迅速發(fā)展，電腦成本每年以30％的速度下降，在短短的時(shí)間里，就極其迅速地降低了中文輸入和排版的費(fèi)用。這時(shí)，電子技術(shù)就成為首選技術(shù)，機(jī)械技術(shù)就成為過(guò)期產(chǎn)品。具有動(dòng)態(tài)效率的政府，就應(yīng)該適應(yīng)這一技術(shù)的變化，實(shí)現(xiàn)政府管理的電子化。就個(gè)人的需求來(lái)說(shuō)，在過(guò)去，我們對(duì)噪音和污染有較高的耐心，并且認(rèn)為這是發(fā)展的標(biāo)志，“濃煙滾滾、機(jī)器轟鳴”，并不是壞事，而是好事；
但是，現(xiàn)在人的需求已經(jīng)發(fā)生了變化，認(rèn)為濃煙滾滾是大氣污染，機(jī)器轟鳴是噪音污染，這時(shí)環(huán)境衛(wèi)生就不僅僅包括清掃垃圾，而且還包括“清掃”空氣和“清理”噪音。有效政府的動(dòng)態(tài)效率就意味著要適應(yīng)變化，適當(dāng)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)各方面的效率。

　　六、制度優(yōu)先

　　應(yīng)該說(shuō)，有效政府四個(gè)方面的價(jià)值，都是非常重要的，因此研究技術(shù)、研究消費(fèi)者的需求和各方面的成本比較、研究人心的狀況，并研究世界各個(gè)方面的變化進(jìn)程，都是非常重要的課題。在過(guò)去，我們一般只是強(qiáng)調(diào)政府的技術(shù)效率，對(duì)于配置效率、動(dòng)態(tài)效率，尤其是制度效率，都沒(méi)有較好的認(rèn)識(shí)。

　　當(dāng)然，說(shuō)這些方面的效率價(jià)值是重要的，這只是在實(shí)踐上的。在邏輯上，我認(rèn)為，這四個(gè)方面的重中之重，則是制度效率。比如，就垃圾處理來(lái)說(shuō)，就現(xiàn)有的技術(shù)手段來(lái)說(shuō)，人類完全可以做得到滿足人們對(duì)清潔的需求；
現(xiàn)在人心也希望有清潔的環(huán)境，并且絕大多數(shù)人為此而愿意付出適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，但是為什么許多地方都是臟亂差呢？許多到過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家的人，都深為發(fā)達(dá)國(guó)家的清潔的環(huán)境而感到驚奇，同時(shí)也為此而納悶：環(huán)境衛(wèi)生基本上還是勞動(dòng)密集性的，在發(fā)達(dá)國(guó)家勞動(dòng)力成本高，發(fā)展中國(guó)家勞動(dòng)力成本低，同樣是掃大街，發(fā)達(dá)國(guó)家的勞動(dòng)力成本比發(fā)展中國(guó)家要高出好多，比如中國(guó)的勞動(dòng)力便宜，還有大量的人力閑置，為什么街道總是那么贓呢？這絕對(duì)不會(huì)是因?yàn)橹袊?guó)人不喜歡干凈，因?yàn)榻^大多數(shù)中國(guó)人的家庭環(huán)境都非常講究，進(jìn)門(mén)都要脫鞋。從制度分析學(xué)者的觀點(diǎn)來(lái)說(shuō)，這是制度出了問(wèn)題。也就是說(shuō)，在特定的制度下，即使有適當(dāng)?shù)募夹g(shù)，即使也承擔(dān)得其費(fèi)用，存在有效的需求，但是由于沒(méi)有人有激勵(lì)來(lái)高質(zhì)量地提供環(huán)境清潔服務(wù)，沒(méi)有人為污染環(huán)境而遭到可信的懲罰，自然環(huán)境也就無(wú)法得以清潔。由此我們可以明白，為什么教育很重要，是百年大計(jì)，現(xiàn)有的知識(shí)也足夠教育小學(xué)、初中、高中，高級(jí)研究雖然跟不上發(fā)達(dá)國(guó)家，但是基本的教育知識(shí)卻是全世界免費(fèi)流通的，人們對(duì)教育的需求也很高，并且有相當(dāng)部分人愿意為子女的教育付費(fèi)，但是在有些國(guó)家，教育產(chǎn)業(yè)就是發(fā)展不起來(lái)，教育的投資也總是停留在口頭上，許多人為了子女進(jìn)一步受教育，在國(guó)內(nèi)上學(xué)無(wú)門(mén)的情況下，不得不送子女去國(guó)外上學(xué)，盡管要貴得多。

　　1998/99年世界銀行發(fā)展報(bào)告開(kāi)篇就說(shuō)：“知識(shí)就像光一樣，它無(wú)重量、不可觸摸，它可輕易地暢游世界，并給各地人民的生活帶來(lái)光明。但是目前仍有數(shù)以10億計(jì)的人口生活于貧困的黑暗之中--這是不必要的。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　關(guān)于如何治療腹瀉病這種簡(jiǎn)單癥狀的知識(shí)已經(jīng)存在了好幾百年，但仍有成千上萬(wàn)的兒童繼續(xù)因該病而死亡，原因是他們的父母不知道如何救治他們�！�2為什么會(huì)如此呢？為什么即使有了簡(jiǎn)單的知識(shí)，有些國(guó)家的人民早就生活在知識(shí)的陽(yáng)光下，而還有一些國(guó)家的人民卻依然生活在知識(shí)光明之外呢？世界銀行的報(bào)告用整整一章的篇幅，探討“政府應(yīng)該做些什么？”希望發(fā)展中國(guó)家的政府，能夠引進(jìn)世界知識(shí)、創(chuàng)造本國(guó)知識(shí)；
提高人民吸收知識(shí)的能力；
解決信息問(wèn)題以培育市場(chǎng)；
認(rèn)識(shí)知識(shí)差距和信息問(wèn)題的持續(xù)性等。并且指出，“當(dāng)我們將來(lái)回頭看一下21世紀(jì)第一個(gè)25年的發(fā)展歷程時(shí)，哪些國(guó)家會(huì)與眾不同、出類拔萃？可以肯定地講它們將是這樣一些國(guó)家：它們掌握了知識(shí)的獲取，提高了吸收知識(shí)的能力，為全體人民改善了交流手段；
它們找到了繞過(guò)信息失靈的道路，并提高了市場(chǎng)的有效性；
從而，它們使知識(shí)的力量得到擴(kuò)大、延伸，讓知識(shí)照亮了所有人民的生活�！�3這樣的國(guó)家的政府顯然是具有技術(shù)效率的，具有技術(shù)效率的國(guó)家顯然會(huì)有效地利用既有的知識(shí)，并開(kāi)發(fā)更多的知識(shí)，讓知識(shí)照亮人民的生活。但是，對(duì)于許多缺乏制度效率的國(guó)家來(lái)說(shuō)，今天知識(shí)的陽(yáng)光沒(méi)有照亮大地，25年后的今天，人們恐怕依然沒(méi)有機(jī)會(huì)接觸陽(yáng)光。經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯和羅伯斯·托馬斯認(rèn)為，西方世界興起的關(guān)鍵在于西方國(guó)家提供了一套有效率的制度，也就是說(shuō)具有制度效率的西方國(guó)家取得了技術(shù)效率，并取得了持續(xù)的動(dòng)態(tài)效率，最后終于崛起于世界之上，成為發(fā)達(dá)的國(guó)家。4諾斯的研究結(jié)果是歷史研究中得出的，但顯然也適合于當(dāng)今世界。具有制度效率的政府，無(wú)疑能夠持續(xù)地支撐發(fā)展；
而缺乏制度效率的政府，無(wú)疑只能制造落后。

　　第二節(jié) 有效政府的制度構(gòu)件

　　對(duì)于有效政府來(lái)說(shuō)，適當(dāng)?shù)闹贫然�礎(chǔ)是一個(gè)制度平臺(tái)。在這個(gè)平臺(tái)中，政府可以低成本地實(shí)現(xiàn)技術(shù)效率、配置效率、制度效率，尤其是動(dòng)態(tài)效率。那么，這一制度平臺(tái)具有什么樣的組件構(gòu)成的呢？

　　構(gòu)成有效政府制度平臺(tái)的構(gòu)件是多種多樣的，在此，我將探討其中的四個(gè)制度平臺(tái)要素：有限政府、法治政府、分權(quán)政府和民主政府。

　　一、有限政府

　　首先，有效政府應(yīng)該是有限的政府。在既定的技術(shù)條件下（人員、組織、財(cái)力以及其他諸如通訊等技術(shù)條件），政府的能力是有限的。能力有限的政府，如果要成為有效政府，其職能應(yīng)該也是有限的。有效政府應(yīng)該在既定的能力條件約束下，實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)或者社會(huì)力量的職能均衡。5

　　有限政府的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容就是市場(chǎng)的政府，即以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的政府。它意味著政府的職能必須市場(chǎng)化，不再直接經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性物品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給，讓市場(chǎng)去生產(chǎn)和供給競(jìng)爭(zhēng)性的物品和服務(wù)；
并且在集體物品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給方面選擇多樣化的機(jī)制，允許有關(guān)方面在如下方面進(jìn)行選擇：政府生產(chǎn)和政府供給、市場(chǎng)生產(chǎn)和政府供給、市場(chǎng)生產(chǎn)和市場(chǎng)供給。把政府的精力主要集中于規(guī)則的制定和實(shí)施上，營(yíng)造一個(gè)有利的激勵(lì)環(huán)境，建設(shè)市場(chǎng)制度，并促進(jìn)市場(chǎng)的有序運(yùn)行。

　　有限政府有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無(wú)限政府阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這一思想已經(jīng)為西方政府所認(rèn)識(shí)到。因此，即使已經(jīng)擁有成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)國(guó)家，也在實(shí)施政府職能市場(chǎng)化的變革。6亞洲開(kāi)發(fā)銀行也認(rèn)為，亞洲國(guó)家政府的現(xiàn)代化面臨著廣泛的挑戰(zhàn)，其中最為重要的挑戰(zhàn)是如何抵制對(duì)政府預(yù)算的壓力，使政府開(kāi)支水平較低，稅率適度。7限制政府預(yù)算，實(shí)際上就是實(shí)現(xiàn)有限政府，給市場(chǎng)以充分的空間。

　　對(duì)于中國(guó)政府來(lái)說(shuō)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)的失敗，也使得中國(guó)政府走上了市場(chǎng)化變革的道路。經(jīng)過(guò)20多年的改革，到目前為止，中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的改革已經(jīng)進(jìn)行到了一個(gè)相當(dāng)深入的地步，國(guó)營(yíng)企業(yè)已經(jīng)逐步走上市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的道路，政企分開(kāi)的制度安排也在逐步落實(shí)，政府有望在不遠(yuǎn)的將來(lái)完全不直接經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性物品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給。與此同時(shí)，通過(guò)醫(yī)療制度改革、通過(guò)教育制度改革，通過(guò)公安體制改革，逐步引入了市場(chǎng)機(jī)制，在政府直接提供醫(yī)療服務(wù)、提供教育服務(wù)、提供治安服務(wù)的基礎(chǔ)上，引入了民間的力量，允許民間根據(jù)政府規(guī)定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提供醫(yī)療服務(wù)、教育服務(wù)、治安服務(wù)，民辦醫(yī)院、民辦學(xué)校、民間保安機(jī)構(gòu)正在逐漸發(fā)展。許多地方政府還開(kāi)始引入市場(chǎng)機(jī)制，競(jìng)爭(zhēng)發(fā)包，由市場(chǎng)來(lái)提供城市為生服務(wù)，也取得了良好的效果。這表明，中國(guó)有限政府（市場(chǎng)政府）的建設(shè)已經(jīng)取得了一定的成就，并且目前還在進(jìn)行之中。但這一進(jìn)程還需要進(jìn)一步深入進(jìn)行，進(jìn)一步調(diào)整政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，財(cái)政與銀行分開(kāi)，減少對(duì)生產(chǎn)和投資的管制，增加在法制建設(shè)、宏觀經(jīng)濟(jì)管理和公益物品與服務(wù)方面的投入。并且政府職能還應(yīng)該與現(xiàn)有的能力相適應(yīng)，切忌好大喜功、好高騖遠(yuǎn)。

　　二、法治政府

　　其次，有效政府是一個(gè)法治政府。有效政府不僅僅應(yīng)該在操作層次上能夠有效制定政策和實(shí)施政策，而且還應(yīng)該具有行為的確定行和可預(yù)見(jiàn)性，并使政府行為的制度符合這樣的邏輯，即能夠最大限度地避免制定壞的政策，同時(shí)又能夠鼓勵(lì)選擇好的政策；
鼓勵(lì)抵制執(zhí)行壞的政策，實(shí)施好的政策。這就需要建設(shè)法治政府，讓政府的行為完全按照法治的軌道運(yùn)行�？梢哉f(shuō)，世界上政府能力比較高的國(guó)家，都是實(shí)行法治政府的國(guó)家。

　　對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，幾千年的傳統(tǒng)都是人治政府的傳統(tǒng)。自1978年以來(lái)，中國(guó)政府治道變革的重要進(jìn)程之一就是法治政府的進(jìn)程。法治政府建設(shè)，包括依憲治政和依法行政兩個(gè)方面。中國(guó)的依憲治政，始于100年以前的1898年，但真正有所成就則在1982年之后，并且這一憲政體制還有著內(nèi)在的邏輯矛盾，直到目前為止，這些邏輯上的矛盾還沒(méi)有得到很好地解決，這些矛盾沒(méi)有在實(shí)踐上完全暴露出來(lái)，其原因就是現(xiàn)行憲法實(shí)際上尚未得到完全的執(zhí)行，一旦依憲治政全面進(jìn)入實(shí)踐，這些邏輯上的矛盾就會(huì)在實(shí)踐層面暴露出來(lái)，就會(huì)阻礙中國(guó)立憲政府的進(jìn)程。要解決這些矛盾，還有許多事情要做。

　　1978年以來(lái)，中國(guó)政府在啟動(dòng)市場(chǎng)化進(jìn)程的同時(shí)就啟動(dòng)了法制化建設(shè)的進(jìn)程，依法行政，也早就提上了日程。到1993年之前，已經(jīng)制定了大量的法律，但由于當(dāng)時(shí)依然處于市場(chǎng)化的啟動(dòng)時(shí)期，許多法律依然帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的味道，實(shí)際上也是為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的。1993年以來(lái)，隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的正式啟動(dòng)，使法制建設(shè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要，成為立法和執(zhí)法的主要價(jià)值目標(biāo)。在此期間，依法行政，法治國(guó)家，成為這場(chǎng)大規(guī)模的立法運(yùn)動(dòng)核心概念。但是1993─1998年期間，大量的法律制定出來(lái)并且大量的法律根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要而得以修改之后，執(zhí)法難成了令人頭痛的問(wèn)題。根據(jù)最高法院的統(tǒng)計(jì)，截至1999年6月底，全國(guó)未執(zhí)結(jié)案件已達(dá)85萬(wàn)多件，涉及標(biāo)的金額2 590多億元�？咕�、阻礙、干預(yù)人民法院依法執(zhí)行的問(wèn)題相當(dāng)突出，暴力抗拒執(zhí)行事件時(shí)有發(fā)生。執(zhí)行難有各方面的因素，其中一些地方和部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)從本地區(qū)本部門(mén)的狹隘利益出發(fā)，以言代法，以權(quán)壓法，濫用權(quán)力，非法干預(yù)人民法院執(zhí)行活動(dòng)，是最主要的原因。

　　到目前為止，雖然全國(guó)人大及其常委會(huì)在國(guó)務(wù)院、地方人大及其常委會(huì)和各級(jí)地方政府的配合下，進(jìn)行了多次執(zhí)法檢查活動(dòng)，但是問(wèn)題依然存在。建設(shè)法治政府的進(jìn)程，雖然與市場(chǎng)政府的建設(shè)同步進(jìn)行，但要比市場(chǎng)政府的進(jìn)程困難得多。8法治政府的建設(shè)，不僅涉及到正式法律制度的建設(shè)，還涉及到一系列的法律制度的實(shí)施機(jī)制，更涉及到與法律制度和實(shí)施機(jī)制相關(guān)的習(xí)慣和民情的培養(yǎng)。法律制度建設(shè)可以在短期內(nèi)通過(guò)拷貝獲得，但是強(qiáng)有力的實(shí)施機(jī)制和深厚的法治習(xí)慣和民情的培養(yǎng)，卻需要較長(zhǎng)時(shí)間的努力。西方國(guó)家法治政府的建設(shè)有上千年的歷史，在有數(shù)千年人治傳統(tǒng)的中國(guó)要建設(shè)法治政府，雖然有西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)可以學(xué)習(xí)，不需要花費(fèi)上千年的歷史，但也一定是一個(gè)比較長(zhǎng)期的過(guò)程。但是，困難并不意味著要放棄行動(dòng)。在短期里，強(qiáng)化執(zhí)法的決心和力度，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性；
盡可能以法律和規(guī)則來(lái)替代政策性的措施；
穩(wěn)步發(fā)展律師隊(duì)伍，促進(jìn)法律的執(zhí)行；
加強(qiáng)法制教育，提高各方面的法律意識(shí)；
通過(guò)新聞途徑，給違法行為給予曝光；
運(yùn)用司法途徑，懲治公共權(quán)力的濫用，尤其是司法權(quán)力的濫用等，無(wú)疑有助于加快法治政府的建設(shè)進(jìn)程。

　　三、分權(quán)政府

　　第三，有效政府應(yīng)該是一個(gè)分權(quán)的政府。這對(duì)于一個(gè)大國(guó)的政府來(lái)說(shuō)，尤其如此。孟德斯鳩曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“一個(gè)共和國(guó)，如果小的話，則亡于外力；
如果大的話，則亡于內(nèi)部的不完善。”9要使一個(gè)大國(guó)免于因內(nèi)部的不完善而被摧毀，就需要建設(shè)適當(dāng)?shù)闹贫�，�?lái)配置權(quán)力，避免過(guò)分集權(quán)和過(guò)分分權(quán)。從經(jīng)濟(jì)上來(lái)說(shuō)，適當(dāng)分權(quán)的政府要做到任何政策的制定和實(shí)施，都應(yīng)該落實(shí)在適當(dāng)?shù)某杀臼找鎲挝簧稀＿m當(dāng)分權(quán)的政府，可以使政府貼近公民的需要，使政府據(jù)有比較準(zhǔn)確的成本和收益感覺(jué)，切實(shí)履行為公民服務(wù)的責(zé)任，從而更好地實(shí)現(xiàn)配置效率；
適當(dāng)分權(quán)的政府，可以減少搭便車(chē)的問(wèn)題，減少尋租和腐��；
適當(dāng)分權(quán)的政府，可以培養(yǎng)公民的自力更生精神，自主治理公共事務(wù)，不再一旦有事就依靠政府來(lái)解決，這樣就可以減輕政府的壓力，使政府能夠把有限的資源用于解決最為迫切需要的問(wèn)題上。美國(guó)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)在適當(dāng)?shù)闹贫劝才艞l件下，人類能夠非常有效地自主解決自己的公共問(wèn)題，而不需要外在政府的干預(yù)。10這說(shuō)明，實(shí)行分權(quán)政府，鼓勵(lì)自主治理，不僅是可欲的，而且是有效的。亞洲開(kāi)發(fā)銀行也認(rèn)為，亞洲國(guó)家政府現(xiàn)代化的第二大挑戰(zhàn)是如何實(shí)現(xiàn)分權(quán)的目標(biāo)，不僅改變政治和經(jīng)濟(jì)決策往往集中于中央政府和上級(jí)政府的高度集權(quán)的狀況，而且還要改變大部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以少數(shù)大城市為中心的狀況。11

　　在歷史上，中國(guó)一直是中央集權(quán)的巨型國(guó)家，它很少為外族所消滅，卻經(jīng)常因?yàn)閮?nèi)部的原因而分崩離析，即使無(wú)法抵御外族的侵略，其原因也是因?yàn)閮?nèi)部的腐敗無(wú)能所致。1949年建國(guó)后，中央集權(quán)的趨勢(shì)不僅沒(méi)有減弱，反而因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，而使得歷史上的中央集權(quán)趨勢(shì)得以進(jìn)一步加強(qiáng)，達(dá)到了前所未有的集權(quán)程度。中央集權(quán)的弊害也隨之達(dá)到了極大化，文革末期整個(gè)經(jīng)濟(jì)陷入崩潰的邊緣。鑒于高度的中央集權(quán)的危害，中國(guó)政府一直在尋求權(quán)力下放的改革，希望發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性。但是，在1978年以前，這一改革由于缺乏適當(dāng)?shù)闹贫然�礎(chǔ)，總是在“一放就亂”、“一亂就收”、“一收就死”和“一死就放”中循環(huán)。

　　1978年以來(lái)，簡(jiǎn)政放權(quán)是主流，雖然也有若干次的集權(quán)回潮，但是總體上卻是分權(quán)多于集權(quán)。到目前為止，通過(guò)多次簡(jiǎn)政放權(quán)的改革，各級(jí)地方政府已經(jīng)取得了大量的權(quán)力。1998年，中央政府機(jī)構(gòu)改革，已經(jīng)把100余項(xiàng)職能下放給了地方政府。省、地、市政府也將通過(guò)地方政府職能改革，把許多職能下放給下級(jí)政府。但是到目前為止，中央集權(quán)與地方分權(quán)關(guān)系的處理尚未有一個(gè)確定的原則。發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的原則是一個(gè)難以操作的原則，很容易根據(jù)迫切的需要，靈活地收權(quán)和放權(quán)，結(jié)果就會(huì)不重視中央與地方政府之間的適當(dāng)?shù)闹贫冉ㄔO(shè)，做到把所有應(yīng)該下放的權(quán)力下放給下級(jí)政府，讓下級(jí)政府來(lái)決定地方事務(wù)，由上級(jí)政府來(lái)解決具有整個(gè)轄區(qū)效應(yīng)的事務(wù)。解決的辦法，首先要從觀念上確定原則，真正實(shí)現(xiàn)把決策權(quán)力落實(shí)在最小權(quán)力單位上，即成本收益完全內(nèi)部化的最小單位上。同時(shí)，通過(guò)村民自治制度的建設(shè)，通過(guò)地方區(qū)域性政府組織法、城市政府組織法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織法來(lái)使現(xiàn)行地方組織法具體化，厘清各級(jí)政府的關(guān)系，建設(shè)鼓勵(lì)地方自主治理的制度基礎(chǔ)，即分權(quán)政府的制度框架。然后在此框架的基礎(chǔ)上，通過(guò)行政、法律的途徑，來(lái)解決各級(jí)政府之間的權(quán)限的沖突。以持久的可預(yù)見(jiàn)的制度，而不是以權(quán)力，也不是以短期的迫切需要，來(lái)確定各級(jí)政府之間的關(guān)系，有利于解決長(zhǎng)期難以解決的權(quán)力過(guò)于集中的弊端，也有利于簡(jiǎn)政放權(quán)改革的成功。同時(shí)，也有利于培養(yǎng)中國(guó)大一統(tǒng)社會(huì)所缺乏的自主治理的傳統(tǒng)。最后，要看到分權(quán)是各個(gè)方面的，并非一定是行政上的分權(quán)，行政上的分權(quán)需要有相應(yīng)的政治和財(cái)政責(zé)任的分權(quán)，需要通過(guò)多層次的民主政治制度確立各級(jí)政府的政治責(zé)任，否則分權(quán)也是“集權(quán)的分權(quán)”，最終必將走向重新集權(quán)，陷入集權(quán)與分權(quán)來(lái)回?cái)[動(dòng)的循環(huán)。

　　四、民主政府

　　第四，有效政府也應(yīng)該是一個(gè)民主的政府，或者說(shuō)是一個(gè)充滿競(jìng)爭(zhēng)活力的政府。在此，民主未必一定要人民當(dāng)家作主，完全控制政府官員，讓政府官員成為名副其實(shí)的公共仆人，因?yàn)閺膶?shí)踐上來(lái)看，公民當(dāng)家作主、完全控制政府官員、官員成為真正仆人的民主，其交易成本非常高，是不可行的。而且這樣的民主往往使得民選政府面臨著巨大的增加公共開(kāi)支的壓力，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　導(dǎo)致大政府，也易于導(dǎo)致許多學(xué)者所說(shuō)的“民主的暴政”，結(jié)果就會(huì)像拉丁美洲的民主國(guó)家那樣陷入債務(wù)危機(jī)，也可能像印度那樣，政府無(wú)法抵制特殊利益集團(tuán)的壓力，難以節(jié)省公共開(kāi)支，推行市場(chǎng)化的變革，更可能因?yàn)槊裰髫?fù)擔(dān)過(guò)高，而導(dǎo)致實(shí)際上普遍的政治冷漠，給少數(shù)人假借民意獨(dú)行專制的機(jī)會(huì)。實(shí)際的民主，應(yīng)該是公民負(fù)擔(dān)得起、也愿意負(fù)擔(dān)的民主，是支持有限政府，并以依憲治政和依法行政為框架，以分權(quán)框架下的自主治理為基礎(chǔ)的民主。這種民主提供特定的激勵(lì)機(jī)制，它激勵(lì)公民適當(dāng)?shù)貐⑴c公共生活，激勵(lì)政府官員更好地為公共利益服務(wù)，而不是一味地滿足特殊利益集團(tuán)的偏好。在這種低要求同時(shí)也是低成本的現(xiàn)實(shí)的民主制度下，公民有更多的選擇機(jī)會(huì)，使得政府官員在競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)下，有效降低施政成本，提高效率。

　　在中國(guó)，建設(shè)民主政治的重要舉措之一就是發(fā)展選舉制度，然后在此基礎(chǔ)上建設(shè)民主政治責(zé)任制度。目前，地方政府中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和縣級(jí)人大代表的選舉已經(jīng)實(shí)行直接選舉。在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)直接選舉的情況下，中國(guó)地方政府可以開(kāi)始加強(qiáng)民主政治責(zé)任制度的實(shí)踐，使地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子向縣人大及其常委會(huì)承擔(dān)更大的政治責(zé)任。中國(guó)地方政府政治責(zé)任制度，一是要保證縣政府有足夠的公共權(quán)威，二是要保證縣政府能夠履行切實(shí)的政治責(zé)任，三是要保證政策制定，尤其是政策執(zhí)行的質(zhì)量。進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府人大及其常委會(huì)對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子(即縣政府內(nèi)閣成員)的監(jiān)督，并切實(shí)落實(shí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子的個(gè)人責(zé)任以及集體責(zé)任。在最近10年里，許多地方發(fā)明了加強(qiáng)縣級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督措施，如工作評(píng)議制度。有必要進(jìn)一步進(jìn)行制度創(chuàng)新，使已經(jīng)有的加強(qiáng)縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子政治責(zé)任的安排制度化，并進(jìn)一步開(kāi)拓加強(qiáng)其政治責(zé)任的制度安排。在地方民主發(fā)展的基礎(chǔ)上，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，中央政府也可以實(shí)行普選，從而建設(shè)全國(guó)性的民主。

　　五、制度組合

　　當(dāng)然，中國(guó)有效政府的制度平臺(tái)的建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程。因?yàn)橛行д�府的制度平臺(tái)要素不是獨(dú)立的，任何一個(gè)方面的變革，如果缺乏其他方面的相應(yīng)變革，實(shí)際上是難以成功的。首先，如果沒(méi)有民主、分權(quán)和有限政府的支持，法治政府就很容易因?yàn)閷Ｖ�、集�?quán)和政府職能沒(méi)有限制而難以成功，即使有所成就，也易于退化為人治政府。沒(méi)有法治，是悲慘的；
但有了法治，也可能是悲慘的世界，雨果的《悲慘世界》就說(shuō)明法律和習(xí)俗也可能是壓迫性的。12中國(guó)歷程也說(shuō)明了法治政府不可能單獨(dú)成功。在50年代，中國(guó)政府就致力于法治政府的建設(shè)。但是，這一建設(shè)進(jìn)程很快就因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治權(quán)力的日益集中、民主制度建設(shè)的滯后而中斷。1978年以來(lái)，中國(guó)政府職能逐漸開(kāi)始市場(chǎng)化的建設(shè)，權(quán)力日益下放，但是由于缺乏民主建設(shè)、法治政府建設(shè)的配套，民主控制缺位、法治監(jiān)督缺位，導(dǎo)致了日益嚴(yán)重的權(quán)力濫用和腐敗問(wèn)題。在政府職能沒(méi)有市場(chǎng)化條件下進(jìn)行法制建設(shè)，其結(jié)果就是法制建設(shè)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)，于是1992年后要建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，先前制定的許多法律都需要推倒重來(lái)。即使到目前為止，中國(guó)法治政府還因?yàn)檎�府職能轉(zhuǎn)變尚未完成、民主監(jiān)督不完善、分權(quán)缺乏制度保障等制度平臺(tái)的缺位而出現(xiàn)嚴(yán)重的司法腐敗問(wèn)題。

　　其次，民主政府如果沒(méi)有有限政府、法治政府和以自治為基礎(chǔ)的分權(quán)政府的制度支持，也難以建設(shè)成功，即使有所成就，不是易于退化為專制政府，就是難以造福于社會(huì)，支撐持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。比如，拉美一些國(guó)家和印度等民主政治的實(shí)踐表明，如果沒(méi)有有限政府的制度框架配套，民主很可能因?yàn)楣膭?lì)過(guò)分的公共開(kāi)支而不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。邁克爾·麥金尼斯和文森特·奧斯特羅姆也從理論上說(shuō)明了民主具有其內(nèi)在的不穩(wěn)定性，民主只有以自主治理的制度為基礎(chǔ)，才能克服其脆弱性。13許多政治學(xué)家更證明了，如果沒(méi)有憲政的制約，民主政府很容易退化為民主的暴政，最終走向?qū)Ｖ普�府。法�?guó)大革命的實(shí)踐就證明了這一點(diǎn)。

　　第三，分權(quán)政府，如果沒(méi)有法治、民主、市場(chǎng)的制度支持，同樣難以取得成功。許多國(guó)家的實(shí)踐表明，沒(méi)有健全的法治框架、沒(méi)有健全的民主制度和比較完善的市場(chǎng)制度，分權(quán)很容易遭到失敗，最后重新走向集權(quán)，最后在導(dǎo)致僵化的集權(quán)與導(dǎo)致紛亂的分權(quán)之間來(lái)回徘徊。在這些方面，中國(guó)也有相當(dāng)?shù)慕逃?xùn)。在中國(guó)，高度集權(quán)的弊端已經(jīng)為各方面所認(rèn)識(shí)到，但是權(quán)力下放的變革由于沒(méi)有法律框架而變得有相當(dāng)隨意性，下放的權(quán)力在上層放松控制的情況下由于沒(méi)有各個(gè)層次的民主政治制約給以補(bǔ)充，也因?yàn)槭袌?chǎng)不完善，權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)的機(jī)會(huì)大量存在，使得下放的權(quán)力往往被濫用，致使腐敗日益普遍，不得不通過(guò)高度集中的權(quán)力來(lái)重新強(qiáng)化控制。

　　最后，有限政府，如果沒(méi)有法治、民主和分權(quán)的制度支持，同樣易于難以成功，也比較易于退化為無(wú)限政府。因?yàn)槿魏螜?quán)力都有自我擴(kuò)張的傾向，任何人一旦擁有權(quán)力，都會(huì)不自覺(jué)地沾染上“重要感”、“萬(wàn)能感”的幻想。在有憲政制約、法律制約、民意制約和分權(quán)框架制約的情況下，權(quán)力還有自我膨脹的傾向，更何況不存在這些制度制約之時(shí)了。第二次世界大戰(zhàn)后，許多國(guó)家，包括發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)，都大大擴(kuò)大了政府職能，建立了無(wú)所不包的所謂社會(huì)保障體制，建立了系統(tǒng)的管制體制，從搖籃到墳?zāi)�，管制公民的生活。這一擴(kuò)張的進(jìn)程，是在諸多制度框架存在但是逐漸失效條件下導(dǎo)致的。從有限政府，變成全能政府，最終使得像瑞典那樣的國(guó)家背上了沉重的財(cái)政包袱，至今依然難以有效解決該問(wèn)題。在中國(guó)，由于法治不健全，民主尚未得到發(fā)展，分權(quán)也往往沒(méi)有落實(shí)到制度上，其結(jié)果就是有限政府的進(jìn)程一直難以有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。只是因?yàn)樨?cái)政能力的約束，才使得政府職能有所收縮。

　　制度平臺(tái)的四個(gè)關(guān)鍵因素相互之間互為依賴，其任何一個(gè)方面的進(jìn)步，實(shí)際上都是難以獨(dú)自取得的，即使取得了也難以持久。這四個(gè)制度因素本身都有其對(duì)立面，法治政府與人治政府相對(duì)、民主政府與專政政府相對(duì)、分權(quán)政府與集權(quán)分權(quán)政府相對(duì)、市場(chǎng)（有限）政府與計(jì)劃（無(wú)限）政府相對(duì)，這四個(gè)相對(duì)的因素各自構(gòu)成相互對(duì)立的制度平臺(tái)，我們不妨稱前者為現(xiàn)代政府的制度平臺(tái)，稱后者為傳統(tǒng)政府的制度平臺(tái)。從政府職能規(guī)范與規(guī)模來(lái)看，前者往往是小政府，后者則往往是大政府。

　　在傳統(tǒng)政府制度平臺(tái)中，法治政府、民主政府、分權(quán)政府和市場(chǎng)政府沒(méi)有任何生存的余地，有的也只是起到局部的補(bǔ)充的作用或者擺擺門(mén)面的作用。在1978年改革前，我們有憲法、也有法律，有人民代表大會(huì)、也有選舉，有權(quán)力下放的改革，也有地方的積極性，有小商小販的活動(dòng)，也有貨幣和商品，但是這一切的作用都是有限的，憲法和法律是斗爭(zhēng)的工具，人大是橡皮圖章，選舉是走形式，權(quán)力下放往往是“一放就亂”，地方積極性往往變成地方主義，小商小販一直是資本主義的尾巴，雖然為人民生活所需，但一直處于被打擊的地位。其結(jié)果就是政府機(jī)構(gòu)林立，人員臃腫，行政效率低下，經(jīng)濟(jì)停滯，道德敗壞，整個(gè)社會(huì)處于不發(fā)展的狀態(tài)。

　　1978年以來(lái)，中國(guó)政府開(kāi)始建設(shè)市場(chǎng)政府、法治政府、民主政府，繼續(xù)進(jìn)行分權(quán)政府的建設(shè)。這一進(jìn)程到目前遠(yuǎn)沒(méi)有完成，但是20多年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的事實(shí)說(shuō)明，中國(guó)政府的系統(tǒng)的治道變革是值得的。由市場(chǎng)政府、法治政府、民主政府、分權(quán)政府構(gòu)成的現(xiàn)代政府制度平臺(tái)，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)越于由計(jì)劃政府、人治政府、專政政府、集權(quán)政府所構(gòu)成的傳統(tǒng)政府制度平臺(tái)。在市場(chǎng)政府制度下，各個(gè)方面不再依靠政府，而是依靠自己，來(lái)爭(zhēng)取自己的幸福；
在法治政府條件下，所有人的機(jī)會(huì)主義損人利己行為的激勵(lì)得以遏制，有錢(qián)者不能濫用權(quán)力，有權(quán)者正當(dāng)用權(quán)，有力者也不再濫用體力，知識(shí)資源得到應(yīng)有的地位，道德得以重建；
在民主政府條件下，公民的偏好得以自由地表達(dá)，公共利益不再抽象得一無(wú)所有，而變成與每一個(gè)公民的具體利益有關(guān)，政治家承擔(dān)起適當(dāng)?shù)恼�治�?zé)任；
在分權(quán)政府條件下，公民得以自主治理自己的事務(wù)，各級(jí)政府適當(dāng)負(fù)責(zé)本轄區(qū)的公共事務(wù)，公民之間的沖突、社群之間的沖突、各級(jí)政府之間的沖突，通過(guò)適當(dāng)?shù)臎_突解決機(jī)制，得以適當(dāng)?shù)慕鉀Q。在這樣的制度平臺(tái)中，政府不僅會(huì)具有技術(shù)效率、配置效率和制度效率，而且還會(huì)具有很高的動(dòng)態(tài)效率。建成了這樣的制度平臺(tái)，我們就可以實(shí)現(xiàn)古代學(xué)者荀子所說(shuō)的理想境界了：“強(qiáng)本而節(jié)用，則天不能貧；
養(yǎng)備而動(dòng)時(shí)，則天不能�。�
循道而不貳，則天不能禍。故水旱不能使之饑，寒暑不能使之疾，祆怪不能使之兇�！避髯拥囊馑际牵�我們只要有了“本”，有了“備”，并循道行事，那么什么天災(zāi)鬼怪都奈何不了我們。只要我們有了有效政府的制度平臺(tái)，我們就有了本和備，水旱、寒暑、祆怪，又能奈我何呢？

　　六、無(wú)休止的進(jìn)程

　　當(dāng)然，要建設(shè)理想中的有效政府制度平臺(tái)并非是人力所能夠及的。在現(xiàn)實(shí)生活中，即使已經(jīng)具有很高效率的西方政府來(lái)說(shuō)，也在實(shí)施治道變革，努力建設(shè)其有效政府的制度平臺(tái)。新西蘭、英國(guó)、美國(guó)、歐洲各國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，自70年代以來(lái)就開(kāi)始了包括政府職能的市場(chǎng)化、政府行為的法治化、政府決策民主化、政府權(quán)力多中心化的變革。政府職能的市場(chǎng)化包括國(guó)有企業(yè)的民營(yíng)化、公共事務(wù)引入內(nèi)部市場(chǎng)機(jī)制等；
政府行為的法治化主要是解決法律管制過(guò)分，解除過(guò)分的法律管制，從過(guò)分的法制回歸法治的進(jìn)程；
政府決策的民主化，主要表現(xiàn)在在傳統(tǒng)普選制度、政黨政治和利益集團(tuán)政治的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府行政日益公開(kāi)化、提高政府公共政策對(duì)公民需求的回應(yīng)性等；
政府權(quán)力的多中心化，主要表現(xiàn)在執(zhí)行局變革、提高地方自治水平、還權(quán)于社群等。就目前來(lái)看，這一變革尚未完成，并且顯然是一個(gè)比較長(zhǎng)期的過(guò)程。14許多發(fā)展中國(guó)家，也在進(jìn)行類似的變革。顯然，世界各國(guó)對(duì)其政府的有效性都不太滿意，希望通過(guò)變革，尋求更有效的政府，以更低的社會(huì)總成本提供更好的政府服務(wù)。并且人們發(fā)現(xiàn)，治道變革雖然是一個(gè)系統(tǒng)的進(jìn)程，任何獨(dú)立的要素變革，都難以取得很好的成就。但是，這并不意味著局部的變革是無(wú)效的，就如世界銀行的報(bào)告所指出的：“即使是小的步驟也能使政府的有效性發(fā)生巨大變化，帶來(lái)更高的生活水平和更多的改革機(jī)會(huì)。問(wèn)題是政府能否采取那些能帶來(lái)良性循環(huán)的微小步驟�！�15當(dāng)然，并非任何變革都有助于有效政府的建設(shè)，即使政府能夠采取的微小步驟也是如此。有效政府的制度平臺(tái)建設(shè)是可欲的，但是從傳統(tǒng)的無(wú)效政府的制度平臺(tái)走向有效政府的制度平臺(tái)的治道變革，卻往往是充滿荊棘的，它是一個(gè)長(zhǎng)期的、艱難的、政治上十分敏感的任務(wù)。許多政府想改革，卻錯(cuò)過(guò)了改革的時(shí)機(jī)，等到真的要改革的時(shí)候，卻已經(jīng)沒(méi)有能力進(jìn)行改革了，因?yàn)樵撜�府已�?jīng)失去了政治能力，為新的政府所取代，或者整個(gè)國(guó)家已經(jīng)陷入了戰(zhàn)爭(zhēng)。對(duì)于中國(guó)政府來(lái)說(shuō)，最為幸運(yùn)的是，我們抓住時(shí)機(jī)，經(jīng)過(guò)了20多年的變革，并且已經(jīng)取得了一定的成就。并且到現(xiàn)在為止，變革中的政府，依然掌握著變革的主動(dòng)權(quán)，雖然我們面臨的問(wèn)題很多，但是通過(guò)堅(jiān)持不懈的努力，充分發(fā)揮各方面的積極性，再加上以學(xué)習(xí)其他國(guó)家變革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，完全可以在相對(duì)來(lái)說(shuō)比較短的時(shí)間里，取得較好的有效政府建設(shè)成就。過(guò)去的20年我們?nèi)〉昧梭@人的成就，但是就如一位外國(guó)學(xué)者所說(shuō)的，“過(guò)去20年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不一定意味著中國(guó)將來(lái)還會(huì)增長(zhǎng)得這么快。對(duì)于大多數(shù)國(guó)家來(lái)說(shuō)，過(guò)去的增長(zhǎng)畢竟不能說(shuō)明未來(lái)的情況�！�16但是，如果我們注意建設(shè)有效政府的制度平臺(tái)，未來(lái)的繼續(xù)持續(xù)增長(zhǎng)就會(huì)有較高的保險(xiǎn)系數(shù)。可以這樣說(shuō)，有效政府制度平臺(tái)的建設(shè)，直接關(guān)系到中國(guó)在21世紀(jì)的命運(yùn)。

　　總之，有效的政府對(duì)于持續(xù)的發(fā)展來(lái)說(shuō)是必不可少的。但是，有效的政府絕不只是技術(shù)上有效的政府，還應(yīng)該是具有配置效率、動(dòng)態(tài)效率，尤其是具有制度效率的政府。在衡量政府績(jī)效時(shí)，不僅需要考慮到政府的技術(shù)效率，還需要考慮到政府的配置效率、動(dòng)態(tài)效率，尤其是其制度效率。從長(zhǎng)期來(lái)看，政府的制度效率或者制度能力，比政府的其他效率或能力更為重要。政府職能的界定、政府權(quán)力的劃分、政府行為的法治、政府決策的民主水平，都體現(xiàn)了政府的制度效率水平。世界銀行的一份報(bào)告《新世紀(jì)的發(fā)展挑戰(zhàn)：2020年的中國(guó)》說(shuō)，在2020年，中國(guó)可能有兩個(gè)前景，一是“中國(guó)僵化癥”發(fā)作，中國(guó)依然是低收入的國(guó)家，農(nóng)村地區(qū)的極度貧困將會(huì)增加，城市也會(huì)出現(xiàn)貧困，落后省份只有在遙遠(yuǎn)的將來(lái)才能消除貧困，窮人和名流共同生活在城市里，名流左右法律和制度為自己服務(wù)，城市成了火藥桶，外國(guó)投資減少，貿(mào)易摩擦和報(bào)復(fù)增加，國(guó)際貿(mào)易陷入困境。二是持續(xù)發(fā)展的前景，那時(shí)中國(guó)是一個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)力的、充滿關(guān)懷的、自信的、已經(jīng)消除了今天意義上的貧困的、能為孩子們創(chuàng)造美好健康未來(lái)的國(guó)家。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　中國(guó)究竟會(huì)走向哪個(gè)極端呢？顯然這取決于進(jìn)一步變革的努力。17著眼于多維度的效率標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)地進(jìn)行政府的治道變革，建設(shè)現(xiàn)代政府的制度平臺(tái)，在長(zhǎng)期意義上投資于制度效率的提高，勢(shì)將有利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化、政治在21世紀(jì)的持續(xù)發(fā)展。到目前為止，中國(guó)政府的治道變革進(jìn)程已經(jīng)進(jìn)行了20年，并且已經(jīng)取得了可觀的收益。這一變革進(jìn)程將是無(wú)休止的，“歷史不會(huì)終結(jié)”18，因?yàn)榧夹g(shù)、人情等環(huán)境是變化的，政府的治道需要不斷地適應(yīng)這些變化，才能改善自身的技術(shù)效率、配置效率和制度效率，并具有動(dòng)態(tài)效率。目前，中國(guó)政府尤其需要注意治道變革各個(gè)方面的協(xié)調(diào)，并且還需要做好充分的準(zhǔn)備，雖然我們可以努力做得更好，但我們永遠(yuǎn)難以事事如意，徹底終結(jié)治道變革的歷史。

　　注釋

　　1 世界銀行：《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年，第1頁(yè)。

　　2 世界銀行：《1998/99世界發(fā)展報(bào)告：知識(shí)與發(fā)展》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1999年，第1頁(yè)。

　　3 世界銀行：《1998/99世界發(fā)展報(bào)告：知識(shí)與發(fā)展》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1999年，第156頁(yè)。

　　4 道格拉斯·諾斯、羅伯斯·托馬斯：《西方世界的興起》，華夏出版社，1999年2版。

　　5 參見(jiàn)毛壽龍、李梅：《有限政府的經(jīng)濟(jì)分析》，上海三聯(lián)書(shū)店，1999年。

　　6 參見(jiàn)毛壽龍、李梅、陳幽泓：《西方政府的治道變革》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998年，第一章“政府與市場(chǎng)的選擇”。

　　7 亞洲開(kāi)發(fā)銀行：《崛起的亞洲：變化與挑戰(zhàn)》，中國(guó)金融出版社，1997年，第33-36頁(yè)。

　　8 毛壽龍、李梅：《中國(guó)法治政府的進(jìn)程》，上海三聯(lián)書(shū)店，1999年。

　　9 孟德斯鳩：《論法的精神》，商務(wù)印書(shū)館，1987年，第130頁(yè)。

　　10 Elinor Ostrom: Governing the Commons--The Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge University Press, 1990; 埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》，上海三聯(lián)書(shū)店，1999年。該書(shū)的貢獻(xiàn)是在企業(yè)理論和國(guó)家理論的基礎(chǔ)上提出了自主組織的理論。

　　11 亞洲開(kāi)發(fā)銀行：《崛起的亞洲：變化與挑戰(zhàn)》，中國(guó)金融出版社，1997年，第37-38頁(yè)。

　　12 雨果在《悲慘世界》的“作者序”中說(shuō)：“只要因法律和習(xí)俗所造成的社會(huì)壓迫還存在一天，在文明鼎盛時(shí)期人為地把人間變成地獄并使人類與生俱來(lái)的幸運(yùn)遭受不可避免的災(zāi)禍；
只要本世紀(jì)的三個(gè)問(wèn)題--貧窮使男子潦倒，饑餓使婦女墮落，黑暗使兒童贏弱--還得不到解決；
只要在某些地區(qū)還可能發(fā)生社會(huì)的毒害，換句話說(shuō)，同時(shí)也是從更廣的意義來(lái)說(shuō)，只要這世界上還有愚昧和困苦，那么，和本書(shū)同一性質(zhì)的作品都不會(huì)是無(wú)益的�！币�(jiàn)雨果：《悲慘世界》，人民文學(xué)出版社，1993年，“作者序”。雨果只是說(shuō)因?yàn)榉�律和�?xí)俗過(guò)于苛刻導(dǎo)致悲慘世界，如果再加上法律缺位、執(zhí)法犯法等問(wèn)題，悲慘世界就會(huì)更加悲慘了。

　　13 Michael D. McGinnis and Vincent Ostrom: Democratic Transformations: From the Struggle for Democracy to Self-governance? Presented at Workshop on the Workshop 2, Bloomington, Indiana, June 9-13, 1999; Vincent Ostrom: The Meaning of Democracy and the Vulnerability of Democracies: A Response to Tocqueville’s Challenge. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1997.

　　14 參見(jiàn)毛壽龍、李梅、陳幽泓：《西方政府的治道變革》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998年。

　　15 世界銀行：《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年，第166頁(yè)。

　　16 世界銀行：《2020年的中國(guó)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年，第19頁(yè)。

　　17 世界銀行：《2020年的中國(guó)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年，第98頁(yè)。

　　18 許多學(xué)者都曾預(yù)言“歷史的終結(jié)”。最近的例子是美國(guó)學(xué)者弗蘭西斯·福山的著作：《歷史的終結(jié)》，遠(yuǎn)方出版社，1999年。相信歷史會(huì)終結(jié)，進(jìn)入一個(gè)“極樂(lè)世界”那樣的境界，這是植根于人性深處的“一勞永逸”的奢求。1998/99世界銀行發(fā)展報(bào)告指出，無(wú)論政府如何采取措施，進(jìn)行干預(yù)，知識(shí)問(wèn)題必將永遠(yuǎn)存在。我想治道變革的進(jìn)程也是這樣的。

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