鄉(xiāng)村自治和“三農(nóng)”問題近幾年來成為中國農(nóng)村問題研究中的兩個重要范疇。關(guān)注鄉(xiāng)村自治的學(xué)者將其研究主要集中在對鄉(xiāng)村自治的組織形式和性質(zhì)、村民選舉的個案調(diào)查、選舉對鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村政治發(fā)展所產(chǎn)生的影響的國內(nèi)問題的探討。而關(guān)注“三農(nóng)問題”的學(xué)者則將注意力主要集中于農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民負(fù)擔(dān)和農(nóng)村穩(wěn)定，以及與之相關(guān)的政策問題的分析和討論。然而，這兩個范疇所涉及問題的相關(guān)性卻較少有深入的討論。

　　二十年來，中國鄉(xiāng)村自治和村民選舉到底在多大程度上改變了鄉(xiāng)村治理模式，這些改革在國家與鄉(xiāng)村社會之間關(guān)系中產(chǎn)生的變化是實質(zhì)性的還是表象性的？為什么鄉(xiāng)村自治、村民選舉沒有在解決“三農(nóng)”問題上發(fā)揮作用，日益嚴(yán)重的“三農(nóng)”問題對中國鄉(xiāng)村治理體制和方式提出了什么樣的挑戰(zhàn)？這些問題需要我們將“三農(nóng)”問題和鄉(xiāng)村治理模式變革聯(lián)系起來考察才能給與回答。本文的目的在于提出問題，并試圖從農(nóng)村治理模式和農(nóng)村政策選擇之間的互動關(guān)系方面，對“三農(nóng)”問題困擾下的鄉(xiāng)村治理問題進(jìn)行探討。

　　本文認(rèn)為，目前農(nóng)村村民自治和村民選舉在推廣和落實方面取得成果，但尚不足以對“三農(nóng)”問題產(chǎn)生政策上的影響�！叭�農(nóng)”問題的主要根源是國家業(yè)已形成的城鄉(xiāng)差別對待的政策結(jié)構(gòu)和高成本運行的縣-鄉(xiāng)農(nóng)村管理體制。限于國家整體發(fā)展戰(zhàn)略的考慮和業(yè)已形成的利益格局，國家層面的政策結(jié)構(gòu)性調(diào)整在短期內(nèi)不可能實現(xiàn)，高成本的縣-鄉(xiāng)管理體制則可以通過可行的鄉(xiāng)村治理模式的改革（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉和自治）得以改善。

　　一、村民自治、地方權(quán)威與利益共同體

　　自80年代人民公社解體以來，中國鄉(xiāng)村治理基本上實行了鄉(xiāng)級基層政府加村級自治和民主選舉的治理模式。一種長期流行的觀點認(rèn)為，鄉(xiāng)村自治和基層民主選舉推動了鄉(xiāng)村民主化的進(jìn)程，并對中國政治民主化和農(nóng)村政治穩(wěn)定有著積極的影響。最近有學(xué)者仍然認(rèn)為，由于憲法和法律有關(guān)村民自治的制度安排，國家的行政權(quán)力被限制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，村民委員會授權(quán)主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)向村級社區(qū)的選民，這意味著以“命令—服從”為特征的傳統(tǒng)國家與農(nóng)村社會的關(guān)系模式開始瓦解，國家在農(nóng)村的行動方式開始法制化、契約化和政策化。因此，村民委員會實際上扮演了農(nóng)村社會“自組織”的角色，成為農(nóng)村社會與國家談判的代理人，從而降低了農(nóng)村社會與國家的交易成本，自然也增加了農(nóng)村的政治穩(wěn)定。[1]

　　然而，關(guān)于村民自治是否改變了農(nóng)村治理模式的問題一直存在著爭論。爭論的焦點一度圍繞農(nóng)民的政治素質(zhì)和國家干預(yù)的問題。一種觀點認(rèn)為,由于村民和政府對于民主政治的知識及其缺乏，以及政府對自治和基層選舉的普遍干預(yù)，“鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展在相當(dāng)長的時期內(nèi)將是很不規(guī)范的，就眼下而言，對大部分落后鄉(xiāng)村的民主自治制度不能估計過高�！盵2] 另有學(xué)者則通過自治組織產(chǎn)生的內(nèi)生性和外生性原因的比較，認(rèn)為現(xiàn)在的鄉(xiāng)村自治組織及主要的自治規(guī)則以及包括直接選舉制在內(nèi)的一套民主制度，基本起源于國家力量的示范和引導(dǎo)，而不是單純的自主發(fā)展的結(jié)果，本身并不一定能單獨標(biāo)示鄉(xiāng)村的自治性和自治程度，村民自治仍是國家力量推動的結(jié)果。因此，基于鄉(xiāng)政府對村級組織的控制力和黨支部凌駕于村委會之上的實際事實，“國家不是縮小了在農(nóng)村的控馭范圍，而是改變了對村落的控馭方式—至多是在改變經(jīng)濟(jì)控馭方式的同時，減少了對鄉(xiāng)村社會事務(wù)的過多和過于直接的介入�！盵3]也有學(xué)者對村民自治形成中的政府的干預(yù)持較為積極的觀點。如徐勇在對四川達(dá)川市村民自治示范活動的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)市政府在村民自治建構(gòu)中扮演了非常重要的角色，發(fā)揮了啟動、動員、引導(dǎo)、推動和規(guī)范等五大功能，并取得很好的效果。因此，他認(rèn)為不要根據(jù)一般經(jīng)驗和傳統(tǒng)理論來評價中國的基層民主進(jìn)程，中國的民主化進(jìn)程得以在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較為落后的農(nóng)村取得出乎意料的成就，與執(zhí)政黨和政府扮演的積極主動角色密切相關(guān)。[4]不過，當(dāng)涉及到村民自治和基層民主對中國政治發(fā)展前景的影響時候，多數(shù)學(xué)者則持審慎的態(tài)度展望。村民自治在一定程度上改變了過去國家政治行政權(quán)力對農(nóng)村的超強控制，隨著村民自治實踐的日益推廣和規(guī)范，農(nóng)村社會各種力量也將重新調(diào)整，村民自治組織、宗族組織以及黨組織都將面臨組織功能的轉(zhuǎn)換。但是，直接選舉的層級向上提升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實踐仍然有許多的制約和阻力。那種期望在縣、省以及全國范圍內(nèi)進(jìn)行直接選舉的愿望恐怕是過于超前，這種可能性至少被認(rèn)為還需要一段相當(dāng)長的時間。[5]

　　如果僅從鄉(xiāng)村民主發(fā)展的一般性理念為取向來審視中國鄉(xiāng)村自治和民主選舉的問題容易流于觀點之爭，那么，從鄉(xiāng)村政治權(quán)威的建構(gòu)以及與本土社會利益之間的關(guān)系入手來考察問題，也許更具有理論分析上的意義。當(dāng)我們談?wù)摯迕褡灾蔚臅r候，其本源的議題所涉及的是在國家政治體系中鄉(xiāng)村地方社會在一定范圍區(qū)域內(nèi)實行一定程度的自主決策和自我管理的權(quán)利。這種權(quán)利的體現(xiàn)實際上涉及到兩個彼此相關(guān)的基本問題，即鄉(xiāng)村地方自治體在與國家權(quán)威的關(guān)系中如何劃分自主權(quán)以維護(hù)自治體內(nèi)部共同利益，以及自治體政治權(quán)威以什么方式產(chǎn)生與運行。

　　村民自治在鄉(xiāng)村共同利益保護(hù)方面一直起著重要的作用。在傳統(tǒng)社會，地方利益保護(hù)主要通過建立在地方權(quán)威和習(xí)慣法基礎(chǔ)上的地方利益共同體來實現(xiàn)。地方權(quán)威的建構(gòu)主要與內(nèi)部共同利益相關(guān)聯(lián)，而與國家政權(quán)的官府權(quán)威相分離。[6] 在中國進(jìn)入現(xiàn)代化過程之后，傳統(tǒng)社會的利益共同體開始受到國家行政權(quán)力的侵蝕，出現(xiàn)了費孝通所說的“單軌政治”的格局。地方權(quán)威呈現(xiàn)出“官僚化”的趨勢，與地方社會的共同利益的關(guān)聯(lián)性逐漸下降。[7] 中華人民共和國成立之后，地方政權(quán)的重建將地方權(quán)威完全納入國家行政權(quán)威體系。國家對鄉(xiāng)村社會的滲透加劇，國家通過強有力的動員體制將中央的一系列農(nóng)村社會改造運動推行到鄉(xiāng)村的各個角落。隨著權(quán)威授權(quán)來源的改變以及權(quán)威與利益共同體的徹底分離，傳統(tǒng)意義上的地方權(quán)威不復(fù)存在。尤其是在1958年農(nóng)村實行人民公社化以后，行政權(quán)威對鄉(xiāng)村社會的滲透發(fā)展到極點。公社作為一種新型的基層政權(quán)組織形式，將幾乎所有的生產(chǎn)、經(jīng)營、居住和遷徙的活動都集中在國家行政權(quán)威手中。在“政社合一”、“三級所有，隊為基礎(chǔ)”社會生產(chǎn)組織格局下，人民公社將國家行政權(quán)威內(nèi)部實行的行政控制體制推延到鄉(xiāng)村生活的所有領(lǐng)域，使鄉(xiāng)村活動的一切內(nèi)容政治化并受到行政權(quán)威的約束。地方權(quán)威實際上成為國家行政權(quán)威的代理人并服務(wù)于國家發(fā)展目標(biāo)，其地方利益保護(hù)者的職能在“先國家、后集體、再個人”的利益分配規(guī)則的強約束下退居到十分狹窄的范圍。

　　農(nóng)村開始實行村民自治和基層選舉以來，國家行政權(quán)威似乎是從鄉(xiāng)村基層向上收縮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，村一級權(quán)威的來源也似乎是從國家行政權(quán)威轉(zhuǎn)向了全體村民的認(rèn)可程度�；鶎舆x舉至少是在形式上改變了簡單地由上級政府任命村干部的現(xiàn)象。權(quán)威授予來源的改變無疑會使村一級決策向地方利益共同體的要求方面發(fā)展。在涉及到村民內(nèi)部利益分配的決策方面，參與決策討論的范圍得到擴大，決策的議程程序也逐漸受到各方的重視。[8] 這些變化無疑在一定程度上改變了鄉(xiāng)村治理的方式方法。但是，由于村一級行政組織的權(quán)威實際上受到國家行政權(quán)威的種種限制，村委會在維護(hù)地方利益共同體方面的作為是十分有限的。[9] 同時，從大量村民選舉的實例調(diào)查中我們?nèi)匀豢梢园l(fā)現(xiàn)，村一級權(quán)威來源的轉(zhuǎn)移并不徹底。在村一級權(quán)力構(gòu)成和運行中，村黨支部仍然是村級權(quán)力組織的核心，對村級事務(wù)具有實際的決策權(quán)。由于村委會必須承擔(dān)來自上級政府分派的行政性事務(wù)，承擔(dān)著部分政府的職能，其權(quán)威仍然依賴于上級黨政機關(guān)的支持。更重要的是，縣鄉(xiāng)級黨政機關(guān)對村級選舉擁有具體的指導(dǎo)權(quán)，對引起爭議的決定擁有實際的裁決權(quán)。在這些條件下，即使是當(dāng)選的村干部如果得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的支持和黨支部的支持，其權(quán)威地位仍然是不穩(wěn)固的。在鄉(xiāng)村自治和民主選舉的發(fā)展中也存在著其他結(jié)構(gòu)性的限制。如個體選民僅僅是作為村民身份參與選舉和民主監(jiān)督，這種身份并不具有國家公民的法律地位，其權(quán)利和責(zé)任僅限于鄉(xiāng)村社區(qū)，缺乏與其他相關(guān)社區(qū)的聯(lián)系。這種小范圍的分散的選舉對鄉(xiāng)村治理制度安排的整體影響是極其微小的。正如有學(xué)者指出的那樣：“如果`選`出來的鄉(xiāng)村權(quán)威仍然依據(jù)原有的方式治理鄉(xiāng)村，選舉就只是增加了新權(quán)威的合法性，但并沒有促進(jìn)選舉之后基層政權(quán)和村民權(quán)利關(guān)系的制度性改變，它產(chǎn)生的仍然是權(quán)威性的`自治`”而不是代表性的自治。[10]

　　從地方權(quán)威來源和地方共同體的關(guān)系觀察鄉(xiāng)村自治的發(fā)展變化是具有意義的。它不但能使我們了解到國家權(quán)威向鄉(xiāng)村社會滲透過程中鄉(xiāng)村權(quán)威和利益關(guān)系變化的重要性，也給我們提供了一個分析鄉(xiāng)村社會與國家關(guān)系之間如何發(fā)生變化的理論工具。然而，這一理論分析視角的意義不應(yīng)該僅僅限于解釋國家行政權(quán)威向下滲透所造成的地方權(quán)威行政化和地方權(quán)威-利益共同體瓦解這一事實，更不應(yīng)該成為回歸傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式的依據(jù)。中國鄉(xiāng)村治理從人民公社體制向村民自治和村民民主選舉體制的轉(zhuǎn)型是一種全新的事業(yè)，它從一開始就是針對當(dāng)時所面臨的實際問題展開的，而不是僅基于某種崇高的理念。在目前的情勢下，如果這一轉(zhuǎn)型不能夠解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在現(xiàn)代化和市場化進(jìn)程中所面臨的發(fā)展困境，它就失去了，或者部分地失去了應(yīng)有的意義。

　　二、政策結(jié)構(gòu)、行政體制與“三農(nóng)”問題

　　近幾年，一些深度接觸農(nóng)村實際問題的學(xué)者和實踐者的調(diào)查研究成果的發(fā)表，開始向人們揭示鄉(xiāng)村普遍存在農(nóng)業(yè)增長緩慢、農(nóng)村社會發(fā)展停滯和農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重三大問題（“三農(nóng)”問題）的經(jīng)濟(jì)、社會、體制和政治方面的原因。這些研究對現(xiàn)階段實行的基層民主能否解決農(nóng)村政治穩(wěn)定的問題提出了某些程度的質(zhì)疑。如曹錦清的研究通過對河南省一些邊遠(yuǎn)和落后地區(qū)農(nóng)村的人類學(xué)考察，認(rèn)為這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的“現(xiàn)代化”遇到了耕作方式、文化傳統(tǒng)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的困擾，單靠村民自治和選舉無助于解決當(dāng)?shù)氐呢毨�問題和發(fā)展問題。

[11] 李昌平以他17年鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的經(jīng)歷揭示了湖北監(jiān)利縣由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重所引發(fā)的嚴(yán)重的農(nóng)民貧困問題。他認(rèn)為“政府黑洞”是“三農(nóng)”問題的體制性根源。[12] 于建嶸則基于對湖南衡陽地區(qū)兩年的實地考察，從農(nóng)村政治的角度分析了“三農(nóng)”問題的政治原因，他認(rèn)為有組織的“農(nóng)民反抗”已經(jīng)嚴(yán)重地影響到農(nóng)村的政治穩(wěn)定。[13]“三農(nóng)”問題不但引起了中央政府的重視，也開始引起學(xué)術(shù)界的普遍的關(guān)注。

　　事實上，“三農(nóng)”問題的凸現(xiàn)和村民自治在鄉(xiāng)村社會的全面鋪開幾乎是同時發(fā)生的。這使得人們對單純研究村級民主選舉的興趣轉(zhuǎn)移到更廣泛的領(lǐng)域。農(nóng)村問題，尤其是農(nóng)村政治問題，逐漸成為學(xué)者們研究的焦點性領(lǐng)域。這些研究將中國農(nóng)村政治發(fā)展的研究提到了一個新的層面。首先，“三農(nóng)”問題和農(nóng)村政治穩(wěn)定成為農(nóng)村問題研究的核心話題，解決“三農(nóng)”問題對維護(hù)鄉(xiāng)村政治穩(wěn)定的重要性被深刻認(rèn)識；
其次，研究的關(guān)注點開始更加直接針對農(nóng)村政策選擇問題，而以往關(guān)注的村級自治和民主選舉成為核心問題的次級問題。

　　如果解決三農(nóng)問題是維護(hù)鄉(xiāng)村政治穩(wěn)定的關(guān)鍵，那么，就有必要對三農(nóng)問題產(chǎn)生的復(fù)雜原因進(jìn)行探討。三農(nóng)問題產(chǎn)生的原因是復(fù)雜的和多方面的。從經(jīng)濟(jì)的角度來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠的要素仍然是土地和勞動力，地少人多的現(xiàn)狀在相當(dāng)大的程度上制約著農(nóng)村人口的收入增長。中國農(nóng)用土地人均不到2畝，全國人口的70%強是農(nóng)村人口，而農(nóng)村勞動力則達(dá)4.99億。農(nóng)村長期以來存在的土地少人口多的矛盾不可能為農(nóng)業(yè)人口帶來不斷增長的收入。八十年代初推行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制改革將集體的土地承包給以家庭為生產(chǎn)單位的農(nóng)戶，這一將土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的政策曾經(jīng)極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，也提高了農(nóng)民的收入和生活水平。但是隨著農(nóng)業(yè)實際人口的自然增長和農(nóng)用土地因經(jīng)濟(jì)開發(fā)的不斷減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在現(xiàn)有結(jié)構(gòu)下只能維持溫飽狀態(tài)。尤其是近幾年來，由于生態(tài)退化和農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)性調(diào)整，農(nóng)用耕地總面積的遞減在不斷加快。根據(jù)國家國土資源部最近公布的數(shù)字，與1996年的21億畝的耕地總面積相比，2002年全國耕地面積下降到了18.89億畝。[14] 此外，由于傳統(tǒng)的一家一戶的小生產(chǎn)方式至今仍在廣大農(nóng)村占主導(dǎo)地位，在我國生產(chǎn)、流通領(lǐng)域日益市場化的條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在現(xiàn)有的土地制度、生產(chǎn)方式和制度供給等方面的制約下，造成了農(nóng)村中的技術(shù)市場、人才市場、資金市場、信息市場以及產(chǎn)品的加工流通市場普遍發(fā)育不足，因此不能有效地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動人口，也制約了農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長和農(nóng)村發(fā)展。(點擊此處閱讀下一頁)

　　其次，從國家政策結(jié)構(gòu)的層面看，因“趕超”發(fā)展戰(zhàn)略長期積淀形成的城鄉(xiāng)“二元”社會結(jié)構(gòu)和對農(nóng)村仍然區(qū)別對待的政策，造成農(nóng)村的相對貧窮落后。城鄉(xiāng)“二元”化社會結(jié)構(gòu)的形成起始于50年代，其具體政策體現(xiàn)為二元戶籍制度和城鄉(xiāng)社會福利就業(yè)政策的區(qū)別對待。為保障城市的就業(yè)和平穩(wěn)發(fā)展，二元戶籍制度將城鄉(xiāng)人口區(qū)分開來，并通過嚴(yán)格的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口三級審批制度，限制農(nóng)村勞動力涌入城市。將這種二元戶籍制度的實質(zhì)內(nèi)容直到90年代中期都一直保持不變。[15]城市嚴(yán)格的戶籍制度實際上剝奪了農(nóng)民的自由遷徙和擇業(yè)的權(quán)利，將人口的70%禁錮在農(nóng)村。在這種隔離體制下，國家只為城鎮(zhèn)人口提供相應(yīng)的糧油供給、就業(yè)安排、兒童義務(wù)教育、住房醫(yī)療和其他福利保障，而農(nóng)村人口則被排除于國家提供的社會保障系統(tǒng)之外。在稅負(fù)方面，城鄉(xiāng)之間也實行差別對待。法律規(guī)定，農(nóng)民從事生產(chǎn)和生活需要繳納農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、耕地占用稅，每年還要完成國家規(guī)定的糧食、棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品定購任務(wù)。同時，地方政府為維持和發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)和行政管理的運行，直接從農(nóng)戶征收鄉(xiāng)統(tǒng)籌費和村提留費。前者用于本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村兩級辦學(xué)、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)等，后者用于村級行政的公積金、公益金和管理費。此外，農(nóng)民還要承擔(dān)為本地植樹造林、防汛、公路建勤、修繕校舍、農(nóng)田水利基本建設(shè)所規(guī)定的義務(wù)工和勞動積累工份額。國家還規(guī)定，縣級人民政府可以按照國家和上級政府相關(guān)規(guī)定向農(nóng)民征收農(nóng)村教育集資費、行政事業(yè)性收費等。與農(nóng)村相比較，城市居民主要只繳納個人所得稅，以每月收入800元以上為啟征點，而農(nóng)村的稅費是按照人頭和家庭來征收，實際上是零啟征點。這種“城鄉(xiāng)差別”的稅收體制使得了農(nóng)民比城市人口承擔(dān)了更多的稅負(fù)。[16]

　　在缺乏國家大量投入的條件下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠的是農(nóng)村自身發(fā)展能力的擴大，其主要辦法是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以工補農(nóng)。改革開放以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展曾經(jīng)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起了促進(jìn)作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展在農(nóng)村范圍內(nèi)形成了小范圍的“以工補農(nóng)”格局，不但增加了地區(qū)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，而且促進(jìn)了農(nóng)民教育、改善居住條件、增強農(nóng)民福利等社會事業(yè)的發(fā)展。但是在城市經(jīng)濟(jì)改革全面推動之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實際上一直受到不平等的政策待遇，在貸款、行政審批和政策扶植等方面長期受到歧視。從90年代以來，隨著市場體制的不斷發(fā)展和外資企業(yè)的流入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于規(guī)模小，技術(shù)水平和經(jīng)營管理水平低等原因，除少數(shù)明星企業(yè)外，大多數(shù)普遍不景氣，生產(chǎn)效率下降，發(fā)展速度回落，吸納勞動力的能力減弱，從而也影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農(nóng)村的反哺能力。尤其是，多數(shù)有活力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多集中在東南沿海地區(qū)，中西部地區(qū)不但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少，而且生產(chǎn)效益差，對農(nóng)村的反哺能力十分有限。在全國工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的格局中，中央的政策仍然主要偏向于工業(yè)和城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。工農(nóng)產(chǎn)品價格長期實行的剪刀差政策仍然在執(zhí)行，在全國范圍內(nèi)依然是“以農(nóng)補工”的政策格局。[17]

　　其三，從農(nóng)村行政管理體制的層面看，縣、鄉(xiāng)級政府機構(gòu)和行政人員普遍過于龐大，形成農(nóng)村管理體制的高成本運行，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重。除了國家法律規(guī)定的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅外，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)增加主要體現(xiàn)在“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“村提留”等各種行政上繳費用的增長上。1985年以來農(nóng)村承擔(dān)的這些費用負(fù)擔(dān)越來越重，其主要原因與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)和人員的不斷增加有直接的關(guān)系。1982年底，全國人大通過的新憲法重新將鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定為農(nóng)村基層政府，1983年10月中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》，到1985年底，全國基本上實行了“撤社建鄉(xiāng)”政府體制的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建立之后，機構(gòu)和人員一直不斷膨脹。由于縣鄉(xiāng)機構(gòu)設(shè)置有很大的隨意性，縣一級的主管部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以設(shè)置對口機構(gòu)和安置人員，鄉(xiāng)政府為了執(zhí)行各項政策和完成上級各級政府制定的各項“達(dá)標(biāo)”任務(wù)，也自主設(shè)立機構(gòu)和增置人員。在缺乏有效管理和約束的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員的急劇增加。例如，在80年代中期，每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政開支的行政人員編制大約是30人左右，而近幾年來，這一數(shù)字增加到了約300人，發(fā)達(dá)地區(qū)鎮(zhèn)級級別單位甚至達(dá)800—1000人。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府維持機構(gòu)運轉(zhuǎn)和人員工資的費用急劇增加，造成鄉(xiāng)級財政支出的不斷擴大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)債率的不斷增加。為了生存，鄉(xiāng)政府必然需要增加“非規(guī)范性收入”以補貼財政支出，其辦法是將這些財政缺口通過軟約束的“統(tǒng)籌提留”、行政性收費以及各種名目的集資等方式強加在農(nóng)民的頭上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)和人員的不斷增長以及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的不斷加重，使得“三農(nóng)”問題日漸凸顯，農(nóng)民與地方基層政府之間的對立和沖突不斷升級和惡化。這種情況在中西部較為貧窮的地區(qū)尤為嚴(yán)重。[18]

　　以上三個方面是造成城鄉(xiāng)貧富之間的差距不斷擴大的主要原因，而城鄉(xiāng)差別對待的政策結(jié)構(gòu)和高成本運行的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制則更具有本質(zhì)性。在現(xiàn)有的差別對待政策體制下，農(nóng)業(yè)作為弱勢產(chǎn)業(yè)不能得到應(yīng)有的政策保護(hù)，而且繼續(xù)在為其他產(chǎn)業(yè)和城市的發(fā)展支付成本�，F(xiàn)行的縣-鄉(xiāng)管理體制也將其高成本以各種正式的和非正式的方式轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。這種情況的發(fā)展，致使現(xiàn)在城鄉(xiāng)貧富差距甚至已經(jīng)高于改革開放前期的水平。[19]

　　三、解決“三農(nóng)”問題的政策與體制制約

　　九十年代以來，中央政府開始重視農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題。針對普遍存在的“三農(nóng)”問題，中央政府認(rèn)識到農(nóng)村的核心問題是農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定，并為此制定政策和措施，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和理順農(nóng)村干群關(guān)系。但在國家農(nóng)村整體政策沒有結(jié)構(gòu)性變化以及縣-鄉(xiāng)管理體制改革的情況下，這些針對具體問題的具體政策大多遇到執(zhí)行難的政策困境。

　　首先，“三農(nóng)”問題的首要問題是如何增加農(nóng)民的實際收入。提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率是增加農(nóng)民收入的重要手段。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府是農(nóng)村唯一的經(jīng)濟(jì)組織管理力量。政治動員、公社和民兵等建制將農(nóng)民嚴(yán)密的組織起來。農(nóng)民在高度統(tǒng)一的半軍事化的指揮下，按照政府下達(dá)的指令從事農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，上識字班學(xué)習(xí)政治和文化，使用化肥農(nóng)藥、糧食新品種和少量的農(nóng)業(yè)機械，農(nóng)業(yè)技術(shù)是完全的“公共產(chǎn)品”。政府成為農(nóng)村科技發(fā)展和推廣的唯一組織和推動力。然而，自從農(nóng)村實現(xiàn)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，市場經(jīng)濟(jì)逐漸改變了政府和農(nóng)民的關(guān)系以及農(nóng)村生產(chǎn)組織形式，農(nóng)村科技供求關(guān)系發(fā)生了深刻的變化。據(jù)一些農(nóng)村科技推廣的個案研究表明，改革開放以來，農(nóng)村科技普及在新的不完備市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下受到了種種因素的制約。[20]雖然各級政府的預(yù)算中仍然保留了一定數(shù)目的無償農(nóng)業(yè)技術(shù)推示范的財政經(jīng)費，但這一筆相當(dāng)大的經(jīng)費并沒有落實在農(nóng)業(yè)科技推廣中去，而是流向了城市周邊的政府投資和公司化經(jīng)營，以求得更高的資金回報率。作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的技術(shù)推廣經(jīng)費正在被其管理的部門挪用，成為這些部門特權(quán)收益。在目前財政資金決策監(jiān)督體制下，農(nóng)民對資金的流動和操作過程不了解，也無法參與和監(jiān)督，農(nóng)業(yè)技術(shù)普及資金真正用于農(nóng)業(yè)技術(shù)提高的部分越來越少，農(nóng)村科技人員的人數(shù)也急劇下降。在高等教育對農(nóng)業(yè)科技人員的培養(yǎng)方面同樣出現(xiàn)了學(xué)生來源減少和科技人才不愿下鄉(xiāng)的問題。

　　在農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域，糧食和棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品的流通仍然在相當(dāng)?shù)某潭壬鲜車�家控制。糧食和棉花生產(chǎn)成本高價格低，無法成為農(nóng)民增收的主要依靠。種植其他經(jīng)濟(jì)作物和從事養(yǎng)殖業(yè)可以為農(nóng)民帶來更多的回報，但也具有更高的市場風(fēng)險。在引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場方面，由于農(nóng)村自組織程度比較低，對市場信息的了解主要還是靠基層政府的指導(dǎo)。而基層政府在引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場時并不直接承擔(dān)市場的風(fēng)險成本，加之政府習(xí)慣于用行政方式理解市場和指導(dǎo)農(nóng)民，往往誤導(dǎo)農(nóng)民，造成農(nóng)民直接經(jīng)濟(jì)損失。

　　中央有關(guān)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的措施主要是制定有關(guān)政策和規(guī)定行政事業(yè)收費標(biāo)準(zhǔn)，限制地方和基層政府的“亂收費”、“亂攤派”和“亂集資”。從法定的意義上講，農(nóng)民負(fù)擔(dān)是指國家政策規(guī)定或由法律規(guī)定具有農(nóng)村戶口的農(nóng)民應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)。1993年7月通過的《中國人民共和國農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，農(nóng)民依法繳納稅款，依法繳納村集體提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，依法承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)工和勞動工。該《農(nóng)業(yè)法》對向農(nóng)民的收費、罰款、攤派、集資等作了明確的限制，規(guī)定一切向農(nóng)民的收費、罰款、攤派都必須有法律和法規(guī)的依據(jù)，集資必須實行自愿原則。但在實際運作上，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了法定的范圍。各級政府為了自身財政的需要，往往通過搭便車的方式增加農(nóng)民應(yīng)交的稅費額度和增加收費項目。由于中央有關(guān)農(nóng)業(yè)稅負(fù)政策并沒有根本改變，農(nóng)業(yè)稅收總量不但沒有逐年減少，反而逐年增加。從實行分稅制以來，地方財政普遍困難重重，尤其是在縣鄉(xiāng)級政府，財政缺口自然轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上。農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐年加重，則進(jìn)一步惡化了農(nóng)村的干群關(guān)系。為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，中央政府從80年代后期以來先后發(fā)布了20多件法律法規(guī)和行政文件，但是許多地方政府通過種種“對策”，虛報數(shù)字，回避檢查，仍然不斷增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。地方政府和部門面向農(nóng)民的各種收費、集資、罰款和攤派項目不斷增加，數(shù)額不斷增大。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)官員透露，一些地方政府增加財政，虛報農(nóng)民收入，超標(biāo)準(zhǔn)提取村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，強迫農(nóng)民以資代勞；
一些地方則違反國家規(guī)定，按田畝或人頭平攤征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅；
有些部門要求基層進(jìn)行的達(dá)標(biāo)升級活動屢禁不止，所需資金最后攤派到農(nóng)民身上；
有些地方基層干部采取非法手段強行向農(nóng)民收錢收物，釀成惡性案件和群體性事件。根據(jù)其提供的統(tǒng)計數(shù)字，1999年全國農(nóng)民直接承擔(dān)的稅費負(fù)擔(dān)總額約為1200多億元，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)稅費為130多元。其中，農(nóng)民繳納的農(nóng)（牧）業(yè)稅，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅各項稅收收入近300億元；
農(nóng)民直接繳納的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費約為600億元；
“兩工”中的以資代勞及其他各種社會負(fù)擔(dān)（包括行政事業(yè)性收費、集資、罰款、攤派等）約為300億元。[21] 據(jù)一位學(xué)者的調(diào)查，在某一個縣級市，1999年的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費總額比80年代中期增加了10 多倍。在這個縣，一般收取金額占上年人均純收入的10%到15%；
有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取的農(nóng)民負(fù)擔(dān)名目仍然達(dá)30多項。除法定的農(nóng)業(yè)稅和提留統(tǒng)籌費之外，該縣農(nóng)民的額外負(fù)擔(dān)是負(fù)擔(dān)總額的40%。[22]

　　針對農(nóng)民不合理“負(fù)擔(dān)”的問題，中央決定在農(nóng)村實行農(nóng)村稅費改革，并于2000年開始先后在安徽、江蘇全省及其他地區(qū)的102個縣（市）進(jìn)行了費改稅政策 [23]的試點，想規(guī)范農(nóng)村稅費制度，從根本上消除農(nóng)村“亂收費”的問題，以達(dá)到減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的目的。這一改革試點于2002年又?jǐn)U大到20個�。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）以及其他省份的25個縣（市）。但是，由于國家公共財政體制本身的不完善，財政轉(zhuǎn)移支付的手段不規(guī)范不合理（具體的轉(zhuǎn)移支付還沒有建立與公共品生產(chǎn)、供給相聯(lián)系的配套制度），縣鄉(xiāng)之間財政關(guān)系仍然偏重于財政承包制（這種制度造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理依附于縣級政府，在提供本地公共產(chǎn)品方面不能自主），鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革和機構(gòu)人員精簡沒有真正落實，農(nóng)村義務(wù)教育管理體制沒有進(jìn)行相應(yīng)的改革（“鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦小學(xué)、縣辦中學(xué)體制”使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財政的大部分用于農(nóng)村義務(wù)教育），其結(jié)果是大多數(shù)縣鄉(xiāng)財政瀕臨破產(chǎn)，基層政府行政運行難以保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共產(chǎn)品的能力急劇下降（農(nóng)村義務(wù)教育首當(dāng)其沖）。因此，中央政府不得不用“積極穩(wěn)妥、量力而行、分步實施”的原則調(diào)整政策實施的步伐。

　　綜上所述，“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”問題并非單純由基層政府的非規(guī)范行為所至，更深層的原因還在于國家政策結(jié)構(gòu)的不合理和行政體制的弊端�！叭�農(nóng)”問題雖然受到了中央決策層的重視，但是，由于國家宏觀政策結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變，自上而下高成本運行的縣-鄉(xiāng)管理體制改革的滯后，針對“三農(nóng)”問題的具體政策很難取得預(yù)期的效果。

　　四、農(nóng)村政治穩(wěn)定與治理模式的結(jié)構(gòu)性變化

　　九十年代以來，鄉(xiāng)村“民主自治”與“三農(nóng)問題”成為中國農(nóng)村兩個最重要的議題。兩個議題具有不同的性質(zhì)和不同的發(fā)生原因，但從政治的角度上分析，兩者之間也存在著因果聯(lián)系�！叭�農(nóng)問題”主要是由于城鄉(xiāng)差別對待的國家宏觀政策結(jié)構(gòu)和高成本縣—鄉(xiāng)管理體制產(chǎn)生的必然結(jié)果，“三農(nóng)問題”的長期延續(xù)和加重不但阻礙鄉(xiāng)村社會的發(fā)展，而且還影響到鄉(xiāng)村政治的穩(wěn)定。鄉(xiāng)村民主自治則是自上而下推動的一種制度變革，其目的是在農(nóng)村的最基層建立“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的群眾性自治組織，(點擊此處閱讀下一頁)

　　以取代人民公社的準(zhǔn)軍事化的管理方式，并通過村民選舉為這種自治賦予“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”內(nèi)涵，以保障鄉(xiāng)村的政治穩(wěn)定。但從制度的層面上看，鄉(xiāng)村民主自治在中國近現(xiàn)代史上不能不說是一種全新的制度安排。然而，這種制度安排在實踐過程中卻具有很強的行政主導(dǎo)性，自治權(quán)威仍然帶有相當(dāng)程度的官僚化特性。另外，這種村民自治是一種鄉(xiāng)村社會中最原始（基本上以自然村落為主的）也是最小單位中的自治，民主自治的功能只限于自治組織內(nèi)部的利益調(diào)整。限于權(quán)威的依附性和自治規(guī)模的限制，在強大的行政權(quán)威的壓力下，自治組織很難成為其共同利益的維護(hù)者。村民自治的這些特性也許可以從一定程度解釋，為什么當(dāng)鄉(xiāng)村“民主自治”在全國得以普遍推行的同時，與農(nóng)民利益休戚相關(guān)的“三農(nóng)” 問題不能得到妥善解決。鄉(xiāng)村“民主自治”和“三農(nóng)問題”這兩個在許多人看來不相干的議題實際上存在著某些必然的關(guān)系。

　　“三農(nóng)”問題的長期存在和不斷加重所引發(fā)的農(nóng)村政治穩(wěn)定問題直接引起了中央決策層和知識界對農(nóng)村問題的重視。十六大以來新的國家領(lǐng)導(dǎo)集體也已經(jīng)將農(nóng)村問題列入重要政治議程。一些相關(guān)的具體政策也已進(jìn)入試點推行階段，如中央強調(diào)將繼續(xù)推行農(nóng)村“費改稅”政策，并同時加大中央財政對包括義務(wù)教育在內(nèi)的農(nóng)村公共財政的支持。在中央的部署下，許多城市已經(jīng)開始進(jìn)行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策的調(diào)整，放寬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口的限制，以加速城市化比例。然而，正如本文以上所述，“三農(nóng)問題”的產(chǎn)生和難以解決的原因是與國家政策結(jié)構(gòu)和行政管理體制上的問題相關(guān)聯(lián)的，在解決具體問題的政策實施中所遇到的困境業(yè)已表明，“三農(nóng)”問題的影響不僅已經(jīng)觸及到了縣-鄉(xiāng)管理體制的結(jié)構(gòu)性問題，而且業(yè)已跨越了農(nóng)村社會的邊界，觸及到了國家宏觀政策中的結(jié)構(gòu)性問題。解決“三農(nóng)”問題維持農(nóng)村政治穩(wěn)定將涉及農(nóng)村治理模式的結(jié)構(gòu)性變化，涉及到農(nóng)村基本政策和管理方式的大幅度調(diào)整和創(chuàng)新。只有通過國家政策結(jié)構(gòu)上的重大調(diào)整和行政管理體制上的重大改革才有可能徹底解決目前的困境。具體講，就政策選擇層面而言，農(nóng)村稅費改革必須結(jié)合中央和省級財政對農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)的投入以及縣鄉(xiāng)級政府的機構(gòu)改革；
減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和增加農(nóng)民收入的問題必須有相關(guān)政策能夠保障農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益不受侵犯；
國家的宏觀政策必須打破“二元”社會政策基調(diào)，進(jìn)一步改革現(xiàn)有城鄉(xiāng)分離的相關(guān)政策，允許農(nóng)村剩余勞動力向城市勞動力市場的合理流動，減少農(nóng)村人口，加快城市化進(jìn)程。這些政策必然要涉及到城鄉(xiāng)利益結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，涉及到鄉(xiāng)村治理中國家和鄉(xiāng)村社會關(guān)系的調(diào)整。占總?cè)丝诩s70%的農(nóng)民能否在這一重大利益調(diào)整中產(chǎn)生應(yīng)有的政治影響力，將在一定程度上決定著利益調(diào)整和國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系調(diào)整的程度，也將在相當(dāng)程度上決定著鄉(xiāng)村治理模式的結(jié)構(gòu)性變化的方向和程度。

　　但是，二十年來中國農(nóng)村管理模式的改革更多是表象性的而不是實質(zhì)性的，這一改革并沒有增強農(nóng)民在上述這些利益調(diào)整的格局中的影響力。從形式上看農(nóng)村實行了村級自治和民主選舉，但是國家通過政府基層行政機構(gòu)對農(nóng)村社會的強控制治理模式并沒有發(fā)生本質(zhì)上的變化。政府對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的“區(qū)別對待”政策并沒有因為村民自治和基層選舉而得到改變。單個行政村落的自治和民主選舉充其量只能形成“馬鈴薯”式的自組織群，而這種相互隔離的、分散的自組織不可能直接影響國家層面的政策選擇，難以約束基層政府的行為，也無法改變農(nóng)民在社會利益分配格局中的弱勢地位。中國正在進(jìn)行具有現(xiàn)代化意義上的社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，解決轉(zhuǎn)型時期農(nóng)村發(fā)展問題并非是鄉(xiāng)村村級社區(qū)內(nèi)部政治關(guān)系調(diào)整所能為之的。它有賴于中央權(quán)威對農(nóng)村政策的合理選擇，有賴于鄉(xiāng)村自治與鄉(xiāng)村利益共同體在更大范圍上的再造。在目前的政策制定體制下，后者的積極參與有可能是農(nóng)村政策合理選擇的一個重要的因素。

　　政策選擇是一個受到多方面政治因素影響的博弈過程。在全國政策結(jié)構(gòu)性調(diào)整中，農(nóng)村政策的選擇依然要受到國家整體發(fā)展戰(zhàn)略的制約，受到業(yè)已形成的利益格局的限制。因此，國家政策結(jié)構(gòu)中城鄉(xiāng)“二元化”政策體系的調(diào)整無法在短期內(nèi)發(fā)生重大變化。在此條件下，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)型，改革高成本運行的縣-鄉(xiāng)管理體制，在解決“三農(nóng)”問題，緩和農(nóng)民與基層政權(quán)矛盾方面將會更具有重要的現(xiàn)實意義。

　　目前，一些學(xué)者通過相關(guān)研究提出了一些關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的方案和設(shè)想，例如，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級政府的派出機構(gòu)，通過政府管理層級簡化和財政體制創(chuàng)新來排解縣、鄉(xiāng)財政困境[24]，或者撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，以徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力與責(zé)任不平衡的問題。[25] 這些主流學(xué)者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革方案和設(shè)想，更多地是試圖通過行政體制改革來實行機構(gòu)和人員的精簡來解決基層政府財政所面臨的問題，或者通過行政執(zhí)行體制的內(nèi)部調(diào)整增強體制的自我約束以規(guī)范基層行政行為。他們過多地倚重于自上而下的行政管理體制的自我完善能力，或多或少地忽視了來自鄉(xiāng)村社會潛在的自主能力和政治影響力。[26] 主流學(xué)者的局限在于對我國自上而下的傳統(tǒng)行政管理-執(zhí)行體制所存在的結(jié)構(gòu)性特征缺乏足夠的認(rèn)識。這些結(jié)構(gòu)性特征主要體現(xiàn)為：管制型的政府行政建構(gòu)、準(zhǔn)動員型的行政執(zhí)行模式和以完成任務(wù)指標(biāo)為手段的行政激勵體制。在這種管理-執(zhí)行體制下，基層政府很容易忽視行政效率的提高和行政資源的合理配置，無節(jié)制地增加行政運行成本，產(chǎn)生行政執(zhí)行的外溢性。[27] 因此。在傳統(tǒng)行政管理-執(zhí)行體制缺乏結(jié)構(gòu)性變革的條件下，縣-鄉(xiāng)管理體制實行自我完善和自我約束的可能性程度是值得懷疑的。

　　在縣-鄉(xiāng)管理體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演著一種雙重角色，它既是提供鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品一時難以替代的供給者，又是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一個誘因。與縣級政府比較，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府更直接面對農(nóng)村基層，也更多地承受著縣以上各級政府政策執(zhí)行的壓力和承擔(dān)著這些政策執(zhí)行的部分成本。在自上而下準(zhǔn)動員型行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對上負(fù)責(zé)有余而對下負(fù)責(zé)不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要人事任命由縣級負(fù)責(zé)，工作任務(wù)由縣級有關(guān)部門布置和監(jiān)督，必須向上級負(fù)責(zé)；
而在財政上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則要依賴于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)組織。這種權(quán)責(zé)的非均衡性，很容易使縣級政府將其職能擴張所造成的財政負(fù)擔(dān)以下派任務(wù)指標(biāo)的形式強加給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再將這些負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁成農(nóng)民負(fù)擔(dān)。許多地方出現(xiàn)的農(nóng)民與基層政府之間的矛盾和沖突已經(jīng)在一定程度上說明了行政執(zhí)行外溢性后果的存在。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革既應(yīng)該著眼于縣-鄉(xiāng)關(guān)系中的權(quán)力與責(zé)任的對應(yīng)和平衡，也更應(yīng)該著眼于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威來源與利益共同體之間的有機結(jié)合和良性互動。如果在村民自治的基礎(chǔ)上將自治擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉試點的基礎(chǔ)上不斷推廣經(jīng)驗，使農(nóng)民能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)實行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，這將會在一定程度上推動鄉(xiāng)村治理模式的結(jié)構(gòu)性變化，緩解“三農(nóng)問題”困擾下鄉(xiāng)村治理的困境，并在國家政策結(jié)構(gòu)調(diào)整和政策實施方面逐漸產(chǎn)生積極的影響。

　　注釋：

　　[1] 金太軍、王運生“村民自治在國家與農(nóng)村社會關(guān)系制度化重構(gòu)中的意義”，《文史哲》2002年第2期。

　　[2]黨國權(quán)：“‘村民自治’是民主政治的起點嗎”？《戰(zhàn)略與管理》，1999年1期，第95頁。

　　[3]毛丹：《鄉(xiāng)村組織化和鄉(xiāng)村民主--浙江蕭山市尖山下村觀察》，1998年（香港）《中國社會科學(xué)季刊》總第22卷。

　　[4]徐勇：“民主化進(jìn)程中的政府主動性----四川省達(dá)川市村民自治示范活動調(diào)查與思考”，《戰(zhàn)略與管理》1997年第3期

　　[5]肖立輝：“村民自治在中國的緣起和發(fā)展”，《學(xué)術(shù)論叢》1999年第2期

　　[6]見陳翰笙《解放前的地主和農(nóng)民——華南農(nóng)村危機研究》，中國社會科學(xué)出版社，1984年版；
Kathryn Bernhardt: Rents, Taxes, and Peasant Resistance: the Lower Yangzi Region, 1984-1950, Stanford University Press, 1992.

　　[7]費孝通，《鄉(xiāng)土中國》，天津人民出版社，1994年版。

　　[8]1998年10月14日黨的十五大三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決議》強調(diào)搞好村民自治，“重點是建立健全以村民委員會的民主選舉制度，以村民會議或村民代表會議為主要形式的民主議事制度，以村務(wù)公開、民主評議和村民委員會定期報告工作為內(nèi)容的民主監(jiān)督制度�！�…推進(jìn)村民自治的制度化、規(guī)范化。”見中央文獻(xiàn)研究室編：《十五大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），人民出版社，2000年6月第一版，第576頁。

　　[9]根據(jù)近幾年中共中央、國務(wù)院以及民政部對村民自治工作各種文件規(guī)定，村民自治工作的主要內(nèi)容是完善村務(wù)公開制度，定期向村民公開財務(wù)收支、計劃生育情況、宅基地審批、農(nóng)民負(fù)擔(dān)攤派、收電費收繳、集體經(jīng)濟(jì)項目承包等其他事項，并強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府要加強對村民民主建設(shè)的具體指導(dǎo)。見民政部1997年8月5日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步建立健全村務(wù)公開制度，深化農(nóng)村村民自治工作的通知》（民政部基層政權(quán)建設(shè)司農(nóng)村處編：《1997年度農(nóng)村基層政治建設(shè)資料匯編》第123頁），中共中央、國務(wù)院1998年1月24日發(fā)布的《關(guān)于1998年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》（中央文獻(xiàn)研究室編：《十五大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），人民出版社，2000年6月第一版，第31-32頁。

　　[10]張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，浙江人民出版社，2000年版，第208頁。

　　[11]曹錦清：《黃河邊的中國：一個學(xué)者對鄉(xiāng)村社會的觀察與思考》，上海文藝出版社，2000年版。

　　[12]李昌平：《我對總理說實話》，光明日報出版社，2002年版。

　　[13]于建嶸：《岳村政治：轉(zhuǎn)型期中國鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)的變遷》，商務(wù)印書館，2002年版。

　　[14]根據(jù)國土資源部最近公布的調(diào)查結(jié)果，2002年度耕地減少2529萬畝，其中全國各地生態(tài)退耕總面積為2138.3萬畝，是近年來最多的一年，相當(dāng)于前5年年均生態(tài)退耕面積的3倍多。同時，農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整也減少了耕地524萬畝，轉(zhuǎn)化成了林地、園地和牧草地。此外，房地產(chǎn)和基本建設(shè)兩項投資共占用耕地近295萬畝，比前5年年均占用耕地增加了24.5萬畝。根據(jù)中國現(xiàn)實狀況，國家規(guī)定全國耕地數(shù)量不得低于16億畝的底線，2002年所統(tǒng)計到的數(shù)字已經(jīng)開始接近國家規(guī)定的底線。見中國新聞網(wǎng)2003年3月8日電。

　　[15]有關(guān)該制度的具體內(nèi)容和演變，見俞德鵬：《城鄉(xiāng)社會：從隔離走向開放——中國戶籍制度與戶籍法研究》，山東人民出版社，2002年版，第一章。

　　[16]孫立平最近分析指出，除了正式的稅之外，地方政府向農(nóng)民征收的各種“費”實際上是以農(nóng)民的個人和家庭收入為依據(jù)的，在“稅收含義”上可視為“準(zhǔn)個人所得稅”。根據(jù)他的估算，2001年農(nóng)村居民的收入之相當(dāng)城市居民總收入的36%，但所承擔(dān)的個人所得稅則占全國各惡人所得稅的44%-60%。見孫立平：“個人所得稅的疑惑”，《經(jīng)濟(jì)觀察報》，2003年3月31日，B3版。

　　[17]據(jù)國家統(tǒng)計局的測算，從1990年到1992年，通過剪刀差政策從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出去的財富價值分別為969億元、1350億元和1647億元。見郭書田：“再論當(dāng)今的農(nóng)民問題”，《社會主義研究》，1995年�？�。

　　[18]一般來說，純農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“非規(guī)范性收入”所占比重只占30%左右，其來源主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、行政事業(yè)性收費、集資等收入，基本上從農(nóng)民頭上直接征收。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)及市郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“非規(guī)范性收入”所占比重則一般在60%以上，甚至達(dá)到90%以上，其來源主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的剩余上交、土地征用收入。這可以從一個側(cè)面反映為什么我國中西部農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題比較突出，因為這些地區(qū)基本上以農(nóng)業(yè)收入為主，以農(nóng)業(yè)稅收為主體的預(yù)算內(nèi)收入根本無法維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不在非預(yù)算部分?jǐn)U大征收空間，從農(nóng)民頭上征收。隨著人員和機構(gòu)的增加、各種達(dá)標(biāo)升級活動的開展和政績（面子）工程的建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共開支逐年上升，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也便隨之累年加重，鄉(xiāng)村干群沖突愈演愈烈。

　　[19]根據(jù)有關(guān)的研究，1978年城市居民的收入比農(nóng)村居民高2.57倍，1984年由于農(nóng)村率先改革使比例降到了1.7倍，但是，到2000年這一比例已經(jīng)上升到2.8倍。這些數(shù)字只反映了城鄉(xiāng)差別的平均數(shù)，從2000年的情況看，全國農(nóng)民人均純收入為2253元，但有60%的農(nóng)民的收入在平均數(shù)以下。見姚力文：“呼喚城鄉(xiāng)配套改革”，《中國改革》，2002年第2期，第56頁。

　　[20]見楊鵬：“中國農(nóng)村科技進(jìn)步的制約因素”，《戰(zhàn)略與管理》2001年第6期，21-27頁。

　　[21]見《中國宏觀經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)》2002年12月：“稅費改革：破解農(nóng)村難題的重大舉措——訪國務(wù)院農(nóng)村稅費改革工作小組辦公室副主任黃維健”。

　　[22]見蕭揚：“做一個農(nóng)民有多難”，《中國改革》，2000年底6期。

　　[23]費改稅是對我國正在開展的農(nóng)村稅費改革的簡稱。在大部分地區(qū)，這項改革的具體內(nèi)容是“三個取消、兩個調(diào)整、一個逐步取消”，即取消生豬屠宰稅，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌，取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資；
調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策和調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收辦法；
在幾年內(nèi)逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工。興辦集體生產(chǎn)和公共事業(yè)所需資金，實行“一事一議”，由村民大會或村民代表大會討論決定。稅費改革的目標(biāo)是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入。

　　[24]見徐勇：“縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換”，《江蘇社會科學(xué)》，2002年第2期；
賈康、白景明：“縣鄉(xiāng)財政解困與財政體制創(chuàng)新”，《經(jīng)濟(jì)研究》，2002年第2期。

　　[25]見榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，中央編譯出版社，1998年版，第140-141頁；
鄭法：“農(nóng)村改革與公共權(quán)力的劃分”，《戰(zhàn)略與管理》，2000年第4期。

　　[26]最近也有一些非主流的學(xué)者主張在農(nóng)村建立更大范圍的農(nóng)民自組織，如農(nóng)會，但是因為其可能帶來的更大的不確定性和政治風(fēng)險而不被主流學(xué)者所接受。

　　[27] 我在一篇分析行政審批制度改革的文章中，對傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制的結(jié)構(gòu)性問題作了較為系統(tǒng)的分析。并用“行政執(zhí)行的外溢”來概括政府行政執(zhí)行機關(guān)在提供公共物品時給社會帶來的額外成本和負(fù)擔(dān)的所有現(xiàn)象，并認(rèn)為行政執(zhí)行外溢不光增加社會成本和負(fù)擔(dān)，而且會增加政權(quán)的政治成本。詳細(xì)分析見：徐湘林：“行政審批制度改革的體制制約與制度創(chuàng)新”，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2002年，第6期，第22-23頁和注（10）

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