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殘疾人保障法【李志岐:讓《殘疾人保障法》更有保障】

發(fā)布時(shí)間:2020-03-20 來(lái)源: 美文摘抄 點(diǎn)擊:

  攝影/本刊記者 路斐斐      2008年的早春二月,乍暖還寒。2月26日,一部和8300萬(wàn)殘疾人的權(quán)利、生活密切相關(guān)的法律修訂草案被首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議,它就是《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法(修訂草案)》,草案進(jìn)一步明確了殘疾人參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。
  
  時(shí)光荏苒,回望上個(gè)世紀(jì)八十年代殘疾人事業(yè)從有立法動(dòng)議到九十年代的立法完成并在全國(guó)人大通過(guò),再到今天對(duì)法律文本的再次修訂,我們可以感受到殘疾人權(quán)益的法律保護(hù)力度隨著法律文本的不斷完善而加強(qiáng)。
  
  追溯歷史感喟現(xiàn)實(shí)的最好方式就是找到歷史事件的見(jiàn)證者、親歷者。在《殘疾人保障法》重新被修訂的日子里,我們走進(jìn)了當(dāng)年《殘疾人保障法》的起草成員、中國(guó)殘聯(lián)原發(fā)展部副主任李志岐的家里,聽他講述我國(guó)殘疾人事業(yè)的立法過(guò)程和個(gè)人感受,一同見(jiàn)證中國(guó)殘疾人事業(yè)在《殘疾人保障法》的支持和保護(hù)下發(fā)展得更有保障。
  
  起草與爭(zhēng)議
  
  記者:請(qǐng)您談?wù)劇稓埣踩吮U戏ā妨⒎ㄖ醯那闆r。
  李志岐:保障法起草,在中國(guó)殘聯(lián)成立之前,基金會(huì)的時(shí)候,也就是1988年之前,委托北京大學(xué)法律系的師生起草了草稿。殘聯(lián)成立以后,就把它提到日程上來(lái)了,做準(zhǔn)備工作,之后到了1990年夏天,差不多用了一百天的時(shí)間吧,等于把原來(lái)的推翻了又重寫。
  起草小組剛開始是殘聯(lián)自己的,后來(lái)又?jǐn)U大到人大法工委,國(guó)務(wù)院法制局。100天基本上把各有關(guān)方面的專家包括殘聯(lián)自己內(nèi)部的人都召集到一起,一條條的商量、研究、起草。譬如,起草《康復(fù)》這一章,就把康復(fù)方面的專家叫來(lái),當(dāng)時(shí)這個(gè)工作主要是由理事會(huì)的劉小成同志,那個(gè)時(shí)候是副理事長(zhǎng),來(lái)具體主持,還有我和邢建緒等幾個(gè)人參加。起草完成以后,各個(gè)有關(guān)方面碰頭修改。修改的過(guò)程比較漫長(zhǎng),全國(guó)人大法工委,國(guó)務(wù)院法制局特別重視,加了一些實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容,特別是盲人免費(fèi)乘車等剛性條款加進(jìn)去了。然后就是正式提交國(guó)務(wù)院,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)后,就交人大常委會(huì)審議。
  
  記者:審議過(guò)程是否順利?
  李志岐:在這個(gè)過(guò)程中有一點(diǎn)分歧,殘疾人協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)到底要不要寫,如何寫,這個(gè)爭(zhēng)議比較大。我記憶比較深的是鄧樸方帶著我和劉京去國(guó)務(wù)院,那時(shí)羅干同志還是國(guó)務(wù)委員兼秘書長(zhǎng),當(dāng)時(shí)在接待外賓,匆匆趕回來(lái),我們?nèi)齻(gè)在國(guó)務(wù)院會(huì)議室等他。他來(lái)后,鄧樸方讓我們談,劉京主要是匯報(bào)殘疾人康復(fù)國(guó)際會(huì)議召開籌備情況,我匯報(bào)《殘疾人保障法》的起草情況和關(guān)于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建立的情況,每人大概匯報(bào)十分鐘吧。我講完之后,羅干同志很痛快地答應(yīng)了,說(shuō)可以設(shè)置這樣的機(jī)構(gòu),而且他還主動(dòng)問(wèn)樸方,要不要國(guó)務(wù)院出具書面的東西,樸方當(dāng)時(shí)說(shuō)不用了。后來(lái)這個(gè)問(wèn)題到了全國(guó)人大審議的時(shí)候就爭(zhēng)議很大,一部分人不同意寫,有一部分堅(jiān)持要寫,有人還提出模糊地寫。
  
  記者:為什么會(huì)有這種情況?
  李志岐:關(guān)于建立殘疾人協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建議是根據(jù)聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《關(guān)于殘疾人的世界行動(dòng)綱領(lǐng)》做出的。各個(gè)國(guó)家政府都要設(shè)立殘疾人工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),當(dāng)時(shí)世界上有幾十個(gè)國(guó)家設(shè)立了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),咱們國(guó)家有的人同意寫,有的人不同意,全國(guó)人大常委會(huì)委員符浩,是外交部原副部長(zhǎng),以他為代表的一批人堅(jiān)持要寫,在這個(gè)會(huì)上討論的時(shí)候,我印象非常深刻,有62位委員主張要寫,符浩當(dāng)時(shí)就說(shuō)在別的國(guó)家,如果有62個(gè)國(guó)會(huì)議員提出彈劾總統(tǒng)的話也能彈劾了,難道這點(diǎn)問(wèn)題還解決不了。最后以大多數(shù)人一致同意的意見(jiàn),就寫成了:“國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府采取組織措施,協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好殘疾人事業(yè)的工作。具體機(jī)構(gòu)由國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。”也沒(méi)具體寫委員會(huì)。
  
  記者:還有其他爭(zhēng)議嗎?
  李志岐:起草的時(shí)候,因?yàn)檫@個(gè)法是對(duì)殘疾人個(gè)體的權(quán)益保障和事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)融為一體的,既是權(quán)益保障法又是事業(yè)促進(jìn)法。這個(gè)特點(diǎn)是這樣的,既有事業(yè)推動(dòng)也有殘疾人個(gè)體的權(quán)益保障。起草的時(shí)候咱們這個(gè)法一開始是有條旨的!皸l旨”就是每條的要旨,如第一條的條旨是“宗旨與依據(jù)”。對(duì)此爭(zhēng)議也大。
  
  記者:當(dāng)時(shí)其他的法律沒(méi)有這樣的形式嗎?
  李志岐:沒(méi)有,所以有了這個(gè)形式以后也發(fā)生了很多曲折的故事。到了人大法律委員會(huì)的時(shí)候,當(dāng)時(shí)的法律委員會(huì)主任主持了一次協(xié)調(diào)討論會(huì)來(lái)研究《殘疾人保障法》的修改。當(dāng)時(shí)法律委員會(huì)參加的有其他幾位副主任,還有國(guó)務(wù)院法制局和人大法工委的同志。咱們殘聯(lián)這邊參加的有鄧樸方、劉小成、李三友,還有我四個(gè)人。對(duì)《殘疾人保障法》草案逐條的過(guò),結(jié)果這個(gè)會(huì)開了一下午,從兩點(diǎn)多到六點(diǎn)多,爭(zhēng)論不休。最后王漢斌說(shuō)稿子按照殘聯(lián)的意見(jiàn)辦,但是我堅(jiān)持兩條,第一,條旨不能要,要了別的法律不好辦。第二,人道主義前頭必須加社會(huì)主義的。兩條,就這么過(guò)了。法律專家江平,當(dāng)時(shí)是中國(guó)政法大學(xué)的教授,他認(rèn)為不能因?yàn)槭恰稓埣踩吮U戏ā酚袟l旨,以后別的法律都要有條旨,也不能因?yàn)橐郧皠e的法律沒(méi)條旨,《殘疾人保障法》也就不能有條旨。他還是堅(jiān)持要有條旨,有了之后,比較清楚。之后提交全國(guó)人大常委會(huì)審議,審議集中在三個(gè)方面,一、要不要寫明協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)問(wèn)題;二、要不要人道主義前加社會(huì)主義的;三、殘疾人組織要不要寫進(jìn)法律條款。爭(zhēng)議很大。起草組拿好多例子來(lái)說(shuō)服委員們,最后也寫入了法律。再一個(gè)就是人道主義這個(gè)問(wèn)題,當(dāng)時(shí)審議的時(shí)候,委員們爭(zhēng)議很大,記得原來(lái)《人民日?qǐng)?bào)》總編輯秦川,講的很尖銳。他詼諧地說(shuō),難道還有社會(huì)主義的面包和資本主義的面包之分嗎?最后呢,法律委員會(huì)還是堅(jiān)持要加,因?yàn)槟莻(gè)時(shí)候很敏感,80年代末,帶著時(shí)代的印記。
  
  評(píng)價(jià)與反響
  
  
  記者:當(dāng)時(shí)的專家學(xué)者對(duì)這部法律草案怎么評(píng)價(jià)?
  李志岐:江平和一些委員評(píng)價(jià),這個(gè)法律起草的非常好,關(guān)鍵是準(zhǔn)備工作做的特別充分。有各方面的資料,包括我們把聯(lián)合國(guó)《關(guān)于殘疾人的行動(dòng)綱領(lǐng)》摘錄了之后附在每條后面,還有咱們國(guó)家殘疾人事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和殘疾人困難狀況也作了介紹。還拍了一個(gè)15分鐘的片子,關(guān)于殘疾人狀況的,在審議之前給委員們看,增加點(diǎn)感性知識(shí)和對(duì)殘疾人的了解。第二,在起草和審議方面,中國(guó)殘聯(lián)態(tài)度非常積極,千方百計(jì)配合。第三,他認(rèn)為,加條旨在中國(guó)法律起草當(dāng)中是個(gè)創(chuàng)造,所以他認(rèn)為《殘疾人保障法》立法應(yīng)當(dāng)很好的總結(jié),對(duì)推進(jìn)中國(guó)的法治建設(shè)和立法工作有很大的積極作用。他發(fā)言很尖銳,也要得到一些委員認(rèn)可。
  
  記者:在審議通過(guò)的過(guò)程中,有什么難忘的細(xì)節(jié)嗎?
  李志岐:法律通過(guò)之后,在通過(guò)會(huì)上,當(dāng)時(shí)按規(guī)定,這個(gè)《殘疾人保障法》可以吸收全國(guó)兩名殘疾人人大代表參加,一個(gè)是北京的陳倫芬,一個(gè)是天津的運(yùn)動(dòng)員李成鋼,他們兩個(gè)參加了會(huì)議。通過(guò)以后,李成鋼代表他們兩個(gè)人發(fā)言,講的不長(zhǎng),十幾分鐘,介紹了他們的身世,然后就感謝人大常委會(huì)做了一件功德無(wú)量的大好事,感謝對(duì)殘疾人疾苦的了解和關(guān)懷幫助,講的非常感人。講完之后到了電梯口,和萬(wàn)里委員長(zhǎng)碰到一起,萬(wàn)里拍著他的肩膀說(shuō),小伙子講的非常好,很感人,很生動(dòng),然后囑咐身邊的工作人員,這個(gè)發(fā)言要在新華社播發(fā)或者在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表,結(jié)果非?,第二天就在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)了,影響非常大。
  
  記者:《殘疾人保障法》正式頒布后,宣傳和普法效果怎么樣?
  李志岐:這部法律審議通過(guò)后,組織了一系列《殘疾人保障法》的宣傳活動(dòng),《人民日?qǐng)?bào)》也發(fā)表了一個(gè)評(píng)論員文章,題目叫《依法發(fā)展殘疾人事業(yè)》,我們宣傳工作做得很好,《殘疾人保障法》是1991年的5月15號(hào)正式實(shí)施,同時(shí),每年5月的第三個(gè)星期日是“全國(guó)助殘日”,第一年助殘日主題是學(xué)習(xí)宣傳《殘疾人保障法》,各地搞得聲勢(shì)非常大,領(lǐng)導(dǎo)走訪殘疾人家庭,慰問(wèn)殘疾人。許多殘疾人走向街頭,為社會(huì)服務(wù),宣傳法律。有的殘疾人把這部法律比作“殘疾人的太陽(yáng)”。
  
  記者:在這部法律沒(méi)出臺(tái)之前,我們國(guó)家在當(dāng)時(shí)關(guān)于殘疾人法律保護(hù)方面的情況是怎樣的?
  李志岐:我國(guó)憲法第45條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下,有從國(guó)家和社會(huì)獲取物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國(guó)家和社會(huì)保障殘疾軍人的生活,撫恤烈屬家屬,優(yōu)待軍人家屬。國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育!蔽覈(guó)有幾十部法律專門涉及殘疾人,有的有專門條款。
  當(dāng)時(shí)有一些地方性法規(guī),北京有《殘疾人保護(hù)條例》,在國(guó)內(nèi)應(yīng)該都是走在前列的。國(guó)際上立法很多了,大概有130多個(gè)國(guó)家專門為殘疾人立法。之所以會(huì)有這么一個(gè)法律出臺(tái),應(yīng)該說(shuō)一個(gè)是受到國(guó)際潮流的推動(dòng),另一個(gè)國(guó)內(nèi)殘疾人有這個(gè)強(qiáng)烈的要求,依法維護(hù)自己的合法權(quán)益,第三,有些地方已經(jīng)在殘疾人立法和權(quán)益保障法方面開展了一些工作,有一些嘗試,取得了一些經(jīng)驗(yàn)。
  
  剛性條款與彈性條款
  
  記者:今年的1月23號(hào),《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法(修訂草案)》經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò),提交人大常委會(huì)審議,你對(duì)此作何評(píng)論?
  李志岐:《殘疾人保障法》立法是在改革開放十年的八十年代末起草審議通過(guò)的,一些法律條文已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況。比如,最初的法律文本里,剛性的條款比較少,彈性的條款,也就是倡導(dǎo)性的條款比較多,這是從我國(guó)國(guó)情出發(fā),必須與我國(guó)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)化發(fā)展水平相適應(yīng),F(xiàn)在這個(gè)法通過(guò)實(shí)施17年了,也應(yīng)該根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)的一些情況進(jìn)行必要的修改。殘疾人數(shù)量增加了幾千萬(wàn),原來(lái)的5000多萬(wàn),現(xiàn)在是8300多萬(wàn)了,在這種情況下,進(jìn)行修改充實(shí)新的內(nèi)容還是很有必要的,對(duì)殘疾人的保障和殘疾人事業(yè)的發(fā)展也是很有好處的。
  
  記者:作為這部法律的起草者之一,你覺(jué)得我們還需要在哪些方面做出努力?
  李志岐:因?yàn)槲覐氖職埣踩斯ぷ鞅容^久,1980年就到中國(guó)盲人聾啞人協(xié)會(huì),我原來(lái)是在《光明日?qǐng)?bào)》工作,到了那里之后,我開始辦《中國(guó)聾人》雜志。通過(guò)我的工作經(jīng)歷,我感覺(jué)殘疾人確實(shí)是一個(gè)困難的群體。我過(guò)去和聾啞人接觸比較多,我了解他們需要社會(huì)的理解關(guān)心和幫助,這對(duì)他們參與社會(huì)生活也是非常重要的。第二,我們國(guó)家的社會(huì)制度,文明建設(shè)也需要更多的人去幫助殘疾人,關(guān)心殘疾人。第三,殘疾人也要自強(qiáng)自立,為祖國(guó)建設(shè)做貢獻(xiàn)。
  西方一些發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家,這方面做得是不錯(cuò)的,無(wú)論是殘疾人的權(quán)益保障還是具體的福利政策都比較好,我們國(guó)家在這方面還是比較滯后,還需要做出很大的努力。
  記者:從個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)的角度來(lái)看,你覺(jué)得參與立法工作對(duì)你來(lái)說(shuō)是否是很有意義的一件事情?
  李志岐:作為一個(gè)殘疾人工作者,為殘疾人的立法做事,為保障他們的權(quán)益打基礎(chǔ),既是我們的責(zé)任也是義務(wù),對(duì)人生價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是很好的體現(xiàn)。起草這個(gè)法律,我們幫助的不是哪一個(gè)具體的殘疾人,而是群體,既讓社會(huì)為他們提供條件,讓他們充分參與生活,又動(dòng)員鼓勵(lì)殘疾人自尊、自強(qiáng)、自立為社會(huì)作貢獻(xiàn)。這是兩方面的,從這個(gè)角度來(lái)看是很有意義的。
  這個(gè)法律應(yīng)該是我們國(guó)家的第一部殘疾人的法律,為殘疾人和殘疾人事業(yè)的法制建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)又良好的基礎(chǔ)。在這個(gè)基礎(chǔ)上,影響是很大的,省、市、自治區(qū)、直轄市都制定了《殘疾人保障法》實(shí)施辦法,把一些條款具體化,可操作化,這是很有意義的。就像分散安排殘疾人就業(yè),各地一般在實(shí)施辦法里都有具體的規(guī)定,對(duì)殘疾人就業(yè)有很大促進(jìn)。另外,如何發(fā)展特殊教育,如何安排殘疾人就業(yè),如何開展殘疾人康復(fù)工作,各地的實(shí)施辦法都有明確規(guī)定。再加上縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)對(duì)殘疾人的扶助政策、優(yōu)免措施,這就形成了一個(gè)比較完整的殘疾人法律法規(guī)體系,全國(guó)已經(jīng)形成網(wǎng)絡(luò)了。
  
  記者:為什么這部法律的名字叫《殘疾人保障法》,而不是保護(hù)法,保障和保護(hù),一字之差,有何不同?
  李志岐:這個(gè)問(wèn)題提得好。當(dāng)時(shí),這個(gè)問(wèn)題爭(zhēng)議也比較厲害,保障這個(gè)概念在咱們國(guó)家,第一次在一個(gè)法律名稱里出現(xiàn),《未成年人保護(hù)法》用的就是“保護(hù)”!氨U稀币辉~的含義是:一、保護(hù)。指照管、護(hù)衛(wèi)、使之不受傷害;二是指起保障作用的事物;三是確保、保證。為什么用“保障”,在立法里是有解釋的。有兩層意思,一個(gè)是保護(hù)殘疾人的合法權(quán)益不受侵犯;第二,促進(jìn)保障殘疾人事業(yè)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展,使殘疾人的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)時(shí)也有人提出用保護(hù)法,“保護(hù)”更多的是對(duì)個(gè)體而言的,保障既有個(gè)體權(quán)益的保護(hù)又有事業(yè)的促進(jìn)和發(fā)展,特點(diǎn)就在這個(gè)地方!

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